Naar een groene en sociale fiscaliteit? Luc Simar

> h e t h o o f d s t u k < 1 3 Naar een groene en sociale fiscaliteit? Luc Simar Groene fiscaliteit is de laatste maanden brandend actueel en zal dat nog wel een tijdje blijven. In dit artikel zullen we om te beginnen het onderwerp nader toelichten, daarna enkele elementen uit de context verklaren. Daarbij zullen we de situatie in België beschrijven alsook de meest waarschijnlijke richtingen die de groene fiscale hervorming zal inslaan. We zullen onderzoeken hoe zij tegemoetkomen aan de duurzame ontwikkeling. Wat is milieufiscaliteit? In de huidige debatten wordt het begrip milieufiscaliteit bijzonder vaag omschreven. Het omvat zowel taksen met een duidelijke milieudoelstelling, zoals de ecotaksen, als zeer oude belastingen, die al bestonden vóór er van enig milieubeleid sprake was, zoals de accijnzen op brandstoffen. Internationale instanties omschrijven milieufiscaliteit als volgt: verplichte betalingen aan de overheidsdiensten, waartegenover geen tegenprestatie staat, die zijn vastgelegd op basis van bijzonder belangrijke milieuoverwegingen. Deze definitie sluit klaar en duidelijk de belastingen uit die worden betaald in ruil voor een dienst, zoals de betaling van vuilniszakken per stuk aan de gemeente voor de afvalverwerking. De groene certificaten behoren evenmin tot het domein van de milieufiscaliteit aangezien ze niet worden betaald aan een overheidsdienst. In het algemeen heeft de fiscaliteit drie grote doelen: 1) middelen aanreiken om de financie- ring van de collectieve functies te verzekeren, 2) deelnemen aan de herverdeling van de inkomens, 3) menselijke gedragingen proberen te beïnvloeden, door middel van een stimulerings- en strafbeleid. Op milieuvlak gaan de discussies vooral over het aanmoedigend aspect waarbij de herverdelingselementen en het effect op de overheidsmiddelen soms vergeten worden. Taksen zijn maar één van de mogelijke middelen van het milieubeleid. Dit laatste kan vooreerst de mensen informeren en sensibiliseren. Het kan eveneens verplichte normen opleggen die rekening houden met de gevolgen voor het milieu (bv. bouw- of renovatienormen voor gebouwen, Europese beslissing inzake CO 2 -uitstoot van wagens). De milieufiscaliteit doet Luc Simar is adviseur op de ACV-studiedienst. oktober 2009 het hoofdstuk

1 4 > Naar een groene en sociale fiscaliteit? < een beroep op de marktmechanismen. Daarom zijn economisten er erg voor te vinden. Het gaat er om, via taksen, een prijscorrectie in te voeren op goederen en diensten die een bijzondere impact hebben op het milieu. In het algemeen omvatten de marktprijzen niet automatisch de consumptiegevolgen voor de hele maatschappij. Dat is wat we gewoonlijk externe milieu-effecten noemen. verlagen, onder meer deze die een negatief gevolg hebben voor de lonen. Bij de economische hulpmiddelen daarentegen zijn ondermeer de milieutaksen minder doeltreffend om de lokale of variabele milieuschade aan te pakken. Er dient tussen deze middelen een onderscheid gemaakt, wat het hele proces er niet makkelijker op maakt. De marktmechanismen, taksen of certificaten, hebben twee voordelen t.o.v. de reglementeringen. Het eerste voordeel is dat de consumenten en bedrijven de keuze krijgen: niets veranderen en meer betalen óf veranderen en minder betalen. Het positieve effect op de milieuvervuiling kan zó sneller verkregen worden dan met een lineaire reglementering. Tweede voordeel: het marktinstrument zet aan om het altijd beter te doen. Terwijl, als de norm bereikt is, men er geen belang bij heeft om de prestaties te verbeteren. Door middel van taksen kan de overheid de milieuhinder beperken of andere belastingen De evaluatie van de externe kost is een belangrijk onderdeel wat betreft de doeltreffendheid van de marktinstrumenten. Er is vooruitgang geboekt in de evaluatiemethoden, maar de marge blijft soms groot. 1 De milieufiscaliteit werkt meestal door middel van een prijsverhoging. Zo kunnen er moeilijkheden ontstaan voor de herverdeling van de inkomens bij de gezinnen en voor de concurrentiestrijd bij de bedrijven. Hoever staan we? Om statistieken te kunnen opmaken, verdelen we groene fiscaliteit in drie luiken: Bron: Europese Commissie 2009. het hoofdstuk oktober 2009

> Naar een groene en sociale fiscaliteit? < 1 5 energieheffingen (bv. accijnzen, CO 2 ); belastingen op vervoer, uitgezonderd brand stoffen (bv. verkeersbelasting, eurovignet); heffingen op vervuiling en hulpbronnen (bv. ecotaksen). Fiscale stimuli zijn eveneens een krachtig instrument voor het milieubeleid. In vergelijking met andere Europese landen ligt het globaal verplicht belastingtarief in België hoog, maar de inkomsten uit milieuheffingen zijn in ons land veeleer gering (2,1% van het BBP in 2007, tegenover een Europees gemiddelde van 2,7%). België staat in de rangschikking met 27 landen op de 22ste plaats, maar veel landen draaien rond 2,5% van het BBP. M.a.w., een beperkt absoluut verschil (1,4 miljard euro voor België). 2 Vergeleken bij onze buurlanden, leunt de situatie in België aan bij die in Frankrijk (2,1%) en Duitsland (2,2%). Nederland daarentegen heeft een hogere milieufiscaliteit (3,9% van het BBP, tweede in Europa), evenals buiten categorie Denemarken, met 5,9% van het BBP aan milieugerelateerde taksen (tabel p. 14). Bij uitsplitsing van de heffingen blijkt België vooral lagere energietaksen toe te passen dan de andere landen (25ste plaats op 27). In de statistieken wordt de belasting op brandstof gerekend bij energie en niet bij transport. De evolutie in de tijd van het aandeel van de milieutaksen wijst niet op een verhoging in België of in de eurozone. De kwestie komt nochtans meer en meer ter sprake in politieke verklaringen op internationaal niveau of vanwege verschillende landen (tabel hieronder). Merk op dat, in alle landen met hoge energieheffingen, de meest energieverbruikende industrieën op een of andere manier vrijgesteld zijn van het grootste deel van de heffingen die de Europese minimumgrenzen overschrijden. Waar gaat het naartoe? Om aan te tonen hoe milieufiscaliteit tegemoet kan komen aan of in conflict kan treden met Bron: Europese Commissie 2009. oktober 2009 het hoofdstuk

1 6 > Naar een groene en sociale fiscaliteit? < sociale of economische doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling, is het nuttig om te vertrekken vanuit enkele concrete pistes. Het belangrijkste aandachtspunt op milieuvlak is momenteel de opwarming van de aarde door de uitstoot van broeikasgassen, waaronder CO 2. De overheid heeft doelstellingen vooropgesteld om deze uitstoot te verminderen. Een van de instrumenten ter verwezenlijking daarvan is de milieufiscaliteit, in het bijzonder t.a.v. energie. Als we vanuit milieustandpunt de CO 2 -uitstoot als het belangrijkste criterium beschouwen, dan stellen we een groot verschil vast tussen de taks op brandstoffen en de taks op energie (voor een ton CO 2 -uitstoot), gebruikt door de industrie, diensten en particulieren om zich te verwarmen en elektrische apparaten te doen functioneren. De belastingheffing op brandstoffen is hoog, ver geleken met het enige criterium CO 2. Wat ook opvalt, is het verschil tussen benzine- en die sel taksen. Daardoor hebben meer Belgische ge zinnen en bedrijven gekozen voor dieselvoertuigen. Eenzelfde energiebron wordt dus op verschillende manieren belast naargelang het gebruik ervan: als brandstof of niet, industrieel of privégebruik, ook al is de uitstoot per verbruikte eenheid telkens even groot. Het Federaal Planbureau 3 geeft aan dat België zijn brandstofprijs met 30 euro per ton C0 2 -uitstoot zou moeten verhogen, wil het zijn doelstellingen van CO 2 -vermindering waarmaken in de toekomst. Het wegvervoer brengt, naast zijn verbruik van fossiele brandstoffen, ook nog andere schade toe en veroorzaakt sociale kosten, zoals de verslechtering van infrastructuur, geluidsoverlast, files, ongevallen De kilometerheffing is een piste waarbij het principe vervuiler-betaler zou kunnen gehanteerd worden. Het fiscale apparaat wordt d.m.v. belastingverlagingen meer en meer gebruikt om bepaalde gedragingen te beïnvloeden, zoals het realiseren van energiebesparende investeringen. Taks op verschillende energievectoren, uitgedrukt in ton CO 2 -uitstoot Euro per ton CO 2 -uitstoot (juli 08) Loodvrije benzine 262,7 Gasolie (brandstof) 116,6 Brandbare gasolie (privé en industrieel) 6,8 Zware stookolie 4,9 Aardgas (industrieel) 0 Aardgas (privé) 4,9 Steenkool (industrieel) 4,9 Elektriciteit 8,3 Bron: FOD Financiën-SED. het hoofdstuk oktober 2009

> Naar een groene en sociale fiscaliteit? < 1 7 Wat is de sociale impact? Maatregelen op het vlak van milieufiscaliteit kunnen inkomensherverdeling in de weg staan. In wat volgt bekijken we een vorm van energiebelasting, de kilometerheffing en de belastingverlagingen. Uit de hiernavolgende tabel blijkt dat een extra heffing van 30 euro per ton neerkomt op een substantiële verhoging van de taksen op stookolie, aardgas en elektriciteit. Vanuit milieustandpunt is er geen duidelijke hiërarchie in de fiscale aftrekmogelijkheden. De verwarmingsuitgaven dalen in percentage van het gezinsbudget naarmate het inkomen stijgt. Een belastingverhoging tast de koopkracht van alle gezinnen aan, maar proportioneel worden vooral de lage inkomens getroffen. Om dit antiherverdelend effect te vermijden, zijn er twee oplossingen: vrijstelling of compensatie. De eerste optie, de vrijstelling, neemt het prijseffect weg. De verwachte impact op het milieu kan hierdoor kleiner worden. Compensatie, door be - lastingverlaging of door een extra overdracht, kan het herverdelend effect vergroten. Het principe de vervuiler betaalt blijft daarbij gehandhaafd zodat de milieudoelstelling gehaald wordt. Het effect op de inkomensverdeling hangt ook af van de manier waarop de vergaarde middelen worden gebruikt. Voor het kwart van de gezinnen met de laagste inkomens vertegenwoordigden energieuitgaven 7% van het inkomen. Het kwart van de Belgische gezinnen met de hoogste inkomens besteedt hieraan slechts de helft van dit percentage. Energie-uitgaven (verwarming-verlichting) van de gezinnen in 2005 Een prijsverhoging van 30 euro per ton CO 2 betekent op jaarbasis een stijging van de factuur met 200 euro voor wie met stookolie verwarmt 4, 100 euro meer voor wie met gas verwarmt en 30 euro meer op de elektriciteitsfactuur. Zeker de laagste inkomens moeten oktober 2009 het hoofdstuk

1 8 > Naar een groene en sociale fiscaliteit? < een compensatie krijgen naargelang van het soort verwarming dat ze gebruiken. Steeds meer particulieren en bedrijven kiezen voor het wegvervoer. Daardoor stijgt de CO 2 - uitstoot. Het idee om een kilometerheffing in te voeren wordt gewikt en gewogen. Voor het vrachtwagenvervoer wordt zo n heffing weldra werkelijkheid. Voor vrachtwagens zou het huidige eurovignet, een forfaitair bedrag, vervangen kunnen worden door een kilometerheffing. Momenteel kunnen enkel de infrastructuur en het onderhoud daarvan gefactureerd worden. De Europese Commissie stelt voor om rekening te houden met bepaalde externe factoren [lawaai, opstopping, op voorwaarde dat ook automobilisten moeten betalen maar geen CO2 (accijnzen) of ongevallen]. Dankzij de invoering van een kilometerheffing voor vrachtwagens in samenspraak met de buurlanden wordt tegemoetgekomen aan de milieudoelstellingen zonder dat de sociale impact te groot is. Daardoor zou de concurrentie tussen Belgische en buitenlandse transporteurs niet toenemen. Ongeveer de helft van de kilometers die vrachtwagens op het Belgische grondgebied afleggen is transitverkeer waarvoor ze momenteel aan ons land praktisch geen belastingen betalen. Als een dergelijk systeem wordt uitgebreid tot de privéauto s, kunnen externe kosten beter in rekening worden gebracht via betaling op basis van gebruik. Er is echter een aantal praktische problemen - zoals respect voor de privacy, de kostprijs van individuele en collectieve voorzieningen - om het systeem te doen werken. Er zijn de controle- en heffingskosten. Rijsnelheid en -gedrag kunnen zorgen voor enorme verschillen in het reële brandstofverbruik en dus ook in CO 2 -uitstoot. Bovendien zijn er niet overal alternatieven voor het gebruik van de auto, in het bijzonder voor de noodzakelijke verplaatsingen in het kader van het woon-werkverkeer. Uit mobiliteitsenquêtes blijkt ook dat, hoe meer middelen men heeft, hoe meer men zich verplaatst. Een prijsverhoging voor verplaatsingen dreigt de kloof tussen wie mobiel en wie minder mobiel is nog te vergroten. Eer het zover komt, moet het systeem van bedrijfswagens en van de wagens van zelfstandigen worden aangepast. Dat moedigt namelijk het gebruik van de auto voor privé- en professionele doeleinden aan. Het werd weliswaar al lichtjes bijgestuurd, cf. de invoering van een sociale bijdrage afhankelijk van de theoretische uitstoot van de wagen en van een aftrekbaarheidregeling die omgekeerd evenredig is met de uitstoot. Doel van de stimuli is ook om gezinnen en ondernemingen tot een milieuvriendelijker gedrag te bewegen. Gemeenten, provincies en gewesten kennen tal van subsidies toe. De fiscaliteit blijft niet achter bij de belastingverlaging voor energiebesparende uitgaven en passiefwoningen. Economisten en internationale instellingen wijzen er op dat een rechtvaardige en doeltreffende belasting moet steunen op een zo breed mogelijke belastbare basis en zo laag mogelijk moet zijn. Sinds 1999 werd het aantal aftrekmogelijkheden of belastingverlagingen sterk uitgebreid. Om de zes maanden wordt een programmawet uitgevaardigd die nieuwe fiscale uitgaven bevat. Artikel 145 van die wet, het hoofdstuk oktober 2009

> Naar een groene en sociale fiscaliteit? < 1 9 dat een aantal aftrekmogelijkheden opsomt, steeg van 23 naar 32 rubrieken. Ter illustratie sommen we enkele maatregelen op die in het voorjaar van 2009 werden genomen: er wordt een interestbonificatie (1,5%) toegekend op leningen voor groene investeringen; aan de lijst van energiebesparende uitgaven worden muur- en vloerisolatie toegevoegd. Bij renovatie kunnen de aftrekmogelijkheden over verschillende jaren worden gespreid; de fiscaal vrijgestelde fiets vergoeding wordt opgetrokken van 0,15 naar 0,20 euro/km, fiets voordelen van alle aard worden fiscaal vrijgesteld. Het percentage gezinnen dat in aanmerking komt voor de fiscale energiebesparende maat- regelen stijgt naarmate de inkomensschijf hoger wordt, vanaf het vijfde deciel. Ook de aftrekbare bedragen stijgen (zie tabel). De fiscale uitgaven zijn meestal weinig sociaal verantwoord: je moet belastingen betalen om ervoor in aanmerking te komen. Ongeveer 20% van de bevolking, waaronder de meest kwetsbare groep, beschikt niet over een voldoende belastbaar inkomen om van de maatregel te kunnen genieten; je moet de maatregelen kennen en al goed kunnen rekenen om ze correct te kunnen inbrengen in de belastingaangifte; het bedrag dat effectief aftrekbaar is stijgt naarmate het inkomen stijgt; huurders beschikken in werkelijkheid over minder mogelijkheden om in aanmerking te komen voor deze vorm van steun, terwijl zij ze vaak het meest nodig hebben. Bron: SDD-FOD Financiën. oktober 2009 het hoofdstuk

2 0 > Naar een groene en sociale fiscaliteit? < Een groene fiscaliteit die rekening houdt met de sociale pijler van duurzame ontwikkeling is mogelijk, maar niet vanzelfsprekend. De talrijke fiscale uitgaven zorgen ervoor dat er minder middelen beschikbaar zijn voor collectieve noden. De verschillende aftrekmogelijkheden zijn goed voor minstens 6% van de personenbelasting. Vraag is ook in hoeverre deze maatregelen doeltreffend zijn. Bij investeringen in huisvesting spelen onverwachte voordelen een belangrijke rol. Als iemand echt steun nodig heeft, kan hij dan gemiddeld twee jaar daarop wachten? Vanuit milieustandpunt is er geen duidelijke hiërarchie in de fiscale aftrekmogelijkheden. Zo is de fiscale bonus voor dubbele beglazing bij renovatie en in het geval van een nieuwbouw dezelfde. Overheidssteun hangt niet af van de verwachte impact op het milieu, van normen of van het belang voor energieprestatie. Bovendien komt deze belastingverlaging bovenop de belastingvermindering die werd ingevoerd om gemakkelijker een eigendom te kunnen verwerven. Ze bevat geen milieucomponent. Tot slot Een groene fiscaliteit die rekening houdt met de sociale pijler van duurzame ontwikkeling is mogelijk, maar niet vanzelfsprekend. De voorstellen moeten worden geanalyseerd, bestudeerd en eventueel navenant worden gewijzigd. Een kilometerheffing voor vrachtwagens, een betere premieregeling en een be - lastingverlaging voor energiebesparing zouden een positieve sociale impact moeten hebben. Een zwaardere energiebelasting dient gepaard te gaan met bijvoorbeeld een forfaitaire compensatie, ten minste voor de lage inkomens. Uit de huidige verontrustende begrotingssituatie kunnen we opmaken dat een verhoging van de groene fiscaliteit niet neutraal of volledig gecompenseerd zal zijn, noch voor de gezinnen noch voor de bedrijven. Voor de ondernemingen is een Europees kader een minimum, als we de risico s willen beperken dat vervuiling en bezoedeling zich verplaatsen. De verdeling in ons land van de fiscale bevoegdheden op het vlak van milieu is tamelijk ingewikkeld. Accijnzen zijn een federale bevoegdheid. De voertuigbelasting is een bevoegdheid van de deelstaten. Om de situatie samenhangend te veranderen zonder dat dit leidt tot te veel fiscale concurrentie tussen de gewesten, moet er een onderling akkoord tot stand komen. Vooral de verkeersbelasting is aan herziening toe. Hierbij zou meer rekening moeten worden gehouden met milieufactoren en een eventuele kilometerheffing. 1 De externe kost van een ton CO 2 bedraagt, volgens de studies, tussen 3 tot 300 $/ton. 2 De gegevens houden geen rekening met de BTW op de betrokken producten en diensten. De BTW-tarieven liggen in België hoger dan in de buurlanden. 3 F. Bossier,, Impact of EU Energy and Climate Package on the Belgian energy system and economy, WP 21-08 (Scenario 30/20). 4 Verbruik: stookolie = 2000 l/jaar; gas = 13 Mwh; elektriciteit = 4 Mwh. het hoofdstuk oktober 2009