Oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit over de evaluatie van het door OPTA gehanteerde beoordelingskader voor de kortingen van KPN op de vaste openbare telefoondienst (openbare versie). Kenmerk: OPTA/EGM/2001/203349 Den Haag, 12 december 2001 1. Inleiding Op grond van artikel 38 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: BOHT) is het Koninklijke KPN N.V. (hierna: KPN) toegestaan kortingen op de vaste telefoondienst aan te bieden. KPN dient deze kortingen ter goedkeuring aan het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) voor te leggen. Voor de beoordeling van kortingen van KPN heeft het college op 2 september 1998 een toetsingskader vastgesteld voor de beoordeling van de kortingen die KPN geeft op de vaste telefoontarieven 1. Bij de vaststelling van het beoordelingskader heeft het college aangegeven zijn beleid ten aanzien van kortingen in beginsel jaarlijks te evalueren. De huidige jaarlijkse evaluatie is ingevuld door een aantal marktpartijen te selecteren en deze te vragen een schriftelijke, kwalitatieve zienswijze te geven omtrent de huidige concurrentiesituatie. Het college heeft de mate van concurrentie verder beoordeeld aan de hand van het dit najaar uitgevoerde onderzoek naar de continuering van de aanwijzing van KPN als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor vaste telefonie. Hieronder volgt het oordeel van het college inzake de evaluatie van het beoordelingskader voor kortingen. De opbouw van het onderhavige oordeel is als volgt. Hoofdstuk 2 beschrijft het wettelijk kader waarop het beoordelingskader is gebaseerd. In hoofdstuk 3 wordt kort ingegaan op het in september 1998 vastgestelde beoordelingskader voor kortingen. Hoofdstuk 4 beschrijft de wijze waarop de evaluatie van het beoordelingskader dit jaar is uitgevoerd. Daarna wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de concurrentiesituatie op de totale vaste telefoniemarkt, en de verschillende deelmarkten. Ook wordt in dit hoofdstuk de zienswijze van marktpartijen omtrent de huidige concurrentiesituatie weergegeven. De overwegingen van het college omtrent de uitkomsten van de evaluatie worden in hoofdstuk 6 weergegeven. In hoofdstuk 7 treft u het oordeel van het college aan. Hoofdstuk 8 gaat tenslotte kort in op het verdere verloop van de evaluatie. 2. Wettelijk kader In de ONP-richtlijn voor spraaktelefonie 2 is ten aanzien van kortingsregelingen bepaald dat de nationale regelgevende instanties ervoor moeten zorgen dat de door aanbieders met een aanmerkelijke 1 Hoofdstuk 9 van het oordeel van het college d.d. 2 september 1998 over de mate van kostengeoriënteerdheid van de door KPN voorgestelde tarieven voor de spraaktelefoondienst (met het kenmerk OPTA/E/98/2190). Dit oordeel is te vinden op www.opta.nl, doorklikken op <bibliotheek>, <documenten>, <besluiten en oordelen>. 2 Richtlijn 98/10/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 1998, nr. L 101. 1
marktmacht gehanteerde kortingsregelingen voor gebruikers, met inbegrip van consumenten (niet zakelijke gebruikers), in overeenstemming zijn met de beginselen van transparantie, kenbaarheid en non-discriminatie. Nationale regelgevende instanties kunnen eisen dat kortingsregelingen die hieraan niet voldoen, worden ingetrokken of gewijzigd. De gedachte hierachter is dat aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht zonder ex-ante toezicht in staat zijn de vrijmaking van de markt te verstoren door (bijvoorbeeld met gebruikmaking van selectieve kortingen) concurrenten uit de markt te drukken of toetreding van nieuwe aanbieders tot de markt te verhinderen of te bemoeilijken. De ONPregelgeving, die stoelt op onder meer de bovengenoemde beginselen, moet ervoor zorgen dat het liberaliseringsproces in goede banen wordt geleid. De ONP-richtlijn voor spraaktelefonie, alsmede de andere richtlijnen betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor telecommunicatiediensten door middel van de tenuitvoerlegging van Open Network Provision (ONP) zijn geïmplementeerd in de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) en de bijbehorende lagere regelgeving. Bij besluit van 15 november 2000 heeft het college KPN op grond van artikel 6.4, eerste lid, Tw aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt (hierna ook: AMM) voor vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten. Aan deze aanwijzing zijn verschillende verplichtingen gekoppeld, onder andere ten aanzien van de mogelijkheid om korting op de vaste telefoontarieven te geven aan eindgebruikers. Zo bepaalt artikel 38 BOHT dat KPN, als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht, gerechtigd is kortingsregelingen toe te passen, voor zover die transparant en niet-discriminerend zijn. Artikel 38 BOHT bepaalt verder dat dergelijke kortingsregelingen de voorafgaande toestemming van het college behoeven, en dat aan een toestemming voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden. Het in september 1998 door het college vastgestelde beoordelingskader voor kortingen kan worden beschouwd als een invulling van de toepassing van de wettelijke bevoegdheid van het college om op grond van artikel 38 BOHT toestemming te verlenen en voorschriften te verbinden aan de kortingsregelingen van KPN. 3. Het huidige beoordelingskader Aan het in september 1998 vastgestelde beoordelingskader voor de kortingen die KPN hanteert op de vaste telefoontarieven zijn de volgende uitgangspunten verbonden: Kortingen zijn niet toegestaan indien te verwachten is dat ze ertoe zullen leiden dat de mededinging op de betreffende deelmarkt beperkt wordt; Kortingen die gebaseerd zijn op aantoonbare kostenvoordelen zijn in beginsel toegestaan; Kortingen die niet gebaseerd zijn op aantoonbare kostenvoordelen, zijn in beperkte mate toegestaan, afhankelijk van de mate van de facto concurrentie op de betreffende deelmarkt, mits de mededinging hierdoor niet wordt beperkt. Op de markt voor vaste telefonie zijn in het beoordelingskader de volgende deelmarkten onderscheiden: lokaal telefoonverkeer, nationaal telefoonverkeer, internationaal telefoonverkeer en telefoonverkeer van vast naar mobiel. 2
In het beoordelingskader heeft het college voor kortingen die niet gebaseerd zijn op aantoonbare kostenvoordelen aangegeven hoe, naar de inzichten op dat moment, de maximaal te geven korting zich in de toekomst kan ontwikkelen. Tevens heeft het college aangegeven dat voor het geven van kortingen als uiterste ondergrens de totale gemiddelde kosten per dienst wordt gehanteerd die bepaald zijn op basis van integrale kostentoerekening (de zogenaamde Fully Allocated Costs). Dit leidde ertoe dat wat betreft lokaal verkeer kortingen uitsluitend zijn toegestaan indien deze te herleiden zijn tot aantoonbare kostenvoordelen. Dit omdat op lokaal verkeer naar het oordeel van het college nog geen sprake was van effectieve concurrentie en op korte termijn de totstandkoming daarvan ook niet is te voorzien. Ook momenteel (in het derde jaar van de looptijd van het beoordelingskader) wordt op lokaal verkeer geen kortingsruimte toegestaan. Voor nationaal verkeer en verkeer van vast naar mobiel heeft het college in het beoordelingskader bepaald dat, hoewel op dat moment nog geen sprake was van effectieve concurrentie, ervan kan worden uitgegaan dat dit in de loop der jaren anders wordt. Gelet daarop is bepaald dat de kortingen van KPN zich in vier jaar, in gelijke stappen, kunnen ontwikkelen naar het niveau van de integrale kosten. Dit komt erop neer dat KPN, nadat in 1999 en 2000 kortingen werden toegestaan tot respectievelijk 25% en 50% van het verschil tussen het standaardtarief en de integrale kostprijs, dit jaar op nationaal en vastmobiel verkeer kortingen mocht toepassen van ten hoogste 75% van het verschil tussen het standaardtarief en de integrale kosten 3. Ten aanzien van kortingen op internationaal verkeer heeft het college in het beoordelingskader vastgesteld dat sprake was van een overwegend concurrerende markt. Gelet daarop heeft het college bepaald dat KPN haar kortingen over een periode van twee jaar, in gelijke stappen, mocht verhogen tot het niveau van de integrale kosten. In 2001 mocht KPN derhalve op internationaal verkeer korting geven tot maximaal het niveau van de integrale kosten. 4. Invulling van evaluatie beoordelingskader In zijn oordeel van 2 september 1998 heeft het college aangegeven dat het beoordelingskader en de maximum korting die per verkeersdienst wordt toegestaan jaarlijks geëvalueerd zullen worden. De evaluatie van het beoordelingskader voor kortingen wordt, gelet op de uitgangspunten van dit kader, voor een belangrijk deel bepaald door de mate en de ontwikkeling van de concurrentie op de verschillende verkeersdiensten. Bij de eerste evaluatie in 1999 heeft het college op basis van twee onderzoeken onder aanbieders en zakelijke eindgebruikers een analyse gemaakt van de concurrentiesituatie op de markt en daarover marktpartijen in een ronde tafel-bijeenkomst geconsulteerd. In de evaluatie van 2000 is afgezien van een onderzoek onder zakelijke eindgebruikers, omdat ervan kon worden uitgegaan dat de marktomstandigheden nagenoeg gelijk waren gebleven. De mate van concurrentie op de markt heeft het college toen beoordeeld aan de hand van het onderzoek naar de aanwijzing van KPN als partij met 3 Dit leidt tot een feitelijk kortingspercentage op de tarieven voor nationaal telefoonverkeer van maximaal 11% en op de vast-mobiele tarieven van maximaal 2%. 3
aanmerkelijke macht op de markt voor vaste telefonie. Zowel de evaluatie van 1999 als die van 2000 leidden tot het oordeel dat het beoordelingskader voor kortingen in ongewijzigde vorm gehandhaafd kon blijven 4. Dit jaar heeft het college ervoor gekozen om een lichte evaluatie uit te voeren. Het college overwoog daarbij dat het beoordelingskader in 1998 voor de duur van vier jaar is vastgesteld, gedurende welke periode de kortingen zich mogen ontwikkelen naar het niveau van de integrale kosten. Naar het oordeel van het college zijn er geen dringende redenen om in het derde jaar van de looptijd van het beoordelingskader af te wijken van het uitgestippelde beleid ten aanzien van kortingen. De huidige evaluatie is ingevuld door een aantal grote aanbieders van vaste telefonie en een tweetal belangenorganisaties voor zakelijke eindgebruikers te selecteren (KPN, UPC, One.Tel, Tele2, Worldcom, BT Ignite, Versatel respectievelijk BTG en stn) en deze uit te nodigen hun visie te geven omtrent de huidige en toekomstige ontwikkeling van de concurrentiesituatie op de totale markt, en de verschillende verkeersdiensten lokaal, nationaal, internationaal en vast-mobiel in het bijzonder. Ook was het college geïnteresseerd in de mening van deze marktpartijen over de vraag of het beoordelingskader ten aanzien van kortingen, gezien de huidige marktsituatie, aanpassing behoeft. Daarnaast heeft het college de mate van concurrentie op de deelmarkten lokaal, nationaal, internationaal en vast-mobiel verkeer beoordeeld aan de hand van het jaarlijkse onderzoek van het college naar de continuering van de aanwijzing van KPN als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor vaste telefonie. 5. Uitkomsten huidige evaluatie In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de uitkomsten van de huidige evaluatie van het beoordelingskader. Allereerst wordt in paragraaf 5.1 de concurrentiesituatie op de totale vaste telefoniemarkt en op de verschillende deelmarkten weergegeven. Daarna worden in paragraaf 5.2 de zienswijzen van de uitgenodigde marktpartijen omtrent het kortingenbeleid weergegeven. 5.1 Concurrentiesituatie vaste telefoniemarkt en deelmarkten Vorig jaar heeft het college een marktonderzoek doen plaatsvinden in het kader van de aanwijzing van een aanbieder als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor vaste openbare telefonie. Dit onderzoek leidde tot de aanwijzing van KPN. Dit jaar heeft wederom een marktonderzoek plaatsgehad, dit keer in het kader van de continuering van de aanwijzing van KPN als partij met aanmerkelijke marktmacht 5. Uit deze AMM-onderzoeken is een duidelijk dalende trend te herleiden van het marktaandeel van KPN op de gehele markt voor vaste telefonie over de periode 1999 tot en met het eerste kwartaal van 2001 (zie tabel 1) 6. 4 Oordelen evaluatie kortingen d.d. 22 december 1999 (met het kenmerk OPTA/EGM/99/8299) en d.d. 15 december 2000 (met het kenmerk OPTA/EGM/2000/203308). 5 In 2000 is het AMM-onderzoek uitgevoerd door het onderzoeksbureau NEI/Logica Consulting; dit jaar is dat gebeurd door het onderzoeksbureau EIM. 6 In verband met de vertrouwelijkheid van de gegevens, worden de marktaandelen van KPN in dit oordeel gepresenteerd door middel van een spreiding waartussen de marktaandelen liggen. 4
Tabel 1 Marktaandelen op basis van omzet op de totale vaste telefoniemarkt Jaar 1999 2000 Q1 2001 Marktaandeel 85-95% 80-90% 75-85% Het marktaandeel van KPN op de gehele markt voor vaste openbare telefonie, gemeten in omzet, is teruggelopen van 85-95% in 1999 naar 75-85% in het eerste kwartaal van 2001. De tweede aanbieder in grootte heeft een marktaandeel van nog geen 5%. Het college stelt vast dat het marktaandeel van KPN een dalende trend vertoont, maar nog steeds aanzienlijk is. Uit de ontwikkeling van het marktaandeel van KPN is het college niet gebleken dat het marktaandeel van KPN stabiliseert of toeneemt. Behalve naar de marktaandelen op de gehele markt kan echter ook gekeken worden naar de marktaandelen, gemeten in omzet, op de deelmarkten lokaal verkeer, nationaal verkeer, internationaal verkeer en vast-mobiel verkeer. De ontwikkeling van KPN s marktaandelen op deze deelmarkten is met name van belang voor het onderhavige oordeel over het beoordelingskader kortingen. De AMMmarktonderzoeken van de afgelopen twee jaar bleken door de tijd heen echter geen consistent beeld te geven van de ontwikkeling van KPN s aandeel op de deelmarkten. Beide AMM-rapporten zijn qua conclusies omtrent de ontwikkeling van de aandelen van KPN en haar concurrenten op de totale vaste telefoniemarkt wel goed vergelijkbaar. De oorzaak van het inconsistente beeld op deelmarkt-niveau is gelegen in het feit dat niet alle aanbieders in staat waren de door hun opgeleverde cijfers uit te splitsen naar de verschillende verkeersdiensten. Het college heeft er dan ook voor gekozen om zelf berekeningen uit te voeren, en die te hanteren in het onderhavige oordeel. Bij deze berekeningen heeft het college de cijfers die de betreffende partijen in het kader van de twee AMM-marktonderzoeken hebben opgeleverd op basis van de opgegeven verkeersvolumes opgesplitst per deelmarkt. In tabel 2 zijn de marktaandelen van KPN, gemeten in omzet, weergegeven op de deelmarkten lokaal verkeer, nationaal verkeer, internationaal verkeer en vast-mobiel verkeer. Uit deze tabel blijkt dat de dalende trend van het marktaandeel van KPN op de gehele vaste telefoniemarkt bevestigd wordt door de ontwikkeling van de marktaandelen op de afzonderlijke deelmarkten, zij het dat de concurrentie zich per deelmarkt in een verschillend tempo ontwikkelt. Tabel 2 Marktaandelen op basis van omzet per deelmarkt [VERTROUWELIJK] Jaar 1999 2000 Q1 2001 Deelmarkt lokaal verkeer 95-100% 90-100% 90-100% nationaal verkeer 85-95% 80-90% 75-85% vast-mobiel verkeer 85-95% 80-90% 70-80% internationaal verkeer 65-75% 55-65% 55-65% 5.1.1 Lokaal verkeer Op de deelmarkt lokaal verkeer heeft KPN, ondanks een aantal concurrentiebevorderende maatregelen zoals de invoering van carrier preselectie en de ontbundeling van KPN s aansluitlijn, nog steeds een zeer hoog marktaandeel van 90-100% in het eerste kwartaal van 2001. Met name de groei van het internetverkeer heeft ertoe geleid dat de omzet van de gehele deelmarkt lokaal verkeer in 2000 en het 5
eerste kwartaal van 2001 aanzienlijk is gestegen (circa 15%). De groei van KPN s omzet en van KPN s verkeersvolume blijft zeer dicht in de buurt van de stijging van de omzet van de gehele deelmarkt. Het marktaandeel van KPN neemt weliswaar iets af, maar in een traag tempo. 5.1.2 Nationaal verkeer Op de deelmarkt nationaal verkeer heeft KPN een minder dominante positie dan bij lokaal verkeer, al blijft het marktaandeel aanzienlijk (75-85%). In de ontwikkeling van het marktaandeel van KPN is een dalende trend waarneembaar. Het verkeersvolume van de deelmarkt neemt licht toe (circa 7%). De omzet van de deelmarkt stijgt ook licht (circa 3%). De groei van de marktomzet van KPN blijft achter bij de stijging van de omzet in de gehele deelmarkt. Het marktaandeel van KPN s concurrenten op zowel omzet als verkeersvolume neemt dus toe. 5.1.3 Vast-mobiel verkeer De ontwikkeling van het marktaandeel van KPN op de deelmarkt vast-mobiel verkeer houdt nagenoeg gelijke tred met het marktaandeel op nationaal verkeer. Wel lijkt het marktaandeel op het vast-mobiele verkeer iets harder te dalen dan op nationaal verkeer. Het marktaandeel is echter nog steeds aanzienlijk (70-80%). Verder merkt het college op dat de deelmarkt vast-mobiel verkeer sterk groeiende is. Zowel de omzet van alle aanbieders als het verkeersvolume op de gehele deelmarkt nemen met een gelijk percentage toe (circa 13%). De omzet van KPN, alsmede KPN s verkeersvolume, groeien echter duidelijk minder hard dan dat van de gehele deelmarkt. Er is dus sprake van een afnemend marktaandeel van KPN en een toename in het marktaandeel van KPN s concurrenten. 5.1.4 Internationaal verkeer Op de deelmarkt internationaal verkeer heeft KPN in het eerste kwartaal van 2001 een duidelijk lager marktaandeel (55-65%) dan op de overige drie deelmarkten (lokaal, nationaal en vast-mobiel verkeer). In 1999 had KPN nog een marktaandeel van 65-75%. Van de vier onderscheiden deelmarkten is de concurrentiedruk op de deelmarkt internationaal verkeer relatief het grootst. Dit blijkt uit de forse toename van het verkeersvolume (circa 11%) onder een gelijktijdige afname van de omzet op de gehele deelmarkt internationaal verkeer (circa 3%). Dit duidt op dalende tarieven gedurende de onderzochte periode. Hoewel het aandeel van KPN op deze deelmarkt thans nog hoog is (> 50%), neemt het gestaag af. 5.2 Reactie marktpartijen op evaluatie beoordelingskader Van de uitgenodigde partijen hebben alleen KPN, Tele2, Versatel en Worldcom gereageerd. De BTG heeft aangegeven dat haar standpunt over het kortingenbeleid van het college ongewijzigd is ten opzichte van voorgaande jaren 7. De reacties kunnen als volgt worden samengevat. De meeste concurrenten van KPN geven aan dat thans nog geen sprake is van effectieve, duurzame concurrentie op de vaste telefoniemarkt. KPN is nog steeds dominant op de verschillende deelmarkten. Om die reden is aanscherping van het kortingenbeleid nodig. 7 De reactie van het college op de zienswijze van de BTG, zoals weergegeven in het oordeel d.d. 15 december 2000 (met het kenmerk OPTA/EGM/2000/203308), is ongewijzigd. In het vervolg van dit oordeel zal de reactie van het college dan ook niet meer aan de orde komen. 6
De ontwikkeling van de concurrentie wordt naar de mening van een aantal concurrenten van KPN gehinderd door een aantal problemen met bijzondere toegangsdiensten van KPN, zoals de diensten Carrier Preselectie (hierna: CPS), ontbundeling van KPN s aansluitlijn (hierna: MDF-access) en uitkoppeling van 06760-internetinbelverkeer via terminating en originating access (hierna: internetuitkoppeling). Eén van de concurrenten van KPN is van mening dat het verband tussen de kortingsruimte van KPN en de mate van concurrentie op de afzonderlijke deelmarkten onvoldoende duidelijk is vastgelegd, waardoor zich een aantal inconsistenties voordoet. Naar het oordeel van KPN moet het beoordelingskader kortingen worden verlicht, zodat volgend jaar meer korting kan worden gegeven op de vaste telefoontarieven. Binnen de door OPTA vastgestelde deelmarkten lokaal, nationaal, internationaal en vast-mobiel zijn ook deelmarkten te onderscheiden naar marktgroep, soort dienst en geografie. Volgens KPN is op deze deelmarkten sprake van effectieve concurrentie. KPN is verder van mening dat de marktaandelen van KPN sterk zijn overschat, omdat de invloed van mobiele telefonie als substituut voor vaste telefonie ten onrechte niet is meegenomen in de berekening van de marktaandelen. Ook heeft KPN aangegeven dat een wijziging in het beoordelingskader kortingen qua timing synchroon dient te lopen met een wijziging in de regulering van de generieke eindgebruikerstarieven van KPN. 6. Overwegingen van het college 6.1 Inleiding Op basis van het in 1998 opgestelde beoordelingskader evalueert het college het kortingenbeleid aan de hand van de concurrentieontwikkeling op verkeersdiensten. De marktpartijen hebben een aantal problemen aangegeven met betrekking tot de concurrentieontwikkeling. Op dit punt gaat het college in paragraaf 6.2 in. Ook zal kort worden gereageerd op een aantal andere punten die marktpartijen naar voren hebben gebracht (paragraaf 6.3). Vervolgens zal in paragraaf 6.4 worden ingegaan op de overwegingen van het college ten aanzien van de concurrentieontwikkeling op de vaste telefoniemarkt en op de verschillende deelmarkten. 6.2. Overwegingen ten aanzien van bijzondere toegangsdiensten van KPN In de huidige evaluatie hebben verschillende marktpartijen aangegeven dat de totstandkoming van effectieve concurrentie wordt gehinderd door problemen die zij ondervinden bij CPS, MDF-access en internetuitkoppeling. KPN is op grond van artikel 6.9 van de Tw verplicht deze bijzondere toegangsdiensten te leveren. Het college merkt op dat een aantal van de door marktpartijen gesignaleerde problemen in meer of mindere mate wordt onderkend. Met het oog hierop heeft het college het afgelopen jaar ter oplossing van deze problemen een aantal maatregelen genomen. Voor een overzicht van de door de concurrenten van KPN aangegeven problemen en de door het college genomen maatregelen terzake verwijst het college naar bijlage 1. 7
Het college meent dat problemen met het verkrijgen van bijzondere toegang tot het net van KPN het meest effectief op directe wijze geadresseerd moeten worden en niet op indirecte wijze via het kortingenbeleid. Het college acht het derhalve niet wenselijk om KPN als gevolg van de toegangsproblematiek beperkingen op te leggen met betrekking tot de in het beoordelingskader aan haar ter beschikking staande voor 2002 voorziene kortingsruimte. Hiervoor acht het college andere instrumenten opportuun. Een en ander betekent naar het oordeel van het college dat de bovengenoemde problemen geen aanleiding kunnen zijn om het beoordelingskader voor kortingen aan te passen. Verder merkt het college op dat voor de evaluatie van het beoordelingskader voor kortingen met name de concurrentieontwikkeling op de deelmarkten lokaal, nationaal, vast-mobiel en internationaal telefoonverkeer, leidend is. Ondanks de geconstateerde problemen bij het verkrijgen van bijzondere toegang tot het net van KPN constateert het college op dat de concurrentie op de relevante deelmarkten voor vaste telefonie is toegenomen. Dit blijkt immers uit het dalende marktaandeel van KPN op alle onderzochte verkeersdiensten. 6.3 Overwegingen ten aanzien van de overige reacties van marktpartijen Met betrekking tot de overige reacties van marktpartijen inzake de evaluatie van het beoordelingskader kortingen merkt het college het volgende op. Een aantal concurrenten van KPN geeft aan dat thans geen sprake is van effectieve concurrentie op de verschillende deelmarkten. Om die reden zouden kortingen alleen mogen zijn toegestaan wanneer die zijn gebaseerd op aantoonbare kostenvoordelen. Eén marktpartij is van mening dat de koppeling tussen de kortingsruimte van KPN en de mate van concurrentie op de verschillende deelmarkten inconsistent is. Verder geeft KPN aan dat binnen de door het college vastgestelde deelmarkten andere deelmarkten zijn te onderscheiden waarop sprake is van effectieve concurrentie. Het college onderschrijft de opvatting van marktpartijen dat kortingen in beginsel gebaseerd dienen te zijn op kostenvoordelen. Het in 1998 ontwikkelde beleidskader voor kortingen is ook gestoeld op het uitgangspunt dat er een relatie tussen KPN s kortingen op de telefoontarieven en de onderliggende kosten moet bestaan. Echter, het college heeft ook onderkend dat kostenvoordelen niet altijd kwantificeerbaar zijn, terwijl het wel aannemelijk is dat extra verkeersvolume in beginsel tot kostenbesparing leidt. Gelet hierop heeft het college, afhankelijk van de mate van concurrentie per deelmarkt, een forfaitaire ruimte vastgesteld waarbinnen kortingen zijn toegestaan. Voor de opmerkingen van KPN ten aanzien van de marktafbakening verwijst het college naar de evaluaties van voorgaande jaren, waarin het college uitgebreid is ingegaan op het feit dat het huidige regime van de Tw geen grondslag biedt voor een andere marktafbakening en derhalve ook niet voor het differentiëren naar gebruikersgroepen (marktsegmenten). Over de opmerkingen van marktpartijen ten aanzien van de inconsistentie tussen mate van 8
concurrentie en de maximaal toegestane kortingsruimte op verschillende deelmarkten merkt het college het volgende op. In 1998 is voor een periode van 4 jaar duidelijkheid geschapen voor ontwikkeling van kortingen op verschillende deelmarkten. Het uitgangspunt daarbij was dat de kortingsruimte voor KPN ieder jaar zou toenemen, tenzij de concurrentieontwikkeling achterblijft. Deze laatste situatie heeft zich naar het oordeel van het college niet voorgedaan, ook niet in het laatste jaar van het beoordelingskader. Het college onderkent dat er alternatieve benaderingen zijn om de kortingsruimte voor een periode van 4 jaar vast te stellen. Het college heeft hier echter niet voor gekozen. Ook ziet het college thans onvoldoende aanleiding om het huidig geformuleerde beoordelingskader voortijdig te wijzigen. Verder stelt KPN dat haar marktaandeel sterk is overschat, omdat de invloed van mobiele telefonie als substituut voor vaste telefonie ten onrechte niet is meegenomen in de berekening van de marktaandelen. Allereerst is het college van oordeel dat KPN s marktaandeel, gelet op de in de Tw afgebakende markten, in beginsel uitsluitend bepaald wordt op basis van de omzet met betrekking tot de markt voor vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten. Diensten die op grond van de in de Tw gedefinieerde markten behoren tot een andere markt of waarvan gesteld kan worden dat deze, gelet op hun functionaliteit en eigenschappen, niet tot de markt voor vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten kunnen worden gerekend, worden derhalve bij de bepaling van het marktaandeel van KPN op de markt voor vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten buiten beschouwing gelaten. Een voorbeeld hiervan is onder andere het door KPN genoemde mobiele telefonie. Mobiele telefonie vormt weliswaar in zeer beperkte mate een alternatief voor vaste openbare telefonie, dit laat onverlet dat in de Tw wat betreft het aanwijzen van een aanbieder met AMM een duidelijk onderscheid tussen de retailmarkt voor vaste openbare telefonie en de retailmarkt voor mobiele openbare telefonie gemaakt wordt. Naar aanleiding van de opmerking van KPN omtrent het einde van de pricecap-periode per 30 juni 2002 merkt het college het volgende op. Het huidige beoordelingskader is in 1998 voor de duur van vier jaar vastgesteld. Het gaat dus in 2002 het vierde en laatste jaar in. De kortingsruimte die KPN op grond van het beoordelingskader en het onderhavige oordeel het komende jaar ter beschikking staat, geldt tot en met 31 december 2002. Het einde van het pricecap-systeem per 30 juni 2002, waarmee de bovengrens van KPN s eindgebruikerstarieven wordt gereguleerd, doet daar niets aan af. Wel zal het college bij (de voorbereiding van) zijn besluit over de inrichting van de regulering van de eindgebruikerstarieven van KPN na 30 juni 2002, aandacht besteden aan de regulering van KPN s kortingsregelingen. 6.4 Overwegingen ten aanzien van concurrentieontwikkeling Op grond van het beoordelingskader mag KPN, als partij die is aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht, kortingen die niet zijn gebaseerd op aantoonbare kostenvoordelen geven afhankelijk van de mate van concurrentie op de verschillende deelmarkten. Dit betekent in feite dat naarmate sprake is van meer concurrentie, KPN meer vrijheid heeft om kortingen te geven. Daarbij overweegt het college of de feitelijke ontwikkeling van de concurrentie per verkeersdienst parallel loopt 9
aan de ontwikkeling van de kortingsruimte conform het beoordelingskader voor de kortingen. Indien de concurrentie zich niet als voorzien ontwikkelt, dient het college te overwegen of er aanleiding is om het beleidskader ten aanzien van het geven van kortingen door KPN te versoepelen dan wel aan te scherpen. Naar aanleiding van beide voorgaande evaluaties in 1999 en 2000 kwam het college tot het oordeel dat de toename van de concurrentie op de verschillende deelmarkten zodanig was dat de kortingsruimte van KPN zich conform het beoordelingskader kon ontwikkelen. In de huidige evaluatie heeft het college vastgesteld dat het marktaandeel van KPN in het eerste kwartaal van 2001 op de gehele vaste telefoniemarkt een dalende trend vertoont, maar nog steeds aanzienlijk is (75-85%). Uit de ontwikkeling van het marktaandeel van KPN is het college niet gebleken dat het marktaandeel van KPN stabiliseert of toeneemt. Naar het oordeel van het college is ook op de verschillende deelmarkten sprake van toenemende concurrentie, zij het dat de concurrentie zich per deelmarkt in een verschillend tempo ontwikkelt. Het college zal hierna per dienst zijn overwegingen geven ten aanzien van de consequenties voor het beoordelingskader. 6.4.1 Lokaal verkeer Op de deelmarkt lokaal verkeer neemt het marktaandeel van KPN in een laag tempo af. De dominante marktpositie en de ontwikkeling van het marktaandeel van KPN op deze deelmarkt zijn naar het oordeel van het college zodanig dat er geen aanleiding is om het beoordelingskader op het punt van lokaal verkeer te herzien. Dit betekent dat kortingen op lokaal verkeer ook in 2002 alleen zijn toegestaan indien zij op aantoonbare kostenvoordelen zijn gebaseerd. 6.4.2 Nationaal verkeer Op de deelmarkt nationaal verkeer is sprake van toenemende concurrentie. Het marktaandeel van KPN vertoont een duidelijke dalende tendens. Het college is van oordeel dat, gezien deze omstandigheden, het huidige kortingenregime geen belemmering lijkt te zijn voor de concurrentie. Er is derhalve geen reden om het kortingenbeleid voor nationaal verkeer aan te scherpen. Dit betekent dat KPN volgend jaar kortingen op het generieke eindgebruikerstarief mag geven tot het niveau van de integrale kosten. 6.4.3 Vast-mobiel verkeer De ontwikkeling van het marktaandeel van KPN op de deelmarkt vast-mobiel verkeer houdt gelijke tred met die op het nationaal verkeer, en vertoont dus ook een duidelijk dalende tendens. Het marktaandeel van KPN s concurrenten lijkt op deze markt zelfs iets harder te groeien dan op de deelmarkt voor nationaal verkeer. Op grond van deze omstandigheden ziet het college geen aanleiding het beoordelingskader voor kortingen te wijzigen. Dit betekent dat de kortingsruimte van KPN in 2002 toeneemt tot 100% van het verschil tussen het generieke eindgebruikerstarief en de integrale kosten, oftewel KPN mag volgend jaar kortingen geven op dit eindgebruikerstarief tot het niveau van de integrale kosten. 6.4.4 Internationaal verkeer 10
Van de vier onderscheiden deelmarkten is de concurrentiedruk op de deelmarkt internationaal verkeer relatief het grootst. Het aandeel van KPN op deze deelmarkt neemt verder af en bevindt zich momenteel op het laagste niveau van de vier deelmarkten. Echter, het ligt thans nog ruim boven de 50%. Uitgangspunt van het beoordelingskader is dat bij toenemende concurrentie op een bepaalde deelmarkt KPN gedurende de periode 1998-2002 ook in toenemende mate korting zou mogen verlenen, uiteindelijk tot het niveau van de integrale kosten. Hieraan ligt de vooronderstelling ten grondslag dat concurrentie er voor zorgt dat er neerwaartse druk op de tarieven wordt uitgeoefend, op zodanige wijze dat naarmate de markt meer concurrerend wordt de tarieven steeds dichter bij het niveau van de kosten komen te liggen. Immers, aanbieders zullen de extra marge die zou kunnen ontstaan als gevolg van efficiencyverbeteringen of andere kostenbesparingen, al snel weer moeten doorgeven aan gebruikers, in de vorm van lagere tarieven, om in een competitieve markt concurrerend te blijven. Het bovenstaande mechanisme, waarbij de tariefontwikkeling de kostenontwikkeling volgt, zorgt ervoor dat de kortingen die KPN binnen het kortingenkader kan geven op natuurlijke wijze zijn begrensd. Aangezien de deelmarkt voor internationaal verkeer bij de ontwikkeling van het onderhavige beoordelingskader, zich kenmerkte door toenemende concurrentie en dalende tarieven en kosten, achtte het college extra waarborgen voor dit verkeer destijds niet opportuun. De kortingsruimte voor internationaal verkeer is toen derhalve berekend aan de hand van feitelijk te verwachten kosten en omzet voor het komende jaar, op basis van historische volumegegevens en de dan geldende tarieven, hetgeen in 2001 resulteerde in een maximale kortingsruimte van x% [VERTROUWELIJK]. Deze systematiek wijkt af van de systematiek die gehanteerd wordt voor de berekening van de kortingsruimte voor nationaal en vast-mobiel verkeer. Voor de berekening van de kortingsruimte voor nationaal en vast-mobiel verkeer geldt een aantal waarborgen die ervoor moeten zorgen dat bovenmatige rendementen worden aangewend om korting te geven. In november 2001 heeft KPN aangekondigd de tarieven voor internationaal bellen te verhogen. Het college heeft met dit voorstel ingestemd aangezien hij bij de invoering van het price cap-systeem van oordeel was dat op de markt voor internationaal telefoonverkeer sprake was van zodanig effectieve concurrentie dat het beoordelen van de bovengrens achterwege kon blijven. Echter, gelet op deze verhoging zal het college bij het formuleren van een nieuwe price cap nader onderzoeken of de conclusie dat de markt voor internationaal verkeer niet meer gereguleerd hoeft te worden nog wel te rechtvaardigen valt. Hoewel de concurrentie op deelmarkt voor internationaal verkeer toeneemt, constateert het college dat de tarieven van dit verkeer omhoog gaan en tegelijkertijd de kosten omlaag gaan. Hierdoor doet het mechanisme van de natuurlijke begrenzing van de kortingen zich niet meer voor. Het tegengestelde effect treedt op, een verhoging van tarieven heeft tot gevolg dat er hogere kortingen mogen worden gegeven. Een dergelijk mechanisme is niet wenselijk, want het zou betekenen dat KPN door de generieke tarieven te verhogen - die aan iedereen in rekening worden gebracht - extra volumekortingen zou kunnen geven waar alleen (groot)zakelijke gebruikers van profiteren. Het zou betekenen dat de extra omzet die met name particuliere genereren als gevolg van de tariefverhoging, in belangrijke mate 11
wordt aangewend om extra korting aan zakelijke gebruikers te geven. Dit druist in tegen het uitgangspunt van de ONP-spraakrichtlijn dat particuliere gebruikers de kortingen van zakelijke gebruikers niet mogen subsidiëren. 8 Gelet hierop ziet het college aanleiding de bepaling van de kortingsruimte voor internationaal verkeer aan te scherpen. Het college zal de maximale kortingsruimte voor 2002, het laatste jaar van het huidige beoordelingskader voor kortingen, bevriezen op de vorig jaar vastgestelde maximale kortingsruimte voor internationaal verkeer. Dit betekent dat KPN in 2002 maximaal van x% [VERTROUWELIJK] korting mag geven op de standaardtarieven voor internationaal verkeer. 7. Oordeel Op grond van de voorgaande overwegingen handhaaft het college het huidige beoordelingskader voor kortingen voor de deelmarkten vast-mobiel en nationaal verkeer in ongewijzigde vorm. Dit betekent dat KPN vanaf 1 januari 2002 op deze deelmarkten korting mag geven tot maximaal 100% van het verschil tussen het generieke eindgebruikerstarief en de integrale kosten. Voor het vaststellen van deze kortingsruimte wordt uitgegaan van een verschil tussen tarieven en kosten dat gebaseerd is op het normrendement waarop de price cap gebaseerd is (i.c. 10,8%). Op de deelmarkt internationaal verkeer wordt het maximale kortingspercentage bevroren op het niveau van 2001. Op de deelmarkt lokaal verkeer wordt geen korting toegestaan. Dit laat uiteraard onverlet dat kortingen die zijn gebaseerd op aantoonbare kostenvoordelen zijn toegestaan. 8. Verdere procedure Wat betreft de juridische status van dit oordeel merkt het college op dat dit niet op rechtsgevolg is gericht en derhalve niet voor bezwaar en beroep vatbaar is. Op het moment dat het college op basis van dit oordeel een besluit neemt over nieuwe kortingsvoorstellen van KPN, zal daartegen voor belanghebbenden bezwaar en beroep openstaan. HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT namens het college, drs. K. Noorlag, secretaris (plv.) 8 Zie overweging 14 ONP spraakrichtlijn (98/10/EG) 12
Bijlage 1: Overwegingen ten aanzien van bijzondere toegangsdiensten KPN 1 Carrier preselectie Hoewel relatief veel carrier selectie-aanbieders ook carrier preselectie aanbieden (van de twintig actieve aanbieders biedt meer dan de helft eind 2000 ook carrier preselectie aan), blijkt uit een enquête van begin 2001 dat, evenals het jaar daarvoor, ongeveer 17% van de consumenten gebruik maakt van carrier selectie of carrier preselectie. Het aantal eindgebruikers dat zijn verkeer standaard via carrier preselectie door een andere aanbieder dan KPN laat afwikkelen, lijkt dus te stagneren. Daar staat tegenover dat uit het onderzoek naar de continuering van KPN s aanwijzing als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht is gebleken dat het totale verkeersvolume op nationaal en vast-mobiel verkeer tot en met het eerste kwartaal van 2001 is toegenomen ten opzichte van 2000. Het lijkt logisch te veronderstellen dat dit ook duidt op een stijgend gebruik van carrier preselectie. De aanmeldingsprocedure voor carrier preselectie functioneerde vorig jaar nog niet optimaal. Inmiddels zijn naar aanleiding van een uitspraak van het college in een geschil tussen Versatel en KPN wijzigingen aangebracht in de aanmeldingsprocedure. Naar het oordeel van het college wordt de aanmeldingsprocedure door veel particuliere en zakelijke eindgebruikers als ingewikkeld beschouwd, hetgeen een drempel kan betekenen om over te stappen naar een andere aanbieder dan KPN. Een andere overstapdrempel kan zijn gelegen in de onbekendheid van veel eindgebruikers met de dienst carrier preselectie. 2 Ontbundeling van de aansluitlijn Een stimulans voor de concurrentieontwikkeling voor met name breedband-(internet)diensten, zoals ADSL, is de doorvoering van MDF-access oftewel ontbundelde toegang tot de aansluitlijn. Het Europees Parlement en de Raad hebben besloten dat ontbundelde toegang tot de netwerken van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht in alle Europese landen vanaf 31 december 2000 mogelijk moest zijn. Zoals in de meeste andere landen staat ook in Nederland het gebruik van ontbundelde toegang nog in de kinderschoenen. Snel internet, zoals ADSL, is met name voor de consumentenmarkt een belangrijke nieuwe dienst. De ontbundeling van de aansluitlijn is echter een bron van vertraging geweest bij de invoering van ADSL. Marktpartijen die MDF- en collocatiediensten (het plaatsen van apparatuur van concurrenten in centrales van KPN) willen afnemen van KPN hebben in 2000 en 2001 een aantal geschillen ingediend bij het college. In dat verband heeft het college eind 2000 beleidsregels gepubliceerd over collocatie en over eenmalige kosten. Ook zijn voorlopige standpunten gepubliceerd ten aanzien van spectraalmanagement ter voorkoming van storing en overspraak tussen aansluitingen. Het resultaat van de behandeling van de geschillen over MDF- en collocatiediensten is onder andere dat KPN is gedwongen beduidend sneller te leveren dan zij in eerste instantie had aangegeven te kunnen, te weten in enkele maanden in plaats van in meer dan een jaar. Een ander resultaat is dat het college in 2001 uitspraak heeft gedaan over de tarieven voor collocatie. Verder heeft het college in 2001 een oordeel uitgesproken over het referentieaanbod ULL van KPN. 13
3 Internetuitkoppeling Uit de reactie van marktpartijen komt naar voren dat zij problemen ondervinden met de uitkoppeling van 06760-internetinbelverkeer. Deze marktpartijen ervaren vooral problemen met de implementatie van het 06760-terminating/collecting model van KPN. Voorts maken ze bezwaar tegen het feit dat de Flat Rate Internet Access Call Origination-dienst (FRIACO) door KPN met beperkingen wordt aangeboden. Na een consultatie van de markt over de vraag in hoeverre de redenen, die ten grondslag liggen aan deze beperkingen nog van kracht zijn, heeft het college bij besluit van 29 november 2001, kenmerk OPTA/IBT/2001/203640, de beperkingen verbonden aan de FRIACO-dienst opgeheven. Tot slot beschouwen marktpartijen de Metered Internet Access Call Origination-dienst (MIACO) vanwege het ontbreken van een facturatie-dienst ten behoeve van eindgebruikers door KPN niet als levensvatbaar alternatief voor het uitkoppelen van 06760-verkeer. Hoewel het uitkoppelen van internetinbelverkeer enige tijd op zich heeft laten wachten, stelt het college vast dat sinds begin oktober 2001 steeds meer aanbieders hun internetinbelverkeer migreren naar 06760-nummers. Vanwege de vertraging zijn de effecten van deze ontwikkeling zowel op het gebied van het verkeer naar geografische nummers als op het gebied van het 06760-verkeer op dit moment nog niet zichtbaar. Het college verwacht echter dat de 06760-uitkoppeling een stimulans zal zijn voor de ontwikkeling van 06760-eindgebruikerstarieven- en diensten en daarmee op de langere termijn een positief effect zal hebben op de ontwikkeling van concurrentie. 6.2.4 Conclusie Naar het oordeel van het college bestaat een gemengd beeld van de mate waarin bovengenoemde diensten hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van de concurrentie op de vaste telefoniemarkt. Enerzijds deelt het college een aantal zorgpunten van marktpartijen en onderkent hij dat de hier genoemde diensten thans nog in onvoldoende mate leiden c.q. hebben geleid tot een verdere toename van de concurrentie. Anderzijds constateert het college dat in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van met name carrier preselectie en internetuitkoppeling via 06760-nummers. Verder lijken de regels van het college inzake de ontbundeling van KPN s aansluitlijn bij te dragen aan de verdere ontwikkeling van breedband-(internet)diensten. Aldus gaat van deze diensten een stimulerende werking uit op de concurrentieontwikkeling op de vaste telefoniemarkt. 14