Toelichting op het controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarrekening 2004 van de gemeente Sint Anthonis

Transcriptie

1 Toelichting op het controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarrekening 2004 van de gemeente Sint Anthonis 1. Inleiding Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole dient de gemeenteraad een aantal zaken nader te regelen, waaraan in voorliggend controleprotocol nadere uitvoering wordt gegeven. 2. Doelstelling Met het controleprotocol beoogt de gemeenteraad aan de accountant nadere aanwijzingen te geven met betrekking tot de hem te verrichten controle van de jaarrekening 2004, welke controle tevens het door het college over 2004 gevoerde financieel beheer omvat. Betrokken aanwijzingen betreffen de reikwijdte van onderhavige controle, de van toepassing zijnde normstellingen en de te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. 3. Overleg In zijn vergadering van 27 oktober 2003 heeft de Raad voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Sint Anthonis de verordening ex art 213 van de Gemeentewet vastgesteld. In artikel 4, lid 3 van deze verordening is bepaald dat ter bevordering van zowel de doelmatigheid als de doeltreffendheid van de accountantscontrole er tussen de accountant, de Raad, het bestuur en het management periodiek overleg dient plaats te vinden. In de bij het controleprotocol behorende bijlage 2 is dit overleg nader geconcretiseerd. 4. Algemene uitgangspunten Als uitgangspunt voor de inrichting van de accountantscontrole is de in artikel 1 van de verordening ex art 213 Gemeentewet ten aanzien van de accountantscontrole opgenomen definitie van belang. Deze definitie luidt als volgt: Onder accountantscontrole wordt verstaan de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant van: het getrouwe beeld van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de grootte en samenstelling van het vermogen; het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties; het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet; de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken. Verder is in dit artikel bepaald, dat voor de inrichting van de accountantscontrole tevens de nadere regels, die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur op grond van het zesde lid van artikel 213 Gemeentewet worden gesteld, in acht genomen dienen te worden. Concreet betreft hier de zowel in het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) als in de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) vervatte regels. Als algemeen uitgangspunt voor de accountantscontrole geldt voorts dat niet de in artikel 1 van de verordening ex art 213 Gemeentewet, maar de in het BAPG opgenomen definitie van rechtmatigheid van toepassing is. Dit komt er op neer dat onder rechtmatigheid het in overeenstemming zijn met zowel de begroting als de van toepassing zijnde wettelijke regelingen wordt verstaan. 1

2 5. Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties Niet iedere fout of onzekerheid zal leiden tot een niet-goedkeurende accountantsverklaring, alleen al omdat de accountant niet iedere afzonderlijke financiële transactie controleert. Omdat de accountant niet alles controleert moet hij bepaalde fouten- en onzekerheidsmarge hanteren. Deze marge wordt de goedkeuringstolerantie genoemd, die als volgt te definiëren is: De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed. Voor de goedkeuringstolerantie wordt onderscheid gemaakt tussen fouten en onzekerheden. Een fout in de jaarrekening kan bijvoorbeeld ontstaan doordat jaarrekeningposten onvolledig zijn opgenomen (bijvoorbeeld het achterwege laten van een voorziening voor groot onderhoud aan het gemeentehuis) of dat de toelichting niet toereikend is (vanwege strijdigheid met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), of dat de waarderingsgrondslag onjuist is (vanwege strijdigheid met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten). Een onzekerheid in de controle kan bijvoorbeeld ontstaan door gebreken in de interne controle, waardoor het achteraf niet meer vast te stellen is of bijvoorbeeld een bepaalde uitgave rechtmatig heeft plaatsgevonden of bepaalde baten volledig zijn verantwoord. De goedkeuringstolerantie wordt berekend als een percentage van de totale lasten van de gemeente. Dus als de totale lasten zijn en de in het navolgende in het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) opgenomen tabel genoemde percentages worden gehanteerd, dan mogen voor een goedkeurende verklaring de fouten maximaal bedragen en de onzekerheden maximaal Soorten accountantsverklaring Fouten in de jaarrekening (in procenten van de lasten) Onzekerheden in de controle (in procenten van de lasten Goedkeurend Met beperking kleiner dan of gelijk aan 1% kleiner dan of gelijk aan 3% groter dan 1% en kleiner dan 3% groter dan 3% en kleiner dan 10% Oordeelonthouding n.v.t. gelijk aan of groter dan 10% Afkeurend gelijk aan of groter dan 3% n.v.t. De goedkeuringstoleranties spelen een belangrijke rol bij het verkrijgen van een goedkeurende accountantsverklaring. Als de goedkeuringstoleranties niet worden overschreden, wordt in beginsel een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Als één of beide goedkeuringstolerantie(s) wordt (-en) overschreden, zal de accountant geen goedkeurende accountantsverklaring verstrekken. Als de accountant op basis van statische berekeningen een steekproef uitvoert naar de toekenning van subsidies en constateert dat bij de toekenning een bepaald percentage niet volgens de regels heeft plaatsgevonden zal hij deze fout extrapoleren voor de gehele massa van toegekende subsidies. Op basis hiervan wordt een schatting gemaakt van de mogelijke fout in de jaarrekening. Deze fout wordt meegenomen bij het bepalen of de goedkeuringstoleranties worden overschreden. In punt 7 van voorliggend controleprotocol is ondermeer bepaald, dat de accountant omtrent de controle een verslag van bevindingen opstelt. In dit verslag moet de accountant onder meer fouten in de jaarrekening en onzekerheden in de controle opnemen die geen invloed hebben op de strekking van de accountantsverklaring, maar die wel van zodanig belang zijn dat deze aan de raad moeten worden gerapporteerd. Het betreft hier de zogeheten rapporteringstolerantie, waarvan de definitie als volgt luidt: 2

3 De rapporteringstolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Indien de raad in de opdrachtverstrekking aan de accountant géén nadere rapporteringstolerantie(s) voorschrijft dan zijn de rapporteringstolerantie(s) gelijk aan de bedragen die voortvloeien uit de goedkeuringstolerantie. In punt 5 van voorliggend controleprotocol is de rapporteringstolorantie gesteld op 10% van goedkeuringstolerantie, zoals die ten aanzien van in de jaarrekening geconstateerde fouten dient te worden gehanteerd. Evenals met betrekking tot de rapporteringstolerantie heeft de raad ook ten aanzien van de goedkeuringstoleranties de keuzemogelijkheid de percentages aan te scherpen. Zoals hiervoor reeds is vermeld, gelden als bovengrenzen van de goedkeuringstoleranties 1% voor de fouten in de jaarrekening en 3% voor onzekerheden in de controle. De raad kan evenwel lagere percentages vaststellen. Voor de fouten in de jaarrekening is in het BAPG, zoals hiervoor reeds vermeld, een goedkeuringstolerantie van 1% van de totale lasten van de gemeente opgenomen. Als de totale lasten van de gemeente 100 miljoen bedragen dan is de maximale fout in de jaarrekening 1 miljoen. Als de raad dit een te hoge marge vindt, dan kan het percentage bijvoorbeeld worden verlaagd naar 0,9%. De maximale fout is dan De accountant zal dan meer werkzaamheden verrichten om aan deze eis te voldoen. De goedkeuringstolerantie kan alleen voor de gehele jaarrekening gelden, er kunnen geen verschillende goedkeuringstoleranties voor onderdelen worden gehanteerd. Wel kan - indien voor bepaalde onderdelen van de gemeente een afzonderlijke verantwoording (deelverantwoording) wordt opgesteld - een strengere goedkeuringstolerantie voor de deelverantwoording worden geëist. Ook voor wat de rapporteringstoleranties betreft heeft de raad als opdrachtgever de mogelijkheid om voor delen van de jaarrekening met de accountant lagere rapporteringstoleranties overeen te komen. Politiek gevoelige artikelen (declaraties van bestuurders, aanbestedingen) of risicovolle projecten van de gemeente (in het kader van PPS bijvoorbeeld) komen daarvoor bijvoorbeeld in aanmerking. Zoals gezegd zijn de rapporteringstoleranties bepalend voor het opnemen van bevindingen in het verslag van bevindingen door de accountant. De raad kan hogere eisen aan de rapporteringstoleranties stellen, dus strengere normen stellen. Daarmee bepaalt de raad, dat over bepaalde onderwerpen eerder elementen van onrechtmatigheden in het verslag van bevindingen worden opgenomen, zonder dat die onderwerpen direct leiden tot een nietgoedkeurende verklaring (redenen van een niet-goedkeurende verklaring moeten in ieder geval worden opgenomen in het verslag van bevindingen). De raad wil weten of de declaraties van collegeleden rechtmatig zijn en wenst rapportering op het moment dat er sprake is van een onrechtmatigheid per collegelid van meer dan 500. Hoewel op grond van de goedkeuringstoleranties de declaraties nauwelijks controle behoeven, zal de accountant op grond van een lager overeengekomen rapporteringstolerantie de declaraties intensiever controleren. Overeenkomstig het advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is in voorliggend controleprotocol, voor wat de goedkeuringstoleranties betreft, uitgegaan van de hiervoor vermelde in het BAPG vastgelegde percentages. Het vaststellen van lagere percentages zou er toe leiden dat in het eerste jaar dat de rechtmatigheidtoets van toepassing is, de gemeente het zichzelf moeilijker maakt dan strikt noodzakelijk is. 3

4 6. Reikwijdte accountantscontrole De reikwijdte van de accountantscontrole omvat de naleving van kaders, die zowel in externe als in interne wet- en regelgeving vastliggen. Dit echter alleen voorzover deze kaders financiële beheershandelingen betreffen. Enkele voorbeelden van financiële beheershandelingen zijn: overdrachten aan of van natuurlijke personen/rechtspersonen. Het gaat hierbij om zowel het verstrekken van subsidies en uitkeringen als het heffen van belastingen en retributies; transacties waarbij een tegenprestatie wordt verkregen of geleverd zoals het inkopen van leveringen van en/of diensten door derden; financieringen waaronder uitgezette en opgenomen en daarbij behorende rente en aflossingen; vermogensmutaties zoals rechtstreekse mutaties van reserves en voorzieningen en afschrijvingssystematiek. De ter zake voor onze gemeente van toepassing zijnde externe wetgeving is nader gespecificeerd in de kolom Wetgeving extern van de tabel, zoals die in de bij het controleprotocol behorende bijlage I is opgenomen. Tot de kaders, die in interne wet- en regelgeving vastliggen, behoort ondermeer de begroting. Aan de hand van de begroting wordt door de accountant beoordeeld of begrotingsoverschrijdingen passen binnen het door de raad geformuleerd beleid. Is dit inderdaad het geval dan worden deze begrotingsoverschrijdingen door het vaststellen van de jaarrekening alsnog geautoriseerd. Over overschrijdingen, die in strijd zijn met de door de raad uitgezette beleidskaders, dient de gemeenteraad door middel van een indemniteitsprocedure een aparte discussie te voeren. In deze discussie zal de Raad beoordelen of aan bedoelde onrechtmatige begrotingsoverschrijdingen politieke gevolgen verbonden dienen te worden. Tot de door de accountant in de rechtmatigheidstoets te betrekken, uit interne wet- en regelgeving voortvloeiende kaders behoren normaliter ook: de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet; de controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet; de verordening periodiek onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid ex artikel 213a Gemeentewet. Voor wat de verordening ex artikel 212 GW en de verordening ex artikel 213a GW betreft, zijn ten behoeve van bedoelde rechtmatigheidstoets een aantal, expliciet in voorliggend controleprotocol vermelde artikelen uitgezonderd. Het betreft hier met name die artikelen, die het door het college ondernemen van acties inhouden, maar waarvan te voorzien is dat deze acties in 2004 nog niet tot een afronding zullen komen. Met betrekking tot de verordening ex artikel 213 GW besloot de gemeenteraad in zijn vergadering van 13 december 2004 om artikel 2 van deze verordening eerst op de accountantscontrole van de jaarrekening 2005 en later van toepassing te verklaren. Een specificatie van overige interne wet- en regelgeving, waarin voor de rechtmatigheidstoets van de accountant relevante kaders vastliggen, is vervat in de kolom Regelgeving intern van de in het bij het controleprotocol behorende bijlage 1 opgenomen tabel. Aan de besteding en de inning van gelden door een gemeente zijn bepaalde voorwaarden verbonden, waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op: de omschrijving van doelgroep/object; de normbedragen i.c. hoogte en de duur; de heffings- en/of declaratiegrondslag; de bevoegdheden; het voeren van een administratie; het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken; aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d. 4

5 In voorliggend controleprotocol is, voor wat de interne regelgeving betreft, de rechtmatigheidstoets van de accountant beperkt tot uitsluitend de voorwaarde doelgroep/object en de voorwaarde hoogte en duur. Met deze beperking wordt beoogd het risico te verkleinen dat in het eerste jaar dat de rechtmatigheidstoets van toepassing is de accountant, doordat nog niet aan de hiervoor opgesomde voorwaarden -andere dan de voorwaarde doelgroep/object en de voorwaarde hoogte en duur- wordt voldaan, ten aanzien van onderhavige jaarrekening een afkeurende verklaring afgeeft. Met de laatste passage van het gestelde onder punt 6 van voorliggend controleprotocol wordt bereikt dat collegebesluiten, voorzover deze geen nadere uitwerking van wet- en regelgeving vormen, van het rechtmatigheidsoordeel van de accountant uitgesloten worden. Voor het niet in de rechtmatigheidstoets betrekken van collegebesluiten zijn de volgende argumenten aan te voeren: I. Het dualisme regelt een scheiding van posities tussen college en raad. De raad stelt de kaders aan het college en het college legt verantwoording af aan de controlerende raad. Het lijkt vanuit duaal perspectief dan ook het meest logisch om de kaderstellende verordeningen van de raad wel en de besluiten van het college niet onder de rechtmatigheidscontrole van de accountant te laten vallen. Immers met de meeste collegebesluiten heeft de raad geen bemoeienis en is het college daarvoor verantwoordelijk. II. Indien van de accountant ook gevraagd wordt om financiële beheershandelingen aan collegebesluiten te toetsen, zal dit leiden tot een omvangrijke toename van werkzaamheden en daardoor extra controlekosten. De vraag is of de raad met de uitkomsten van die controle iets doet en zij zich niet veel eerder op de toetsing aan de door haar gegeven raadskaders zal concentreren. 7. Rapportering accountant In voorliggend controleprotocol is onder dit punt geregeld aan wie, op welke wijze en op welke tijdstippen de accountant omtrent de bevindingen van zijn controles dient te rapporteren. In het bij het controleprotocol behorende bijlage 3 zijn de rapporteringsmomenten nader vastgelegd. 5