De drietrapsraket van een complex project en zijn praktische invulling

De drietrapsraket van een complex project en zijn praktische invulling KRISTOF HECTORS 1 & SAM VOET 2 1. INLEIDING EN VRAAGSTELLING Deze bijdrage gaat specifiek in op de drietrapsraket die is ingevoerd (startbeslissing voorkeursbesluit projectbesluit) en op de huidige stand van zaken van de eerste praktijkervaringen van complexe projecten. Er komt aan bod welke types projecten op heden als complexe projecten worden beschouwd. Ook wordt aan de hand van deze casussen in de praktijk onder meer nagegaan of het realistisch is dat deze complexe projecten sneller zouden kunnen worden verwezenlijkt, dan wanneer afzonderlijk een ruimtelijk uitvoeringsplan (hierna RUP) zou worden opgemaakt en vastgesteld, op basis waarvan dan vervolgens in een aparte procedure een vergunning wordt afgeleverd. In wat volgt, wordt eerst in een notendop de drietrapsraket uiteengezet, zoals deze wordt uitgerold in het regelgevend kader en ingevuld door het Team Complexe Projecten (de routeplanner, codes van goede praktijk, enz.) (2). In een volgend deel wordt meer in detail ingegaan op de invulling van de routeplanner en wordt stilgestaan bij enkele o.i. cruciale elementen voor het bewaken van de timing van complexe projecten (3). Het laatste onderdeel van deze bijdrage bestaat uit een besluit (4). 2. DE PROCEDURE: DE DRIETRAPSRAKET IN EEN NOTENDOP Voorafgaand willen we opmerken dat niet alle projecten die zowel een planningsinitiatief als een vergunning vereisen automatisch zullen worden uitgewerkt door het volgen van de procedure die voorzien is in het Decreet Complexe Projecten. Het decreet kan immers enkel worden toegepast wanneer: i) het project als een complex project in de zin van het decreet kan worden gekwalificeerd en een overheid (op gewestelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau) het karakter van het project als dusdanig erkent; 2 1 Advocaat bij Schoups advocaten te Antwerpen. Met dank aan de bijdrage van collega s Barbara Bastiaensen en Rami Nasser. Advocaat bij Eversheds te Brussel. LARCIER OMGEVING TERECHT 2015/2 1

COMPLEXE PROJECTEN ii) en wanneer het project een geïntegreerde plannings- en vergunningsaanpak vereist 3. Voor de goede orde merken we op dat zowel private als publieke actoren het initiatief tot een complex project kunnen nemen. De procedure zoals voorzien in het Decreet Complexe Projecten is geen uitzonderingsprocedure, maar een parallelle procedure voor ingewikkelde projecten met maatschappelijk belang, die bestaat naast de reeds gekende planen vergunningenprocedures 4. Deze laatste blijven van toepassing in het geval dat de initiatiefnemer van een project de toepassing van het Decreet Complexe Projecten aan de bevoegde overheid niet heeft gevraagd of wanneer de overheid heeft beslist dat het project niet onder de toepassing van het decreet valt. Uiteindelijk beoordeelt immers enkel en alleen de overheid of een project voldoet aan de definitie complex project en of de procedure zoals voorzien in het decreet kan worden toegepast 5. De zwaarte en de duur van het te doorlopen proces hangen uiteraard af van de complexiteit van het project zelf 6. We merken ook op dat de decreetgever, door de gebruikte terminologie en definities in het decreet, aangeeft dat het decreet niet alleen van toepassing is op investeringsprojecten maar op projecten in het algemeen. Omdat de term investeringsproject te veel connecteert met een louter financieel aspect van een project en het regelen van het financieel aspect niet de ratio legis is van het decreet (maar wel een probleemoplossende aanpak van een complex project vanuit een probleemstelling en niet vanuit een concrete investeringsvraag), werd deze terminologie niet gebruikt 7. Het lijkt eveneens een evidentie dat, wanneer de procedure van de complexe projecten wordt aangewend, dit een stok achter de deur zou moeten zijn voor wat het engagement betreft dat de verschillende betrokken partijen (ook overheden) aangaan. Indien men immers kiest voor het traject zoals voorzien in het Decreet Complexe Projecten, zal de aanpak van planopmaak en vergunningverlening een coöperatief traject krijgen dat gericht een oplossing zoekt voor een bepaalde vraagstelling, in vergelijking met het alternatief dat men gewoon de aanvraag eenzijdig ter beoordeling voorlegt aan de overheid die over een RUP of vergunning beslist 8. Door de opmaak van een procesnota in de verkenningsfase in samenwerking met alle betrokken partijen, 3 Art. 2, 5 Decreet Complexe Projecten en MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 12-13. 4 MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 8. 5 Cf. J.C. BEYERS en I. VAN GIEL, Het decreet complexe projecten in de praktijk, TBO 2016, afl. 3, 223. 6 Visienota Versnellen van investeringsprojecten, mededeling aan de Vlaamse Regering 8 oktober 2010, goedgekeurd op 15 oktober 2010, VR 2010 1510 MED.0485BIS, 16. 7 MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 12. 8 MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 14. 2 OMGEVING TERECHT 2015/2 LARCIER

DE DRIETRAPSRAKET VAN EEN COMPLEX PROJECT EN ZIJN PRAKTISCHE INVULLING hebben deze meer vertrouwen in het procesverloop. Niettemin vereist dit proces toch ook enige cultuurwijziging van meer efficiënte en gestroomlijnde samenwerking tussen overheden om succesvol te zijn, iets waar men zich bij de Vlaamse overheid zelf terdege van bewust is 9. Enkel voor projecten die van (groot) maatschappelijk en ruimtelijk-strategisch belang zijn, waarvoor een geïntegreerd vergunningen- en ruimtelijkplanproces wenselijk is, kan toepassing worden gemaakt van de geïntegreerde procedure die wordt voorzien door het decreet 10. Of een project al dan niet uiteindelijk gekwalificeerd kan worden als een complex project en de toepassing van het decreet triggert, is een beleidsbeslissing, een politieke beslissing 11. Er zijn geen objectief meetbare criteria die de overheid kan aanwenden om te beslissen of een project al dan niet zal worden uitgewerkt onder het decreet. Dat kan vragen doen rijzen over het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, hetgeen voldoende aan bod is gekomen tijdens de parlementaire bespreking van het decreet en het advies van de Raad van State 12. Onzes inziens doet de overheid er goed aan om haar beslissingen in deze zeer grondig te motiveren, en dit in lijn met de gekende rechtspraak van de Raad van State die de overheid een verzwaarde motiveringsplicht oplegt wanneer zij een beslissing neemt in het kader van haar discretionaire bevoegdheid 13. De behandeling van een complex project verloopt volgens de decretale procedure in vier fases, namelijk: i) de verkenningsfase die wordt afgesloten door de startbeslissing; ii) de onderzoeksfase die uitmondt in het voorkeursbesluit; iii) de uitwerkingsfase die eindigt met het projectbesluit; en iv) de uitvoeringsfase. Wij omschrijven de procedure hieronder beknopt volgens de hierna geschetste drietrapsraket, waarmee de decreetgever verwijst naar de drie beslissingsmomenten: de startbeslissing, het voorkeursbesluit en het projectbesluit 14. 9 L. GOEDERTIER, Een nieuwe aanpak van complexe (investerings)projecten: het decreet betreffende complexe projecten van 25 april 2014, TOO 2014, afl. 3, 324. 10 Art. 7 Decreet complexe projecten. 11 G. VERHELST, Complexe regelgeving voor complexe projecten? Het decreet van 25 april 2014 onder de loep, MER 2016, afl. 1, 7. 12 MvT Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 295 en G. VERHELST, Complexe regelgeving voor complexe projecten? Het decreet van 25 april 2014 onder de loep, MER 2016, afl. 1, 7, en de daarin aangehaalde referenties. 13 En dit ongeacht de vraag of een startbeslissing een administratieve rechtshandeling is die voor de 14 Raad van State kan worden bestreden. Dit komt aan bod in de bijdrage van E. EMPEREUR en I. VAN GIEL. Cf. ook G. VERHELST, Complexe regelgeving voor complexe projecten? Het decreet van 25 april 2014 onder de loep, MER 2016, afl. 1, 10. MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 6. LARCIER OMGEVING TERECHT 2015/2 3

COMPLEXE PROJECTEN 2.1. DE VERKENNINGSFASE EN DE STARTBESLISSING De eerste verkennende fase, die de startbeslissing voorafgaat, wordt de verkenningsfase genoemd. In deze fase wordt in eerste instantie nagegaan of een probleemstelling of opportuniteit onder het toepassingsgebied van complexe projecten kan worden gebracht. Daarna worden de eerste (informele) gesprekken met de stakeholders opgestart en wordt er een eerste doelstelling omlijnd. De verschillende stakeholders stellen een multidisciplinair projectteam samen en maken een analyse van het project. In de verkenningsfase werken het projectteam en de stakeholders een processtructuur en een communicatiestrategie uit. Het gaat hier werkelijk om een verkenningsfase met de bedoeling om de probleemstelling, structuren en de opportuniteiten in kaart te brengen en te vertalen naar een informatieve en dynamische procesnota die uiteindelijk leidt tot de opmaak van een startbeslissing 15. De voormelde werkwijze is gebaseerd op het processchema van het Team Complexe Projecten van de Vlaamse overheid 16 en is niet decretaal verankerd, omdat elk project een andere schaal en een andere graad van complexiteit heeft. De partijen kunnen onderling ad hoc afspreken hoe het best wordt gewerkt, zodat elk project op maat kan zijn. In ieder geval wordt een aanmelding gedaan van het project via de website van het Team Complexe Projecten, waarna het team nakijkt of het project in aanmerking komt om onder de regelgeving te vallen 17. Indien dit het geval is, kan er richting (lokale) overheid worden gepolst of er bereidheid is om mee te werken en gaandeweg maken de partijen bepaalde afspraken over welke methodiek zal worden gehanteerd. Zij kunnen tevens reeds enkele voorafgaande toetsen maken, zoals een risicoanalyse en een omgevingsanalyse, en kunnen allerhande voorstudies opmaken. Wat uit de eerste praktijkervaring 18 van het Team Complexe Projecten blijkt, is dat de volgende projecten niet worden opgestart: projecten die reeds te ver gevorderd zijn (waar het plan-mer-proces reeds is afgerond), waar er niet voldoende budget voor blijkt te zijn, waar er een oplossing via de vergunningsprocedure is of waarvoor er geen politiek draagvlak is. 15 Verslag namens de commissie Versnelling Maatschappelijk Belangrijke Investeringsprojecten, Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/3. 16 Het schema kan worden geraadpleegd op de website van het Team Complexe Projecten van de Vlaamse overheid: www.complexeprojecten.be. 17 Het gebruik van het aanmeldingsloket is, bij gebrek aan wettelijke regeling over een formele aanvraagprocedure, niet verplicht. 18 Cf. slides op de website van het Team Complexe Projecten en J.C. BEYERS en I. VAN GIEL, Het decreet complexe projecten in de praktijk, TBO 2016, afl. 3, 227-228. 4 OMGEVING TERECHT 2015/2 LARCIER

DE DRIETRAPSRAKET VAN EEN COMPLEX PROJECT EN ZIJN PRAKTISCHE INVULLING Nog op grond van de eerste ervaringen van het Team Complexe Projecten blijkt ook dat het belangrijk is dat de verkenningsfase voldoende lang moet duren dit kan één jaar zijn om de scope van het project en de doelstelling voldoende te kunnen aflijnen. De participatie van de verschillende belangengroepen is van meet af aan zeer belangrijk 19. De verkenningsfase eindigt met de opmaak van een startbeslissing. Het nemen van een startbeslissing impliceert een engagement van de overheid en wordt liefst zo precies mogelijk opgesteld om latere interpretatieverschillen en discussie te vermijden. Het is mogelijk dat er hiernaast ook samenwerkingsovereenkomsten worden afgesloten tussen de partijen 20. De vraag rijst of de startbeslissing een administratieve rechtshandeling is die rechtsgevolgen met zich meebrengt en in die zin al dan niet aanvechtbaar is. De decreetgever 21 en de Raad van State 22 zitten hierover niet op dezelfde golflengte, daar deze laatste meent dat dit inderdaad het geval is 23. Het decreet bepaalt slechts dat ofwel de Vlaamse Regering ofwel de provincieraad ofwel de gemeenteraad de startbeslissing neemt. Hoewel het decreet wel expliciet de bevoegdheidsverdeling regelt voor het nemen van het voorkeursbesluit en het projectbesluit (waarvoor het Decreet Complexe Projecten expliciet verwijst naar de bevoegdheidsverdeling volgens het Omgevingsvergunningendecreet) 24, gebeurt dit niet voor de startbeslissing. Dit lijkt o.i. ook logisch, omdat er in de verkenningsfase nog moet worden onderzocht en afgebakend wat het project juist inhoudt. Het is mogelijk dat de startbeslissing wordt genomen door de gemeenteraad, terwijl uiteindelijk de Vlaamse Regering het voorkeursbesluit en het projectbesluit zal goedkeuren. In ieder geval speelt het principe van het administratief toezicht doordat de startbeslissingen worden bekendgemaakt aan de andere niveaus van overheden. De hogere overheid kan ingrijpen moest zij vinden dat er een bepaalde doelstelling of onderdeel van de startbeslissing niet overeenkomt met de hare 25. 19 Cf. slides op de website van het Team Complexe Projecten (www.complexeprojecten.be) en 20 21 Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 13. 22 Adv. RvS, Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 295-297. 23 Cf. G. VERHELST, Complexe regelgeving voor complexe projecten? Het decreet van 25 april 2014 onder de loep, MER 2016, afl. 1, 10. 24 Art. 6 Decreet Complexe Projecten. In de uitvoeringsregelgeving van het Omgevingsvergunningendecreet wordt een onderscheid gemaakt tussen Vlaamse, provinciale en gemeentelijke projecten en wordt bepaald welke projecten tot de Vlaamse, resp. provinciale bevoegdheid behoren. De bevoegdheid van de gemeentelijke overheid is residuair. 25 Parl.St. Vl.Parl. 2013-2014, 2417/1, 16. LARCIER OMGEVING TERECHT 2015/2 5