De risico s geanalyseerd, de risico s beheerst?

De risico s geanalyseerd, de risico s beheerst? Onderzoek naar de toepasbaarheid van de risicoanalyse van de douane voor de preparatieve multidisciplinaire rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio Rotterdam-Rijnmond. December 2004 Sjaak (J.) Seen Master of Crisis and Disaster Management 6e Leergang Vertrouwelijk exemplaar

Voorwoord De MCDM 6 e leergang is voor mij een bijzondere ontdekkingsreis van theorieën die afgezet zijn tegen de praktijk van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. De onderzoeken die moesten worden gedaan, het studeren en de presentaties zijn intensief maar geven mij wel een bredere kijk op mijn vakgebied en daarbuiten. De scriptie die nu klaar is, heeft voor mij een extra verdieping gegeven in de wereld van de douane Rotterdam waarvan ik een jaar geleden niet veel wist. Het heeft mij verbaasd dat ondanks de verschillen in taakuitvoering en werkwijzen van de douane en de hulpverleningsdiensten Rotterdam-Rijnmond er zoveel parallellen in de theorieën maar ook in de uitvoering te herkennen zijn. Het vergelijken van de douane Rotterdam met de hulpverleningsdiensten van de regio Rotterdam-Rijnmond en de interviews, het bestuderen van de literatuurstudie en het schrijven van de scriptie heeft veel tijd gevergd. Veel informatie voor deze scriptie heb ik ontvangen via interviews met vele personen. Dankzij deze personen van de douane, de FIOD/ECD en de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond heb ik een overvloed van vragen kunnen stellen en kennis opgedaan die mijn inzicht hebben verbreed. Namen noemen is altijd lastig omdat eigenlijk iedere geïnterviewde een bouwsteen heeft bijgedragen aan deze scriptie. Toch wil in het bijzonder Jos Staelenhof en Ton Groenendijk van de douane Rotterdam bedanken. Zonder hun bijdrage was het onderwerp voor de scriptie niet mogelijk geweest. Ook Menno van Duin mijn decaan wil ik bedanken voor zijn kritische begeleiding en beschouwingen. Als laatste wil ik Lies bedanken. Zij heeft maanden een ondergeschikte rol gespeeld wanneer ik mij weer ging verdiepen in de literatuurstudies, de vertaling van de interviews met als doel de scriptie uit te werken. Mijn wens is dat de scriptie een aanzet geeft tot het verbeteren van de risicoanalyses ter voorbereiding van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio Rotterdam-Rijnmond. December 2004, Sjaak (J.) Seen 2

Samenvatting Het analyseren van risico s door de hulpverleningsdiensten van de regio Rotterdam-Rijnmond heeft tot doel inzicht te geven welke problemen de gedefinieerde risico s veroorzaken en te beoordelen wat de voorbereidingen zijn om dit risico in deze regio te beheersen. Vervolgens wordt bepaald welke (operationele) diensten specifieke maatregelen moeten treffen. De aanpak van de risicobeheersing vereist een risico-georiënteerde benadering. Vanuit deze benadering betekent dit dat het risico centraal moet worden gesteld om te bepalen hoe, vanuit een multidisciplinaire context, de hulpverleningsdiensten deze met daarbij passende middelen kunnen toepassen. Ook andere overheidsorganisaties richten zich op de risico-gerichte aanpak. Tegen deze achtergrond is onderzoek gedaan bij de douane hoe zij als organisatie uitvoering geeft aan het analyseren van de risico s. Vervolgens is nader bestudeerd wat de hulpverleningsdiensten daarvan kunnen leren in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. De douane Rotterdam hanteert vanuit haar taak en rol een gestructureerde aanpak van de risicobeheersing. Het doel hierbij is de risico s te beheersen die de maatschappelijke veiligheid kunnen beïnvloeden. Het onderzoek dat voor deze scriptie is uitgevoerd heeft betrekking op de controles van containers in de Rotterdamse haven. Het doel van deze gerichte controles van containers is te voorkomen dat drugs, wapens, milieu-gevaarlijke stoffen waaronder radioactief materiaal en afval en dergelijke illegaal in- en uitgevoerd worden. Nader is bestudeerd hoe de douane aan de hand van risicoanalyses, het verzamelen van informatie en het bepalen en uitzetten van de maatregelen volgens een vaste organisatorische en inhoudelijk methodiek de risico s afdekt. De aanpak van de hulpverleningsdiensten en de douane is afgezet tegen de theorie van Sparrow en de theorie van management in netwerken van de Bruijn en ten Heuvelhof. In zijn theorie beschrijft Sparrow wat de basis is van de risico-georiënteerde strategie. Bij het juist hanteren van risico-georiënteerde strategie is het belangrijk de middelen rond het probleem te organiseren. Sparrow geeft aan dat een organisatie moet voorkomen om de geanalyseerde problemen in maatregelen om te zetten die eigenlijk bedoeld zijn voor andere doeleinden. Ieder doel verreist verschillende vormen van analyse, een andere aanpak en verschillende tactieken. Het blijft belangrijk vanuit risico-georiënteerde aanpak keuzen te maken. Maar deze keuzen zouden organisatorische en operationele keuzen moeten zijn waarbij eerst het risico centraal wordt gesteld. In de theorie van management in netwerken beschrijven de Bruijn en ten Heuvelhof dat organisaties elkaar nodig hebben om doelen te bereiken en geven zij aan hoe de grillige besluitvormingsprocessen verlopen in die netwerken. Door de snelheid waarop binnen organisaties die processen van richting veranderen, zijn uitkomsten soms moeilijk te voorspellen. De effectiviteit van organisaties kan in netwerken worden vergroot door gebruik te maken van de juiste informatiepositie, strategieën, gedragsnormen en instrumenten. Hierbij kan gedacht worden aan het reduceren van de risico s of het toepassen van een goed multidisciplinair ketenbeheer. De hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond zijn minder ontwikkeld dan de douane Rotterdam met de aanpak van de risicoanalyses en de voorbereidende maatregelen daarop. Dit betekent dat als de hulpverleningsdiensten hierin verbetering willen brengen zij moeten kiezen voor een risico-georiënteerde werkwijze waarbij het risico centraal wordt gesteld. Dit vraagt multidisciplinaire samenwerking volgens de methodiek van de leercirckel van de douane die goed aansluit bij de theorie van Sparrow. Dit betekent dat bij het 3

analyseren van risico s in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, de hulpverleningsdiensten volgens een vast stappenplan (vanaf ontwikkeling tot uitvoering en evaluatie) hun maatregelen moeten uitwerken. Dit vereist een andere informatiepositie, het toepassen van een redundant relatienetwerk, de juiste organisatiemiddelen en instrumenten en systemen om dit te kunnen bereiken. 4

Inhoudsopgave VOORWOORD... 2 SAMENVATTING... 3 INHOUDSOPGAVE... 5 1. PROBLEEMSTELLING... 7 1.1 AANLEIDING VAN HET ONDERZOEK... 7 1.2 AFBAKENING... 8 1.3 DE RISICO S IN DE REGIO ROTTERDAM-RIJNMOND... 8 1.4 ONDERZOEKSVRAGEN... 10 1.4.1 CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG... 10 1.4.2 DEELVRAGEN... 10 1.5 ONDERZOEKSOPZET... 11 3. THEORETISCH KADER... 12 3.1 MALCOLM K. SPARROW, THE REGULATORY CRAFT... 12 3.2 J.A. DE BRUIJN EN E.F. TEN HEUVELHOF, MANAGEMENT IN NETWERKEN... 16 4. HET DOUANE KANTOOR ROTTERDAM... 22 4.1 DE ALGEMENE TAKEN EN BEVOEGDHEDEN VAN DE DOUANE... 22 4.2 DE DOUANE ROTTERDAM... 23 4.2.1 RISICOBEHEERSING EN FYSIEK TOEZICHT... 24 4.2.2 HET DOUANEPROCES, VEREDELEN VAN INFORMATIE EN AUTOMATISERING... 29 4.3 SAMENVATTING ORGANISATIE EN HET PROCES VAN DE DOUANE ROTTERDAM... 30 4.4 DE METHODIEK VAN DE RISICOANALYSE VAN DE DOUANE... 31 4.4.1 DE LEERCIRKEL... 31 4.5 SAMENVATTING METHODIEK VAN DE LEERCIRKEL... 33 4.6 DE THEORIE VAN SPARROW EN DE THEORIE VAN MANAGEMENT IN NETWERKEN IN RELATIE TOT DE DOUANE ROTTERDAM... 34 4.6.1 ALGEMEEN... 34 4.6.2 SPARROW EN DE DOUANE... 34 4.6.3 MANAGEMENT IN NETWERKEN, DE BRUIJN EN TEN HEUVELHOF EN DE DOUANE... 35 5. DE AANPAK VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN IN DE REGIO ROTTERDAM- RIJNMOND... 36 5.1 DE ORGANISATORISCHE AANPAK VAN DE HULPVERLENINGDIENSTEN... 36 5.2 DE METHODIEK VAN DE RISICOANALYSE VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN... 37 5.3 SAMENVATTING ORGANISATIEAANPAK EN METHODIEK RISICOANALYSE... 37 6. DE TOEPASBAARHEID VAN DE RISICOANALYSE... 39 6.1 HOE ANALYSEERT DE DOUANE DE RISICO S EN ZET ZIJ DIT OM IN BELEID EN IN HOEVERRE KUNNEN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN DAARVAN LEREN?... 39 6.2 IS DE RISICOANALYSE EN DE OPSPORINGSMETHODIEK VAN DE DOUANE ROTTERDAM IN RELATIE TOT HET GROTE AANTAL GOEDEREN IN CONTAINERS UITVOERBAAR EN BEHEERSBAAR?... 40 6.3 IS DE RISICOANALYSE VAN DE DOUANE ROTTERDAM TOEPASBAAR VOOR DE PREPARATIEVE RAMPENBESTRIJDING EN CRISISBEHEERSING VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN IN DE REGIO ROTTERDAM- RIJNMOND?... 41 7. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN... 42 7.1 CONCLUSIES... 42 7.2 AANBEVELINGEN... 43 VERTROUWELIJKHEID... 44 GERAADPLEEGDE BRONNEN... 45 LITERATUURLIJST... 46 5

AFKORTINGENLIJST... 49 BIJLAGE 1. DE SAMENWERKING EN OPERATIONELE AANPAK VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN IN DE REGIO ROTTERDAM-RIJNMOND... 51 BIJLAGE 2. DE ORGANISATIE EN DE RISICOANALYSE AANPAK VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN IN DE REGIO ROTTERDAM-RIJNMOND... 52 6

1. Probleemstelling 1.1 Aanleiding van het onderzoek Door de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond wordt veel geïnvesteerd in het ontwikkelen van plannen, procedures en werkwijzen in het kader van de voorbereidingen op rampen 1 en crises 2. Deze plannen en procedures zijn veelal door nauwe samenwerking met de hulpverleningsorganisaties 3 en de gemeenten uit de regio Rotterdam-Rijnmond tot stand gebracht. De basisgegevens die voor deze plannen, procedures en werkwijzen zijn gebruikt zijn samengesteld vanuit de wettelijke kaders, de procesmatige gekozen opzet, de regionale opschalingsfilosofie (zoals de GRIP-procedure) en diverse brongegevens. Afhankelijk van het soort plan wordt ook een analyse gemaakt waarbij het risico is bepaald en passende maatregelen zijn beschreven. Naast mijn bijdrage in het hierboven beschreven preparatieproces treed ik ook tijdens incidenten op als operationeel officier in onder andere het Commando Plaats Incident en het Regionaal Operationeel Team. Tijdens zo n multidisciplinair operationeel optreden is de informatie beschikbaar ter ondersteuning van de bestrijding van de incidenten. Hierbij constateer ik regelmatig dat de informatie vaak niet of maar beperkt wordt gebruikt. Oorzaak is dat het niet bij alle betrokken operationele functionarissen bekend is dat soms specifieke risico-informatie beschikbaar is. Of de informatie is te omvangrijk, te statisch en soms achterhaald. Hierdoor is de informatie niet altijd te gebruiken om een goede (risico)analyse te maken op grond waarvan snel een juist besluit kan worden genomen. Dit betekent dan vaak dat de plannen niet gebruikt worden en intuïtief besluiten 4 worden genomen. De keuzen die dan voor de aanpak worden gemaakt zijn voor een deel gebaseerd op grond van eerdere en herhaalde ervaringen en niet op basis van een goede probleemanalyse vooraf. Tijdens een forse brand aan boord van het visserschip De Friesland te Vlaardingen op 6 maart 2002, de dag van de gemeenteraadsverkiezingen, zorgde de rook, de stank en het beperkte zicht voor veel hinder voor de bewoners in Schiedam-West en Schiedam-Nieuwland. De sirenes werden geactiveerd voor het bedreigde gebied. Naast de operationele diensten waren in de gemeenten Vlaardingen en Schiedam de gemeentelijke veiligheidsstaven bijeen en in het Regionaal Crisiscentrum te Rotterdam de Regionale Veiligheidsstaf. Tijdens de bestrijding van het incident werd vanaf 19.15 uur in de Regionale Veiligheidsstaf uitgebreid gediscussieerd over de opties die er zijn om de duur van de brand te beperken. Er werd aan de hand van informatie van de operationele diensten gesproken van een duur van de brand van vijf dagen. De bestuurlijk coördinator, de heer I.W. Opstelten ging met deze informatie om 20.00 uur het NOS-journaal in. Op dit moment bleek de analyse reeds te zijn achterhaald want de brand nam in hevigheid af en het incident was onder controle. Deze informatie bereikt de heer Opstelten niet waardoor binnen 10 minuten in hetzelfde NOS-jourmaal het voorgaande bericht is hersteld en gemeld werd dat de brand onder controle was 5. 1 Van Dale 2000. 2 Van Dale 2000. 3 RHRR; brandweer, GHOR, politie, DCMR en Germeentelijk Havenbedrijf Rotterdam N.V. 4 G. Klein, Intuïtie op het werk, 2003. 5 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Rapport juli 2002. 7

Conclusie: een niet goed onderbouwde analyse heeft geleid tot informatie die snel verouderd was. Toen ik in het kader van mijn studie MCDM in januari 2004 de binnenlandstage ging doen bij het kantoor van de douane Rotterdam constateerde ik dat deze organisatie maar ook de FIOD/ECD 6 veel investeert in het proces van risicobeheersing. Hier hebben zij hun organisatie op ingericht. Zij verzamelen veel informatie en maken op grond daarvan risicoanalyses. Het doel van de douane is om tijdens de in- en uitvoer van containers in de Rotterdamse haven producten op te sporen die ons land of via ons land Europa niet in mogen. Dit zijn onder andere drugs en illegale wapens maar ook andere producten. Deze producten zorgen voor een maatschappelijk veiligheidsrisico. Een voorbeeld hierbij is dat mede door het financieel gewin bij de smokkel van bepaalde producten het verdiende geld gebruikt kan worden voor terroristische activiteiten. Dit bracht mij ertoe de risicoanalyse van de douane Rotterdam bij de in- en uitvoer van containers in de Rotterdamse haven te onderzoeken en te vergelijken met de wijze waarop de hulpverleningsorganisaties van de regio Rotterdam- Rijnmond de risicoanalyse doen. Vervolgens wil ik onderzoeken of de risicoanalyse van de douane aspecten bevat die bruikbaar zijn voor de hulpverleningsdiensten ter voorbereiding van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio Rotterdam-Rijnmond. 1.2 Afbakening De afbakening van de scriptie richt zich op een onderzoek naar de organisatorische en inhoudelijke aanpak van de risicoanalyses die de douane Rotterdam uitvoert bij de in- en uitvoer van containers in de haven van Rotterdam. De aanpak van de douane heeft tot doel te bepalen welke containers met verdachte goederen moeten worden gecontroleerd om daarmee criminele en/of terroristische activiteiten op te sporen. In mijn scriptie wordt vervolgens de methodiek van de risicoanalyse van de douane vergeleken met de risicoanalyses die door de hulpverleningsdiensten binnen de regio Rotterdam-Rijnmond in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en crisisbeheersing worden uitgevoerd. Andere activiteiten van de douane zoals de controles na invoer van goederen, de fiscale zaken, vallen buiten dit onderzoek. 1.3 de risico s in de regio Rotterdam-Rijnmond Van de overheid en in het bijzonder in een stedelijk, industrieel en havengebied als de regio Rotterdam-Rijnmond, met 1,2 miljoen inwoners waar wonen, recreëren en werken letterlijk op een steenworp afstand plaatsvindt, wordt verwacht dat zij passende preventieve voorzieningen bepaalt en handhaaft om te voorkomen dat een ramp of crisis kan plaatsvinden. Deze voorzieningen, veelal gebaseerd op de wettelijke kaders 7, zullen, als deze al door bedrijven maximaal tot stand zijn gebracht, niet de garantie bieden dat er nooit iets kan gebeuren. Daarom 6 Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst/ Economische Controle Dienst. 7 Brandweerwet 1985 8

moeten ook passende preparatieve maatregelen genomen worden om te zorgen dat de overheid in de regio Rotterdam-Rijnmond goed voorbereid is op een ramp en crisis. De gemeenten en hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond hebben hierin een verantwoordelijkheid en spelen daarin een centrale rol. Hoe complex en risicovol de regio Rotterdam-Rijnmond is, blijkt wel uit het feit dat er 60 risicovolle bedrijven zijn die op grond van het Besluit Risico Zware Ongevallen 8 een veiligheidsrapportage moeten maken. Dit betekent dat meer dan de helft van de risicovolle bedrijven die in Nederland gevestigd zijn in de regio Rotterdam-Rijnmond hun producten maken en diensten exploiteren. Voor de hulpverleningsdiensten betekent dit dat op grond van het risico en gebaseerd op de wet rampen en zware ongevallen 9 rampbestrijdingsplannen gemaakt moeten worden. Ook kenschetst de regio Rotterdam-Rijnmond zich door de vele transporten gevaarlijke stoffen die over het land en het water de regio doorkruisen. De wereldhaven Rotterdam ontvangt jaarlijks 35.000 zeeschepen en 125.000 binnenvaartschepen die met hun uiteenlopende ladingen een risico voor het gebied maar ook over de regiogrenzen heen kunnen vormen. Het beheersen van de risico s in de regio Rotterdam-Rijnmond is daarom van groot belang voor de hulpverleningsdiensten en het bestuur. Dit dynamische en voor de economie van Nederland belangrijke gebied is ook kwetsbaar voor mogelijke terroristische activiteiten. Dit bleek wel toen 15 dagen na de 11 september 2001 ramp in Amerika bij het ANP te Rijswijk een dreigbrief binnenkwam. Hierin werd vermeld dat met gestolen auto s de Beneluxtunnel in de regio Rotterdam-Rijnmond en de Zeeburgertunnel te Amsterdam door een bom zouden worden opgeblazen 10. Kort nadat de politie Rotterdam-Rijnmond op 26 september 2001 deze informatie aan de brandweer verstrekte, moest snel een risicoanalyse worden gemaakt: wat zouden de effecten zijn als de Beneluxtunnel werd opgeblazen door een auto die gevuld was met ammoniumnitraat en dieselolie en midden in de tunnel tot ontploffing zou worden gebracht. Na de ramp in Amerika en de dreiging op 26 en 27 september 2001 in onder andere de regio Rotterdam-Rijnmond is intensief met de hulpverleningsdiensten samengewerkt om aan de hand van risicoanalyses te bepalen wat de mogelijke maximale scenario s zijn die de regio Rotterdam-Rijnmond kunnen treffen. Ook is het belang onderkend om de veiligheid in een bredere context te plaatsen. Dit heeft onder andere geleid tot de uitbreiding van het Regionaal Beleidsoverleg Rampenbestrijding Rotterdam-Rijnmond met de douane Rotterdam en samenvoeging van de Port Security Policy Board. De Port Security Policy Board is een overlegorgaan dat is opgezet door het gemeentelijke havenbedrijf Rotterdam N.V.. Het Regionaal Beleidsoverleg Rampenbestrijding Rotterdam-Rijnmond (RegBOR) is het regionaal beleidsorgaan op niveau hoofden van dienst die in de regio Rotterdam-Rijnmond periodiek beraadslagen over vraagstukken in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het RegBOR is in 1998 ingesteld door het Dagelijks Bestuur van de RHRR. Het RegBOR bestaat uit: de Regionaal Commandant Brandweer (voorzitter), de (Plv.) Korpschef van de Politie Rotterdam-Rijnmond, de Regionaal Geneeskundig Functionaris van de 8 Besluit Risico Zware Ongevallen, 1999. 9 Wet rampen en zware ongevallen, 1985 10 Notitie aan burgemeester I.W. Opstelten gemeente Rotterdam, 23 oktober 2001. 9

GHOR, de directeur van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam N.V./Rotterdam Port Authority, de directeur van de DCMR Milieudienst Rijnmond, het hoofd Openbare Orde en Veiligheid van de bestuurdienst van de gemeente Rotterdam (namens de bestuurlijk coördinator) en de vertegenwoordiger van de Hoofdofficier van Justitie. In 2001 is in verband met havenbeveiligingsactiviteiten het RegBOR uitgebreid met de Port Security Policy Board (PSPB). De douane is toen als lid toegevoegd en maakt onderdeel uit van de PSPB. Het algemeen probleem waarvoor de hulpverleningsdiensten staan is dat het analyseren van de risico s in een omvangrijk gebied als de regio Rotterdam- Rijnmond en te bepalen wat de gemeenschappelijke preparatieve maatregelen zijn, een nauwgezette organisatorische en goede inhoudelijke afstemming vergt. In de praktijk blijk dit nogal eens lastig en kan leiden tot onvoldoende onderbouwde risicoanalyses. Het komt ook voor dat er geen risicoanalyses worden gemaakt waar dit wel nodig is. Dit betekent dat er vervolgens maatregelen worden voorbereid die niet gebaseerd zijn op goede probleemanalyses. Het is mij niet duidelijk of dit komt omdat de afdelingen van de hulpverleningsdiensten misschien verschillend georganiseerd zijn, uiteenlopende basisuitgangspunten hanteren of verschillende informatieposities hanteren. Omdat de douane Rotterdam ook het proces van de risicoanalyses organisatorisch en inhoudelijk heeft georganiseerd, trok dit mijn aandacht. De vraag die ik daarom wil beantwoorden is: Wat kunnen de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond leren van de methode van de risicoanalyses zoals de douane die doet? 1.4 Onderzoeksvragen 1.4.1 Centrale onderzoeksvraag Het onderzoek richt zich op de vraag of de gehanteerde risicoanalyse bij de douane toepasbaar is bij de operationele voorbereiding in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing voor de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. De centrale vraag is: Hoe analyseert de douane de risico s en zet zij dit om in beleid en in hoeverre kunnen de hulpverleningsdiensten daarvan leren? 1.4.2 Deelvragen Vanuit de centrale vraag levert dit de volgende deelvragen op: Is de risicoanalyse en de opsporingsmethodiek van de douane Rotterdam in relatie tot het grote aantal goederen in containers uitvoerbaar en beheersbaar? 10

1.5 Onderzoeksopzet Is de risicoanalyse van de douane Rotterdam toepasbaar voor de preparatieve rampenbestrijding en crisisbeheersing van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond? Het onderzoek dat voor deze scriptie is uitgevoerd, heeft zich gericht op: Een veldonderzoek bij de douane kantoor Rotterdam en de FIOD/ECD in Rotterdam en Utrecht. Hierbij zijn interviews gehouden met het hoofd van de douane Rotterdam, leidinggevenden, beleidsmedewerkers en analisten van de douane- en de FIOD/ECD-teams. Interviews met leidinggevenden en beleidsmedewerkers van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. De geïnterviewden zijn verantwoordelijk voor de risicoanalyses en de preparatieve voorbereidingen in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Een onderzoek naar wetgeving, besluiten en rapporten van de douane, FIOD/ECD en de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. Literatuurstudie waarbij verschillende theorieën zijn toegepast. 11

3. Theoretisch kader 3.1 Malcolm K. Sparrow, the regulatory craft Malcom K. Sparrow is een voormalig hoofdrechercheur van de Britse Politie en nu professor aan de Harvard Universiteit John F. Kennedy Overheidsschool. Sparrow is gespecialiseerd in de onderwerpen van de handhavingstrategie, regelgevend beleid, risicocontroles en onderzoeksanalyses. Het boek dat hij geschreven heeft is The regulatory craft met als ondertitel Controlling risks, solving problems and managing compliance. Ik gebruik voor deze scriptie de door hem beschreven theorie van de risicoanalyses en informatie- (inlichtingen)analyse. In the regulatory craft schrijft Sparrow dat handhavingorganisaties dikwijls (waaronder diensten zoals de politie en de douane) een verkeerde organisatieaanpak hebben. Zij missen de juiste aanpak om belangrijke maatschappelijke risico s te identificeren, problemen te herkennen, of eenduidigheid en maatgerichte oplossingen te ontwikkelen om de problemen op te lossen. Een bijdrage om de risico s op te lossen worden niet gedaan 11. De politie en andere handhavingorganisaties richten zich meer op het realiseren van bijvoorbeeld het aantal uitgeschreven bekeuringen dat in een bepaalde periode gehaald moeten worden. Zij denken dat dit de oplossing biedt voor de specifieke risico s en problemen. Dit blijkt wel uit de jaarverslagen waarin het aantal gehaalde resultaten staan vermeld. Sparrow betoogt dat deze inspanningen geen enkele oplossing bieden voor het aanpakken van de risico s. Sparrow: They celebrate the solutions, when the real value lies in the method used to reach the solution. After all, the particular solution may have no relevance beyond the specific problem 12. Sparrow geeft aan dat één van de basislessen van probleem-georiënteerde strategie is om de middelen rond het probleem te organiseren en de verleiding te weerstaan om de problemen in een machinerie te duwen die gecreëerd is voor andere doeleinden. Ieder concept doel vereist verschillende vormen van analyse, verschillende interventie mogelijkheden en verschillende tactieken. Natuurlijk moeten keuzen worden gemaakt, maar deze zouden organisatorische- en operationele keuzen moeten zijn in plaats van een doctrine 13. Hiermee stelt Sparrow het risico centraal. Als het risico centraal wordt gesteld en de organisatie wordt daarom heen gebouwd, dan kan men de problemen beter oplossen. Door een organisatie moeten risico s goed en structureel aangepakt worden door de grootste risico s nauwgezet te analyseren en volgens een vast stappenpatroon de aanpak te bepalen. Voorkomen moet worden dat organisaties de vele risico s tegelijk vanuit de dagelijkse routine aanpakken en daardoor niets tot stand brengen of afmaken. 11 Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 128-131. 12 Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 211. 13 Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 218, 219. 12

Sparrow beschrijft dat dit betekent dat de risico-georiënteerde aanpak, met als doel de risico s te reduceren, verreist dat organisatiedoelen aangepast moeten worden. Zo n aanpak moet worden uitgevoerd door verschillende samengestelde teams die op een deskundige wijze inhoudelijke beoordelingen en keuzen kunnen maken. Sparrow beschrijft de zes praktische stappen 14 om te komen tot een risicoanalyse als volgt: 1. Benoem het potentiële risico Risico s kunnen sterk verschillend zijn. Het kan gedefinieerd zijn als het aantal ongevallen, het aantal doden, onveilige gevoelens, situaties in de samenleving, het aantal klachten en dergelijke. Het benoemen van de potentiële risico s moet open staan voor personeel van binnen en buiten de organisatie. Leidinggevenden op uitvoerend niveau ontdekken vanuit de praktijk vaak patronen en trends. Data analisten brengen ook patronen en trends in beeld die door hun benadering weer kunnen afwijken. Sparrow stelt dat het analyseren van risico s moeizaam is, veel inspanning vergt maar ook politiek gevoelig kan zijn. 2. Definieer precies het risico Vele geïnventariseerde risico s komen niet verder dan de eerste stap tengevolge van de beperkte informatiemiddelen. Het definiëren van het risico vereist veel kennis, inventiviteit en creativiteit. Een voorbeeld hiervan is dat de inzameling van het bewijsmateriaal het bestaan van het probleem kan bevestigen of kan ontkennen, waarmee men de ernst van het risico kan inschatten. De stelling van Sparrow is dat het van belang bij deze stap is het risico in de meest natuurlijk en eenvoudige zin te definiëren. Maar ook de verleiding weerstaan om het gedefinieerde risico in bestaande programma's of bureaucratische structuren te plaatsen. Sparrow: Another artful choice involves selecting the right level of aggregation, or size. Should the project tackle the whole river or just one stretch. All chemicals or just one subset? Drug dealing, or just street drug dealing? Als bij de definitie van het risico blijkt dat een gedeelte van het probleem een bredere implicatie heeft die buiten de invloedsfeer van de eigen organisatie ligt, dan kan het van belang zijn om multidisciplinaire samenwerking te zoeken. 14 Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 137-154. 13

3. Bepaal wat de effectieve middelen zijn die ingezet moeten worden Van belang is te bepalen wat de middelen zijn die ingezet moeten worden om het risico aan te pakken en dus je doel te bereiken. Beperk je in te zetten middel niet tot één oplossing of één plan maar maak gebruik van meerdere kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. Als voorbeeld beschrijft Sparrow een douaneproject in de haven van New Orleans dat tot doel had het stelen van dure geëxporteerde fietsen aan te pakken. Om inzicht te krijgen in dit probleem gebruikte de douane cijfers van de gemeentepolitie van New Orleans over het aantal fietsen dat gestolen werd. Dit leverde weinig op omdat meer dan de helft van het aantal gestolen fietsen gebruikt werd voor joy-riding en elders weer werd teruggevonden. Sparrow betoogt dat betere indicatoren gebruikt hadden kunnen worden om de dure geëxporteerde fietsendiefstal aan te pakken. De indicatoren die gebruikt hadden kunnen worden zijn het inzichtelijk maken van het aantal gestolen fietsen dat niet werd terug gevonden, duurder was dan 10.000 dollar en niet ouder was dan twee jaar. 4. Ontwikkel de uit te zetten acties Voor praktijkmensen is dit een eenvoudigere fase dan de stappen 2 en 3. Bij deze stap worden de uit te zetten middelen/acties bepaald. Bij het ontwikkelen van het actieplan zijn de volgende aandachtspunten van belang: Maak een opsomming van de eerdere methoden die gebruikt zijn om het risico te adresseren. Taxeer eerlijk welke aanpak werkt, welke niet en hoe dit wordt bepaald. Hou een open vizier voor nieuwe mogelijkheden en ontwikkelingen. Bepaal de voor- en nadelen van iedere optie, beoordeel legaliteit, uitvoerbaarheid, kosten en bijkomende effecten. Selecteer de best beschikbare oplossing of combinatie van oplossingen. 5. Implementatie van het plan, met periodieke monitoring, beoordeling en bijstellingen Tijdens deze stap wordt het plan geïmplementeerd en dus de middelen ingezet. Aan de hand van periodieke monitoring moet de voortgang worden bewaakt en beoordeeld worden of de ingezette middelen werken. De organisatie voert dus het plan uit en houdt voldoende periodieke evaluaties om te bepalen wat men leert van de gekozen aanpak en of bijstellingen nodig zijn. Sparrow geeft aan dat het bewaken van de juiste lijn, bepalen of de maatregelen echt werken dan wel hoeveel tijd hiervoor door het management moet worden gegeven, lastig kan zijn. 14

6. Sluit het project af en rapporteer Het project wordt afgesloten als: De doelstelling gehaald is en het gelukt is het risico aan te pakken tot het punt dat verdere inzet niet meer noodzakelijk is. De doelstelling niet gehaald is, het probleem niet kan worden opgelost en middelen beter ergens anders ingezet kunnen worden. Volgens Sparrow wordt ook een project ondanks het succes door een onverwachte crisis soms tijdelijk gestopt. Organisaties die gewend zijn goede afwegingen te maken en moeilijke beslissingen nemen om een project af te sluiten, kunnen dit ook goed naar hun omgeving uitleggen waarom dit besluit genomen is. Zij presenteren dit als een onontkoombare keuze. Voordat het project wordt afgesloten hebben zij een beeld/visie van de monitoring lange termijn en het onderhoudsplan om te voorkomen dat betrokken (beleids) verantwoordelijken het idee krijgen dat de organisatie zijn interesse heeft verloren. In de rapportage wordt dan helder gemaakt wat het bereikte resultaat is. Sparrow beschrijft dat sommige aspecten van risicobeheersing speciale eisen stellen op het gebied van informatiemanagement 15. Speciaal zijn de volgende aandachtsgebieden van belang: Het scannen van plotselinge of ontwikkelende gevaren. Ook betreft dit het periodiek beoordelen van de aard en omvang van gebruikelijke gevaren. Het definiëren van de risico s, de risico concentraties of problemen in de meest heldere en natuurlijke zin. Voorkom dat operationele officieren in de verleiding komen om risico s te definiëren binnen de grenzen van smalle organisatie structuren, bestaande capaciteitsmogelijkheden of traditionele werkwijzen. Het ontwikkelen en verkennen van risico s nadat zij onder de aandacht zijn gebracht maar voordat een selectie van het risico heeft plaatsgevonden. Het bepalen van de risico s die de hoogste prioriteit hebben. Het management en niet de analist neemt dit besluit. Om de manager het beste besluit te laten nemen moet hij/zij gevoed zijn met de best beschikbare informatie over de aard van het gevaar, het risico waneer dit gevaar plaatsvindt, het niveau van gevaar waaraan de bevolking wordt blootgesteld en de beoordeling van de samenleving en hoe de politiek staat ten opzichte van het risico. De afwijkende risico s. Het is de taak van de analist om zich te verdiepen in de meest uiteenlopende informatie, mogelijkheden en bijeenbrengen van de puzzel stukjes met als doel de binnenzijde van het risico bloot te leggen. Het is hierbij bijvoorbeeld van belang een analyse te maken van de aard van het incident, het slachtoffer, de geweldpleger (de dader) en derden die bij de gebeurtenis betrokken zijn. 15 Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 265, 266. 15

3.2 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, management in netwerken J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof zijn hoogleraar Organisatie en Management en verbonden aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft. Beide deskundigen hebben onderzoek gedaan naar instrumenten, strategieën en gedragsnormen die de effectiviteit van organisaties in netwerken verhogen. Ook deze theorieën worden in mijn scriptie gebruikt. In het boek Management in netwerken zetten de Bruijn en ten Heuvelhof de theorie uiteen dat organisaties elkaar nodig hebben om doelen te bereiken en hoe de grillige besluitvormingsprocessen verlopen in die netwerken. Door de snelheid waarop binnen organisaties die processen van richting veranderen zijn uitkomsten soms moeilijk te voorspellen. De effectiviteit van organisaties kan in netwerken worden vergroot door gebruik te maken van de juiste instrumenten, strategieën en gedragsnormen. Hierbij kan volgens de Bruijn en ten Heuvelhof gedacht worden aan het reduceren van de technologische risico s of toepassen van een goed integraal ketenbeheer. De Bruijn en ten Heuvelhof stellen dat een netwerk 16 een dynamisch geheel van actoren is, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten van elkaar opstellen. Netwerken worden gevormd door actoren, organisaties of partijen. Als een van de partners de andere partijen wil aansturen dan wordt deze actor de sturende actor genoemd. Dit aansturen kan plaatsvinden door een opdracht te geven, een mededeling te doen, een financiële bijdrage geven en dergelijke. Met zo n aansturing wil de sturende actor invloed uitoefenen. Daarom wordt dit interventie genoemd. Een netwerk kent intra- en interorganisatievraagstukken. Verschillen tussen beide organisatietoepassingen worden gekenmerkt door de mate van formalisering van de relaties, de vrijheidsgraden bij toe- en uittreding en de intensiteit en duur van de afhankelijkheid. Omdat een netwerk zich kenmerkt door pluriformiteit 17 zal een sturende actor rekening moeten houden met de verschillen die er zijn. De verschillen komen voor bijvoorbeeld bij grote infrastructurele projecten waarbij diverse overheden en het bedrijfsleven betrokken zijn. De verschillen beperkt de sturende actor ook in het aantal interventies en het bereik van deze interventies. Afspraken met de ene organisatie in het netwerk kan weer tot tegenstand leiden bij een andere organisatie. Toch bieden de onderlinge verschillen ook kansen omdat iedere partij in een netwerk weer gevoelig is voor een ander type interventie. Een voorbeeld wordt door de Bruijn en ten Heuvelhof gegeven van de bio-industrie. Door een interventie wordt bij vier grote bedrijven een innovatie gerealiseerd. Het gevolg is dat in dezelfde sector de andere tachtig bedrijven dan automatisch volgen. Een netwerk kenschetst zich ook door geslotenheid van actoren en interdependenties 18. Geslotenheid ontstaat doordat interventies niet aansluiten bij de referentiekaders (de core values) van de andere partij. Maar ook dit biedt weer kansen om de interventie te doen slagen. Dit kan door een strategie te ontwikkelen rond de eigen belangen. Interdependenties of wel organisaties die afhankelijk zijn van elkaar kan ontstaan bij financiële zaken, bevoegdheden die een organisatie 16 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 25-53 17 Van Dale 2000. 18 Van Dale 2000. 16

heeft, beschikbare informatie en dergelijke. De Bruijn en ten Heuvelhof geven aan dat deze afhankelijkheid ook kansen geeft. Een sturende actor kan de afhankelijkheid van een partij benutten. Het leidt wanneer partijen van elkaar afhankelijk zijn ook tot gematigd gedrag. En afhankelijkheid geeft tussen partijen meer ruilmogelijkheden wat het doen slagen van het proces weer bevordert. Besluitvormingsprocessen in netwerken gedragen zich grillig omdat consolidatie van besluitvorming soms lastig is (veel partijen met belangen), besluitvorming moeilijk toegankelijk is en het resultaat een onuitvoerbaar compromis is. Daarentegen ontstaat door de grilligheid van het besluitvormingsproces ook plotselinge kansen op het realiseren van het doel. Dit maakt het mogelijk dat onverwachte kansen, serendipiteit 19 genoemd, zich voordoen waar partijen op inspelen. Het voorbeeld van de dansende tafel 20 is kenmerkend voor de grilligheid van besluitvorming in netwerken maar dat ook onverwachte kansen biedt. Acht personen moeten een tafel van het midden van de kamer verplaatsen naar één van de vier hoeken. Zeven personen hebben een opvatting waar die tafel moet komen maar verschillen onderling sterk van mening. Door de verschillende opvattingen in welke hoek de tafel het beste kan staan, wordt door de zeven personen aan de tafel geduwd en getrokken waardoor deze gaat dansen. De achtste persoon onthoudt zich van deze duw- en trekpartij en bepaalt zijn opvatting pas vlak voordat duidelijk is waar de tafel terecht komt. De tijd die de zeven personen gebruiken om de tafel in beweging te krijgen, wordt door de achtste persoon gebruikt om na te gaan welke doelstellingen hij kan realiseren wanneer de tafel in de betreffende hoek terechtkomt. De Bruijn en ten Heuvelhof stellen dat in het algemeen netwerken kansen bieden aan de deelnemende actoren om oplossingen en problemen aan elkaar te koppelen of deze juist te ontkoppelen, mits de problemen en oplossingen niet te sterk uiteenlopen. In een netwerkbenadering ligt het accent op het proces van de besluitvorming. Daarom is het voor een sturende actor van belang het juiste strategisch gedrag te hanteren. Doel hierbij is om actoren te interesseren een bijdrage te leveren aan de besluitvorming. Een belangrijk aspect van strategisch gedrag in netwerken 21 is het voortdurend onderhouden van relaties. Dit bevordert voor een sturende actor een goede informatiepositie en kan strategische posities in een netwerk versterken. Relaties die een actor onderhoudt zijn functionele -, extra functionele relaties en strong - en weak ties. Functionele relaties zijn belangrijk omdat een actor zijn kerntaken niet kan uitvoeren. Strong ties zijn relaties die intensief worden gebruikt. De Bruijn en ten Heuvel beschrijven dat een actor geneigd is relaties aan te gaan met partijen die hij of zij nodig heeft en dus zich vanuit het gevoel meer zal richten op functionele relaties en strong ties. Onderzoek toont echter aan dat extra functionele relaties en weak ties van groot belang kunnen zijn in een netwerk. Het levert een actor bijvoorbeeld veel kanalen op waarlangs informatie wordt verkregen. De informatie is deels strategisch van aard zoals: informatie over posities en percepties van partijen, de mate waarin zij tot samenwerking 19 Van Dale 2000. 20 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 49, 50. 21 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 56-97. 17

bereid zijn en de condities waaronder zij problemen aan oplossingen willen koppelen. Als met de vier geschetste typen een actor een relatie onderhoudt dan wordt dit een redundant 22 relatienetwerk genoemd. Een actor die beschikt over redundante relaties heeft veel meer relaties en is aantrekkelijker dan een actor die uitsluitend zijn relatienetwerk functioneel beheerst. Een actor met een redundant relatienetwerk heeft de kans op vruchtbare koppelingen en oplossingen. Als een actor onderhandelingen start met als doel een gunstige afloop voor alle betrokkenen te realiseren, dan is het van belang samen te werken met partijen die in staat zijn een bepaald initiatief te realiseren. De partijen moeten er voor zorgen dat de samenwerking voor de partijen en meerwaarde heeft. Dus per partij moet een positieve winst/verlies rekening zijn. Voorkomen moet worden dat door opportunistisch gedrag partijen, als deze de eigen winst binnen hebben, zich eerder uit de samenwerking terugtrekken. Om dit gedrag te voorkomen, aldus de Bruijn en ten Heuvelhof, moeten partijen zorgdragen om zicht op winst te houden. Dit zogenaamde enlarge the shadow of the future voorkomt vroegtijdige uittreding en bevordert coöperatief gedrag. Ook zullen actoren met elkaar procesafspraken moeten maken. Denk hierbij aan de wijze waarop informatie wordt uitgewisseld, hoe te komen tot besluitvorming, waneer een actor zich mag terugtrekken of toetreden. Van belang is om ook aandacht te geven aan verliezers. Zij hebben binnen de besluitvorming niets gewonnen en zullen op zoek gaan naar bondgenoten. Dit kan het risico inhouden dat de verliezer samenwerking zoekt met bondgenoten of dat de legitimiteit van de beslissing van uitsluiting wordt aangevochten. De verliezer kan hierdoor de samenwerking tussen partijen die het initiatief genomen hebben doen mislukken. Ook komen partijen de verliezers in andere netwerken later weer tegen. De strategie van een sturende actor om hiermee om te gaan is erop gericht een harde confrontatie te voorkomen. Dit kan in een netwerk tot stand worden gebracht door multi-issue besluitvorming toe te passen. Bij een multi-issue besluitvorming wordt over een groot aantal onderwerpen een beslissing genomen. Dit geeft de betrokken partijen meer tijd om de winst te incasseren. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven een voorbeeld van een voorstel voor een gemeentelijke herindeling die gunstig is voor de grote stad 23. Zo n voorstel zorgt vaak voor grote strijd tussen de grote stad en de randgemeenten. Hierbij is het kernbelang van de autonomie van het eigen grondgebied van de randgemeenten in het geding. Bij iedere uitkomst zal dit veel verlies opleveren. Zowel voor de gemeenten die hun grondgebied moeten inleveren maar ook voor de winnaar. Omdat hier kernbelangen in geding zijn zal een multi-issue besluitvorming van belang zijn. Dit biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid van compensatie. De Bruijn en ten Heuvelhof betogen dat het stellen van duidelijke randvoorwaarden (de rationele probleemoplossing) in een netwerk problematisch is. Het geeft de indruk dat er een partij is die de andere partij zijn voorwaarden kan opleggen. Daarnaast beperkt het de besluitvormingsruimte die partijen hebben (the decision space) en remt het leerprocessen bij de betrokken partijen. De mogelijkheid tot een pakket van mogelijkheden waarvoor besluitvorming (package deals) kan plaatsvinden neemt af. Dus dit betekent dat complexiteitsverhoging in een netwerk zinvol is als er meer problemen en 22 Van Dale 2000. 23 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 68, 69. 18

oplossingen in een besluitvormingsproces worden betrokken. Dit maakt het meer mogelijk om package deals te sluiten. Optreden in een netwerk vraagt coöperatie van betrokken actoren maar ook strategisch gedrag. Ruimte voor hiërarchische vormen, het zogenaamde command and control, is mogelijk. Een dergelijke vorm van sturing is mogelijk als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: De leider beschikt over inhoudelijke visie die zodanig is dat de andere actoren dit aanvaarden. De leider beschikt over voldoende macht om als dit nodig is het genomen besluit aan de andere actoren op te leggen. Het een stabiele situatie is. Er doen zich geen nieuwe omstandigheden voor die de visie of de machtspositie aantasten. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven in hun theorie dat op diverse wijze hiërarchische sturing in netwerken mogelijk is. Een van deze mogelijkheden is door actoren de januskoprelaties te laten hanteren. De januskoprelaties kent twee varianten. De single-issue januskoprelatie en de multi-issue januskoprelatie. Bij de single-issue januskoprelatie wordt met relatie A coöperatief gehandeld en met relatie B wordt het conflict gezocht. Bij een multi-issue januskoprelatie is er een conflictueuze relatie met relatie A in het ene netwerk die wordt gecompenseerd door een coöperatieve relatie met relatie A in het andere netwerk. Veel conflicten ontstaan in netwerken omdat geen overeenstemming over de spelregels zijn. Daarom zijn spelregels een belangrijke voorwaarde voor het functioneren van een netwerk. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven in hun theorie dat partijen in een netwerk afhankelijk zijn van elkaar, omdat de machtigste actor zich terughoudend hoort op te stellen. Dit wordt de machtsparadox genoemd. Een andere spelregel met het werken in een netwerk is dat als winst wordt gehaald uit de onderhandelingen de partij niet pronkt met de winst. Het niet pronken met de winst wordt gedaan om het verlies van de getroffen actor zo klein mogelijk te doen lijken. De winnaar krijgt de plicht, de verliezer verwerft het recht. Men noemt dit niet dansen op het lijk. De Bruijn en ten Heuvelhof geven een voorbeeld. De Amerikaanse president Bush sr. krijgt na de val van de Berlijnse muur het advies om Berlijn te bezoeken 24. Hij weigert op de muur te dansen, zoals de bevolking van Berlijn dit deed, omdat dat een provocatie zou zijn aan de Sovjet Unie en een militaire reactie zou kunnen uitlokken. In een netwerk, wat een dynamisch proces is, vindt besluitvorming plaats doordat actoren problemen en oplossingen aan elkaar koppelen. Een spelregel daarom is dat uitkomsten van strategisch gedrag moeten worden gerechtvaardigd. Dit moet voorkomen dat een actor de gehanteerde strategische gedragspatronen gebruikt als een puur machtspel. Hierdoor ontstaat bij andere actoren wantrouwen. Spelregels en betrouwbaarheid zijn belangrijk in een netwerk. Om de betrouwbaarheid te bevorderen beschrijven de Bruijn en ten Heuvelhof dat het niet past om op twee borden tegelijk te schaken, tussentijds wijzigingen in de spelregels aan te brengen en actoren een overleg weigeren. Spelregels in netwerken hebben ook tot 24 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 105. 19

voordeel dat actoren terughoudend zijn met het gebruiken van strategisch gedrag. Hierdoor stellen actoren zich gematigder ten opzichte van elkaar op. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven de reductie van technologische risico s en de wijze waarop het management met deze onzekere omgeving in een netwerk kan omgaan. Een risico kan worden gedefinieerd als een ongewenste gebeurtenis met de kans dat dit zich zal voordoen. Van Dale geeft diverse beschrijvingen van het begrip risico, maar de meest algemene is: gevaar voor schade of verlies, de gevaarlijke of kwade kans of kansen die zich bij iets voordoen. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven een drietal typen risico s. Dit zijn het geobjectiveerd risico, de perceptie van het risico en een sociaal geconstrueerd risico; het zogenaamde risico als sociale constructie. Bij een geobjectiveerd risico kan bijvoorbeeld aan de hand van berekeningen worden bepaald wat de sterfte kans is bij bepaalde personen om op te bepalen wat de hoogte van de verzekeringspremie moet zijn. Literatuur en onderzoeksgegevens zijn hierbij maatgevend om een risicoanalyse te kunnen maken. Bij een perceptie van het risico of wel risicoperceptie wordt een wetenschappelijk onderzoek geplaatst tegen de risicobeleving van omwonenden. Denk hierbij aan het bouwen van een chemische fabriek. Dit betekent dat bij de risicoperceptie niet alleen het geobjectiveerde risico vanuit de wetenschappelijke onderbouwing wordt meegenomen, maar ook de risicoperceptie van de omwonenden. Dit kan betekenen dat bij de vestiging van de chemische fabriek maatregelen zijn genomen voor de omwonenden met als doel maatschappelijke onrust te voorkomen. Hierbij wordt dan een risicoreducerend beeld gegeven ook als de geobjectiveerde risicoreductie verwaarloosbaar is. Wanneer betrokken partijen een risico construeren dan spreekt men van een risico als sociale constructie. Hierbij kunnen soms geobjectiveerde gegevens worden gebruikt, maar dat is niet noodzakelijk. Meestal ontbreekt betrouwbare informatie. Als berekeningen worden gemaakt dan zijn deze vaak aanvechtbaar maar het risico is onvoorspelbaar. Hierbij een voorbeeld. De Bruijn en ten Heuvelhof: Een van de gevolgen van het einde van de Koude Oorlog was dat veel stingerraketten op de zwarte markt terecht kwamen. Deze raketten kunnen vanaf de schouder worden afgevuurd. Dit leidt tot een toename van de kwetsbaarheid van vliegvelden voor terroristische aanslagen 25. De stelling van de Bruijn en ten Heuvelhof is dat risk assessment is as much as an art as it is a science. Ook kan het zijn dat bij geobjectiveerde risico s door partijen de machtsverhouding wordt aangegeven. Dit kan bijvoorbeeld ontstaan bij de vestiging van een bedrijf waarbij vele partijen betrokken zijn en positieve of negatieve belangen hebben. Deze partijen zullen pogingen doen de analyses overeen te laten komen met hun eigen belangen. De risico-analyse is dan een rookgordijn om het risico te objectiveren, maar feitelijk is er sprake van een sociale constructie. 25 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 123. 20