Vaste commissie voor BZK uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA 'S-GRAVENHAGE doorkiesnummer (070) 373 8020 betreft VNG-reactie gemeentefondsbegroting 2012 uw kenmerk ons kenmerk ECGF/U201101838 bijlage(n) - datum 10 november 2011 Geachte leden, Op 14 november a.s. voert u een wetgevingsoverleg over de gemeentefondsbegroting 2012. Ten behoeve van dit overleg wil de VNG een aantal punten onder uw aandacht brengen. Om de vooruitzichten van 2012 in perspectief te zetten, is het noodzakelijk te kijken naar de financiële positie van gemeenten in 2011. Die is zwaar onder druk komen te staan. Zo moeten gemeenten in 2011 669 miljoen bijleggen op het betalen van de bijstandsuitkeringen. Ook moeten gemeenten in 2011 rekenen op een tekort op de huishoudelijke hulp. In 2011 is het lopende budget gekort met 200 miljoen. Inmiddels heeft het SCP vastgesteld dat gemeenten in 2010 een tekort ondervonden van ongeveer 30 miljoen. Naast de rijkskortingen treft de malaise op de vastgoedmarkt de gemeenten hard. Naar aanleiding van onderzoek van vorig jaar hebben gemeenten voor 760 miljoen aan voorzieningen getroffen voor directe verliezen op de grondexploitatie. Recent bleek uit nieuw onderzoek dat de situatie op de vastgoedmarkt opnieuw is verslechterd en de gemeentelijke verliezen groter zijn dan toen verwacht; er liggen nieuwe directe opgaven voor 1 miljard. Ook op tal van andere terreinen hebben gemeenten te kampen met stijgende lasten en dalende baten. De financiële situatie van gemeenten is sterk verslechterd. Vanuit de verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven hebben gemeenten zich, zoals ook beschreven wordt in de gemeentefondsbegroting, onder deze financieel verslechterde omstandigheden bescheiden opgesteld bij het vaststellen van de tarieven voor de lokale heffingen. De stijging van de lokale lasten voor burgers en bedrijven is beperkt gebleven. Ontwikkeling gemeentefonds In de Bestuursafspraken 2011-2015 is vastgelegd dat in 2012 de normeringssystematiek in het gemeentefonds weer in werking wordt gesteld, nadat deze voor 2009, 2010 en 2011 was bevroren
(afspraak uit het aanvullend bestuurlijk akkoord 2009-2011). Dit betekent dat het gemeentefonds met ingang van 2012 weer gelijk de trap op en gelijk de trap af gaat met de rijksuitgaven. De bezuinigingen op de rijksbegroting 2012 tikken daarom in negatieve zin door in het groeipercentage ( het accres ) van het gemeentefonds. Daarbij gebruikt het Rijk de afspraken die gemaakt zijn voor de jaren 2009, 2010 en 2011 (normeringssystematiek buiten werking) in het eigen voordeel. Het Rijk verschuift namelijk geplande uitgaven van 2012 naar 2011. Omdat het accres in 2011 bevroren is, gaan gemeenten door het naar voren halen van deze uitgaven niet mee de trap op.terwijl ze in 2012 daardoor wel mee de trap af gaan. Hierdoor lopen gemeenten ongeveer 100 miljoen accres mis. Dit financiële effect geeft een vervelende nasmaak aan het aanvullend bestuurlijk akkoord 2009-2011. Een akkoord waar gemeenten zich wel aan hebben gehouden met de inspanningen die zij hebben geleverd ter bestrijding van de economische crisis. Ook bij de Wet werk en bijstand ondervinden gemeenten in 2011 grote nadelen door eenzijdige uitleg van afspraken door het kabinet. Voor de Wet werk en bijstand dreigen gemeenten 669 miljoen te moeten bijleggen op het betalen van de bijstandsuitkeringen. Voor een groot deel komt dat doordat gemeenten door het kabinet onterecht alleen worden gecompenseerd voor de loonontwikkeling en niet voor de prijsontwikkeling. We constateren dat er binnen de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten steeds vaker discussies ontstaan over uitvoering van samen gemaakte afspraken. Het zou goed zijn als er een gezaghebbend en onpartijdig instituut met de opdracht zou worden belast als arbiter op te treden bij voorkomende geschillen. Het zou het vertrouwen van gemeenten in een rechtvaardige financiële verhouding sterk verbeteren. De vooruitzichten zijn in vergelijking met het voorbije voorjaar fors verslechterd. Het accres 2012 is fors lager dan voorzien in de meicirculaire gemeentefonds 2011. Werd in het voorjaar nog uitgegaan van een groei van het gemeentefonds van 91 miljoen, de nieuwe stand is 88 miljoen negatief. Dit komt overeen met negatief accres van 0,52%. Op het eerste gezicht lijkt dit nadeel te worden goedgemaakt door de gemiddeld hogere accressen in de latere jaren. Die cijfers over latere jaren kennen echter een grote onzekerheidsmarge. Belangrijk is dat het om nominale cijfers gaat. Wordt rekening gehouden met de loon- en prijsontwikkeling dan gaat de koopkracht van gemeenten in 2012 fors omlaag (-2,5%). In de septembercirculaire 2011 wordt aangegeven dat de algemene uitkering in 2012 structureel met 39 miljoen wordt verhoogd. Dit ter correctie van een verschil dat is ontstaat bij de financiële vertaling van de begroting in de circulaires, een verschil waarvan de oorzaak in 2004 ligt en waarvan de gevolgen vanaf 2009 zichtbaar zijn. De VNG is content met deze correctie die het vertrouwen wekt dat de fondsbeheerders hun taak ordentelijk en consistent uitvoeren. Wij vinden dat de fondsbeheerders deze fout volledig moeten herstellen, voor alle jaren dat het zich heeft voorgedaan. De slechte financiële vooruitzichten gekoppeld aan een omvangrijk decentralisatiepakket van 8 miljard leidt tot een snel oplopend risicoprofiel van gemeenten. Wij missen bij het kabinet zelfs een begin van een visie hoe gemeenten geholpen kunnen worden deze toenemende risico s te beperken. De ruimte voor gemeenten om financieel bij te sturen houdt geen gelijke tred met de uitbreiding van het takenpakket en de oplopende risico s. Integendeel, de verhouding tussen eigen gemeentelijke middelen en rijksmiddelen verschuift weer verder naar de rijksmiddelen terwijl een hoger risicoprofiel juist meer ruimte voor eigen inkomsten vereist. Oorspronkelijk gepland kortingsbedrag voor regionale uitvoeringsdiensten Het kabinet heeft besloten dat de korting die oorspronkelijk gekoppeld was aan de invoering van de regionale uitvoeringsdiensten - van 50 miljoen in 2012, oplopend naar 100 miljoen in 2014 - deze
kabinetsperiode wordt gereserveerd voor extra uitgaven rond de in- en uitvoering van de Wet werken naar vermogen. Mocht uiteindelijk blijken dat de gereserveerde middelen niet nodig zijn voor de risico s rond de Wet werken naar vermogen, dan worden over de bestemming daarvan in bestuurlijk overleg uiterlijk in 2015 afspraken gemaakt. De zekerheid dat deze gekorte middelen linksom of rechtsom aan gemeenten toekomen, is voor ons reden geweest om uiteindelijk te komen tot de bestuurlijke afspraken 2011-2015. Echter, nu is in het meerjarenoverzicht van de gemeentefondsbegroting een structurele korting (op de invoering van de regionale uitvoeringsdiensten) van 100 miljoen opgenomen. Dat strijdt met de aangehaalde afspraken. Monitor lokale lasten In de Bestuursafspraken is de volgende passage opgenomen: Het Rijk en de medeoverheden streven naar zo veel mogelijk transparantie over de ontwikkeling van de lokale lasten. Daarom hanteren Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen gezamenlijk een uniforme monitor van een gezaghebbende instantie die als leidend wordt bestempeld. Partijen formuleren gezamenlijk de opdracht daartoe. De overheden onderschrijven naar buiten toe de uitkomsten van de monitor. Doelstelling van de monitor is dat de opinievorming rond de lokale heffingen plaatsvindt op basis van eenduidig feitenmateriaal. De VNG hecht aan de totstandkoming van een breed gedragen feitenrelaas dat zowel kan dienen als basis voor meningsvorming in het parlement als voor een op feiten gevoerde discussie met (vertegenwoordigers van) belastingplichtigen. Wij hechten aan een snelle ontwikkeling van de monitor en stellen het op prijs eventuele wensen hieromtrent van u te vernemen. Leges De hoogte van, verschillen tussen en transparante onderbouwing van gemeentelijke leges vormen een terugkerende bron van discussie. Daarbij gaat het om de bekostiging van een groot aantal verschillende handelingen die gemeenten voor de aanvrager van diensten moeten verrichten. De VNG onderschrijft het streven naar transparantie en ondersteunt dit actief, onder andere door het beschikbaar stellen van handreikingen en modellen. Daarbij komt wel de vraag op of de huidige regelgeving voldoende onderscheid maakt tussen verschillende categorieën, variërend van eenmalige handelingen die een gering bedrag aan kosten met zich brengen tot grote infrastructurele projecten. Daarbij kan overigens ook de rijksoverheid een bijdrage leveren aan het terugdringen van de kosten bijvoorbeeld door bijvoorbeeld de eisen van certificering naar beneden bij te stellen. Een onderzoek naar de mogelijkheden om de verantwoording meer te differentiëren kan naar onze mening een positieve bijdrage leveren aan de discussie. Overigens merken wij op dat de ervaring leert dat een gedegen onderzoek naar en verantwoording van tarieven bij het streven naar kostendekkende tarieven blijkt te leiden tot een duidelijke stijging van de leges voor kleinere diensten. EMU-tekortnorm gemeenten In verband met de schuldencrisis wordt in de Europese Unie verdere aanscherping van de Europese regels over het EMU-tekort en het EMU-saldo voorbereid. Die aanscherping, zo valt in de gemeentefondsbegroting te lezen, zal in nationale wetgeving worden omgezet. Daarbij wordt ook het EMU-saldo van de gemeenten betrokken. Voor Nederland zal de aanscherping naar alle verwachting betekenen dat het EMU-tekort binnen een paar jaar hooguit 0% mag bedragen. Bij het huidige plafond van 0,5% voor de decentrale overheden betekent dat dat het Rijk zelf een overschot moet hebben. Er is veel af te dingen op de EMU-tekortnorm. Door de gekozen systematiek weerspiegelt het EMUtekort allerminst de toename of afname van de schuld van een gemeente en houdt deze ook onvoldoende rekening met de meerjarige ontwikkeling. In het EMU-tekort mogen verkoopopbrengsten
van ondermeer deelnemingen in aandelenbezit niet worden meegeteld, terwijl dat wel het geval is voor de uitgaven die met deze opbrengsten worden gedaan. Ook worden mutaties in voorraden bouwgrond op de balans niet buiten haken geplaatst. Zo hebben gemeenten hebben in 2009 5,7 miljard aan inkomsten uit verkoop van energieaandelen ontvangen. Deze telden niet mee voor het EMU-tekort, terwijl de investeringen die de gemeenten met deze opbrengsten deden om de gevolgen van de recessie te beperken wel meetelden. Het gevolg was een stijging van het EMU-tekort van gemeenten terwijl de schuldquote van de gezamenlijke gemeenten in 2009 gelijk bleef. Wij vragen u er bij het kabinet op aan te dringen deze problematiek tijdig te betrekken bij de besluitvorming over nieuwe regels voor het EMU-tekort zodat de decentrale overheden niet in grote problemen komen. Buitenproportionele sancties bij afrekening budget participatie en sociale werkplaatsen Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gaat als enig ministerie heel rigoureus te werk met het toepassen van het sanctiebeleid voor de rechtmatige besteding van specifieke uitkeringen. Bij onzekerheden over en onrechtmatigheden bij de besteding van het participatiebudget en het budget voor de sociale werkplaatsen als gevolg van administratieve tekortkomingen, vordert het ministerie het gehele bedrag dat als onzeker of onrechtmatig is bestempeld, terug. Dat gaat dan om substantiële bedragen per gemeente van zes en zeven cijfers, terwijl de gemeente in kwestie het geld wel degelijk aan het doel van de specifieke regeling heeft uitgegeven. Wij vinden het toepassen van het sanctiebeleid op deze manier buitenproportioneel. Het beschadigt de relatie tussen Rijk en gemeenten in ernstige mate. Wij vragen u als Kamer bij de minister van Binnenlandse Zaken die als systeembeheerder van de specifieke uitkeringen optreedt, aan te dringen op maatregelen die dit buitenproportionele sanctiebeleid van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een halt toeroepen. Gemeenten verantwoorden via het principe single information single audit (Sisa) de besteding van specifieke uitkeringen. In het rapport van bevindingen geeft de gemeenteaccountant aan in hoeverre er onzekerheden en onrechtmatigheden zijn opgetreden bij de door de gemeente opgegeven bestedingen. Een onzekerheid over de hoogte van een uitgegeven bedrag kan bijvoorbeeld ontstaan, doordat de gemeente ten tijde van de accountantscontrole de jaarrekening nog niet heeft ontvangen van de uitvoerende partij waar aan de gemeente de werkzaamheden die voortvloeien uit een specifieke regeling, heeft toevertrouwd. Een onrechtmatigheid kan ontstaan als bijvoorbeeld niet aan een bepaalde administratieve eis, zoals het goed bijhouden van een klantregister, is voldaan. Op grond van de verantwoorde bestedingen en de bevindingen van de gemeenteaccountant over de rechtmatigheid van deze bestedingen en onzekerheden daarover maakt het desbetreffende vakministerie de eindbeschikking op. Het sanctiebeleid bij onrechtmatige besteding en onzekerheden is daarbij onderdeel van de desbetreffende specifieke regeling en de verantwoordelijkheid daarvoor berust bij het vakministerie. In geval van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is dit sanctiebeleid buitenproportioneel, doordat bij administratieve tekortkomingen het gehele bedrag wordt teruggevorderd. Ook als later de tekortkoming wordt hersteld. Accountantscontrole bij samenwerking Gemeenten gaan steeds meer samenwerken. Een keuze die de VNG van harte ondersteunt. Gemeenten dragen dan gelden over aan een gemeenschappelijke regeling die bijvoorbeeld de belastingen int of de bijstand uitvoert. Deze (overgedragen) gelden zijn ook opgenomen in de gemeentelijke jaarrekening. De rechtmatige besteding van deze gelden blijft daarmee vallen onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. Ook zal de accountant van de gemeente deze bedragen onveranderd betrekken in zijn controle van de gemeentelijke jaarrekening en in zijn
accountantsverklaring. Hetzelfde geldt voor grote subsidies die de gemeente verstrekt. Ook de rechtmatige besteding hiervan neemt hij mee in de controle. Dit principe wordt in de nota verwachtingen accountantscontrole specifieke uitkeringen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ook beschreven. De algemene lijn is dat de gemeente dient te borgen dat de uitvoering door een derde zodanig is opgezet dat aan de eisen van rechtmatigheid en getrouwheid kan worden voldaan. Het is niet mogelijk hier algemene normen voor op te stellen, maar te denken valt aan het vastleggen van deze eisen in contracten met derden, het monitoren van de uitvoering door middel van onder meer voortgangsgesprekken met derden en het eisen van subsidieverantwoordingen voorzien van een controleverklaring. Als deze borging voldoende is, kan de accountant van de gemeente volstaan met de beoordeling van de wijze van borging en de naleving daarvan. De accountant hoeft dan geen controle uit te voeren bij de derde. Tot zover prima. Indien alle partijen hun werk doen is een goede controle van een rechtmatige uitvoering verzekerd. Recent zijn de Nadere Voorschriften Controle- en Overige Standaarden voor de accountants door hun beroepsorganisatie, het NIVRA, aangepast voor wat betreft het gebruikmaken van de werkzaamheden van andere accountants. Aanleiding hiervan vormden affaires zoals die bij Ahold en het Italiaanse Parmalat. Voor dergelijke concerns wordt een geconsolideerde (totaal)jaarrekening opgesteld en de accountant van de moedermaatschappij moet daarvoor ook goed op de hoogte zijn van de risico s en fouten die plaatsvinden in de werkmaatschappijen. Dit bleek niet altijd het geval. De aangepaste standaard (Cos 600) zorgt ervoor dat de groepsaccountant nadrukkelijker in de driver s seat plaats neemt. Van hem wordt ondermeer verwacht dat hij een eigen risicoanalyse uitvoert voor de gehele groep (veelal in combinatie met bedrijfsbezoeken), hij leading is ten opzichte van de accountants die de werkmaatschappijen controleren (stelt controleconstructies op), regie houdt over het controleproces, enzovoorts. Deze verscherpte Cos 600 wordt door grote accountantskantoren te ruim geïnterpreteerd en ook van toepassing geacht voor de controle van gemeenten. Bij het samenwerken in een gemeenschappelijke regeling wordt immers ook gebruik gemaakt van de werkzaamheden van de andere accountant. Een gemeente en een gemeenschappelijke regeling hebben echter geen verticale maar een horizontale verhouding (de gemeente heeft geen zeggenschap over de gemeenschappelijke regeling). Ditzelfde geldt bij de controle van grote subsidies die door gemeenten worden verstrekt. De gevolgen van deze te ruimte interpretatie zijn dan ook zeer onwenselijk. Neem bijvoorbeeld het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling (SVHW). Dat is een samenwerkingsverband waarin de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken en de Basisregistratie Adressen en Gebouwen en heffing van de onroerende zaakbelasting worden geregeld voor onder meer 23 gemeenten. Moeten straks 23 accountants bij het SVHW langsgaan voor een risicoanalyse? Of neem een G4-gemeente die per jaar voor 400 miljoen aan honderden instellingen verstrekt. Cos 600 - in zijn volledige vorm - betekent dat de accountant van de G4-gemeente risicoanalyses gaat uitvoeren van het interne beheer van deze honderden instellingen en op basis daarvan aanwijzingen gaat geven aan de bij de instelling fungerend accountant, toeziet op de uitvoering, zo nodig aanvullingen pleegt, enzovoorts. Duidelijk is dat de verantwoordelijkheden en werkzaamheden die zijn neergelegd bij een groepsaccountant in de Cos 600 niet passen bij de figuur van medeoverheden die taken hebben ondergebracht in samenwerkingsverbanden, servicebureaus of bij instellingen via een subsidierelatie. Integrale toepassing zal leiden tot veel onduidelijkheid en veel extra overleg tussen accountants. Uiteindelijk zal een en ander niet leiden tot een betere controle maar wel tot een rem op samenwerken tussen gemeenten en vooral hogere rekeningen voor de controle van de gemeenterekening.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is degene die, onder meer via het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden, de accountantscontrole van de gemeenterekening regelt. Wij verzoeken u er bij hem op aan te dringen te voorkomen dat de nieuwe Cos 600 automatisch en integraal van toepassing is bij de controle van medeoverheden. Wij vragen u bij de behandeling van de gemeentefondsbegroting in uw Kamer op 14 november a.s. aan bovengenoemde onderwerpen aandacht te besteden. Hoogachtend, Vereniging van Nederlandse Gemeenten mr. R.J.J.M. Pans voorzitter directieraad