7 september 2011
Het Atelier Voorbij het masterplan is een onderdeel in het KEI-traject Van bestemmen naar beginnen De zoektocht naar een nieuw planinstrumentarium. Na de interessante lezing van Kristiaan Borret, stadsbouwmeester van Antwerpen over de structuurvisie Antwerpen Ontwerpen (zie bijlage), kwamen een 10-tal partners van KEI bij elkaar om zich te focussen op de Nederlandse situatie rond het planinstrumentarium. De hoofdvraag die centraal stond was: Hoe ziet het ideale planinstrumentarium in Nederland eruit dat past in deze nieuwe tijd? Dit verslag is een uitgave van KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing en is geschreven door Jeroen van der Velden. Recente verslagen: V86: KEI-inspiratielab Early Warning Almere V87: KEI-atelier Sport in de stad V88: KEI-stadslab Rijswijk Wonen V89: Inspiratielab Millinxbuurt KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing Groot Handelsgebouw, Stationsplein 45, Rotterdam Postbus 897 3000 AW Rotterdam Dit verslag bevat de belangrijkste uitkomsten uit de discussie tijdens het KEIatelier en neemt die noties op die leiden tot deze uitkomsten. In de tekst staat expliciet aangegeven waar open einden liggen die nog uitgediept dienen te worden. Het is daarmee geen getrouwe weergave van het gesprek, maar een document dat als basis dient voor verder gesprek. T 010 282 51 55 info@kei-centrum.nl www.kei-centrum.nl Copyright 2011 KEI Voordat de Nederlandse situatie onder de loep genomen wordt, kijken we eerst terug op de lezing van Kristiaan Borret van 30 augustus. De structuurvisie Antwerpen Ontwerpen biedt ons een aantal werkende bestandsdelen, die afwijken van (het gebruik van) het Nederlandse instrumentarium en ons wellicht kunnen helpen bij het komen tot een nieuw (geladen) instrumentenkist: 1. Het Antwerpse structuurplan biedt veel flexibiliteit. Er wordt een streefbeeld gegeven (een stip op de horizon) zonder dat een maquette wordt gebouwd. 2. Het generieke stedelijke beleid is gegoten in zeven evocatieve beelden, een soort scenariodenken; denken in verschillende mogelijke realiteiten. Hiermee komt het tegemoet aan de complexiteit van de stad. 3. Dit blijkt ook uit het feit dat het plan het mogelijk maakt om te pendelen tussen het grote (stedelijke) en de kleine schaalniveaus (gebouwniveau). 4. De analyse voorafgaand aan het opstellen van het plan is grondig en beschrijvend. De analyse is niet gedreven door oplossingen. Dit uitgebreide voorwerk biedt tijdswinst op de (midden)lange termijn wanneer afzonderlijke projecten moeten worden getoetst en ingepast in de ruimtelijke structuur. 5. De maakbaarheidsgedachte wordt in Antwerpen gedeeltelijk losgelaten. Er wordt nauwkeurig gekeken wat er gebeurt in de stad. Een van de instrumenten is het monitoren van bouwaanvragen. Hieruit worden markttrends afgelezen. Beleid wordt hierop aangepast en ruimte wordt gegeven.
6. Het instrumentarium dat Antwerpen gebruikt is heel breed: van heimachine tot pincet. De combinatie van generiek en specifiek beleid is onbekend in Nederland. 7. In Antwerpen bestaat de cultuur van rust, van het laten ontstaan. Hierdoor kan ook kwaliteit ontstaan. Hoe krijgen wij die rust ook in Nederland ondanks de strop die sommige partijen om de nek hebben, door grondposities, beloften et cetera? 8. In Antwerpen heerst de laatste jaren bestuurlijke rust en politieke vasthoudendheid. Uit de discussie tijdens het Atelier Voorbij het masterplan zijn een aantal uitgangspunten te destilleren die onderdelen van het huidige instrumentarium die minder goed werken kunnen repareren, verbeteren of zelfs vervangen. Uitgangspunt 1: huidige invulling van het planinstrumentarium past slecht in deze tijd. Het instrumentarium geeft initiatieven buiten de instituten om te weinig ruimte. Structuurvisies, masterplannen en bestemmingsplannen zijn conservatief en bieden weinig flexibiliteit. Uitgangspunt 2: huidige wetgeving zit vernieuwing planinstrumentarium niet in de weg. De oorzaak voor het niet goed functioneren van het planinstrumentarium in Nederland moet niet of nauwelijks gezocht worden in de huidige wetgeving. De wet geeft namelijk aan dat planinstrumenten vormvrij zijn. Het is vooral de manier waarop we deze instrumenten invullen en gebruiken die ze inflexibel maken. Uitgangspunt 3: schep helderheid in de planinstrumenten. De verschillende niveaus van het huidige Nederlandse planinstrumentarium (analyse, visie, masterplan en bestemmingsplan) zijn niet eenduidig in hun doelstellingen. Door alle niveaus speelt de politieke visie een duidelijke rol. De analyse van stad (of gebied) en het bestemmingsplan worden door de bril van politieke keuzes over de ontwikkeling van de stad opgesteld, waardoor vervuiling ontstaat wat betreft de werking van deze instrumenten. Depolitisering is daarom nodig. Helderheid wordt geschapen door analyse en bestemmingsplan beide puur beschrijvend te maken. Uitgangspunt 3: onderken de complexiteit van de stad. Onze bestemmingsplannen en structuurvisies zijn onvoldoende ingericht op de gelaagdheid van de stad. De inhoud van veel Nederlandse structuurvisies is te simplistisch en functioneel ingevuld waardoor toe-eigening niet mogelijk is. Een meer verhalende visie die de complexiteit van de stad onderkent past beter in deze tijd. De maakbaarheidsgedachte moet worden losgelaten door de overheid; sturing kan op een andere manier plaatsvinden. Uitgangspunt 4: laat de analyse fungeren als geheugen van de stad. De analyse geeft een beschrijving van het functioneren van de stad nu en voorheen en van de economische en ruimtelijke waarden in de stad. Er is op dit moment nog veel te weinig ruimte voor een goede waardevrije analyse van de stad. Verbeteringen zijn alleen mogelijk als je de stad goed kent. Hoe grondig deze analyse moet zijn is nog punt van discussie.
Uitgangspunt 5: de stip moet vooral munitie geven om het gesprek mee te voeren. De structuurvisie is de stip op de horizon; moet richtinggevend en vooral inspirerend zijn en geeft de stedelijke ambitie weer. Het is retoriek die continue gesubstantieerd moet worden. Het is een kompas waarmee men dient te improviseren. Verschuiven mag. Te simplistische eindbeelden zijn nu schadelijk, want ze houden teveel tegen. Meerdere stippen (liever: beelden) zouden logischer zijn en meer rechtdoen aan de complexiteit van de stad. Uitgangspunt 6: maak het bestemmingsplan tot de archiefkast van de stad. Het huidige bestemmingsplan geeft de gemeente ruimte om te sturen. Door het bestemmingsplan globaal te maken, wat de minister wil voorstellen aan de Kamer, verliest de gemeente een groot deel van haar ruimtelijke sturingskracht. Beter is om het bestemmingsplan om te bouwen tot een puur juridisch instrument dat duidelijk aangeeft wat er nu is in een gebied. Dit betekent dat het niet meer aangeeft waar een gebied naartoe dient te bewegen. Een scheiding moet aangebracht worden tussen beleid en juridisch. Zo ontstaat een statisch instrument dat pas verandert als een (ruimtelijk) initiatief tot uitvoering komt. Dit model biedt helderheid, maar ook flexibiliteit. In de huidige tijd weet een gemeente vaak niet welke initiatieven er in de nabije toekomst op haar afkomen. Het bestemmingsplan wordt nu misbruikt om plannen uit te lokken die niet werken. - Wat mist er dan nog tussen de nieuwe structuurvisie en het nieuwe bestemmingsplan? Door het bestemmingsplan puur juridisch en statisch te maken vallen bepaalde waarden weg. Nu garandeert de overheid waarde door een locatie een bepaalde bestemming te geven. Dit dient in een nieuw instrument opgevangen te worden. Het kan een stedenbouwkundig plan zijn in combinatie met een investeringsplan. Het kan ook alleen een investeringsplan zijn. Of toch anders? - Hoe moet worden omgegaan met het kostenverhaal? De Wet Ruimtelijke Ordening geeft mogelijkheden om kosten te verhalen op private partijen. Dat betekent wel dat alle ruimtelijke ontwikkelingen en kosten in een gebied moeten worden vastgelegd. Het kostenverhaal vereist dus concrete plannen. Het vervuilt daarmee het structuurplan en planflexibiliteit wordt lastig. Welke andere manieren zijn er om kosten te verhalen? - Moeten de analyse- en beleidsfasen in Nederland worden geïntensiveerd of juist niet? NIET - Op dit moment zijn er vaak dikke stapels rapporten en beleidsstukken nodig om een plan te realiseren. Bestuurders missen ruimte om snel keuzes te maken. De vraag is wat deze stapels opleveren voor de stad. Door de nadruk te verschuiven van analyse en beleidvorming naar het gesprek over initiatieven wordt veel tijd en moeite gespaard. Voor een goed initiatief is altijd ruimte. Belangrijker is daarom om een goed gesprek te voeren over de voordelen en nadelen van een initiatief. WEL Er is een verband vast te stellen tussen een goede analyse hoe een gebied of stad werkt en de kracht van een plan. Nu is de analyse voorafgaand aan de structuurvisie vaak dun en politiek ingevuld en is de visie op de stad op heel veel plekken vergelijkbaar. Een goede descriptieve analyse zonder vooringenomenheid geeft een plan ruimte. Door de werking van een gebied te kennen kan in het verdere proces sneller en beter ingeschat worden wat een bepaald initiatief betekent voor het gebied. In Nederland wordt deze analyse vaak niet goed of grondig genoeg gedaan. In combinatie met de
verminderde armslag zorgt dit voor een groot deel van de stilstand van dit moment. Uit het KEI-atelier Voorbij het masterplan komen vier niveaus naar voren in het ideale planinstrumentarium voor Nederland in deze nieuwe tijd: 1. De analyse: deze is puur beschrijvend. Een geheugen van de stad. 2. De structuurvisie: meerdere evocatieve beelden als kompas. 3. Verdelingsovereenkomst/ investeringskaart: moet worden uitgewerkt. 4. Bestemmingsplan: een statisch juridisch document als archiefkast van een gebied. Voorzitter Olof van de Wal, directeur KEI Deelnemers Saskia Engbers, programmaleider Ruimtelijke ontwikkeling NIROV Sjoerd Feenstra, partner/projectleider Urhahn Urban Design Peter Geerts, partner/ senior adviseur Croonen Arjan Gooijer, architect Van Schagen Architekten Hans van der Heijden, partner/architect Biq Stadsontwerp Peter van der Helm, architect/stedenbouwkundige Kraaijvanger Urbis Jurgen Hoogendoorn, beleidsmedewerker Gemeente Amsterdam Marco Kerstens, managing partner BMC Marieke Seip, procesmanager/ adviseur Weusthuis & partners Gert Jan te Velde, architect/partner Van Schagen Architekten KEI Jeroen van der Velden, adviseur KEI