Handreiking Organisatievormen leerplicht januari 2018
Inleiding, kern en leeswijzer Inleiding In Nederland is de uitvoering van de Leerplichtwet (hierna: leerplicht) op verschillende manieren georganiseerd. Sommige gemeenten voeren leerplicht lokaal uit, andere gemeenten hebben hun krachten gebundeld en hebben leerplicht regionaal georganiseerd in bijvoorbeeld een centrumgemeente of een Regionaal Bureau Leerplicht (RBL). Door nieuwe ontwikkelingen kunnen gemeenten (opnieuw) voor de keuze worden gesteld om de leerplichtfunctie anders te organiseren. Met deze handreiking willen we gemeenten helpen bij het maken van een keuze uit verschillende organisatievormen. Deze handreiking bevat daarom informatie over de positieve punten en aandachtspunten van de verschillende organisatievormen. Welke organisatievorm het beste past is afhankelijk van de visie die de gemeente heeft, waar de leerlingen naar school gaan en op welke vraagstukken er nog meer samengewerkt wordt met andere gemeenten. Ongeacht de organisatievorm die een gemeente kiest, staat voor ons voorop dat samenwerking met andere gemeenten noodzakelijk is. De uitdaging om het recht op onderwijs en ontwikkeling te beschermen houdt zich in problematiek en aanpak niet aan gemeentegrenzen. Daarom is het, zeker ook als de gemeente de leerplichtfunctie lokaal uitvoert, van groot belang samenwerking met anderen te benoemen en uit te werken. Bij het kiezen van een vorm is het belangrijk om een bewuste afweging te maken. In deze handreiking zijn daarom bij elke organisatievorm voorbeelden opgenomen hoe de aandachtspunten zijn te ondervangen. Totstandkoming Deze handreiking is tot stand gekomen door interviews met leerplichtambtenaren en beleidsmedewerkers uit verschillende regio s in ons land, waarvan onder andere twee centrumgemeenten en twee RBL s. Er is zowel met deelnemende gemeenten als niet-deelnemende gemeenten gesproken. Ook is gesproken met een gemeente die helemaal buiten deze regio s valt en leerplicht zelf uitvoert. De namen van de gemeenten zijn geanonimiseerd. Uitgangspunt bij deze handreiking is om voldoende informatie te geven om een goede afweging te maken. De inhoud is daarmee niet uitputtend, maar bedoeld om het gesprek hierover te ondersteunen. Leeswijzer In deze handreiking zijn drie organisatievormen uitgewerkt: 1. gemeenten die leerplicht zelf uitvoeren (lokaal) 2. gemeenten die leerplicht uitvoeren voor andere gemeenten (centrumgemeenten) 3. gemeenten die leerplicht hebben georganiseerd in een Regionaal Bureau Leerplicht (RBL). In hoofdstuk 1 hebben we de drie belangrijkste afwegingen om leerplicht wel of niet samen met andere gemeenten te organiseren op een rij gezet. In hoofdstuk 2, 3 en 4 hebben we de positieve punten en aandachtspunten uitgewerkt per organisatievorm met daarbij een aantal aansprekende voorbeelden.
1. De drie belangrijkste afwegingen 1. Is er een gedeelde visie? Gemeenten verschillen in de visie die zij hebben op de invulling van het beleid rond leerplicht. Bij een verschil in visie blijft samenwerking vaak beperkt. Regionale samenwerking in een RBL of centrumgemeente staat of valt daarom met een gedeelde visie op de rol en functie van leerplicht. De ene gemeente legt de nadruk op preventie en ziet leerplicht als onderdeel van een integrale werkwijze in het sociaal domein: Wij focussen volledig op preventie, luxeverzuim heeft geen prioriteit. Een andere gemeente ziet leerplicht meer als een specialistische functie en legt de nadruk meer op handhaving. Gemeente X focust meer op handhaving, daar geloven wij minder in. Daartussen zijn vele varianten. We handhaven strak op luxeverzuim. We houden daardoor zoveel mogelijk tijd over voor preventie. 2. Waar gaan de leerlingen naar school? Of de samenwerking wordt gevonden met andere gemeenten is mede afhankelijk van de leerlingenstromen in de regio. Als veel leerlingen buiten de gemeentegrenzen naar school gaan, is dit een reden om de samenwerking te zoeken met buurgemeenten. Niet elke gemeente beschikt over middelbare scholen en/of MBO. Leerlingen gaan ook vaak in een andere regio naar school. Voor gemeenten is het aantal voorzieningen binnen de eigen gemeentegrenzen een belangrijke reden om zelf de uitvoering te organiseren of juist de samenwerking te zoeken met een centrumgemeente of RBL in de buurt. Als de centrumgemeente voor RMC niet past bij de leerlingenstromen, is dit ook een reden waarom de samenwerking gestopt kan worden. Een beleidsmedewerker zegt hierover: Onze leerlingen gaan meestal niet naar school in de RMC-subregio, maar in een andere regio. 3. Werkt de gemeente in dezelfde regio op nog meer vlakken samen? Als gemeenten al samenwerken op meerder vlakken in dezelfde regio, ligt het voor de hand om dit ook te doen rond leerplicht. Denk aan regionale samenwerking rond leerlingenvervoer, jeugdgezondheidszorg, Jeugdwet, Wet maatschappelijke ontwikkeling (Wmo) en de Participatiewet. Afhankelijk van de geografische positie en historie van samenwerken kiezen gemeenten wel of niet voor een centrumgemeente of RBL. Hoe vaker in dezelfde regio wordt samengewerkt, hoe vaker er ook bestuurlijk draagvlak is om dit te doen voor leerplicht. Het tegenovergestelde is ook waar: wanneer de RMC-regio verschilt van de andere regio s waar de gemeente deel van uitmaakt, dan kiezen gemeenten vaak voor een lichtere variant van samenwerken of kiezen ze ervoor om leerplicht toch helemaal zelf uit te voeren.
2a. Lokaal: gemeente voert zelf uit Integraliteit van beleid en uitvoering Gemeenten die voor deze vorm kiezen, zien leerplicht als integraal onderdeel van hun lokale beleid. In de praktijk betekent dit vaak dat de beleidsadviseur die verantwoordelijk is voor leerplicht deel uitmaakt van het team beleid of (maatschappelijke) ontwikkeling. In kleine gemeenten maken beleid en uitvoering soms deel uit van hetzelfde team. De leerplichtambtenaar zit bij mij op de kamer en tussen de andere beleidsadviseurs. Hierdoor kan leerplicht makkelijk afgestemd worden op de lokale context en is het ook makkelijker om politiek draagvlak te vinden voor het beleid. Korte lijntjes met scholen en uitvoeringsorganisaties Gemeenten die leerplicht zelf uitvoeren hebben vaak korte lijntjes met de scholen in hun gemeente. De leerplichtambtenaar zit aan tafel bij de overleggen op de scholen en is een bekend gezicht. De basisschooldirecteuren waren blij dat er nu een vast aanspreekpunt is voor leerplicht in onze gemeente. In de meeste gemeenten zijn de uitvoeringsorganisaties op het vlak van de Jeugdwet en Wmo georganiseerd in de vorm van een lokaal wijkteam of een loket. Door leerplicht lokaal te positioneren is de samenwerking op uitvoeringsniveau makkelijker te vinden. Ik loop zo even naar het jongerenloket. Ook voor de jeugdgezondheidszorg (JGZ) geldt dat de samenwerking makkelijker wordt gevonden in de uitvoering op lokaal niveau. We komen elkaar toch tegen op school. Dit verschilt wel per gemeente, niet alle uitvoeringsorganisaties hebben leerplicht in het vizier. Administratieve lasten Als gemeenten geen afspraken maken over registratie met andere gemeenten vergt dit veel van de administratie op lokaal niveau. Het bijhouden van alle cijfers en het onderhouden van kennis over het werken met een applicatie kost relatief meer tijd. Als de gemeente een ander administratief systeem aanschaft dan buurgemeenten, heeft men niet de financiële voordelen van een gezamenlijke aanbesteding. Ook is vergelijking van cijfers in de regio niet mogelijk, waardoor het moeilijk is om te zien hoe goed de gemeente ervoor staat. Kwetsbaarheid Het aantal fte in een gemeente die leerplicht zelfstandig uitvoert is relatief kleiner dan in een centrumgemeente of RBL. Het takenpakket van een leerplichtambtenaar op lokaal niveau in een kleine gemeente is daarom vaak breder dan dat van een leerplichtambtenaar bij een centrumgemeente of RBL. Zo kan het zijn dat dezelfde leerplichtambtenaar zowel verantwoordelijk is voor het contact met ouders, jongeren en scholen, als voor het bijhouden van de administratie en de verantwoording richting het college. Wanneer de leerplichtambtenaar uitvalt, komt het werk gauw stil te liggen. Ook het bijhouden van alle ontwikkelingen en het op peil houden van de professionele vaardigheden is een belangrijk aandachtspunt. De leerplichtambtenaar bij ons had nog geen diploma als BOA, waardoor we moeten wachten tot zij haar diploma heeft gehaald voor we kunnen handhaven. De kwetsbaarheid is deels te ondervangen door integraal te werken op lokaal niveau, bijvoorbeeld door ook andere collega s vragen van scholen op te laten vangen (zie voorbeeld 1). Ook is het mogelijk om BOA s vanuit andere gemeenten in te zetten, door een aanstelling op 0-uren basis. Positief Aandachtspunt
2b. Lokaal: gemeente voert zelf uit Voorbeeld 1: Integrale uitvoering sociaal domein Sinds de komst van de decentralisaties in het sociaal domein ziet gemeente Valkmeer leerplicht als integraal onderdeel van het sociaal domein. Gemeente Valkmeer heeft niet gekozen voor sociale wijkteams, maar voor gespreksvoerders onderwijs, jeugd, participatie et cetera. De gemeente heeft vier gespreksvoerders onderwijs, waarvan er drie met een BOA-bevoegdheid. Samen werken zij op de scholen en zorgen zij dat ze beschikbaar zijn tijdens kantooruren. De gespreksvoerders onderwijs voeren de leerplichtfunctie uit en werken integraal samen met de gespreksvoerders jeugdhulp, Wmo en participatie en bespreken gezamenlijk casuïstiek. Om integraal te kunnen samenwerken op lokaal niveau heeft gemeente Valkmeer er bewust voor gekozen niet op regionaal niveau de administratie te beleggen. Daarvoor zou de gemeente processen namelijk aan moeten passen en dit past niet bij de integrale werkwijze op lokaal niveau. Door integraal te werken lukt het op andere manieren efficiënter te werken. Zo heeft de gemeente een aanmeldbalie waar zowel vragen over leerlingenvervoer als leerplicht kunnen binnenkomen en is er buiten kantooruren altijd iemand vanuit jeugd beschikbaar voor noodgevallen. Voorbeeld 2: Administratie naar lokaal niveau Gemeente Groenwater maakte tot voor kort deel uit van centrumgemeente Groene Venen. Vanwege haar visie op (preventieve) jeugdhulp en de wens om leerplicht beter aan te laten sluiten bij de lokale situatie, heeft de gemeente Groenwater besloten om leerplicht weer zelf uit te voeren. Het voelde wel spannend om ook de administratie weer terug te halen. In onderhandeling hebben de centrumgemeente en de gemeente Groenwater afgesproken dat de gemeente hetzelfde systeem blijft gebruiken. Ook heeft gemeente Groenwater een administrateur aangesteld met gedegen kennis van het administratieve systeem dat in de regiogemeenten wordt gebruikt, zodat de overgang goed verloopt en vergelijking van cijfers in de regio mogelijk blijft. Dat Groenwater nu zelfstandig leerplicht en RMC uitvoert, betekent niet dat ze niet blijft werken met andere regiogemeenten. Die samenwerking zoeken ze nadrukkelijk wel op om elkaar daar waar nodig en mogelijk te versterken.
3. Centrumgemeente voert uit Minder kwetsbaar Vanwege de kwetsbaarheid van het zelf organiseren van leerplicht kiezen kleine gemeenten er vaak voor om leerplicht uit te laten voeren door een grotere gemeente in de buurt. Gezamenlijk is er meer capaciteit om leerplicht uit te voeren. Taken kunnen verdeeld worden en er kan geleerd worden van elkaar. De leerplichtambtenaren hebben gezamenlijk meer slagkracht en kunnen elkaar vervangen indien nodig. Aansluiting bij RMC Omdat de samenwerking met andere gemeenten voor RMC verplicht is, lijkt het een logische stap om ook leerplicht met dezelfde gemeenten te organiseren. Zo is de doorgaande lijn makkelijker te borgen. Omdat een centrumgemeente meestal ook deel uitmaakt van een team beleid, geldt ook voor deze vorm dat de rol van leerplichtambtenaar meer integraal wordt benaderd. Positief Samenwerking met uitvoeringsorganisaties in andere gemeenten Voor centrumgemeenten is het balanceren tussen efficiëntie en aansluiting bij lokaal beleid. In de centrumgemeente kunnen korte lijntjes worden gelegd, tegelijk vergt de aansluiting bij lokale uitvoeringsorganisaties buiten de eigen gemeente extra aandacht. Door hier met elkaar in gesprek te blijven en flexibel in te spelen op nieuwe ontwikkelingen is er vaak meer mogelijk dan gedacht (zie voorbeeld 3). Draagvlak buurgemeenten Centrumgemeenten lopen vaak voor op omliggende gemeenten, omdat zij de capaciteit hebben om nieuw beleid te ontwikkelen. Centrumgemeenten kunnen het gevoel krijgen dat ze gewantrouwd worden. Ze laten ons beleid dan controleren door een jurist. Dit vergt vanuit de centrumgemeente vroegtijdig betrekken van de buurgemeenten bij het ontwikkelen van nieuw beleid en goede communicatie over de voortgang en geboekte resultaten (zie voorbeeld 3). Aandachtspunt Voorbeeld 3: Goed opdrachtgever- opdrachtnemerschap Sinds de pensionering van de vorige leerplichtambtenaar heeft gemeente Zandbroek een contract met centrumgemeente Overwijken. Met de decentralisaties popte de vraag op of de gemeente leerplicht niet beter zelf kan uitvoeren. In dat geval zou de gemeente zelf een vacature uit moeten zetten. De beleidsmedewerker van Zandbroek besloot eerst in gesprek te gaan met centrumgemeente Overwijken om de leerplichtambtenaar anders in te zetten. We hebben een goede samenwerkingsrelatie en open gesprekken. De leerplichtambtenaar zit nu in het wijkteam van gemeente Zandbroek en maakt deel uit van het coördinatie-overleg van team Jeugd. Bijscholing volgt de leerplichtambtenaar in de centrumgemeente Overwijken. Ook bij ziekte van de leerplichtambtenaar zorgt de centrumgemeente voor vervanging. Dus zowel professionaliseringsactiviteiten als vervanging ligt bij centrumgemeente Overwijken. Dat zit dus bij de inhuurprijs in. Dat vind ik wel prettig, als beleidsmedewerker in een kleine gemeente heb je zoveel verschillende taken, dat je niet op alle vlakken alles zo expliciet in de gaten kunt houden. De boodschap is: Blijf praten als iets niet loopt, ga in gesprek, leg goed uit wat je probleem is. Vaak blijf je je als kleine gemeente klein voelen.
4a. Regionaal Bureau Leerplicht Professionalisering en éénduidig beleid Een RBL heeft verschillende schaalvoordelen ten opzichte van de centrumgemeente en de lokale vorm. Door leerplicht buiten de gemeente te positioneren kan een professionele organisatie worden opgebouwd met een eenduidig beleid op het vlak van leerplicht. Vooral scholen die leerlingen hebben uit verschillende gemeenten zijn hier erg blij mee. Lage administratieve lasten RBL s gebruiken vaak één administratief systeem waarmee leerlingen in de hele regio gevolgd kunnen worden. Ook sturing en verantwoording is centraal georganiseerd, waardoor dezelfde rapportage voor verschillende gemeenten wordt gebruikt. Samenwerking met zorg en onderwijs op regionaal niveau Als RBL is het makkelijk om samen te werken met regionale organisaties zoals de jeugdgezondheidszorg, RMC-coördinator, middelbare scholen en MBO s. In sommige regio s zijn ook de inkoop van de Jeugdwet en Wmo regionaal georganiseerd. In deze gevallen kan het makkelijker zijn om integraal beleid te organiseren op regionaal niveau. Aansluiting op lokaal niveau Hoewel op regionaal niveau goed samengewerkt kan worden met andere organisaties, betekent dit niet automatisch dat de samenwerking in de uitvoering ook beter verloopt. Op lokaal niveau is vaak behoefte aan korte lijntjes. Door vaste contactpersonen te benoemen per school en uitvoeringsorganisatie kan dit (deels) worden opgevangen. Politiek draagvlak Als het RBL een zelfstandige rechtspersoon is, betekent dit dat de organisatie meer een eigen koers kan varen. Gemeenten kunnen het gevoel krijgen dat het RBL niet van hen is, maar van een externe partij. Wanneer gemeenten geen gedeelde visie hebben op leerplicht, kan het RBL in een situatie terecht komen waarin geen enkele gemeente tevreden is over de uitvoering. Het is daarom van belang het draagvlak van tevoren te toetsen en goede afspraken te maken over tussentijdse momenten van bijsturing (zie voorbeeld 4). Een alternatieve vorm is een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid waardoor colleges meer rechtstreeks invloed kunnen uitoefenen op de organisatie (zie voorbeeld 5). Positief Aandachtspunt
4b. Regionaal Bureau Leerplicht Voorbeeld 4: RBL Stad & Land is opnieuw gepositioneerd RBL Stad & Land was één van de eerste RBL s in het land. Rond 2015 ontstonden er zorgen over de kwaliteit van leerplicht en de toekomstbestendigheid van de organisatie. Ging leerplicht wel voldoende mee met de decentralisaties in het sociaal domein? Er zijn toen vier scenario s uitgewerkt, waaronder het scenario om leerplicht onder te brengen in de programmaorganisatie van de regio. De regio Stad & Land is een publieke zelfstandige rechtspersoon (openbaar lichaam) waar o.a. ook jeugdgezondheidszorg, inkoop jeugdzorg, werkgeverspunt en leerlingenvervoer in zijn georganiseerd. Er wordt gewerkt in resultaatverantwoordelijke eenheden. Leerplicht maakt nu deel uit van de resultaatverantwoordelijke eenheid Jeugd en gezin waar ook de jeugdgezondheidszorg (JGZ) onder valt. Ik had voor 2015 niet het idee dat het allemaal slecht werkte, maar nu we breder zijn gaan werken zie ik wel de voordelen lokale beleidsmedewerker. De kwaliteit van de organisatie is omhoog gegaan en de gezamenlijke doelstellingen zorgen ervoor dat de samenwerking goed en snel gaat. Ik zie dat ze zelf meer naar buiten treden en het belang van leerplicht in verschillende samenwerkingsverbanden behartigen en meer gestroomlijnd werken. Er is meer expertise ontwikkeld en het verschil tussen leerplicht en RMC-taken is goed belegd, met meer aandacht voor beleid, met eigen visie op de maatschappelijke opgaven lokale beleidsmedewerker. In de praktijk is het nog wel zoeken om een goede rolverdeling te vinden met de uitvoeringsteams in de verschillende gemeenten. Leerplicht werkt meer preventief, waar begint deze rol en waar eindigt die? Zowel de teammanager vanuit het RBL als de lokale beleidsmedewerker geven afzonderlijk aan zich hier bewust van te zijn en besteden hier in overleggen extra aandacht aan. We zijn nog maar in 2016 samengevoegd met de JGZ, ik verwacht dat dit op lange termijn alleen maar meer voordelen op gaat leveren teammanager RBL. Voorbeeld 5: Regionaal thuiszitterspact RBL Noordvank RBL Noordvlank bestaat inmiddels 5 jaar. Ooit was het de bedoeling om zowel de RMC-functie als leerplichtfunctie gezamenlijk te organiseren. Omdat niet iedere gemeente zich hierin kon vinden is gekozen voor een pragmatische oplossing. Alle gemeenten werken samen op niveau 1, administratie, en een groot aantal ook op niveau 2, de uitvoering van de leerplichtfunctie. In tegenstelling tot RBL Stad & Land is RBL Noordvlank een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid. Alle 18 gemeenten moeten besluiten in hun college vaststellen, als één gemeente het niet wil, stopt het ook. Er mag niks door voordat alle 18 ja hebben gezegd. Een mooi voorbeeld van een succes is het regionaal thuiszitterspact dat tot doelstelling heeft dat geen enkel kind langer dan drie maanden thuis zit. Dit had je regionaal niet voor elkaar kunnen krijgen als je allemaal apart was geweest. Wij kunnen vanuit de centrale administratie daarop sturen en dat monitoren. We horen vaak dat het fijn is dat we al die cijfers van iedere gemeente op papier krijgen teamleider RBL.
Bijlage: overzicht organisatievormen 1. Lokaal 2. Centrumgemeente 3. RBL Structuur en sturing Politieke draagvlak Positief, want de gemeente Positief bij kan autonoom besluiten centrumgemeente, over leerplicht. aandachtspunt bij buurgemeenten. Aansluiting bij lokale situatie Professionalisering, bijhouden vakkennis Efficiëntie Positief, wanneer er korte Positief voor lijntjes zijn met beleid en centrumgemeente, uitvoering. aandachtspunt voor buurgemeenten. Organisatieontwikkeling Aandachtspunt, wanneer de leerplichtambtenaar alleen opereert. Aandachtspunt, wanneer gemeenten administratie ook zelf uitvoeren. Positief, wanneer de leerplichtambtenaren kunnen leren van elkaar. Positief, wanneer de administratie gezamenlijk wordt uitgevoerd. Aandachtspunt, want gemeenten moeten het met elkaar eens worden. Aandachtspunt, want beleid en uitvoering zien er bij elke gemeente anders uit. Positief, wanneer leerplichtambtenaren kunnen leren van elkaar en één beleid voeren. Positief, wanneer de administratie gezamenlijk wordt uitgevoerd. Continuïteit vs. kwetsbaarheid Aandachtspunt, wanneer de leerplichtambtenaar alleen opereert. Positief, wanneer leerplichtambtenaren elkaar vervangen. Positief, wanneer leerplichtambtenaren elkaar vervangen. Effectiviteit Met het onderwijs Met RMC en participatiewet Met Jeugdwet en Wmo Met de jeugdgezondheidszorg Afhankelijk van ondervanging aandachtspunten. Positief voor scholen binnen eigen gemeente, aandachtspunt voor scholen daarbuiten. Aandachtspunt, wanneer RMC op een andere schaal is georganiseerd. Positief, wanneer de uitvoering ook lokaal is georganiseerd. Aandachtspunt op beleidsniveau, wanneer de GGD regionaal is georganiseerd. Afhankelijk van ondervanging aandachtspunten. Samenwerking Positief voor scholen binnen centrumgemeente, aandachtspunt voor scholen buiten centrumgemeente. Positief, wanneer de RMCregio dezelfde regio betreft. Positief, wanneer de uitvoering regionaal is georganiseerd. Aandachtspunt op beleidsniveau, wanneer de GGD een eigen organisatievorm heeft. Samenwerking Afhankelijk van ondervanging aandachtspunten. Positief voor middelbare scholen en MBO s, aandachtspunt voor basisscholen. Positief, wanneer de RMCregio dezelfde betreft. Aandachtspunt, wanneer de uitvoering lokaal is georganiseerd. Positief, wanneer de GGD onder dezelfde organisatie valt.
Meer weten? MISSIE Ingrado draagt actief bij aan het beschermen en versterken van het recht op onderwijs. De vereniging bevordert beleid gericht op de participatie van jeugdigen in onderwijs en werk en realiseert voorwaarden zodat haar leden hun werk goed kunnen doen. Ingrado zet de ontwikkeling van alle jongeren centraal. Het recht op onderwijs betekent voor Ingrado dat jongeren in staat gesteld worden competenties te verwerven die leiden tot economische zelfstandigheid en maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid. Ingrado gaat ervan uit dat jongeren op hun beurt optimaal gebruikmaken van de mogelijkheden die het recht op onderwijs hen biedt. Kijk op Ingrado.nl of mail naar info@ingrado.nl