Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent. Academiejaar DE WERKLASTMETING BIJ DE MAGISTRATUUR

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar DE WERKLASTMETING BIJ DE MAGISTRATUUR Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door Muyldermans Hannelore (studentennr. : ) Promotor: Karen Verpoest Commissaris : Brice De Ruyver 1

2 WOORD VOORAF Deze masterproef luidt het einde in van mijn studie aan de faculteit Rechtsgeleerdheid van Gent. Na mij 2 jaar verdiept te hebben in dit onderwerp, wil ik mijn dankwoord richten aan een aantal personen die me hebben gesteund en bijgestaan in de loop van de voorbije 5 jaar. In de eerste plaats richt ik mijn dankwoord enerzijds aan Prof. Dr. Tom Vander Beken om mij in het eerste masterjaar bij te staan als promotor, anderzijds aan Dr. Karen Verpoest die een perfecte vervanging vormde voor Prof. Vander Beken. Dankzij haar richtlijnen en goed advies heeft deze masterproef vorm gekregen. In het bijzonder wil ik haar bedanken voor de tijd die ze heeft vrijgemaakt voor mij en voor het telkenmale lezen van mijn voorlopige stukken. Vervolgens wil ik ook graag meneer Joris Plessers, werkzaam bij het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, bedanken. Dankzij onze ontmoeting heb ik een paar dingen bijgeleerd die ik niet zou gevonden hebben in de literatuur. Een andere input uit de praktijk betreft mijn gesprek met eerste substituut Myriam Van Praet van het parket van de Procureur des Konings te Gent. Dit was het eerste gesprek dat ik heb gevoerd omtrent het onderwerp en zij heeft dus veel verduidelijkt voor mij. Een laatste dankwoord zou ik graag richten aan mijn familie en vrienden. Aan mijn familie om mij de kans te geven om deze studie aan te vatten en voor hun eindeloze steun en vertrouwen. Tenslotte aan mijn vrienden aangezien zij de grootste bron van inspiratie waren de voorbije vijf jaar. 2

3 INHOUDSTAFEL WOORD VOORAF... 2 INHOUDSTAFEL... 3 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN INLEIDING Probleemstelling Waarom werklastmeting als masterproef? Doelstellingen en onderzoeksvragen Hoofdstuk 1 Begrip Inleiding Definities Besluit Hoofdstuk 2 doel van een werklastmeting Inleiding Doelstellingen Besluit Hoofdstuk 3 Openbaar Ministerie Inleiding Aanleiding Historiek De creatie van het huidig werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie Gebruikte methode in het Openbaar Ministerie Keuze tussen verschillende methodes Gebruikte methode bij het Openbaar Ministerie Implementatie van het werklastmeetinstrument Verloop en aandachtspunten Verloop verschillende fases Toepasbaar op de zetel? Sterktes Zwaktes Kansen Bedreigingen Besluit Hoofdstuk 4 Hoven en rechtbanken Inleiding Aanleiding

4 4.3. Historiek Protocol : project werklastmeting bij de hoven en rechtbanken Betrokken partijen Onderwerp Operationalisering Protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken Betrokken partijen Onderwerp Operationalisering Verdere operationalisering van het luik werklastmeting Verdere operationalisering van het luik statistiek Gebruikte methodes bij hoven en rechtbanken Methode Methode Uitwerking stappenplan Stand van zaken anno Besluit Hoofdstuk 5 Werklastmeting naar aanleiding van BHV Inleiding Hervorming gerechtelijk landschap Historiek Wet van 1 december Werklastmeting naar aanleiding van de splitsing van BHV Besluit Hoofdstuk 6 Over de grenzen heen : Nederland Inleiding Gerechtelijke omgeving Politieke achtergrond Van centralisatie naar integraal management Beschrijving van het instrument Last Minute commissie Lamicie-model Bekostigingssyteem Minutentarieven Bepaling van de behandeltijden Kwaliteit vanuit het werklastmeetmodel Besluit

5 CONCLUSIE BIBLIOGRAFIE

6 LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN - ABC : adviesbureau van de federale overheid (1997) - ACWB : Adviescommissie Werklastmeting en Bekostiging (Nederland) - BHV : Brussel-Halle-Vilvoorde - BIRO : Beheerscomité Informatica van de Rechterlijke Orde - CCW: Centrale Commissie Werklastmeting (Nederland) - CMRO : Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde - FTE : fulltime equivalenten - FOD : federale overheidsdienst - FOD justitie, CIV : centrum voor informatieverwerking - FOD justitie, DG-RO : directoraat-generaal Rechterlijke Organisatie - HRM : human resource management - KPMG : Klynveldt, Peat, Marwick en Goerdeler (eerste oprichters van de internationale accountants- en adviesorganisatie) - Lamicie- model : last minute - MUNAS-project : Moyennes Unitaires Nationales d Activités Sectorielles - PANDORA- model : parketmagistraten naast de onderzoeksrechters 1e aanleg - pvro: project Versterking Rechterlijke Organisatie (Nederland) - RvR: Raad voor de Rechtspraak (Nederland) - SAS : geïntegreerd systeem van software - TNO- arbeid : toegepast- natuurwetenschappelijk onderzoek (Nederland) - VBSW : Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting - VBWO: Vast Bureau Werklastmeting en Organisatieontwikkeling - VTE : voltijds equivalenten - WOBG : Wet Organisatie Bestuur gerechten (Nederland) - WODC : Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (Nederland 6

7 7

8 1. INLEIDING 1.1. Probleemstelling Weten is meten. Dit gezegde is het beginpunt geweest van vele (werklast)metingen. Ook voor de werklastmeting bij de magistratuur is dit niet anders. Over de jaren heen werd de schreeuw om een objectief instrument voor de personeels- en middelenverdeling alsmaar groter, zowel vanuit de magistratuur als de politiek. Zo stond er in de inleiding van de memorandum van de Orde van de Vlaamse balies van 9 mei 2002 te lezen: Een goed werkende justitie is onontbeerlijk in een democratische rechtstaat. Het is de verantwoordelijkheid van de wetgevende en van de uitvoerende macht om door goede wetgeving en een gedegen infrastructurele ondersteuning de werking van justitie te garanderen en te optimaliseren. Deze uitspraak kwam er naar aanleiding van een zeven puntenplan opgesteld in functie van de federale verkiezingen. Daarin stond onder meer dat men zo vlug mogelijk moest komen tot een wetenschappelijk onderbouwde meting van de werklast van de magistratuur om zo tot een beter personeelsbeleid te komen en de efficiëntie van het rechtspreken te verhogen. 1 Een jaar later kwam er ook een oproep van de procureur-generaal Christine Dekkers in haar mercuriale bij de opening van het gerechtelijk jaar in Antwerpen. De werklastmeting is noodzakelijk voor een betere verdeling van mensen en middelen. 2 Maar eigenlijk klonk de schreeuw al veel vroeger. De Dutroux-affaire in de jaren 1990 heeft heel veel in beweging gezet en het maakte dat het vertrouwen in het politiële en justitiële apparaat een duik nam. Justitie maakte een diepe vertrouwenscrisis mee, mede door de trage respons van het gerecht bij de behandeling van (straf)zaken. Dit veroorzaakte het besef dat één en ander moest hervormd worden, en dan vooral het functioneren van verschillende schakels in de strafrechtelijke keten 1 ORDE VAN VLAAMSE BALIES, Memorandum 9 mei 2002, Brussel, 2002; M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p. 4 2 M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p.5 8

9 (opsporing, vervolging, berechting, ). Politie en parket, die in tegenstelling tot de zetel, meer als een uitvoerende tak worden gecontroleerd, werden meer in het hervormingsverhaal meegetrokken. De situatie escaleerde daar de criminaliteit in stijgende lijn was en de nood aan een hardere aanpak zich opdrong. Parketten zelf wezen op het structurele tekort aan mensen en middelen om prioriteit te geven aan de aanpak van een groeiend aantal misdrijven. Helaas werd de overheid op hetzelfde moment geconfronteerd met een negatief klimaat van besparingen waardoor er geen extra middelen konden worden vrijgemaakt. Om toch nog enige efficiënte en effectieve verandering te brengen bij het opsporen, vervolgen en berechten eiste de politiek, in ruil voor extra middelen, meer verantwoordingsplicht van de gerechtelijke instanties. Kort na de eeuwwisseling werd dan het initiatief genomen door de wetgevende en uitvoerende macht om een werklastmeetinstrument te ontwikkelen voor parket en zetel. 3 Wat over het algemeen verwacht wordt van een moderne rechterlijke orde is doelmatigheid, doeltreffendheid en rekenschap afleggen over de werking. Om deze doeleinden te bereiken, dienen er passende instrumenten voor handen te zijn die enerzijds toelaten om een evaluatie te maken van de bestaande efficiëntie en effectiviteit en die anderzijds zicht kunnen geven over hoe ze nog doelmatiger en doeltreffender kunnen worden in de toekomst. 4 Wat alleszins al vaststaat is dat het Belgisch gerechtelijk landschap deel uitmaakt van een moderne rechterlijke orde. Het is dan ook vanzelfsprekend dat er initiatieven moeten genomen worden om deze drie eigenschappen na te streven via een instrument dat werkt op een objectieve en professionele manier. Het werklastmeetinstrument is zo een beheersinstrument dat past binnen deze orde 5 en dan vooral met het oog op de efficiëntie. Dit instrument brengt namelijk in kaart wat door de organisatie gedaan wordt en/of zou moeten gedaan worden en welke menselijke middelen ervoor nodig zijn. In het kader van de efficiëntie is de werklastmeting een belangrijk instrument aangezien het ervoor zorgt 3 G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 9 4 COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE, Constructie en gebruik van een instrument voor werklastmeting, Brussel, 2008, p. 1 5 COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE, Bilan van vijf jaar activiteit rond de werklastmeting, Brussel,2013, p.5 9

10 dat personeel op grond van een aantal objectiveerbare criteria op een degelijke manier worden verdeeld over de verscheidene hoven en rechtbanken. 6 We zien ook meer en meer vraag naar tussenkomsten van de rechtspraak. Ten aanzien van de rechtszekerheid kan dit alleen maar toegejuicht worden, maar het feit dat er druk komt te staan op de gerechten om meer te produceren maakt de keerzijde van de medaille uit. Het gevolg is dat men meer de klemtoon gaat beginnen leggen op prestatiegericht werken, de verantwoordelijkheidszin van de gerechtelijke organisatie, het inkorten van doorlooptijden en de werklastmeting om op een objectieve wijze de kloof tussen de groeiende vraag en de actuele personeelscapaciteit te dichten. Dit doet evenwel vragen rijzen bij de kwaliteit van het product indien men meer gaat produceren met dezelfde middelen. De werklastmeting hangt immers ook af van de vereiste kwaliteit van de uitspraken van de rechter. In dit kader komt artikel 6 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens in het vizier: een onafhankelijke, onpartijdige rechter, een toegankelijk gerecht, eerlijke en openbare terechtzittingen, een oordeel binnen een redelijke termijn. Daaraan kunnen zelfs nog een aantal andere eisen toegevoegd worden: een klare en verstaanbare motivering bij een vonnis, en professionaliteit en kennis van de rechter. Dit heeft allemaal te maken met de kwaliteit en de inhoud van de beoordelingen en het functioneren van de rechter. Maar dit laatste wordt beïnvloed door de organisatie waarin hij werkt: bekwaamheid van het personeel, degelijke informatiesystemen, inzet, de manier waarop wordt leiding gegeven en het beheer van de gerechten, de organisatie van de werkprocessen, de zittingen en het beter afstemmen van de activiteiten. Niet alleen het inhoudelijk aspect moet kwalitatief zijn (wat traditioneel bewaakt wordt door hoger beroep of cassatie), ook het organisatorisch aspect komt meer een meer op de voorgrond, zoals de manier waarop de rechter de partijen behandelt, de lengte van de procedures, enz. 7 Daarnaast kan men ook niet om het feit dat het budget van justitie in continue stijging is. Meer concreet zijn personeelsuitgaven bij een dienstenorganisatie als justitie een 6 P. PONSAERS, A. VERHAGE, K. BEYENS, Controle op politie en justitie : een lappendeken met weinig samenhang, Orde van de dag 2011, afl. 55, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

11 relevant onderdeel van de totale uitgaven. 8 Het zet de betrokken aan om op een verantwoorde wijze om te gaan met de beschikbare middelen. 9 De stijgende vraag naar diensten van de gerechtelijke instanties dient de overheid te doen inzien dat ook voor justitie de budgetten niet oneindig zijn. Hiermee komt een einde aan de mythe une bonne Justice n a pas de prix. Enkel puur economische belangen mogen echter niet overheersen op de juridische kwaliteit en waarden. Daarom moeten zeker ook kwaliteitseisen in overweging genomen worden bij de budgettaire keuzes en prioriteiten. 10 Naast de globale personeelsaantallen, vult ook de rechtvaardige verdeling ervan een belangrijke rol in. Een werklastmeetinstrument kan daarbij een wenselijke hulplijn zijn aangezien het zich baseert op objectieve maatstaven en het uniform van aard is. Ook aangaande werkprocessen biedt de werklastmeting een helpende hand. De manier waarop en de snelheid waarmee een concreet dossier doorstroomt, heeft betrekking op het aantal benodigde personeelsleden. 11 Met andere woorden, een goed personeelsbeleid is een absolute must. Alleen Het gebruik van een werklastmeting is enkel zinvol als deze ook gedragen en aanvaard wordt door alle leden van de gerechtelijke organisatie aanwezig op de werkvloer Waarom werklastmeting als masterproef? De keuze voor dit onderwerp komt uit mijn diepe en nog steeds groeiende interesse voor de werking van hoven en rechtbanken, en dan voornamelijk het Openbaar Ministerie. De gerechtelijke achterstand is een begrip dat alom bekend is, het geeft aanleiding tot frustratie bij de gebruiker en vormt een negatieve perceptie over justitie. De werklastmeting is hierbij het instrument tegen dat negatief beeld en tegen de gerechtelijke achterstand. Om wat dieper in te gaan op mijn interesse in de werking van het Openbaar Ministerie, kan ik eerst en vooral beginnen met mijn eigen ervaringen hieromtrent. 8 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel,brussel, 2007, p. 9 9 J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie : de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007 p J. BELLAERT, S. BAUWENS, Werklastmeting, P&O 2009, afl. 11, p

12 Het is in feite allemaal begonnen tijdens een gastcollege bij het vak strafrechtelijk beleid waar de Procureur des Konings van Gent, Johan Sabbe, kwam spreken. Dit was de eerste maal dat het parket als organisatie werd uitgelegd door een persoon die er werkt en het wekte onmiddellijk mijn interesse. Ik heb uiteindelijk de kans gegrepen om zelf een stage te doen bij het Openbaar Ministerie en deze kans werd mij dan ook gegund in september Mijn stage bij het Parket van de Procureur des Konings te Gent was een enorme leerrijke en boeiende maand. We hebben er zaken meegemaakt die de normale student niet direct zou ervaren in het gewone studentenleven. Zo hebben we heel veel zittingen meegemaakt, hebben we dossiers mogen inkijken, bestuderen en zelfs adviezen mogen verlenen met betrekking tot de afhandeling ervan, we hebben de ruimtes met de in beslag genomen goederen bezocht, een assisen zaak van in het begin kunnen volgen en als laatste hebben we ook de gevangenis van Gent bezocht. Ik heb er de mogelijkheid gegrepen om met een magistraat de werklastmeting te bespreken. Zij heeft me in eerste instantie het begrip uitgelegd en wat het inhoudt voor het Parket van Gent. Het is via haar dat ik heb vernomen dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden tijdsbestedingen, dat ik relevante cijferinformatie kon vinden op de site van de FOD Justitie en dat er ook nog altijd pijnpunten zijn aan het systeem. Specifiek had zij het over de invulling ervan, zoals bijvoorbeeld het bijwonen van een externe vergadering in Brussel. De verplaatsing van en naar de vergadering wordt niet meegerekend, terwijl dat gemakkelijk twee uur in beslag kan nemen. Een ander simultaan voorbeeld is de afstapping. Ook hier wordt de verplaatsing niet meegerekend. Een laatste voorbeeld dat zij mij gaf is de minder correcte invulling van de zwaarwichtigheid van bepaalde dossiers. Dit gesprek was kort daar zij het nogal druk had, maar tegelijkertijd voor mij ook het lichtpuntje in het donker om mij dat laatste extraatje aan motivatie te geven om erin te vliegen Doelstellingen en onderzoeksvragen Het gaat voornamelijk om een beschrijvende masterproef die de werklastmeting vanaf zijn totstandkoming tot aan het instrument van vandaag omschrijft. Deze masterproef zal dus het eindproduct zijn van een literatuurstudie. De opzoekingen zijn gestart via de databanken van jura, jurisquare online en panopticon. Daarnaast werd er ook overvloedig gebruik gemaakt van de sites van de FOD Justitie, Het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting en de Commissie voor de Modernisering 12

13 van de Rechterlijke orde. Op deze sites staan namelijk veel rapporten, relevante cijferinformatie en beschrijvende teksten. Een andere relevante bron is de haalbaarheidsstudie die werd uitgevoerd in opdracht van de toenmalige minister van Justitie, Laurette Onkelinx. Daarnaast komen ook een aantal politieke en beleidsmatige teksten en interviews met magistraten/experts/specialisten aan bod. De stage bij het Openbaar Ministerie en meer specifiek het gesprek dat ik er heb gehad met een beleidsmagistraat heeft natuurlijk ook zijn toegevoegde waarde. Een laatste informatiebron is het gesprek dat heeft plaatsgevonden met een medewerker van het Vast Bureau voor de Statistiek en de Werklastmeting. Tijdens dit gesprek werden een aantal zaken opgehelderd. Tevens werd er ook een tekst meegegeven die zeer relevant is voor deze masterproef. Onderstaande masterproef tracht een beschrijving te geven van het instrument van de werklastmeting waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen het Openbaar Ministerie en de hoven en rechtbanken. Hierbij wordt ook nagegaan of de doelstellingen die voorop werden gesteld zijn gehaald. Daarnaast worden de positieve en negatieve kanten op een rijtje gezet en wordt nagegaan wat beter kan. In een eerste hoofdstuk komt het begrip van de werklastmeting aan bod. Er zijn verschillende definities, maar ze zijn toch gelijklopend. Op die manier wordt het onderwerp van deze masterproef van in het begin verduidelijkt voor de lezer. Een tweede hoofdstuk vat aan met het doel van de werklastmeting. Opnieuw is er sprake van verschillende doelstellingen, maar in tegenstelling tot het eerste hoofdstuk is hier de rode draad wat zoek. De volgende twee hoofdstukken focussen zich enerzijds op het werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie en anderzijds op de hoven en rechtbanken. Er werd getracht eenzelfde indeling te gebruiken voor de twee hoofdstukken daar dit duidelijk en overzichtelijk zou zijn. Er wordt begonnen met de aanleiding tot het instrument, waarop de geschiedenis volgt. Vervolgens volgt de uiteenzetting van de gebruikte methode. Het hoofdstuk van het Openbaar Ministerie wordt afgesloten met een analyse of het instrument toepasbaar is op de zetel. In het 13

14 hoofdstuk met betrekking tot de hoven en rechtbanken wordt geconcludeerd met een stand van zaken anno De werklastmeting rond de problematiek van B-H-V wordt afzonderlijk behandeld in een vijfde hoofdstuk. Er wordt eerst gekeken naar voorgaande voorstellen omtrent de hervorming van het gerechtelijk landschap om dan over te gaan naar de recente wet rond de hertekening van het gerechtelijk landschap. Een laatste deel focust zich op de werkzaamheden rond de werklastmeting van B-H-V. Ook onze noorderburen hebben zich gebogen over de creatie van een werklastmeetinstrument, zij het vroeger dan ons. Aangezien het interessant is om te kijken hoe zij dit aangepakt hebben, wordt de werklastmeting in Nederland uit de doeken gedaan in het laatste hoofdstuk. Zij fungeren als beste praktijk, daar zij vergelijkbare ontwikkelingen hebben doorstaan naar verzelfstandiging, zij het in een vroeger stadium dan in België. 13 Om volledig mee te zijn met de ontwikkelingen hieromtrent wordt gestart met een schets van de context. Daarna komt hun werklastmeetmodel, het Lamicie-model, aan bod. Er wordt afgerond met de vraag over wat we kunnen leren uit de werklastmeting over de grenzen heen. Een beperking voor mijn masterproef volgt uit het feit dat ik weinig of niets heb teruggevonden over de stand van zaken van het Nederlandse werkmodel. De informatie die ik gebruikt heb dateert hoofdzakelijk van 2007 waardoor een accuraat beeld mist van de huidige toestand. Ondanks verscheidene mails naar meneer Joris Plessers en een contactpersoon bij de Raad voor de Rechtspraak, bleef een reactie uit en worden in de uiteenzetting over Nederland niet de meest recente data betrokken. In de algemene conclusie volgt een laatste overzicht van hetgeen werd samengebundeld in deze masterproef. Dit wordt gedaan aan de hand van een aantal interviews die werden afgelegd van magistraten, advocaten, experts en specialisten. 13 J. PLESSERS, R. DEPRÉ en A. HONDEGHEM, Profiel van de administratieve manager in de context van verzelfstandiging binnen Justitie, Brussel, 2008, p

15 15

16 Hoofdstuk 1 Begrip 1.1. Inleiding In het eerste deel wordt het begrip werklastmeting onder de loep genomen. Er wordt, aan de hand van verschillende bronnen getracht tot een definitie te komen van de werklastmeting. Deze verschillende bronnen zijn: het rapport van het Vast Bureau voor de Statistiek en de Werklastmeting (VBSW), het draaiboek van het VBSW, de haalbaarheidsstudie, een interview uit de juristenkrant en finaal twee personen die expertise hebben op het vlak van beleid en beheer: de heer Marc Cottyn, bestuurder departement Communicatie en Informatie en de heer Joris Plessers, adviseur bij het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting en coördinator van het project werklastmeting Definities Een eerste begrip van werklastmeting kunnen we uit het rapport van het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting halen. In dit rapport wordt het begrip werklastmeting als volgt gedefinieerd : Het bepalen van de hoeveelheid personeel die nodig is om een bepaalde hoeveelheid werk af te handelen en is in die zin dus synoniem met personeelsbehoeftenbepaling. Ook wordt het in het rapport omschreven als volgt : Onder werklastmeting moet worden verstaan een methode om de globale werklast van een rechtscollege te bepalen per groep medewerkers (magistraten, referendarissen, griffiers, administratieve medewerkers). Personeelsbehoefte in het kader van het project werklastmeting bij de zetel wordt dan begrepen als het aantal medewerkers, uitgedrukt in voltijdse equivalenten (Vte), dat een rechtscollege nodig heeft om een bepaald werkvolume binnen een bepaalde tijdsperiode, bvb 1 jaar, af te handelen. 14 Als dit schematisch voorgesteld wordt, ziet het er als volgt uit: Werkvolume (uitgedrukt in tijdseenheden) op jaarbasis Beschikbare arbeidstijd per Vte op jaarbasis 14 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Rapport Vast Bureau voor Werklastmeting en Statistiek, project werklastmeting bij de hoven van beroep, Brussel,2013, p

17 Onder personeel wordt de gehele gerechtelijke organisatie bedoeld: magistraten, referendarissen,zittingsgriffiers,administratieve medewerkers,bodes, De hoeveelheid werk wordt uitgedrukt in een productenvolume. De benodigde hoeveelheid personeel wordt uitgedrukt in een tijdseenheid: manuren, fulltime equivalenten, De werklastmeting zoals die wordt verstaan in het rapport van het Vast Bureau is een eindproduct na een proces van een aantal gemaakte keuzes: werken met producten in plaats van activiteiten, beperking tot de personele middelen, Deze keuzes zijn dan een begin van nieuwe keuzes die gemaakt moeten worden, zoals hoe diep gaan we in het onderscheid van personeelscategorieën? Het juridisch personeel omvat de groep van magistraten. De categorie van referendarissen wordt in het rapport buiten beschouwing gelaten in afwachting van een grondige analyse. Onder het administratief personeel verstaan we de zittingsgriffiers, griffiers van de rollen en gerechtspersoneel. 15 Het Vast Bureau heeft ook een draaiboek van de werklastmeting opgesteld in Hierin wordt beschreven dat: Het werklastmetingsinstrument te zien is als een model, een systeem dat een (bestaande of virtuele) realiteit nabootst of tracht te beschrijven. Voortdurend zal men daarbij schipperen tussen enerzijds de realiteit (of de na te bootsen situatie) zo goed mogelijk te benaderen en anderzijds het instrument werkbaar en beheersbaar te houden. Continu zal men in het oog moeten houden dat er een afweging dient gemaakt te worden: enerzijds ten voordele van een coherente theorie. Men kan namelijk niet alle specifieke aspecten van een entiteit (een hof, een rechtbank) in rekening brengen. Niet alles is kwantificeerbaar of objectiveerbaar. Daarnaast is het model moeilijk te hanteren indien er een overdaad aan detaillering en nuancering zou zijn aangezien hierdoor de zichtbaarheid verkleint of omdat zodanig veel gegevens moeten opgezocht en ingevoerd worden, wat een zeer tijdrovende bezigheid is. Anderzijds ten voordele van de praktijk/realiteit. Men kan namelijk volgens een bepaald model ook niet al het werk als één standaard zien. Alle entiteiten moeten zich kunnen herkennen in het model en aanwijzingen vinden van bijvoorbeeld de invloed van omgevingsfactoren. Het is dus duidelijk dat er een 15 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Rapport Vast Bureau voor Werklastmeting en Statistiek, project werklastmeting bij de hoven van beroep,brussel,2013, p

18 dynamisch model moet bepaald worden. De invloed van de evolutie van de samenleving en externe omgeving van een organisatie op de producten, productiemiddelen, structuren, kwaliteitseisen, enz. is namelijk te groot om geen rekening mee te houden. 16 In de haalbaarheidsstudie probeert men ook tot een definitie te komen. Zij doen dit door te antwoorden op de vraag waarover werklastmeting gaat: Hoe kunnen we een hoeveelheid werk omzetten in een hoeveelheid personen die nodig zijn om de hoeveelheid werk af te handelen? Om deze vraag te beantwoorden, moeten er bepaalde zaken in kaart worden gebracht. 1) De hoeveelheid werk die één persoon gemiddeld per tijdseenheid kan invullen. Dit noemen we de volumenorm. 2) De totale tijd die een gemiddeld goed werkend persoon onder normale omstandigheden nodig heeft om de hoeveelheid werk af te handelen. Dit is de normtijd of de gemiddelde behandeltijd. 3) De beschikbare of de feitelijke werktijd die één persoon op jaarbasis beschikbaar heeft om de hoeveelheid werk af te handelen. Dit is de vraag hoeveel uren een persoon beschikbaar heeft per jaar. a. Het aantal dagen per jaar = 365 dagen b. Minus het aantal dagen onbeschikbaarheid per jaar door verlof, ziektedagen, feestdagen c. Minus de tijd voor niet-dossiergebonden activiteiten. Dit is de tijd voor activiteiten die niet direct aan het dossier toe te rekenen zijn, zijnde de tijd voor opleiding, vergadertijd, tijd voor management en beheer, enz. Door de verhouding tussen dossiergebonden en nietdossiergebonden activiteiten in kaart te brengen, wordt meteen duidelijk hoeveel tijd een magistraat ter beschikking heeft voor magistratenwerk, de zogenaamde magistratentijd 4) De totale tijd nodig om het volume (in eenheden) af te werken gedeeld door de beschikbare tijd = het aantal voltijdse equivalenten. Hier gaat men ervan uit dat men het volume kent VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast Bureau Werklastmeting en Statistiek, Brussel, 2012, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

19 Een volgende definitie volgt uit een interview van de juristenkrant met betrekking tot de werklastmeting van de vrederechters. Uit dit interview wordt volgende definitie gedistilleerd: Werklastmeting refereert aan een kwaliteitsvolle juridische dienstverlening, met een rationele aanwending van middelen, maar met respect voor de arbeidsomstandigheden. 18 Volgens Cottyn moet de werklastmeting als volgt worden gedefinieerd : Werklast is de omschrijving van de hoeveelheid werk die gemiddeld door een persoon kan worden volbracht rekening houdend met een bepaald tijdskader en een bepaalde kwaliteit. Eens men inzicht heeft in de hoeveelheid werk uitgevoerd door een aantal mensen kent men het aantal arbeidsuren en dient men, om de personeelsbehoefte te bepalen, dit nog om te zetten naar een fulltime equivalent (FTE). 19 Ook Plessers kwam met een definitie en verwachting van het werklastinstrument: Werklastmeting dient ertoe te leiden dat men aan de hand van objectieve, kwantitatieve metingen, uitspraken kan doen over hoeveel VTE nodig is (= personeelsbehoefte) om een bepaalde hoeveelheid werkvolume te kunnen presteren, rekening houdend met de beschikbare werktijden van het personeel (d.i. de werktijden met aftrek van de afwezigheden), en met een gemiddelde tijdsbesteding van het personeel voor het uitvoeren van dossiergebonden activiteiten (per activiteit uitgedrukt in seconden) en niet-dossiergebonden activiteiten (per activiteit uitgedrukt in een percentage van de totale beschikbare werktijd). 20 Kort gesteld moet de werklastmeting toelaten om aan de hoven en rechtbanken de personeelskaders ter beschikking te stellen die zij nodig hebben voor een tijdige en kwalitatieve afhandeling van de dossiers, maar ook om de bestaande achterstand substantieel te reduceren K. DE GREVE, Het verraad van de voorstelling (René Magritte), Juristenkrant 7 november 2012, p M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Project werklastmeting Hoven van Beroep, Brussel, 2013, p.2 19

20 1.3. Besluit Het begrip werklastmeting kan volgens verschillende visies gedefinieerd worden. Een eerste definitie komt uit het rapport van de VBSW waar het vooral wordt gezien als een instrument voor personeelsbehoeftenbepaling. In het draaiboek van het VBSW van 2012 wordt het vooral aangeduid als een model dat zo goed mogelijk tracht een optimale situatie na te bootsen, waarbij rekening moet worden gehouden met zowel de bestaande realiteit als het behoud van de werkbaarheid van het instrument. Een volgende definitie komt uit de haalbaarheidsstudie. Hier wordt de vraag beantwoord waarover de werklastmeting gaat en worden er al suggesties gedaan met betrekking tot de aandachtspunten bij het ontwikkelen van een werklastinstrument. De definitie uit het interview in de juristenkrant moet in het kader van management gezien worden. De laatste twee bronnen komen van experts en draaien rond enerzijds het bepalen van de personeelsbehoefte in de definitie van Marc Cottyn en anderzijds om de doelstelling van de werklastmeting in de definitie van Joris Plessers. 20

21 Hoofdstuk 2 doel van een werklastmeting 2.1. Inleiding Een werklastinstrument zou, om goed te functioneren, best één grote doelstelling hebben die wordt onderschreven door iedereen die eraan meewerkt. Helaas krijgen we een ander beeld in de realiteit. Één primordiaal doel vindt consensus bij iedereen, maar er zijn nog andere doelstellingen,verwacht door een aantal mensen, waar geen consensus over te vinden is. In wat volgt, worden deze doelstellingen op een rijtje gezet Doelstellingen Het eerste en primordiale doel van een werklastmeetinstrument is het in kaart brengen van de personeelsbehoefte Het gaat dus om een organisationele werklastmeting. De focus ligt op de personeelsbehoefte: hoeveel magistraten en personeel hebben we nodig om onze opdracht te vervullen? Een individuele magistraat of kamer wordt niet bekeken, het is in principe geen instrument dat dient voor interne controle of evaluatie, hoewel een aantal korpschefs daar een andere visie op nahouden. Het systeem moet transparant zijn in de nood aan personeelscapaciteit en een eerlijke verdeling toelaten. De mensen die gebruik maken van het systeem verwachten langs hun kant dat er duidelijk wordt ingespeeld op personeelsbehoeftenvragen. Het instrument moet de totale capaciteitsbehoefte weergeven. Hieruit kan dan de capaciteitsverdeling bepaald worden. Daarna kan het systeem nagaan of de beschikbare capaciteit maximaal wordt ingezet. Dit instrument zou dus het ideale hulpmiddel zijn om intern te bepalen wie waar toegewezen wordt. Er zijn ook andere doelstellingen. Zo kan het systeem helpen bij het in kaart brengen van de doorlooptijden. Ook kan via het systeem de capaciteitsberekening gelinkt worden aan procesmanagement of procesbeheer. Het geeft namelijk duidelijkheid met betrekking tot de tijden die nodig zijn voor de afhandeling van processen. Het Vast Bureau heeft ook zijn eigen secundaire doelstelling, namelijk het vergelijken en verbeteren van de werkwijzen en werkprocessen. Deze doelstelling krijgt alleszins geen prioriteit. Volgens het meerjarenplan van het VBSW zal er pas in 2014 een eerste overzicht komen van de werklastmeting van alle hoven en rechtbanken. Vanaf 2015 kan men dan,met hulp van de basisrapportage, gaan focussen op het 21

22 vergelijken en verbeteren van de werkwijzen en werkprocessen. 22 Anno 2014 werd vooropgesteld dat in 2015, als alles volgens planning verloopt, alle hoven en rechtbanken een werklastmeting moeten doorlopen hebben. 23 Er zijn over het algemeen twee grote verwachtingen van het instrument. Enerzijds het uniform in kaart brengen van personeelsbehoeften, objectiveren en een betere verdeling van de personeelsmiddelen tussen de gerechten. Sommige gerechten zien in het instrument een perfect middel om zich te verantwoorden over de gerechtelijke productie tegen kritiek van buitenaf en om zich te vergelijken met andere gerechten van hetzelfde type. Anderzijds vinden voornamelijk korpschefs het interessant om het instrument aan te wenden voor de verbetering van de interne organisatie. Het kan dan fungeren als een intern managementinstrument waarmee de korpschef objectieve criteria voor handen heeft om het werk proportioneel te verdelen tussen magistraten onderling, om een goede werkverdeling in kaart te brengen tussen magistraat, referendaris en griffier, of om werkprocessen en werkmethoden te verbeteren. Een werklastmeetinstrument moet mede leiden tot een kwaliteitsvolle rechtspraak op redelijke termijn. Het moet de foto van het werkveld verscherpen. Deze foto moet informatie opleveren over wie wat wanneer doet. Deze informatie moet de zwakke plekken en de knelpunten in de organisatie zichtbaar maken. Deze informatie moet het mogelijk maken dat iedere medewerker een specifiek werkterrein krijgt, dat past bij zijn opleiding en bij zijn functie. Waarschijnlijk zal de foto van het huidige werkveld laten zien dat de medewerkers te weinig een eigen werkterrein hebben en zich bezighouden met taken die beter door anderen worden gedaan, dat er te weinig specialisatie en nascholing is op het eigen werkterrein, dat er geen eerlijke verdeling is van de manschappen tussen de rechtsmachten, dat er onvoldoende kennis is van de moderne technische mogelijkheden om efficiënt en snel te werken, en dat er veel overtollig werk gebeurt. (magistraat arbeidshof) 22 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p. 85; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p

23 Nochtans bepaalt het tweede protocol dat het werklastmetingsinstrument niet tot doel heeft om te fungeren als individuele evaluatie van magistraten en gerechtspersoneel. 24 Er zijn klaarblijkelijk meerdere verwachtingen bij het doel van een werklastmeetinstrument. Over de eerste doelstelling is er alleszins consensus, over de tweede doelstelling daarentegen heerst er onenigheid. Sommige korpschefs zien de werklastmeting als een instrument om op basis van objectieve parameters te komen tot een evenredige werkverdeling, andere korpschefs vinden dan weer dat een werklastmeting niet mag gekoppeld worden aan het management van een afzonderlijk gerecht en dat het aan de korpschef zelf is om het werk billijk te verdelen. De individuele werklast is bij elke magistraat gerelateerd aan de eigen snelheid en de al dan niet aanwezige competentie tot het zich beknopt en helder schriftelijk kunnen uitdrukken. Wanneer de korpschef de dossiers intern verdeelt, moet hij hiermee rekening houden. Twee magistraten die gedurende eenzelfde periode evenveel werken, zullen elk een andere productie vertonen. (korpschef eerste aanleg) In de zetel zijn ze het er alleszins (quasi) over eens dat de korpschef de resultaten van een meting niet kan gebruiken voor individuele controle en evaluatie. Het gaat bij een werklastmeting namelijk om gemiddelde waarden en kan men dus spreken over een vereenvoudiging van de realiteit. Maar toch is de notie dat de resultaten van een werklastmeting gebruikt kunnen worden als een individuele controle ook meteen een doorn in het oog van de individuele magistraat. Er wordt namelijk vertrokken van een individueel tijdschrijven en dus van individuele werklastmeting om de werklast van een gerecht objectief te berekenen. De vrees bestaat onder de magistraten dat de individuele tijdschrijfregistratie gebruikt zal worden voor interne controles. Dit is dan ook de reden waarom in de zetel vaak het onderscheid wordt gemaakt tussen de individuele werklast en de werklast van een gerecht BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

24 Om een project als dit te doen slagen is het enorm belangrijk om geen groot aantal aan doelstellingen vast te leggen en om deze af te bakenen naar inhoud en tijdsduur. Lange termijn doelen moeten opgedeeld worden in kleinere, korte termijn doelstellingen. Een veranderingsproject dat een lange tijd in beslag neemt, zoals het ontwikkelen van een degelijk werklastmeetinstrument, slaagt enkel als er ook op korte termijn successen kunnen behaald worden Besluit Door het bestaan van verschillende doelstellingen wordt er een sfeer van wantrouwen gecreëerd rond het instrument en dan zeker bij de personen waarvan de werklastmeting wordt bestudeerd. Om de doelstelling van het werklastinstrument op één lijn te krijgen moeten duidelijke afspraken gemaakt worden over hoe het instrument concreet zal gebruikt worden en wat er van het instrument wordt verwacht, anders zal de efficiëntie en de invulling ervan niet zo optimaal zijn als men zou willen. 26 G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p

25 Hoofdstuk 3 Openbaar Ministerie 3.1. Inleiding Het is geenszins overbodig om een globale typering te geven van de context waarin het werklastmeetinstrument zich aan het ontplooien is. Op het Openbaar Ministerie werken zowel juridisch geschoold personeel, als administratief personeel. Ongeveer 3825 mensen op een 60-tal locaties in België zijn het gezicht van het Openbaar Ministerie. Er werken vandaag 825 magistraten en 3000 juridische en administratieve medewerkers. 27 Het onderscheid tussen magistraten en niet-magistraten is duidelijk terug te vinden in de structuur en de taakverdeling, waarin ook een duidelijke hiërarchie en bijhorende rollen en functies hoort. 28 In het hoofdstuk met betrekking tot het Openbaar Ministerie wordt gestart met de aanleiding voor het invoeren van een werklastinstrument. Vervolgens komt de historiek aan bod. Het zoeken naar en het ontwikkelen van een objectief instrument om aan personeelsverdeling te doen startte voor het parket al in de jaren luidde het einde in van deze ontwikkelingsfase. Vervolgens wordt er gekeken naar de creatie van het huidig instrument. Hier wordt uitgegaan van het plan dat personeelsbehoeftenbepaling in een breder kader van procesmanagement moet gezien worden. Dit brengt ons dan ook naadloos tot de bespreking van de gebruikte methode bij het Openbaar Ministerie. Als inleiding wordt hier gestart met een overzicht van verschillende methodes, het bepalen ervan is namelijk zowel cruciaal als complex. Na het overlopen van de verschillende keuzes, komt de gekozen methode door het OM aan bod. Aan de hand van verschillende figuren en het uitleggen van de specifieke terminologie wordt de gekozen methode overlopen. Een volgend aspect betreft de implementatie van het werklastinstrument. Vooraleer het verloop van de verschillende fases wordt uitgelegd, wordt de aandacht gevestigd op verschillende belangrijke maar ook bedreigende elementen bij het implementeren van een dergelijk instrument (consultatie 5 november 2013) 28 G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 3 25

26 Een laatste deel focust zich op de vraag of het instrument van het OM toepasbaar is op de zetel. Deze bespreking wordt gedaan aan de hand van de haalbaarheidsstudie die op basis van een SWOT-analyse de sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen hebben onderzocht van het werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie in functie van de toepasbaarheid op de zetel Aanleiding De aanleiding tot het meten van de werklastmeting bij het Openbaar Ministerie volgt uit de problematiek van de beschikbare personele middelen en de te verwerken werkvolumes. Bij de organisatie van het gerecht was er de opvatting dat het bepalen van de personeelsformatie een onderhandelingsproces was tussen de vraag naar personeel door een bepaalde instantie en de overheid die toezicht hield. De vraag kwam niet altijd overeen met het aanbod en meer personele middelen betekende niet altijd de oplossing van het probleem. En zelfs al vormde ze een degelijke oplossing, dan nog rees er de vraag of dit de meest aangewezen weg was en of er geen andere efficiëntie verhogende maatregelen meer of even effectief waren. Deze vraagstelling is ook maar logisch, gezien het feit dat men in een rechterlijke organisatie met het geld van de gemeenschap werkt. Het gevolg hiervan was dat men besefte dat het hoog tijd was om de bepaling van de personeelsbehoeften op een meer professionele en objectieve manier te doen. Deze professionele en objectieve manier zou dan gevonden worden in het werklastmeetinstrument, ondersteund door zowel het Openbaar Ministerie als de minister van Justitie. Diverse signalen zorgden voor het aanvoelen van de noodzaak om een betere manier te vinden voor het bepalen van de personeelsformatie. Zowel intern (nood aan meer middelen, lokale initiatieven), als extern (audits, parlementaire vragen). Internationaal wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat het budget van justitie in continue stijging is. Dit geldt ook voor ons land. 29 Zodoende is het maken van een kosten-batenanalyse aangewezen. Hierbij worden de kostprijs en de opbrengsten van het Openbaar Ministerie van dichtbij gevolgd. Zeker de personeelskosten zijn een grote hap uit het budget van Justitie wat betreft de rechterlijke organisatie. Een goed personeelsbeleid is dus een must om het budget 29 FOD JUSTITIE, Jaarverslag 2012, Brussel, FOD Justitie, 2012, p

27 goed te beheren Historiek Het begin van het uitdokteren van een systeem van werklastmeting op een professionele manier begon in de jaren negentig. ABC, het adviesbureau van de federale overheid, kwam in 1997 met het PANDORA-model voor de parketten. Hoewel het nooit volledig werd geïmplementeerd, bewees dit model wel dat het technisch gezien tot de mogelijkheden behoorde om een instrument te creëren dat de personeelsbehoeften van een parketorganisatie inventariseerde. 31 De reden waarom men dit model uitdokterde is omdat er een sterke roep was naar een uitbreiding van het aantal magistraten zodat men het werkvolume aankon. Deze wanverhouding tussen de beschikbare middelen en het werkvolume werd gelinkt aan verscheidene mankementen in de gerechtelijke organisatie werd het startpunt van het eerste onderzoek naar de organisatie en de behoefte aan parketmagistraten in de arrondissementen Brugge en Namen. Hieruit is dan het model ter bepaling van de personeelsbehoeften PANDORA voortgevloeid. PANDORA stond voor PArketmagistraten Naast De OnderzoeksRechters 1 e Aanleg. In 1998 werd een nieuwe versie ontwikkeld op basis van de gegevens van het parket van Brussel. Deze tweede versie was anders in de zin dat het aangepast was aan de organisationele context en de realiteiten van het parket van Brussel. De nood aan magistraten werd in dit model afhankelijk gesteld van een aantal elementen. Ten eerste van de ter beschikking gestelde middelen. Hiermee werden zowel de karakteristieken van het personeel (vorming, motivatie, ), de beschikbaarheid van materiële middelen (informatica-uitrusting, documentatiesysteem ), als de wijze waarop het werk wordt georganiseerd (werkverdeling tussen magistraat en secretariaat, specialisatie, teamopdeling, ) bedoeld. Ten tweede werd het afhankelijk gesteld van kwaliteit, zoals bijvoorbeeld afhandelingstermijnen, toegankelijkheid, informatie aan de gebruiker,... Ten derde en ten laatste ook de werklast: het werkvolume, de moeilijkheidsgraad van dossiers, het bepalen van prioriteiten, de instroom van dossiers, Dit model diende als informatiebron voor het 30 G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p. 4 27

28 management en kon ter externe verantwoording voorgelegd worden (gezien de objectieve bepaling van de personeelsbehoeften). Om alle factoren in kaart te brengen die de werklast beïnvloeden, werden zowel interviews afgelegd met alle parketmagistraten en met minstens één medewerker van elk parketsecretariaat, als observaties gedaan tijdens bijvoorbeeld de zittingen. Dit vormde op zijn beurt de basis tot het model PANDORA. Naast de parketmagistraten en medewerkers van het parketsecretariaat, zijn er ook gesprekken geweest met politiediensten, de parketmagistraten bij het Hof van Beroep en het personeel van de parketsecretariaten. Het model werd gevormd door negen modules van takenpakketten. Er werd ook een onderscheid gemaakt tussen dossiers voor de politierechtbank en correctionele dossiers. De net vernoemde takenpakketten werden onderverdeeld in activiteiten. Daarnaast werden er normen bepaald voor de tijd om een taak af te handelen. Deze normtijden zijn tot stand gekomen door de samenvoeging van de informatie uit interviews met magistraten, uit observaties door ABC en uit de bestaande personeelsbezettings- en verwerkte volumecijfers. Om de volumes te kunnen vastleggen ging men ervan uit dat de openheid van het systeem zou verbeteren indien er samenhang was met bestaande databanken. De gebruiker zelf hoefde hiervoor niet alles zelf in te vullen, hij had daarentegen twee mogelijkheden: hij kon zelf de gevraagde gegevens inbrengen, of hij kon ervoor opteren om enkel een aantal karakteristieken van het parket aan te duiden. De karakteristieken van het parket werden aangeduid door de beschrijving of het al dan niet gaat om een grootstedelijk parket, of de input eerder klassiek of modern was (modern in de zin van de mogelijkheid tot taakafhandeling) en of de aanpak eerder klassiek of modern was (modern in de zin van de beperking van de parketmagistraat tot magistratenwerk). Indien de gebruiker deze laatste mogelijkheid hanteerde, berekende het systeem zelf de volumes (bvb. het aantal beslissingen tot minnelijke schikking, het aantal beslissingen tot sepot, ). In dit geval gebeurde de distributie naar verhouding op basis van de cijfers die het informaticasysteem ter beschikking stelde. Om de behoefte aan personeel te bepalen werd gewerkt met een beschikbare werktijd van zes uren per dag per magistraat en dit voor 200 dagen per jaar. De beschikbare tijd betekende de tijd ter beschikking voor magistratenwerk. Al deze informatie (de complete gegevens, normtijden, keuzemogelijkheden inzake afhandeling, ) werd weergeven in Excel werkbladen. Dit Excel bestand vormde het 28

29 model PANDORA. Het positieve aan dit model was dat het begrijpbaar en handig was. Van ingewikkelde informaticasystemen was er (gelukkig) geen sprake. Het model maakte gebruik van een vergelijking, namelijk tussen het werkelijk aantal magistraten en de bestaande situatie (volgens het model) met de ultieme situatie volgens het model. Het verschil tussen het werkelijk aantal magistraten en de bestaande situatie volgens het model lag in het feit dat volumes gedistilleerd werden en dat de manier waarop het parket georganiseerd was in werkelijkheid wisselde tussen klassiek en modern. De ultieme situatie werd gecreëerd rekening houdend met de door ABC geformuleerde voorstellen om de werkorganisatie te verbeteren. Verschillen tussen de werkelijke en de ultieme situatie hadden onder andere te maken met een begrenzing van de input, een verhoging van de magistratentijd (door niet-magistratenwerk), of de regeling en afhandeling van de zittingen. Het model PANDORA werd nooit verder doorgetrokken naar andere parketten, is nooit geïmplementeerd geweest en werd niet verder ontwikkeld. Desondanks kan toch geconcludeerd worden dat het model zijn sterkte had in het inventariseren van scenario s voor een meer doeltreffende werking van de parketten, het kijken naar het optimale gebruik van het aantal magistraten en het berekenen van de nood aan magistraten afhankelijk van de ter beschikking gestelde middelen, de kwaliteitseisen die gesteld worden aan de prestatie en de werklast. 32 Pas in 2003 kwam de toenmalige minister van Justitie met een nieuw initiatief. Zij gaf opdracht aan een privépartner, MOBIUS- De Witte & Morel, om een werklastmeetinstrument uit te stippelen op maat van het Openbaar Ministerie. Het project werd gestart op 1 januari Het doel van deze opdracht was om een middel uit te werken dat zou toelaten de bestaande werklast te meten in elk parket afzonderlijk, vertrekkend van de aan de orde zijnde situatie en de aanwezige werkprocessen, waarbij rekening moest gehouden worden met de interne en externe specifieke elementen. Er moest ook gebruik gemaakt worden van dezelfde methodologie en normen. Vervolgens moesten er simulaties kunnen gemaakt worden in geval er wijzigingen waren in de variabelen, zoals de hoeveelheid werk, werkmethodes en andere interne en externe maatstaven. Als laatste moest dit systeem de mogelijkheid aanreiken om de impact van een wijziging in de 32 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

30 taakverdeling tussen de onderlinge diensten en tussen de magistraten/juristen en het administratieve personeel te ramen. De verdere uitwerking van het werklastinstrument was onder leiding van een advocaat-generaal bij het Parket-Generaal te Antwerpen, waarbij ook pilootparketten werden ingezet (de parketten van eerste aanleg: Antwerpen, Charleroi, Dendermonde, Dinant, Hoei en Veurne en de parketten-generaal: Bergen en Gent). Vervolgens werden de testresultaten ter verificatie nog geëvalueerd in andere pilootparketten nl. Mechelen en Luik. Hiermee kwam grotendeels een einde aan de ontwikkelingsfase van het instrument, maar het gebruik en de systematiek moesten nog verder uitgewerkt, gecontroleerd en onderschreven worden. Dit luidde de start in van een nieuwe fase. Dit werd niet alleen gekenmerkt door een nieuwe focus op de toepassing van het werklastmeetinstrument, maar ook door de creatie van een vernieuwd en uitgebreid team, onder het gezag van een substituut-generaal. Het Vast Bureau voor de Statistiek en de Werklastmeting werd namelijk opgericht binnen het Openbaar Ministerie en in de schoot van het College van Procureurs-generaal. Zij implementeren de werklastmeting binnen het gehele Openbaar Ministerie en voerden jaarlijks nieuwe metingen uit sinds Sinds 2010 echter werd de benaming veranderd om de koerswijziging in de missie en visie van het Vast Bureau te onderstrepen. Men spreekt sinds dan van het Vast Bureau Werklastmeting en Organisatieontwikkeling (VBWO). 33 Er dient in deze sfeer goed het onderscheid gemaakt te worden tussen enerzijds het VBWO die steun biedt aan het OM en het in 2008 opgerichte Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting dat instaat voor de werkzaamheden bij hoven en rechtbanken. 34 In 2007 werd het instrument ingevoerd bij de politieparketten. Hierbij werd een nulmeting uitgevoerd die de werklast van de politieparketten heeft geïnventariseerd voor de kalenderjaren 2004, 2005 en In 2008 kwamen de Parketten- Generaal aan de beurt en kwam er een vervolgmeting voor de politieparketten (Consultatie 12 mei 2014) 34 Schriftelijke communicatie Joris Plessers, medewerker bij het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting (datum: 8 mei 2014) 35 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Rapport werklastmeting politieparketten , Brussel, 2007, p

31 Daarna werd de focus ook gericht op de parketten van eerste aanleg, meer bepaald de sectie correctioneel, burgerlijk en jeugd. Als laatste kwamen de arbeidsauditoraten en de auditoren-generaal aan de beurt De creatie van het huidig werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie Het voorstel geformuleerd door De Witte & Morel Möbius werd goedgekeurd en bevat een aantal uitgangspunten. Het project gaat namelijk uit van een omschrijving van de bestaande context en de bestaande processen. Ook moet het instrument de mogelijkheid bieden om de zwakke kanten van de organisatie en zijn werkprocessen bloot te leggen. Het ideaal gevolg zou dus zijn dat het mogelijk zou worden om niet alleen de werklast te meten maar ook de doorlooptijd van opdrachten te kunnen bepalen, hoewel het niet de bedoeling is om over te gaan tot re-engineering van de organisatieprocessen. Wat wel wordt bedoeld is om de personeelsbehoeftenplanning in een breder kader van procesmanagement te bekijken. Daarnaast worden de financiële en menselijke middelen nagegaan om processen op een effectieve en doelmatige manier uit te voeren en dit rekening houdend met de strategische doelstellingen van de organisatie. Het meetinstrument moet uiteraard de basis vormen om organisatieprocessen te verbeteren. Tevens wil men één en dezelfde versie van een flexibel instrument uitbouwen waarin tegelijkertijd de eigenheden van elk parket afzonderlijk gerespecteerd worden. Met andere woorden, flexibiliteit en cohesie worden samengevoegd in één instrument. Voorbeelden van eigenheden van parketten kunnen factoren zijn van buitenaf, zoals het effect van de geografische ligging op het aantal dossiers van een bepaald type, de aanwezigheid van criminaliteit en welke soort, enz. Maar ook interne factoren spelen een rol, zoals de taakverdeling tussen magistraten en administratief personeel, aard van de dossiers, de bepaalde prioriteiten, afhankelijkheid, De werklast en de behoefte aan personeel wordt geraamd op grond van gemiddelde waarden; behoeften worden gewaardeerd door middel van simulatie (waarbij rekening wordt gehouden met ziektedagen, zware dossiers, afwezigheden, ) De inschatting van de werklast wordt 36 G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p

32 gedaan vanuit een samenbundeling en analyse van de werking en taken van de parketten. Er wordt bottom-up gewerkt op basis van de processen en de onderliggende activiteiten. Een enorme hulp wordt sinds midden 2006 geboden door het (net genoemde) Vast Bureau voor de Statistiek en Werklastmeting, opgericht in de schoot van het College van Procureurs-generaal met als opdracht het werklastsysteem verder uit te stippelen, te begeleiden en de parketten te ondersteunen bij de invoering van het werklastmeetinstrument. 37 Sinds 2010 werd dit het Vast Bureau Werklastmeting en Organisatieondersteuning Gebruikte methode in het Openbaar Ministerie Keuze tussen verschillende methodes Eens men zicht heeft op de hoeveelheid werk dat door een aantal mensen wordt uitgevoerd, kent men het aantal arbeidsuren en moet men, om de personeelsbehoefte te bepalen, dit nog transformeren naar een fulltime equivalent (FTE). Primordiaal is natuurlijk het kunnen bepalen van de norm. Om dit te kunnen bepalen zijn er een aantal geschikte methodes waarbij men werkt met een analyse van de actuele situatie, een procesbenadering, best practices en berekende normen. 38 Het bepalen van een methode is zowel cruciaal als zeer complex, zeker in het geval van een werklastmeting voor Justitie. Wat volgt zijn dan ook verschillende methodes die eventueel van pas zouden kunnen komen. Input- Output-methode 39 In deze methode gaat men uit van een zuiver kwantitatieve benadering van de aan de orde zijnde situatie. Moest men deze methode gebruiken zou het weinig nuttige gegevens opleveren. Deze methode wordt ook dikwijls de blackbox- methode genoemd. Als we dit concreet gaan toepassen op een rechtbank is er maar een minimum aan gegevens bekend, namelijk het aantal inleidingen (input), het aantal uitspraken (output) en het aantal magistraten die ermee bezig zijn. Er wordt dus geen 37 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p

33 verschil gemaakt tussen burgerlijke en correctionele zaken, tussenvonnissen of eindvonnissen, complexiteit van de te behandelen zaak, alleenzetelend rechter of kamer met drie rechters, Met andere woorden, men neemt de factoren die de verwerkingscapaciteit vormen niet in rekening. De output van een rechtbank, namelijk het aantal uitspraken, wordt beïnvloed door verschillende zaken. De norm die uit deze methode zou kunnen afgeleid worden is enkel het aantal uitspraken die een magistraat gemiddeld doet. In 2002 bijvoorbeeld werden er een gemiddelde van 353 vonnissen per magistraat uitgesproken volgens cijfers van de FOD Justitie. Als dit cijfer gebruikt wordt als norm kan men hiermee het theoretisch noodzakelijke personeelskader gaan berekenen door het totaal aantal vonnissen van een bepaalde rechtbank te delen door de norm, in casu 353. Deze methode heeft uiteraard nood aan verfijning door niet alleen de aard van de inleidingen, maar ook de uitspraken te onderscheiden en ze op te delen in categorieën per soort (bvb. burgerlijk en strafrechtelijk). Moesten we daarbij ook nog is de tijdsbesteding van elke magistraat weten, zou de norm al veel adequater kunnen worden toegepast. Procesbenadering 40 De factoren die de totstandkoming van een vonnis beïnvloeden zijn essentieel om een juist beeld te krijgen van de doorlooptijd van een dossier van inleiding tot uitspraak. Net dit is wat de vorige methode miste. Wie een methode bepaalt die er wel rekening mee houdt, moet er alleszins van bewust zijn dat men niet alleen een zicht moet hebben op de intellectuele prestaties, maar ook op de eenvoudige administratieve en operationele activiteiten en daarbij ook het logistieke materiële kader in ogen houden. Maar het vastleggen van alle handelingen, operationeel en administratief, nodig om een dossier voor de rechtbank te krijgen, is een enorm tijdrovende bezigheid. Het is pas nadat alle processen geregistreerd zijn, dat men aan tijdsregistratie kan doen om de norm te bepalen die dient om de personeelsbehoefte te berekenen vereist om een eindproduct of uitspraak af te leveren. Ook hier gaat men louter uit van de bestaande situatie. Hoewel men wel rekening houdt met de kwalitatieve elementen, blijft het toch maar beperkt tot het registreren van de processen die leiden tot het afleveren van een uitspraak en hun duurtijd. Men gaat niet na of deze processen vatbaar zijn voor verbetering, noch op 40 M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p. 4 33

34 kwantitatief vlak, noch op kwalitatief vlak, noch naar het operationele toe als naar het inhoudelijke toe. Deze manier van werken, met name het registreren, analyseren en verbeteren van de processen werd voor het eerst toegepast door ABC. Best practices 41 Deze methode vertrekt vanuit het oogpunt om de meest efficiënte rechtbank te vinden. Hier zou men dan enkel rekening houden met het aantal uitspraken door een aantal magistraten. De rechtbank die het meeste vonnissen velt, werkt het meest efficiënt. Deze zou dan ook gebruikt kunnen worden om de personeelsbestanden van de andere rechtbanken te bepalen. Regressie 42 Externe factoren die bekomen zijn door hetzij onderzoek, hetzij theorie, hetzij door beide samen, vormen de basis voor deze methode. Hieruit worden dan het aantal magistraten bepaald nodig binnen een bepaalde rechtbank. Deze externe factoren zijn variabelen die kunnen verschillen naargelang gewicht en relevantie. Hoe dan ook, welke methode men ook gebruikt om normen te bepalen, men moet beseffen dat enerzijds de methoden zelf door hun aard min of meer kampen met gebreken en anderzijds dat de informatie wordt bekomen door personen, hetgeen zonder twijfel de precisie van deze gegevens aantast. Met andere woorden, alle bepaalde normen zijn per definitie onvolledig door de manier waarop ze tot stand gekomen zijn, maar eveneens ook door hun evolutief karakter. Effectieve beschikbaarheid 43 Effectieve beschikbaarheid is een belangrijk element bij de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument. Een magistraat is namelijk niet gelijk te stellen met een fulltime equivalent. Een magistraat houdt zich niet alleen bezig met dossiergebonden activiteiten, ook niet-dossiergebonden activiteiten zijn deel van de functie en zijn 41 M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p

35 even noodzakelijk als dossiergebonden handelingen. Het gevolg hiervan is wel dat de effectieve uren danig moeten worden aangepast. Daarnaast mogen ook ziektedagen en vakantiedagen niet uit het oog verloren worden. De vraag is dus: is een werklastmeting wel mogelijk? Het antwoord op deze vraag kunnen we vinden in Nederland. Vanuit het Lamicie-werklastmetingsmodel zijn zij gestart met de methode van de procesbenadering (zie supra). In Nederland analyseren ze het traject evenwel in omgekeerde richting, vetrekkende van de uitspraak. Gezien de grotere onafhankelijkheid van de rechtbanken in Nederland tegenover België, hebben zij hun eigen lijn uitgestippeld. Het Lamicie-model wordt dan ook gebruikt voor zowel het aantal personeelsmiddelen te bepalen, als ook de financiële middelen die hen ter beschikking werden gesteld door de overheid voor de uitbouw van hun beleid. Het Lamicie- systeem is een dynamisch instrument dat sinds zijn ontstaan al een aantal wijzingen heeft ondergaan. Zo werden de normtijden aanvankelijk geschat, daar waar ze nu worden geregistreerd via time sheets en controle van tijdsbesteding. Bij deze laatste gaat men extreem ver om zo exact mogelijk de tijd nodig voor een bepaalde handeling te bepalen Gebruikte methode bij het Openbaar Ministerie Binnen het Openbaar Ministerie is het de bedoeling om gebruik makend van objectieve, kwantitatieve metingen op het niveau van een parket, uitspraken te doen over hoeveel VTE (voltijds equivalenten) er nodig zijn (= personeelsbehoefte) om een bepaalde hoeveelheid werkvolume te kunnen presteren. Hierbij mag er niet uit het oog verloren worden dat ook de beschikbare werktijden van het personeel (= de werktijden met aftrek van de afwezigheden), en de gemiddelde tijdsbesteding van het personeel voor het uitvoeren van dossiergebonden activiteiten (per activiteit uitgedrukt in seconden) en niet-dossiergebonden activiteiten (per activiteit uitgedrukt in een percentage van de totale beschikbare werktijd) mee moeten genomen worden in de metingen. De berekening van de nood aan personeel aan de hand van een werklastmeetsysteem geeft aanleiding tot een resem aan analyses, vaststellingen en adviezen die gebruikt worden om een optimale en evenredige verdeling van de 35

36 personele middelen te bereiken over de diverse beleidsniveaus van het Openbaar Ministerie. 44 Bij het werklastmeetinstrument voor het Openbaar Ministerie wordt de personeelsbehoefte (= de vraag naar personeel) geplaatst naast de personeelsbeschikbaarheid (= het aanbod van personeel). Op deze manier wordt zichtbaar of er een kloof bestaat tussen beide. Het Vast Bureau heeft hier specifiek de opdracht om een betere afstemming tussen personeelsbehoefte en personeelsbeschikbaarheid te formuleren. De verwachtingen van het Openbaar Ministerie van het werklastmeetinstrument worden in volgend schema geplaatst 45 : Figuur 1 : verwachtingen OM PERSONEELSBESCHIKBAARHEID Gegevenheid PERSONEELSBEHOEFTE Berekening Het gemiddeld aantal werklast van een parket ( tijd X volume) personeelsleden gemiddelde productietijd per VTE per jaar per jaar in de (365d- onbeschikbaarheden- niet dossierparketorganisatie gebonden activiteiten) FIT? Advies De personeelsbeschikbaarheid gaat over het gemiddeld aantal personeelsleden die de organisatie per jaar ter beschikking heeft. De personeelsbehoefte moet berekend worden. Om dit te berekenen moet de werklast van een parket en de productietijd van een voltijds equivalent per jaar geïnventariseerd worden. Maar hoe wordt de productietijd van een gemiddeld voltijds equivalent per jaar berekend? Een jaar bestaat uit 365 dagen. Van deze tijd moeten de dagen afgetrokken worden waarop men niet actief is. Dit zijn de onbeschikbaarheden. Een voorbeeldtabel uit de politieparketten kan duidelijkheid brengen. Het is nodig om bewust te zijn van het feit dat dit een benadering van de realiteit is. Het gaat namelijk om gemiddelde waarden. Er wordt een onderscheid gemaakt naar de diverse functies, juridisch en 44 G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

37 administratief, en naar de functierol van parketjurist. Een uitbreiding naar alle andere functies wordt voorzien in de toekomst door het systeem. Het systeem zal echter nooit de werklast berekenen op individueel niveau. 46 Figuur 2 : voorbeeldtabel politieparketten Juridisch Administratief Parketjurist personeel personeel Weekends Verlofdagen Ziekteverlof Feestdagen Bevallingsverlof - 2 / / Klein verlet (bvb overlijden / / / Compensatiedagen / / / Delegatie (partieel) zonder / / / vervanging Andere afwezigheden / / / Totaal - 152, Eens de onbeschikbaarheden bepaald zijn, kan het aantal beschikbare dagen berekend worden. 47 Figuur 3 : berekening aantal beschikbare dagen Juridisch Administratief Parketjurist personeel personeel Aantal dagen per jaar Totaal aantal dagen - 152, onbeschikbaarheid per jaar Totaal aantal dagen beschikbaarheid per jaar + 212, De beschikbare tijd per jaar, uitgedrukt in uren wordt bekomen door de beschikbare arbeidstijd per jaar te vermenigvuldigen met de arbeidstijd per dag FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p.83 37

38 Figuur 4 : vermenigvuldiging beschikbare tijd met de arbeidstijd per dag Beschikbaarheid per jaar, uitgedrukt in dagen Arbeidstijd per dag Beschikbaarheid per jaar, uitgedrukt in uren Juridisch dagen 8 uur 1700 uur personeel Administratief 200 dagen 7.6 uur 1520 uur personeel Parketjuristen 199 dagen 7.6 uur uur Een onderscheid dient gemaakt te worden tussen dossiergebonden en nietdossiergebonden tijdsbestedingen om de tijd te bepalen die het personeel ter beschikking heeft voor de afhandeling van het werk. Dossiergebonden activiteiten zijn activiteiten die rechtstreeks samenhangen met een bepaald dossier. Ook voor niet-dossiergebonden tijdsbestedingen werden tijden bepaald. Deze activiteiten werden per functie, administratief en juridisch personeel, onderverdeeld in 15 klassen. Een voorbeeld van een paar klassen voor het juridisch personeel zijn onder ander de klasse interne vergaderingen, of de klasse externe vergadering, of de klasse algemene administratie. Er werd voorafgaand per parketonderdeel berekend wat hiervoor de gemiddelde waarden waren. Dit werd gedaan via een tijdschrijfoefening (timesheets) in de pilootprojecten. Belangrijk om op te merken is dat deze gemiddelde waarden per parketonderdeel enorm verschillen. De nietdossiergebonden bestedingen kunnen omgevormd worden in uren. Bij de politieparketten bijvoorbeeld gaat het voor juridisch personeel om 23.5 % van 1700 uren, ofwel 399,5 uren. Door de tijd voor niet-dossiergebonden activiteiten af te trekken van de beschikbare tijd, bekomt men de productietijd of de tijd die per VTE per jaar besteed kan worden aan dossiergebonden activiteiten. Dit is uur voor de juridische functie en uur voor de administratieve functie. Om de werklast bij het Openbaar Ministerie op een degelijke manier te meten, moet er inzicht zijn in het werk en de activiteiten die er verricht worden, als ook de tijd nodig voor het werk en het volume aan werk. Het instrument voor de werklast te meten bij de parketten (-generaal) volgt uit de principes van procesmanagement. Er worden drie begrippen als basis gebruikt, met name (1) drivers, (2) value streams en (3) procesonderdelen. Hoewel het principe simpel is, is de uitwerking ingewikkeld. 38

39 Het startpunt van het model is de idee dat er zo iets bestaat als uniforme werkprocessen. Er wordt gekeken naar de instroom, de doorstroom en de uitstroom. Een driver staat voor het type dossier dat instroomt op een lokaal parket (-generaal) en dat verwante behandeltijden vereist bij het doorlopen van de gelijke procesonderdelen. Bij een politieparket zijn er twee drivers : lichte en zware dossiers. Een licht dossier heeft logischerwijze een kortere doorlooptijd dan een zwaar dossier. Een correctionele rechtbank bijvoorbeeld heeft vijf drivers: standaarddossiers, complexe dossiers, voorwerp van assisen, georganiseerde misdaad en zeden. Preventiecodes zorgen ervoor dat een binnenkomend dossier wordt toegekend aan een driver. Per driver worden andere tijden gekoppeld aan de activiteiten. Value streams vormen de verwijzing naar de types van uitstroom of eindbeslissing. Voor de politieparketten zijn er negen soorten van eindbeslissingen: (1) geen eindbeslissing, (2) onmiddellijke inning betaald, (3) strafbemiddeling, (4) ter beschikking, (5) verzet, (6) voeging, (7) vonnis, (8) voorstel van een som tot buitenvervolgingstelling en (9) zonder gevolg. Procesonderdelen vormen de verbinding tussen de in en uitstroom aan dossiers (dagvaarden, deskundigenonderzoek, ). Het staat voor de doorstroom van dossiers en het vormt een opeenvolging van activiteiten. Deze activiteiten zijn het onderwerp geweest van de timesheets tijdens de pilootfase. De meest voorkomende tijd per activiteit werd eruit berekend: de normtijd. De normtijd wordt in het model uitgedrukt per functie, juridisch en administratief personeel. Bij de werklastmeting gaat het erom om van alle activiteiten volumes (of aantallen dossiers) op te vragen. Hoe bekomt men die volumes? Opnieuw verschilt dit volgens parketorganisatie. Bij de parketten-generaal worden de tellingen manueel gedaan, bij de politieparketten daarentegen komen de data uit het informaticaprogramma Mammoet. Door het volume te vermenigvuldigen met de normtijd komt men tot de werklast. Als men dan die werklast deelt door de gemiddelde productietijd per VTE per jaar komt men aan de personeelsbehoefte. Op deze manier krijgt men zicht op hoeveel voltijds equivalenten nodig zijn om een bepaald volume aan te kunnen. Dit 39

40 aantal kan dan vergeleken worden met het actuele aantal voltijds equivalenten of de personeelsbeschikbaarheid Implementatie van het werklastmeetinstrument Verloop en aandachtspunten Het Vast Bureau wil de implementatie van het werklastmeetinstrument in de parketten fasegewijs doen. Het systeem zal op regelmatige basis/ jaarlijks de werklast van het voorbije jaar/ voorbije jaren meten in de bestaande parketorganisaties. Enerzijds worden er gegevens ingevuld met betrekking tot het personeel. Lokale parketten kunnen hier gegevens invullen over het kenmerkend organigram en over functies. Anderzijds dient er ook (nationale of lokale) informatie over de werkprocessen in de parketorganisaties ingevuld te worden. Bij de ontwikkeling van het werklastmeetinstrument was de grootste vooruitgang te zien bij de politieparketten. Daarom werd er in 2007 het eerst gerapporteerd over de werklast van de politieparketten door het VBSW. De politieparketten moesten gegevens over volumes en lokale waarden doorspelen. In hetzelfde jaar werd er ook gerapporteerd over de werklast van de correctionele secties van de parketten van eerste aanleg en over de werklast van de parketten-generaal. Een jaar later waren de werklastsystemen van jeugdsectie en de burgerlijke sectie van de parketten van eerste aanleg aan de beurt. Ook werd de haalbaarheid van de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument voor de arbeidsauditoren en auditoren-generaal onderzocht. De bedoeling is om eens er gerapporteerd is over een bepaald parketonderdeel, dit jaarlijks te doen. Het VBSW had de wens dat er van de werklastmeting eenjarige opeenvolgende cycli kwamen waarbij de verschillende parketten gegevens ingeven, het VBSW de gegevens waardeert ( = cleaning up the data ) en berekeningen maakt. Tijdens deze fase kunnen de afzonderlijke parketten de gegevens niet meer veranderen, ze kunnen ze wel nog inkijken. Pas op het einde van het jaar wordt het systeem terug 49 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

41 volledig opengesteld en kunnen de verschillende parketten opnieuw beginnen met het invullen van de nieuwe jaargegevens. Het is belangrijk om ermee rekening te houden dat een systeem voor werklastmeting geen statisch, maar een dynamisch instrument dient te zijn. Nieuwe wetgeving, informatisering of werkprocessen met name kunnen invloed hebben op de werklast. Het is daarom van belang dat het systeem actueel blijft en telkens weer afgestemd wordt op de werkelijkheid. Het Vast Bureau heeft hier de opdracht om nieuwe werkprocessen toe te voegen aan het systeem en verouderde processen te verwijderen. Naast het actueel blijven van het systeem, is het ook van belang dat elk parket zijn eigenheid behoudt. Dit is dan ook de reden waarom elk parket nationale waarden kan vervangen door lokale waarden. De tweetaligheid van een parket is zo n voorbeeld en zet ertoe aan dat de normtijd vervangen wordt door een onderscheiden lokale waarde. Indien men afwijkende waarden hanteert, dient dit wel gemotiveerd te worden. Het model moet samenhangen met de realiteit. Iets heel bijzonder en positief aan het werklastsysteem is dat het toelaat om de lokale specifiteiten van de verschillende parketorganisaties op te nemen bij de metingen. Het Vast Bureau heeft naar de toekomst toe bepaald dat het veel meer informatie op automatische basis wil bekomen. Dit is al in beweging gezet door het systeem Medex in samenspraak met de FOD Justitie. Dit systeem zou dienen om informatie over ziekteverlof automatisch te verzamelen. Er schuilt echter ook een gevaar in het werklastmeetinstrument indien het minder efficiënte parketorganisaties gaat belonen door hen meer personeel toe te kennen. Het instrument gaat namelijk uit van een actuele situatie zonder eerst te werken aan procesoptimalisatie. Om dit te vermijden, moet er ook gerapporteerd worden over het tijdsbeheer van de parketten: verbeteren de organisaties hun werkprocessen? Is er een efficiënt personeelsbeheer? Bij de politieparketten bijvoorbeeld werd in 2007 naast de werklast ook gekeken naar het tijdsbeheer van het personeel en de processen. Door een vergelijking te maken met de nationale waarden kon je zien wie een goed, een minder of een meer optimaal tijdsbeheer hanteerde. De parketten of ressorten met een verschil van meer dan 10% moesten dan van naderbij onderzocht 41

42 worden zodat men kon gaan naar meer uniforme en effectievere werkprocessen en personeelsbeheer. Simulaties worden ook mogelijk gemaakt door het werklastmeetinstrument. Men kan namelijk simuleren wat de invloed is van een gewijzigd beleid op de werklast. Zo kan bijvoorbeeld bestudeerd worden hoe een gewijzigd gevolgverleningsbeleid impact heeft op de werklast en de personeelsbehoefte. Ook prospectieve analysering wordt mogelijk gemaakt door het systeem. Zo kan men met historische gegevens verwachtingen formuleren met betrekking tot het voorkomen van bepaalde procesonderdelen. Hierdoor kan de werklast prospectief berekend worden. Als laatste mogelijkheid is er nog het inbouwen van kwaliteitscriteria. Een parket kan bijvoorbeeld bepalen dat binnen 20 kalenderdagen 80 % van de dossiers die een bepaald procesonderdeel doorlopen, moeten afgesloten worden Verloop verschillende fases Het werklastmetingsproject is een klassiek veranderingsproject, ook al verandert het karakter en de impact van de veranderingen naargelang het project zich verder ontwikkelt en overgegaan wordt naar andere fasen. Het project stelde een drietal fasen voorop: (1) conceptualisering en ontplooiing van een werklastmeetinstrument, (2) effectuering en aanwending van de werklastmeting, (3) verbetering en onderhoud van het systeem. In de beginfase werd de klemtoon gelegd op ontwikkeling, wat het beginpunt was van een aantal structurele veranderingen binnen het Openbaar Ministerie: het oprichten van een operationeel team (interne en externe expertise), een begeleidingscomité, een aantal stuurgroepen en werkgroepen, enz.. Er werden structuren opgebouwd zodat het instrument theoretisch kon worden geconceptualiseerd, technisch vertaald worden en ook belangrijk, verstaanbaar en aanvaardbaar kon gemaakt worden. Het gevolg was een culturele omslag, zoals bijvoorbeeld op het vlak van kennisverwerving van wetenschappelijke meet- en managementmodellen en tools (werklastmeting, timesheetoefeningen, ) en het 50 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

43 bewust worden bij de leiding van de bruikbaarheid van het objectiveren, professionaliseren en verantwoorden van personeel en werkprocessen. De volgende fase, die momenteel loopt, is de implementatiefase. In deze fase wordt het instrument stapsgewijs gebruiksklaar gemaakt, en centraal/lokaal toegepast voor metingen binnen alle niveaus van het Openbaar Ministerie. Deze fase luidt het startschot in van metingen bij verschillende parketten (de zogenaamde nulmetingen). Om de metingen te kunnen opvolgen, worden er jaarlijks terugkerende metingen georganiseerd, met als oogpunt het sturen van vervolgmetingen door een vijftal stappen, (1) opstarten, (2) gegevensverstrekking, (3) validatie, (4) analyse en (5) rapportering. Gezien het feit dat de werklastmeting ook gebruikt maakt van gegevens die de eigenheid van een parket weerspiegelen, begint het bredere werkveld nu dichter betrokken te raken bij het hele project. Dit zou eventueel rechtstreeks of onrechtstreeks kunnen aanleiding geven tot verandering op grote schaal. Rechtstreeks is het vorderen van gegevens en de aangeboden ondersteuning een mogelijkheid tot het in stand houden van communicatie en verduidelijking bij werklastmeting in al zijn dimensies, met daaraan samenhangend opleidingen en vorming. Onrechtstreeks kunnen de bevindingen uit de werklastmeting (en de bijhorende aanbevelingen en adviezen) een drijfveer zijn tot het ontplooiien van nieuwe normen, verwachtingen, regels ten aanzien van het personeel en de uitvoering van de werkprocessen binnen de parketorganisaties. Dit kan eventueel gepaard gaan met structurele veranderingen in de werking of organisatie, met de bedoeling te komen tot een meer optimale gelijkstelling tussen de voor handen zijnde en de benodigde personele middelen. De laatste fase betreft de verbetering en het onderhoud van het meetsysteem en proces, dat zich richt naar de kwalitatieve vorming van de werklastmeting, en analoog loopt met de kwantitatieve uitbouw van de werklastmeting. Deze laatste fase wordt echter gekenmerkt door een veelheid aan taken en opdrachten : Te beginnen met de actualisatie van het instrument: het systeem dient dynamisch te zijn zodat zo exact mogelijk kan overeengekomen met de realiteit. Hierbij moet rekening gehouden worden met nieuwe wetgeving, werkwijzen en informatisering. Ten tweede het ontwikkelen van een instrument op maat van een lokaal parket: 43

44 nationale parameters kunnen vervangen worden door de parketten met lokale parameters. Dit zorgt ervoor dat de werklastmeting beter op maat van een parket wordt afgestemd, waardoor de eigenheid ervan gerespecteerd wordt. Een volgend aandachtspunt is de automatisering en informatisering van het systeem: momenteel dienen nog veel gegevens lokaal en manueel te worden geteld. De databanken automatiseren en informatiseren moet de efficiëntie van het meten en de kwaliteit van de gegevens verhogen. Ten vierde de integratie en differentiatie van de metingen: de implementatiefase gebeurt trapsgewijs waardoor werk moet worden gemaakt van een integratie van de verschillende meetresultaten. Wat eventueel ook kan is meer gedetailleerde berekeningen. Vervolgens dient men een werklastmeting te creëren die korter op de bal speelt aangezien de terugkerende meetcyclus meer ingekort kan worden. Een voorlaatste opdracht vraagt om simulaties en bijkomende berekeningen: het echte interessante werk komt namelijk als men de werklast kan gaan berekenen voor hypothetische situaties. Bijvoorbeeld : wat is de impact op de werklast indien het Openbaar Ministerie een nieuw strafrechtelijk beleid invoert? Het Vast Bureau heeft echter besloten om zich te beperken tot de berekening van de werklast. De modules om doorlooptijden en simulaties te meten zullen pas gebruikt worden in de toekomst. 51 Ten slotte moet men uitbreiden met nieuwe analysemodellen: naast de functionaliteit en de parameters, lijkt het een mogelijkheid dat het toevoegen van andere relevante gegevens kan worden beraad en bewerkstelligt Toepasbaar op de zetel? 53 In de haalbaarheidsstudie werd de vraag gesteld of het ontwikkelde werklastmeetsysteem van het Openbaar Ministerie toepasbaar was op de zetel. Zij hanteerden hiervoor een SWOT analyse, wat staat voor strengths, weaknesses, opportunities en treats. Er werd dus gekeken naar sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen van het werklastsysteem bij het OM in functie van de toepasbaarheid ervan op de zetel. De sterktes en zwaktes gaan over de kenmerken van het 51 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p G. FRANSSEN, J. PLESSERS, Veranderingsmanagement in justitie: de implementatie van een werklastmeetinstrument in het openbaar ministerie, panopticon JG 2008, nr. 5, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

45 werklastsysteem zelf. De kansen en bedreigingen hebben betrekking op externe elementen Sterktes Een sterkte van het instrument bij het Openbaar Ministerie is zijn uniformiteit. Bij de ontwikkeling van het systeem was het de bedoeling om te komen tot één instrument dat ook rekening houdt met de specifieke eigenschappen van elk parket afzonderlijk. Er wordt dus gewerkt met centrale en lokale parameters. Het systeem inventariseert de werklast rekening houdend met de verschillende functies, juridisch en administratief personeel. Dit heeft als gevolg dat men de mogelijkheid krijgt om zich uit te spreken over delegatiepatronen tussen magistraten en het overige personeel in het parket. Wat echter nooit de bedoeling was/ zal zijn is om het instrument te gebruiken als individuele evaluatie. Het doel van het systeem is om een beter zicht te krijgen op de kloof tussen de personeelsbehoefte en de personeelsbeschikbaarheid. Positief aan het instrument is dat het in kaart kan brengen wat de evoluties zijn in werklast en tijdsbeheer van de processen zowel op niveau van een parket, ressort als nationaal. Dit brengt met zich mee dat men kan gaan kijken waar er personeelsoverschotten zijn en waar er tekorten zijn rekening houdend met een aanvaardbaar tijdsbeheer. Het instrument kijkt naast de organisatiestructuur ook naar processen en personeelstoewijzing. Het VBSW (ondertussen VBWO) werkte als centraal beheerder van het instrument. Pluspunten hier zijn dat er gekeken wordt naar transparantie van het instrument, de aanbieding van methodologische ondersteuning en dat het systeem en zijn doelstellingen op een eenduidige wijze aangepast kunnen worden. Het instrument is van dynamische aard. Jaarlijks worden nieuwe metingen uitgevoerd waardoor werkprocessen kunnen verbeterd worden. Het systeem focust op de personeelsbehoefte, waardoor de onafhankelijkheid van de magistratuur en de beleidskeuzes met betrekking tot de vraag welke dossiers prioritair zijn niet in het gedrang komen. 45

46 Zwaktes Een zwakte van het instrument is zijn complexiteit in de uitwerking. Het vertrekt namelijk van een procesbenadering waardoor het een zeer gedetailleerde omschrijving bevat van de processen en activiteiten. Hierdoor moeten enorm veel gegevens onderhouden worden wat een zeer arbeidsintensieve bezigheid is. In de ogen van het Vast Bureau maakt de procesbeschrijving voor het OM een voordeel uit. Maar zou zo een nauwkeurige omschrijving in tijdseenheden ook een pluspunt zijn voor de zetel? Uit interviews met bevoorrechte getuigen blijkt dat men in het algemeen tegen een procesbenadering in de zetel was. Hierbij bracht men de verklaring naar voor dat een parketorganisatie haar activiteiten nauwkeuriger kan omschrijven in de tijd daar ze duidelijker omschreven werkprocessen en handelingen hebben in vergelijking met de zetel. Met andere woorden, werken met een gedetailleerde procesbenadering zou niet aangewezen zijn voor de werklastmeting bij de zittende magistratuur. Het werklastmeetinstrument voor het OM werd ontwikkeld door een privé- partner. De methodologie werd top-down gecreëerd. Het instrument heeft evenwel vorm gekregen door het te laten gebruiken in de pilootparketten. Ondanks de ontwikkeling door een externe consultant, werd het instrument wel verder geïmplementeerd en aangepast vanuit het OM zelf. Het is dus duidelijk een werk van lange adem waar pas op lange termijn duidelijk zal kunnen worden of het een meerwaarde heeft gehad. Uit de zetel zelf kwamen stemmen naar boven dat men niet gemotiveerd was om deel te nemen aan grootschalige projecten. De wens ging uit naar concrete initiatieven waar op korte termijn resultaten konden geboekt worden. Een laatste zwakte betreft het informaticagebruik. De ondersteuning waarover het Openbaar Ministerie beschikt is voldoende, maar dat kan niet gezegd worden over de zetel. Dit is een belangrijke vaststelling waarmee rekening moest gehouden worden bij het ontwikkelen van een gelijkaardig systeem voor de zittende magistratuur. 46

47 Kansen Een grote kans die het werklastinstrument van het Openbaar Ministerie biedt is dat het reeds na een eerste toepassing zicht geeft op nationale tijden per proces of activiteit. Op die manier kan elk parket afzonderlijk bekijken of ze beter of slechter scoren dan deze nationale tijden. Elk parket kan zo zijn eigen tijdsbeheer van de processen evalueren en aanpassen indien nodig. Men kan snel zien wat de beste praktijken zijn op het vlak van werkorganisatie. Het Vast Bureau kan hier zijn nut bewijzen door handige tips aan te reiken die vanaf de start voordelen kunnen opleveren voor afzonderlijke parketorganisaties. Het systeem werkt hierdoor als een hulpmiddel voor organisatieverandering- en vernieuwing. Het systeem maakt simulaties mogelijk waardoor toekomstgericht gewerkt kan worden. Bijvoorbeeld: wat is de invloed op de werklast indien men vermoedens heeft dat een bepaald procesonderdeel vanaf volgend jaar zal vermeerderen? Het antwoord op deze vraag is belangrijk in functie van de personeelsbehoefte in de toekomst. Indien men in de zetel wou kiezen om het werklastinstrument van het OM te gebruiken als inspiratiebron kon men eventueel gaan denken aan één geïntegreerd werklastmetingssysteem voor parketten en zetel Bedreigingen De resultaten die het instrument bekomt, hebben betrekking op de personeelsbehoefte in de zin van personeelsaantallen, maar niet in de zin van kwaliteit van het personeel. Naast het opleveren van goede praktijken op het vlak van werkorganisatie, moeten ook de kwaliteit van het personeel en de verdeling van het werk tussen een parketmagistraat en het overig personeel mee in rekening gebracht worden als verklarende variabelen. Aangezien het werklastsysteem maar beperkt ingaat op kwaliteit, kan dit een bedreiging uitmaken. Een ander gevaar schuilt in de mogelijkheid dat de discussies omtrent werklastsystemen enkel zullen gaan over kaderuitbreiding. Het systeem geeft 47

48 namelijk ook weer welke verbeterpunten er zijn. In casu heeft het werklastsysteem van het OM deze doelstelling van het verbeteren van de werkorganisatie degelijk uitgebouwd. Het zal dus opletten geblazen worden dat de discussies niet enkel zullen handelen over personeelsaantallen. De invoering van een werklastmeting komt voort uit beleidsoverwegingen om meer verantwoordelijkheid te geven aan de korpschef. De zetel zou moeten geresponsabiliseerd worden voor de resultaten van de werklastmeting. Aangezien de zetel zelf niet instaat voor het beheer van de personeels- of middelenverdeling kan dit als een bedreiging gezien worden bij het invoeren van een werklastmeetinstrument. Een laatste bedreiging wordt gevormd door de vaststelling dat het invoeren van een werklastmeting veronderstelt dat de zetel een toekomstbeeld heeft en hierover duidelijk communiceert. Maar beleidsplanning is iets volledig nieuw voor de zetel Besluit Het ontwikkelen van het werklastmeetinstrument was duidelijk een werk van lange adem. Waar het project startte in de jaren 1990 door het PANDORA-model van ABC, werd pas in 2003 een nieuw initiatief genomen om een degelijk instrument te creëren via een privépartner. De oprichting van het VBSW in 2006 was alleszins een weloverwogen keuze die de kans op slagen van het project verhoogde. Uiteindelijk veranderde het VBSW van naam in het geval van de parketten, namelijk naar het VBWO. Het VBSW behield evenwel zijn naam in de ondersteuning van hoven en rechtbanken. De methode van de procesbenadering voor het OM bleek alvast de juiste te zijn. In zes stappen komt men tot een vergelijking van de personeelsbehoefte met de personeelsbeschikbaarheid. Door de integratie van figuren en het uitleggen van de specifieke terminologie werd het stappenplan verduidelijkt. Maar is die methode ook toepasbaar op de zetel? De SWOT-analyse die werd gebruikt in de haalbaarheidsstudie dient als een goeie basis om deze vraag te 48

49 beantwoorden. Wat vaststaat is dat de methode van de procesbenadering niet de juiste keuze is voor de zetel. Zij hebben nu eenmaal niet de mogelijkheid om hun processen zo nauwkeurig te omschrijven zoals bij de parketten. Daarnaast waren veel personen in de zetel niet gewonnen voor het idee om een langdurig project aan te gaan om aan werklastmeting te doen. Een laatste tegenargument was het feit dat beleidsplanning niet echt their cup of tea is gezien de zetel niet zelf moest instaan voor het beheer van het personeel en de middelen. Langs de andere kant zijn er ook lessen te trekken uit het instrument: niet alleen zijn uniformiteit, dynamiek en het onderscheid dat wordt gemaakt tussen de verschillende functies, maar ook de meerwaarde van het VBSW (Nu: VBWO) en het feit dat het instrument in kaart brengt wat de evoluties zijn in werklast en tijdsbeheer maken een enorme sterkte uit van het werklastmeetinstrument bij het Openbaar Ministerie. 49

50 Hoofdstuk 4 Hoven en rechtbanken 4.1. Inleiding Na de bespreking van het werklastsysteem bij het Openbaar Ministerie volgt logischerwijze het instrument bij de hoven en rechtbanken. Na de aanleiding volgt de uitgebreide en vooral politieke historiek waar de aanpak van de gerechtelijke achterstand een grote rol in speelt. De politiek nam initiatieven, maar ook de hoven van beroep kwamen in beweging: naast het MUNAS-project en het timesheetsproject, werden ook een aantal sui generis-experimenten uitgevoerd door andere rechtbanken. De haalbaarheidsstudie die werd bevolen door de toenmalige minister vormde de basis voor 2 protocollen die beide in dezelfde volgorde zullen uiteengezet worden. Wat betreft de gebruikte methodes is er bij de hoven en rechtbanken sprake van methode 1.0 en methode 2.0. Bij dit laatste hoort een stappenplan die uitgebreid wordt besproken aan de hand van figuren. Een laatste deel geeft een stand van zaken anno 2014 met betrekking tot het meten van de werklastmeting bij de hoven en rechtbanken Aanleiding Wanneer men een kijkje neemt in de media en de geschreven pers, kan er niets anders besloten worden dan dat er een negatieve perceptie bestaat over de rechterlijke macht. Ook politici hebben een uitgesproken mening over de werking van de magistratuur en zij noemen hierbij de begrippen responsabilisering, modern management en verbetering van de organisatieprocessen in één adem. De meeste politieke partijen zijn het er over eens dat er al een verbetering vast te stellen is in de aanpak van de gerechtelijke achterstand, maar dat het toch nog altijd beter kan. Zij schuwen ook hier niet om verschillende begrippen in één adem te noemen, namelijk werklastmeting, productiviteit en gerechtelijke achterstand. Maar het is oppassen geblazen om dit zo maar te doen. Deze concepten dekken namelijk niet dezelfde 50

51 lading. 54 Werklastmeting is met name niet onlosmakelijk gekoppeld aan de gerechtelijke achterstand. Het instrument biedt meer dan enkel een oplossing voor het verwerken van de achterstand. De reden waarom men dit onlosmakelijk koppelt is wegens de verwarring tussen de begrippen werklast en doorlooptijd. Eén van de redenen van achterstand kan zijn dat de beschikbare capaciteit onvoldoende is om het volume aan zaken af te werken. Maar daarnaast kunnen er nog andere redenen zijn, zoals onvoldoende productief werken of onvoldoende afstemming van de diverse activiteiten waardoor er te veel wachtverliezen ontstaan. Zoals verder uiteengezet zal worden in onderstaande masterproef werd de gerechtelijke achterstand gekoppeld aan een bijkomende personeelsformatie door de wet van 29 november 2001 en artikel 352bis van het Gerechtelijk wetboek. Wat men hier moet vermijden is dat betrokken partijen de werklastmeting als nutteloos gaan zien eens de achterstand er niet meer is. 55 Met betrekking tot de gerechtelijke achterstand werd er door onder andere Demuylder een onderzoek gedaan naar de cijfers sinds In dit onderzoek werd er een onderscheid gehanteerd tussen de begrippen absolute achterstand en relatieve achterstand. De absolute achterstand zijn de nog niet afgehandelde zaken op het einde van het burgerlijk jaar, voor een bepaalde rechtbank. De relatieve achterstand zijn het aantal nog te berechten zaken van een bepaald burgerlijk jaar delen door het aantal afgehandelde zaken van datzelfde jaar. Om deze achterstanden cijfermatig te berekenen moet men voor de absolute achterstand een index (het aantal niet afgehandelde zaken (de zgn hangende zaken ) voor een bepaald burgerlijk jaar delen door dat van een referentiejaar (in dit geval: 1970). De relatieve achterstand drukt de te verwachten tijd uit die nodig is om alle zaken af te handelen bij een constant afhandelingstempo. 56 Figuur 5 geeft de evolutie van de achterstand bij strafzaken van 1970 tot en met FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p P. DEMUYLDER, G. FRANSSEN, J. VAN HOUTTE en F. VAN LOON, De gerechtelijke achterstand in België: enkele concrete cijfers, panopticon 2000, p

52 Figuur 5 Figuur 6 geeft de evolutie van het aantal hangende zaken en de absolute achterstand bij de burgerlijke en strafrechtelijke colleges in hetzelfde tijdskader. 52

53 Figuur 6: 4.3. Historiek Het antwoord op de vraag waarom een werklastmeetinstrument belangrijk was, kon gesitueerd worden in de groeiende kloof tussen de blijvend groeiende hoeveelheid inkomende dossiers en de aanwezige personeelscapaciteit. Achterstand ontstaat wanneer de inkomende zaken de personeelscapaciteit overstijgen. Dit is dan ook de reden waarom de werklastmeting in een wettelijk kader werd gegoten. De Wet tot vaststelling van een tijdelijke personeelsformatie van raadsheren teneinde de gerechtelijke achterstand bij de Hoven van Beroep weg te werken werd op 29 november 2001 gestemd (B.S. 8 december 2001). 57 Deze wet breidde de personeelsformatie van de hoven van beroep uit om zo de achterstand weg te werken. Deze tijdelijke uitbreiding werd door de wetgever gekoppeld aan een 57 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel: historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p. 1 53

54 evaluatie van een werklastmeting bij de hoven van beroep. De termijn werd meerdere malen aangepast. Waar het in eerste instantie op 3 jaar werd gesteld 58, werd het in de Kamercommissie Justitie in december 2013 nogmaals verlengd met twee jaar. Bedoeling in 2001 nochtans was om de tijdelijke kaders eenmalig in te voeren nadat het Grondwettelijk Hof in 1999 uitspraak had gedaan dat tijdelijke kaders slechts uitzonderlijk aanvaardbaar zijn. Sinds 2001 werden ze ieder jaar verlengd. In 2011 absoluut voor de laatste keer, in 2012 voor de aller-, allerlaatste keer. In december 2013 werden ze evenwel opnieuw verlengd tot 31 december 2015, terwijl er al een werklastmeting van de hoven van beroep voorhanden is sinds september De opgegeven redenering is dat er een volledige werklastmeting voor handen moet zijn van alle hoven en rechtbanken vooraleer overgegaan kan worden tot een debat over de personeelskaders. 59 Om verder te gaan met de historiek toont de titel van de wet van 2001 de toenmalige situatie goed aan: enerzijds was er de vaststelling dat de hoven van beroep hun dossiers niet konden afhandelen binnen een redelijke termijn en daarom een expansie van hun wettelijk kader vroegen, anderzijds werd er met het woordje tijdelijk duidelijk gemaakt door de regering dat dit niet bestemd was om een onvoorwaardelijk en definitief kader te vormen. 60 Ook werd door de wet van 23 november 2001 een nieuw artikel 352bis ingelast in het gerechtelijk wetboek : De Koning stelt, na advies van de Hoge Raad voor de Justitie, de wijze vast waarop de werklast van de rechter en van het openbaar ministerie wordt geregistreerd, alsook de wijze waarop deze geregistreerde gegevens worden geëvalueerd. Dit zorgt voor een verankering in de wet van het concept werklastmeting voor de magistratuur. 58 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel: historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel: historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p.1 54

55 Ook tijdens de paarse regering Verhofstadt II, die de federale regering vormde van 12 juli 2003 tot en met 21 december 2007, kwam de werklastmeting ter sprake. Het regeerakkoord bepaalde onder meer dat de werklastmeting, als instrument ten dienste van het personeelsbeleid, operationeel zal worden gemaakt. En dat op basis van het resultaat van de werklastmeting voorstellen tot een betere organisatie van het personeelsbeheer zullen worden geformuleerd, waarbij eventuele aanpassingen van het voorziene kader noodzakelijk kunnen blijken. Het voorstel werd niet gerealiseerd, maar de politici bleven wel zoeken naar nieuwe manieren om het best passende kader van een gerecht te bepalen. 61 De hoven van beroep zagen ook de noodzaak in van een objectieve personeelsbehoeftenbepaling. Zij hebben dan ook zelf het initiatief genomen om een instrument te ontwikkelen die de werklast zou meten. Een eerste initiatief, de M.U.N.A.S. 62, werd gesteund op het gemiddeld aantal arresten uitgesproken per magistraat door de vijf hoven van beroep in de gewone kamers, tijdens de gerechtelijke jaren , en Hierbij werd een opsplitsing gemaakt tussen arresten met uitspraak in burgerlijke zaken, jeugdzaken burgerlijk, correctionele zaken, jeugdzaken correctioneel en de zaken behandeld door de Kamer van Inbeschuldigingstelling. Een tweede initiatief binnen de hoven van beroep kwam er in maart Dit initiatief omvatte een tijdschrijfproject ofwel timesheets. Hierbij werd gebruik gemaakt van een registratieformulier (fiches) waarin de individuele magistraten, zittingsgriffiers en referendarissen de tijd die zij besteedden aan de afhandeling van een dossier moesten invullen. Deze invulling was echter niet hetzelfde in elk van de 5 hoven van beroep. In sommige hoven was het bijvoorbeeld niet verplicht om het registratieformulier in te vullen, in andere dan weer wel. Een ander voorbeeld is het niet gelijkmatig invullen van een aantal variabelen, zoals de moeilijkheidsgraad van de zaken, de griffiertijden en de behandeltijden voor de Kamer van Inbeschuldigingstelling. Al deze gegevens werden verwerkt in een speciaal 61 Regeringsverklaring en regeerakkoord, Zuurstof voor het land. Een creatief en solidair België, Brussel, 2003, p M(Moyennes)U(Unitaires)N(Nationales)A(d Activités)S(Sectorielles) 55

56 ontworpen softwareapplicatie workload waarin een gewogen gemiddelde werd berekend per type zaak. Het verschil met de MUNAS-methode zat hem hierin dat deze eerste uitging van een berekening van de werklast op grond van de productie van eindarresten per magistraat, terwijl de timesheets- methode uitging van een werkelijke registratie van werktijd naar activiteit enerzijds en gewogen naar soort zaak en complexiteit van de zaak anderzijds. 63 Daarnaast zijn er ook een aantal lokale sui generis experimenten geweest. Bij sommigen kan echter wel de vraag gesteld worden of ze effectief kunnen gelden als werklastmeetsystemen. Hierna wordt kort opgelijst welke deze initiatieven waren zonder verder in te gaan op wat ze inhielden. Zo was er in de periode een timesheetexperiment in een Arbeidshof, een puntensysteem voor enkele arbeidsrechtbanken, een ander puntensysteem bij de politierechtbanken op basis van de ingeleide zaken, een advies over werklastmeting in de politierechtbanken na rondvraag, prestatiedoelstellingen voor de kamers van een Hof van Beroep en nog een aantal andere lokale werklast meetinstrumenten. 64 De zojuist geschetste methodes bleken niet voldoende. Over de MUNAS-methode sprak de toenmalige minister, Laurette Onkelinx zich uit op een studiedag : Het is in dat verband ook duidelijk dat de bestaande werklastmeting, uitgaande van de hoven van beroep, de zogenaamde Munas-studie, niet echt als een referentiepunt kan worden genomen. Deze studie toont de goede wil en de bereidheid om te laten meten en is vanuit dat standpunt verdienstelijk. Ze aanwenden als een volwaardig en onontbeerlijk discussiedocument lijkt me te hoog gegrepen. 65 Daarom nam de minister het initiatief om een haalbaarheidsstudie naar een werklastmeting binnen de zetel te laten onderzoeken door de universiteiten van Luik en Leuven. Eind 2007 werden de resultaten van deze haalbaarheidsstudie gepresenteerd. Het eindrapport omvatte niet alleen een kritische analyse van de buitenlandse systemen van werklastmeting voor hoven en rechtbanken, het beschrijft ook een kritische 63 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p M. COTTYN, Meten is weten: hoever staat het met de werklastmeting [van magistraten]?,ad Rem 2004, afl. 1, p. 6 56

57 analyse van de reeds bestaande Belgische systemen van werklastmeting voor hoven en rechtbanken (MUNAS, Timesheets, werklastmetingsinstrument voor de parketten). Hieruit vloeiden dan een aantal aanbevelingen uit voor een werklastmeting binnen de zetel. In het eindrapport werd een duidelijke voorkeur gegeven voor een instrument waarbij men de organisatieprocessen en activiteiten tracht in kaart te brengen en men de corresponderende behandeltijden laat schatten door expertencomités. Vervolgens suggereert men een stappenplan om tot de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument te komen. Hieruit zou moeten vertrokken worden van volgende principes : Bij de opzet van een werklastmeetinstrument moet centraal per type gerecht in kaart worden gebracht: - Een lijst van kernproducten. De niet meetbare producten alsook de megazaken worden buiten het systeem gelaten en op een andere manier in rekening gebracht. Buitenlandse voorbeelden leren ons dat het grosso modo om 15 tot 30 kernproducten per type gerecht gaat; - De mogelijke afhandelingstrajecten (prototypes) per kernproduct; - De gemiddelde arbeidstijd of behandelingstijd (de norm) die een magistraat of gerechtelijk medewerker besteedt aan de afhandeling van een kernproduct of aan één bepaald onderdeel ervan; - De beschikbare arbeidstijd 66 per jaar, uitgedrukt in aantal dagen per jaar minus de onbeschikbare tijd (door ziekte, verlof, klein verlet, ); De productietijd is dan de beschikbare arbeidstijd minus de niet-dossiergebonden tijd 67 Deze aanbevelingen zijn duidelijk een inspiratie geweest voor het Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken dat op 4 juni 2008 werd ondertekend. Op 25 juni 2010 volgde een tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek 66 De totale beschikbare arbeidstijd op jaarbasis per VTE is het totaal aantal uren dat een magistraat of een andere medewerker normaal beschikbaar is om arbeid te presteren gedurende één jaar. 67 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p

58 bij de hoven en rechtbanken waarin de aandacht werd gevestigd op een tweeluik. Namelijk het luik werklastmeting en het luik statistiek Protocol : project werklastmeting bij de hoven en rechtbanken Bij het bepalen van de personeelsinformatie dienen er betrouwbare gegevens en een methodiek voor handen te zijn om de werkelijke personeelsbehoeften te meten. Voor de ingang van het protocol was hier geen sprake van, of toch niet in voldoende mate. Het gevolg hiervan is dat er divergenties zijn ontstaan tussen de te behandelen personeelsbehoeften en de aanwezige middelen. Het creëren van een meer professioneel en objectief instrument om de personeelsbehoeften van de rechterlijke organisatie te bepalen was onontbeerlijk. 69 De (toenmalige) minister van justitie, Jo Vandeurzen, gaf door middel van dit protocol een prioritaire plaats aan de werklastmeting. Dit protocol was een weergave van de onderlinge verwachtingen en engagementen van de betrokken partijen met het doel te komen tot de realisatie van het project werklastmeting bij de hoven en rechtbanken. De afspraken die met de betrokken partijen werden gemaakt worden allemaal weergeven in dit protocol. De opgestelde tekst biedt een duidelijke verbintenis van de partijen om alle twijfels en verwarringen weg te nemen met betrekking tot zowel de verwachtingen van de partijen als de voort te brengen instrumenten Betrokken partijen - De heer Jo Vandeurzen, Minister van Justitie; - De heer Ghislain Londers, eerste voorzitter van het Hof van cassatie, optredend als Voorzitter van de (uitgebreide) Vaste vergadering van de korpschefs van de zetel; - Mevrouw Beatrice Homans, eerste voorzitter van het Arbeidshof te Antwerpen; - Mevrouw Lola Boeykens, raadsheer in het Arbeidshof te Antwerpen, magistraatprojectleider 'werklastmeting bij de hoven en rechtbanken'; 68 BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p FOD JUSTITIE, Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken, Brussel, 4 juni 2008, p FOD JUSTITIE, Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken, Brussel, 4 juni 2008, p. 1 58

59 - De heer Alain Bourlet, voorzitter van het directiecomité van de FOD Justitie, bijgestaan door de heer Claude Cheruy, directeur-generaal van het DG Rechterlijke Organisatie en de heer Dirk Minnaert, directeur van de stafdienst ICT; - De heer Jean-Paul Janssens, Voorzitter van de Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde (verder afgekort als C.M.R.O.); - De heer Hans Van Bossuyt, voorzitter van het Beheerscomité Informatica van de Rechterlijke Orde (verder afgekort BIRO); - De heer Christian De Vel, eerste voorzitter van het hof van beroep te Antwerpen, en de heer Jean-Louis Franeau, eerste voorzitter van het hof van beroep te Mons Onderwerp De partijen hadden de wens te komen tot de ontplooiing en implementatie van een werklastmeetinstrument voor alle rechtscolleges en voor alle personeelsleden, zowel de magistraten als niet-magistraten. Het had als doel, naar het voorbeeld bij het Openbaar Ministerie, een uniek aanspreekpunt van de minister van Justitie te creëren. 72 Het protocol bracht verschillende actoren samen die met hun eigen engagement, middelen en kennis bij konden dragen tot de ontwikkeling en uitvoering van een instrument voor de werklastmeting opdat men kon betrachten een meer evenredige verdeling van personele middelen te verkrijgen en men kon streven naar meer uniforme en doelmatige werkprocessen en werkwijzen. Daar de werklastmeting een lange termijn project was werd dit akkoord opgesteld en werd een opstartfase bepaald om het project meer opvolgbaar te maken. Het protocol zou gelden voor een periode vanaf september 2008 tot eind Een evaluatie kon dan eind 2009 gemaakt worden, of eerder indien één van de betrokken partijen dit specifiek vroeg. 73 Er werden concreet 3 resultaten verwacht eind : 71 FOD JUSTITIE, Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken, Brussel, 4 juni 2008, p J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p FOD JUSTITIE, Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken, Brussel, 4 juni 2008,p FOD JUSTITIE, Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken, Brussel, 4 juni 2008, p. 2; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel: historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p. 4 59

60 - een concreet uitgewerkt voorstel van een orgaan dat als vertegenwoordiger van de korpschefs van alle hoven en rechtbanken én als aanspreekpunt van de minister gold betreffende, onder meer, het optimaliseren van de werkprocessen en van de organisatie van de rechtscolleges, overeenkomstig de aanbevelingen van de wetenschappelijke studie uitgevoerd door de KU Leuven en de Université de Liège. Dit zal later het (voorlopig) College van hoven en rechtbanken worden een voorstel van een generiek werklastmeetinstrument waarin de krijtlijnen van dergelijk instrument voor alle hoven en rechtbanken zijn vastgelegd; - een eerste uitgewerkt resultaat van een werklastmeting in de hoven van beroep Operationalisering Wat volgt is een puntsgewijze opmaak teneinde duidelijk te maken wat er wordt verwacht van het instrument en welke partijen betrokken zijn. Ten eerste heb je het doel, de doelgroep en de methodologie. Hierin wordt duidelijk gemaakt wat in het vooruitzicht werd gesteld. Doel 76 : Het prior doel van het werklastmeetinstrument is het kwantificeren van de personeelsbehoefte met als ondersteunend doel het vergelijken en optimaliseren van de werkwijzen en werkprocessen. In het protocol werd dit als volgt beschreven : Het hoofddoel van het werklastmeetinstrument is het bepalen van de personeelsbehoefte per groep werknemers, verbonden aan de zetel van elk rechtscollege. De personeelsbehoefte van een rechtscollege kan worden gedefinieerd als het aantal medewerkers, uitgedrukt in voltijdse equivalenten (VTE), dat een rechtscollege nodig heeft om een bepaald werkvolume, binnen een bepaalde tijdsperiode, bvb 1 jaar, af te handelen Om de personeelsbehoefte van een rechtscollege te bepalen deelt men het volume werk, uitgedrukt in tijdseenheden, door de tijd die een VTE 77 beschikbaar is om arbeid te presteren. 75 J. PLESSERS, "Na werklastmeting een doorstart van het College naar een vernieuwend management van de hoven en rechtbanken?", Kluwer, Antwerpen, Orde van de Dag 2014/66, p FOD JUSTITIE, Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken, Brussel, 4 juni 2008, p. 2; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel: historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p VTE = voltijds equivalent 60

61 Doelgroep 78 : De personeelscategorieën bestonden uit de magistraten van de zetel, de referendarissen, de griffiers en het administratief personeel. Daarnaast moest de werklast ook gemeten worden in alle types van gerechten, namelijk het Hof van Cassatie, de hoven van beroep, de arbeidshoven, de rechtbanken van eerste aanleg, de arbeidsrechtbanken, de rechtbanken van koophandel, de vredegerechten en de politierechtbanken. Methodologie 79 : De opdracht om de methodologie uit te werken lag bij het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting in samenspraak met de CMRO. Alleszins waren alle partijen het er over eens dat moest vertrokken worden met het bepalen van de kernproducten en de balans opmaken van de afhandelingstrajecten om dan nadien een overeenkomst te vinden over de behandeltijden. Via de beschikbare en onbeschikbare arbeidstijd en de niet-dossiergebonden activiteiten kon men dan tot een inschatting komen van de personeelsbehoeften. Vervolgens komen de betrokken actoren aan bod. Na een korte opsomming volgt bij elke betrokken partij een korte uitleg van wat hun specifieke opdrachten waren. Actoren 80 : Vaste Vergadering van korpschefs van de zetel Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting Pilootsites Expertengroepen Het Begeleidingscomité werklastmeting Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde F.O.D Justitie Beheerscomité Informatica van de Rechterlijke Orde 78 FOD JUSTITIE, Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken, Brussel, 4 juni 2008, p. 10; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel: historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p.4 79 FOD JUSTITIE, Protocol project werklastmeting bij hoven en rechtbanken, Brussel, 4 juni 2008, p. 11; VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel: historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p.5; 80 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Werklastmeting van de zetel: historiek, protocol 4 juni 2008 en stand van zaken, Brussel, 2010, p

62 Vaste vergadering van korpschefs van de zetel Deze vergadering fungeerde als overkoepelend orgaan dat de korpschefs van alle hoven en rechtbanken vertegenwoordigt en diende ook als aanspreekpunt voor de minister van Justitie Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting Het Bureau stond in voor de organisatie, coördinatie en de uitvoering van alle bezigheden met betrekking tot de ontwikkeling van het instrument voor de werklastmeting en de daadwerkelijke werklastmeting, met name het bijeenbrengen en verwerken van de statistische gegevens in functie van het meten van de werklast. De doelstelling van het bureau was om bij alle, in totaal meer dan 300, hoven en rechtbanken een ondersteuningshulp te bieden bij het streven naar 81 : 1. de verzameling en uniformisering van statistische gegevens; 2. de werklastmeting voor magistraten en gerechtspersoneel; 3. de vergelijking en optimalisering van de werkwijzen en werkprocessen Pilootsites De optie om de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument vanuit de basis en met medewerking van de basis te ontwikkelen komt duidelijk voor in het protocol. Daarom werd er een beslissende rol weggelegd voor de magistraten en de andere medewerkers van de pilootsites. In de pilootsites werden niet alleen gegevens verzameld voor de ontwikkeling van een instrument, tegelijkertijd fungeerden de pilootsites als eerste instantie voor de onderzoekers om de validiteit van de data en de bevindingen te controleren en waar nodig aan te passen of verbeteren. Expertengroepen De data en de bevindingen die via de pilootsites naar voor kwamen, werden in overweging gegeven aan de betrokken expertengroepen. De samenstelling van deze groepen verschilde naargelang het een hof of een rechtbank was. 81 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Project werklastmeting Hoven van Beroep, Brussel, 2013, p.5 62

63 Figuur 7 : samenstelling expertengroep Samenstelling per gerechtelijke entiteit - Eén korpschef en één hoofdgriffier uit het Franstalige landsgedeelte én één korpschef en één hoofdgriffier uit het Nederlandstalige landsgedeelte per gerechtelijke entiteit. De korpschefs en hoofdgriffiers kunnen zich ook laten vertegenwoordigen. - Eén korpschef of hoofdgriffier, of één persoon die hen vertegenwoordigd, uit Brussel. - C.M.R.O. - Vast Bureau Statistiek en Werklastmeting Samenstelling per gerechtelijke entiteit - 2 korpschefs en 2 hoofdgriffiers uit het Franse landsgedeelte en 2 korpschefs en 2 hoofdgriffiers uit het Nederlandstalige landsgedeelte per gerechtelijke entiteit. De korpschefs en hoofdgriffiers koophandel kunnen zich ook laten vertegenwoordigen. - Één korpschef of hoofdgriffier, of één persoon die hen vertegenwoordigt, uit Brussel - C.M.R.O - Vast Bureau Statistiek en Werklastmeting Hoven Gerechtelijke entiteit : hoven van beroep Gerechtelijke entiteit : arbeidshoven Rechtbanken Gerechtelijke entiteit : rechtbanken van eerste aanleg Gerechtelijke entiteit : arbeidsrechtbanken Gerechtelijke entiteit : rechtbanken van koophandel Gerechtelijke entiteit : vredesgerechten Gerechtelijke entiteit : politierechtbanken Volgens het protocol had de expertengroep de volgende opdrachten: - aanstellen van coördinatoren per site; - het bepalen van de kernproducten; - de interne validatie van de kernproducten; - meten van de tijden; - validatie van de tijden. 63

64 Het Begeleidingscomité werklastmeting Uit het protocol bleek duidelijk dat de magistratuur een grote rol speelt in het project en het beheer van het te ontwikkelen werklastmeetinstrument. Dit kadert in het garanderen aan de magistratuur van hun onafhankelijkheid. Maar ook de andere actoren van Justitie mochten niet vergeten worden, waardoor ook vereisten van objectiviteit en transparantie primordiaal waren. Het was immers de ambitie van dit project om een objectief en getrouw instrument te fabriceren, waarvan de resultaten ook buiten de zetel betrouwbaar waren. Dit werd gerealiseerd door de samenstelling en de opdracht van het Begeleidingscomité Werklastmeting. De samenstelling zag er als volgt uit : 1. de korpschef en de hoofdgriffier van het Hof van cassatie; 3. een korpschef én een hoofdgriffier van de hoven van beroep; 5. een korpschef én een hoofdgriffier van de arbeidshoven; 7. een korpschef én een hoofdgriffier van de rechtbanken van eerste aanleg; 9. een korpschef én een hoofdgriffier van de arbeidsrechtbanken; 11. een korpschef én een hoofdgriffier van de rechtbanken van koophandel; 13. een voorzitter-vrederechter van een algemene vergadering van vrederechters en van rechters in de politierechtbank én een hoofdgriffier van de vredegerechten; 15. een voorzitter-politierechter van een algemene vergadering van vrederechters en van rechters in de politierechtbank én een hoofdgriffier van de politierechtbanken. Een vertegenwoordiger van: 17. De Adviesraad voor de Magistratuur; 18. De FOD Justitie, RO ; 19. De FOD Justitie, CIV ; 20. De beleidscel Justitie; 21. Het BIRO; 22. De C.M.R.O.; 23. Het Vast Bureau Statistiek en Werklastmeting. Het Begeleidingscomité bestond naast vertegenwoordigers van alle rechtscolleges, ook uit vertegenwoordigers van alle voornaamste actoren binnen Justitie. Eén 64

65 uitzondering werd hier gevormd door de Hoge Raad voor de Justitie, daar zij een adviesopdracht had in het kader van artikel 352bis Gerechtelijk wetboek. De opdracht van het Begeleidingscomité bestond uit de opvolging van het project werklastmeting, het valideren van de kernproducten, de behandeltijden en de uitkomst van de werklastmeting en van het werklastmeetinstrument dat normaal gezien eind 2009 moest worden voorgelegd door het Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting. Commissie voor de modernisering van de Rechterlijke Orde Het CMRO stond de zetel bij in de samenstelling van een werklastmeetinstrument, vooral wat betreft de methodologie. Zij maakte al haar bevindingen daarna over aan het Vast Bureau. Als men echter keek naar de praktijk is de CMRO vanaf 2010 zich niet alleen gaan bezighouden met de methodologische ondersteuning, maar ook met het leveren van de kern van werklastmeting, namelijk de productbepaling en tijdsbepalingen. Men kan stellen dat de rollen zijn omgedraaid. Het CMRO begon het VBSW te bevragen over de punctuele aspecten. Maar finaal stond het VBSW nog altijd in om de werkzaamheden van het CMRO te laten valideren. 82 F.O.D. Justitie Binnen de F.O.D. Justitie gingen er een aantal personeelsleden en bevoegdheden van de cel Statistiek (met uitzondering van de publicatie Justitie in cijfers ) over naar de zetel. Het gevolg hiervan was dat de zetel op vraag van de minister of de F.O.D. Justitie statistieken van hoven en rechtbanken diende te ontwikkelen, bijeen te garen en te onderzoeken. Ook diende de FOD justitie zich transparant op te stellen ten aanzien van de zetel en de C.M.R.O over aangelegenheden inzake het project werklastmeting bij hoven en rechtbanken. Als laatste opdracht met betrekking tot de werklastmeting moest de organisatie van de FOD justitie zo zijn dat zij de betrokken actoren blijvend konden opvolgen en begeleiden, zowel met betrekking tot de ICTaspecten, als met betrekking tot de personeelsaspecten. 82 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Project werklastmeting Hoven van Beroep, Brussel, 2013, p. 5 65

66 BIRO Het Beheerscomité informatica zorgde voor de uniforme codering van noodzakelijke data en de automatisering op termijn van deze data uit de op te bouwen informaticatools. Daarnaast ondersteunde het BIRO ook het Vast Bureau inzake het bepalen en uniformiseren van de codes, essentieel voor de statistiek en werklastmeting, rekening houdend met de informatisering Protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken Dit tweede protocol bevat vooreerst een samenvatting van het eerste protocol en geeft informatie over de uitvoering ervan en de evaluatie. In het tweede protocol werd bepaald dat wat de evaluatie betreft van het protocol werklastmeting bij de hoven en rechtbanken men duidelijk kon opmaken dat alle partners een blijvende inzet hebben getoond om het project te doen slagen en de overeengekomen afspraken zo volledig mogelijk na te komen. Hoewel de deadline die voorzag in een voorstel van een instrument voor de werklastmeting en een eerste doordacht resultaat in de hoven van beroep eind 2009 niet gehaald werd, bleek uit de verslagen dat dit verantwoord kon worden door objectieve en gegronde redenen, waarvan onder meer een moeizame start van de werkzaamheden en de tijd die nodig was om tot een behoorlijk en overlegde methodologie en aanpak te komen onderdeel waren. De minister van justitie, Stefaan De Clerck, gaf opnieuw een prioritaire keuze aan de werklastmeting, zowel op korte als op lange termijn. Hij zag ook de noodzaak in om bij de bepaling van de personeelsbehoeften een professioneel en objectief instrument te hebben om te kunnen komen tot een meer proportionele verdeling van personele middelen over de hoven en rechtbanken. Dit gold ook voor de nood aan meer uniforme en efficiënte werkprocessen. 66

67 Op korte termijn was de relevantie van een instrument voor de werklastmeting onder meer van belang in het kader van de tijdelijke wetten 83 die bij de hoven van beroep voorzagen in raadsheren bij overtal en die bij de wetten van 21 en 22 december 2008 verlengd zijn geweest tot december 2010 met als voorwaarde dat er na die periode enkel kon benoemd worden op de plaatsen in overtal, indien de Koning daartoe beslist bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, genomen op basis van een evaluatie aan de hand van een meting van de werklast van de hoven van beroep op grond van een uniform registratiesysteem en uiterlijk voor het verstrijken van deze periode. Bij ontstentenis van beslissing, verdwijnen de overtallen naar gelang er plaatsen openvallen." Ook bij de geplande uitdoving van het tijdelijk systeem van de aanvullende kamers in de hoven van beroep en de eventuele vernieuwing door een structurele oplossing om de achterstand weg te werken, zou de werklastmeting een belangrijke rol spelen in het debat. De tot nu toe bekende resultaten speelden toen al een belangrijke signaalfunctie bij de beoordeling van een vereiste tot aanpassing van de personeelskaders en/of werkprocessen. Op lange termijn moest de werklastmeting een onmisbare rol spelen bij de hervormingen van het beheer van Justitie, waarvan een aantal krachtlijnen binnen de Regering werden vastgelegd op 31 maart 2010 en nadien zijn bevestigd in een politiek akkoord van 21 april Meer concreet werd erin bepaald dat de magistratuur een meer autonoom beheer in handen ging krijgen via decentralisatie, integraal management en schaalvergroting, gelinkt aan een modern management en een doeltreffend verantwoordingssysteem. Dit zou ervoor moeten zorgen dat via een beter beheer en inzet van de beschikbare mensen en middelen, zowel de dienstverlening voor de rechtszoekende als de interne werkomgeving en werkprocessen voor de professionelen, geoptimaliseerd werd. Als laatste mocht niet vergeten worden dat ook de verdere uitbouw en optimalisering van de statistieken van hoven en rechtbanken een prioritaire plaats moesten krijgen, 83 Zie de Wetten van 29 november 2001, 14 december 2004, 10 augustus 2005, 20 december 2005 en 12 maart 2007, verlengd bij wetten van 21 en 22 december 2008 tot december

68 aangezien het in bezit hebben van objectieve en uniforme data een onontbeerlijk beleids- en beheersinstrument uitmaakte Betrokken partijen Dit protocol werd afgesloten tussen de minister van Justitie, de heer Stefaan De Clerck en de voorzitter van de Vaste Vergadering, de heer Ghislain Londers De volgende bij het project betrokken partners traden toe tot het protocol: - de magistraat- projectleider, de heer Eric Beaucourt; - de voorzitter van het directiecomité van de FOD Justitie en tevens waarnemend directeurgeneraal van het Directoraat-Generaal Rechterlijke Organisatie, de heer Alain Bourlet, bijgestaan door de waarnemend directeur van de stafdienst ICT, de heer Marc Martel; - de vice-voorzitter van de Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke orde, de heer Jean-Paul Janssens Onderwerp Het tweede protocol omvatte 2 luiken : een luik werklastmeting en een luik statistiek. Luik werklastmeting In een eerste fase werden de volgende resultaten verwacht : - een model van generiek werklastmeetinstrument voor de hoven van beroep; - een eerste concreet resultaat van werklastmeting in de hoven van beroep; - de opstart van de werklastmeting voor de arbeidsrechtbanken, te beginnen met de ontwikkeling van een model van generiek werklastmeetinstrument en de voorbereiding van de eerste metingen in de daartoe geselecteerde pilootsites. 84 BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p

69 Hoewel de eerste resultaten slechts voorlopig waren, hadden deze uitkomsten niettemin een belangrijke signaalfunctie voor de hoven van beroep. Zo kon men al overgaan tot een eerste evaluatie van de werklast van de hoven van beroep, overeenkomstig de wetten van 29 november 2001, 14 december 2004, 10 augustus 200S, 20 december 200S, 12 maart 2007 zoals verlengd werd tot december 2010 door de wetten van 21 en 22 december Hierbij werd wel gewaarschuwd in het protocol dat deze eerste cijfers nog bevestigd moesten worden door nieuwe opvolgingsmetingen, dat er nog een verfijning nodig was in de statistische gegevens van de hoven van beroep en dat de registratie van deze gegevens nog verder moesten gesystematiseerd worden. In een volgende fase werden volgende resultaten verwacht : - een model van generiek werklastmetingsinstrument voor de arbeidsrechtbanken; - een eerste uitgewerkt resultaat van werklastmeting voor de arbeidsrechtbanken; - de opstart van opvolgingsmetingen voor de hoven van beroep. Voor de resterende rechtscolleges (Hof van Cassatie, arbeidshoven, vredegerechten, politierechtbanken, rechtbanken van eerste aanleg, rechtbanken van koophandel) kreeg de Vaste Vergadering de opdracht om tegen eind 2010 een inventaris, opgesteld door het VBSW., over te maken aan de minister van Justitie. Deze inventaris moest de beschrijving bevatten van de voorbereidende stappen voor de opstart van de werklastmeting (model + meting) in de overige rechtscolleges (zie opsomming supra). Hierna werd dan een opvolgingsagenda opgesteld voor de werklastmeting in de andere rechtscolleges voor de periode Hierin werd tevens de planning bepaald voor de opvolgingsmetingen voor de hoven en rechtbanken waar al een eerste werklastmeting had plaatsgevonden. Luik statistiek Zoals in het protocol van 4 juni 2008, kreeg het VBSW de verantwoordelijkheid om de statistieken van de hoven en rechtbanken op te stellen. Deze konden dan gebruikt worden naargelang hun noden door de hoven en rechtbanken, de minister van Justitie, de FOD justitie en andere gebruikers en diensten (bvb. beantwoorden van 69

70 parlementaire vragen, beleidsvoorbereidend cijfermateriaal, ). Daarnaast moest de Vaste Vergadering, op voorstel van het VBSW, een voorstel van actieplan opmaken en op gepaste tijd voorleggen aan de minister van Justitie. Dit actieplan diende om uniforme, betrouwbare en objectieve statistieken te realiseren gericht op diverse actuele en toekomstige gebruiksdoeleinden (publicaties, parlementaire vragen, werklastmeting, wetenschappelijk onderzoek, management, ). Het voorstel van actieplan werd klaargestoomd door het VBSW in overleg met de bevoegde diensten van of ingesteld bij de minister en/ of de FOD Justitie én het College van Procureursgeneraal (voor wat betreft het Openbaar Ministerie). De inhoud van het actieplan bepaalde onder meer een inventarisatie van de actuele toestand, de huidige en toekomstige noden en de hiertoe benodigde parameters. Dit voorstel besprak ook de facetten met betrekking tot de centralisatie van data, de invoering en de gelijkmatige codering van data en de aanmaak, de verwerking, de invulling en de toegang van de statistieken voor de velerlei gebruiksdoeleinden en gebruikers. Vanaf 1 januari 2010 kreeg het protocol uitwerking voor een periode van drie jaar. Ten laatste drie maanden voor de einddatum moest dit protocol worden onderworpen aan een evaluatie, of vroeger wanneer één van de betrokken partijen dit vroeg. Bij gebrek aan een expliciete opzeg door de minister van Justitie of de Vaste Vergadering of de terugneming van een partner van diens toetreding, de vervanging door een nieuw protocol of een andere regelgeving voor de einddatum, werd dit protocol stilzwijgend verlengd met één jaar, met een maximum van drie jaar, en onder dezelfde voorwaarden na het verstrijken van de einddatum De overeengekomen tijdskaders waren niet dwingend maar richtinggevend zodat de politieke overheid kon inschatten wat de te verwachten resultaten waren. Desalniettemin verbonden de partijen zich ertoe om de tijdskaders volledig te respecteren. Indien er een vertraging optrad van de werkzaamheden, was het aan het VBSW om hierover op een regelmatige basis verslag uit te brengen aan de Vaste Vergadering, het begeleidingscomité en de minister van Justitie. Op deze manier kon de overheid de voortgang van het project blijvend evalueren en indien nodig, bij te sturen na overleg met de Vaste Vergadering en het VBSW BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p

71 Operationalisering De Vaste Vergadering bleef het aanspreekpunt van de minister van Justitie en bleef werken als orgaan waarbinnen het project inzake werklastmeting en statistiek van de hoven en rechtbanken werd gerealiseerd, tenzij men eventueel een College van de hoven en rechtbanken wettelijk kon realiseren met een bijhorende steundienst waarbij het project kon worden ondergebracht. Ondanks de bepalingen van het artikel 352bis Gerechtelijk Wetboek., bleef het beheer van het proces van werklastmeting en de resultaten in handen van de hoven en rechtbanken. Het VBSW, opgericht bij de Vaste Vergadering, was het operationeel orgaan van het project werklastmeting en statistiek. De samenstelling zoals bepaald in het eerste protocol bleef gelden onder de hierna bepaalde voorwaarden : - Magistraat projectleider: De heer Eric Beaucourt, magistraat en voorzitter van de C.M.R.O., werd vanaf 1 januari 2010 aangesteld als magistraatprojectleider, in opvolging van mevrouw Lola Boeykens. Aangezien hij dan zowel fungeerde als magistraat-projectleider en als voorzitter van de C.M.R.O. werd bepaald dat indien er zich een belangenconflict zou voordoen, hij conform artikel 7 van de wet van 20 juli 2006 werd beschouwd als verhinderd en zou de vice-voorzitter zijn functie waarnemen. Voor het project statistiek zal de magistraat-projectleider bijgestaan worden door een functioneel diensthoofd, aangeduid onder de statistisch analisten van het VBSW. - Statistisch analisten: Er werd voorzien dat er vier voltijds equivalenten werden gedetacheerd van de afdeling statistiek van de FOD Justitie. Daarnaast waren er nog drie contractuelen aangeworven in het kader van het eerste protocol - Informatica: Er werd voorzien in een specifieke hulpdeskfunctie. Indien er zich problemen zouden voordien in verband met de informatica-aangelegenheden werd er daarnaast voorzien in een account manager. Als laatste werd er voorzien in de detachering van twee voltijdse informatici/ experts SAS 71

72 - Vrijwillige detachering vanuit de rechterlijke orde: er werd beroep gedaan op de korpschefs van de hoven en rechtbanken om een lid van het gerechtspersoneel vrijwillig en zonder compensatie te detacheren. De minister van Justitie voorzag de middelen voor een secretariaatsondersteuning voor de Vaste Vergadering en het VBSW. De personeelsleden van het secretariaat stonden onder de leiding van de magistraat-projectleider van het VBSW en werden bij voorrang geëngageerd voor het project werklastmeting en statistiek. Enkel de secretariaatsmedewerker ter beschikking van de Vaste Vergadering stond onder de leiding van de voorzitter van de Vaste Vergadering Verdere operationalisering van het luik werklastmeting Het werklastmeetinstrument had volgens het protocol tot doel het kwantificeren van de personeelsbehoeften voor magistraten en gerechtspersoneel (prioritair doel) en het vergelijken en optimaliseren van de werkwijzen en werkprocessen (ondersteunend doel). Het was niet de bedoeling om tot een individuele evaluatie van magistraten en gerechtspersoneel over te gaan. De doelgroep van de werklastmeting bestond uit alle personeelscategorieën, namelijk de magistraten van hoven en rechtbanken en de leden van het gerechtspersoneel (referendarissen, personeel van de griffie, administratief personeel, ). Dit had plaats in alle types van rechtscolleges, zoals daar zijn het Hof van Cassatie, de hoven van beroep, de arbeidshoven, de rechtbanken van eerste aanleg, de arbeidsrechtbanken, de rechtbanken van koophandel, de vredegerechten en de politierechtbanken. De methode bleef dezelfde als die opgesteld in het protocol van 4 juni Het bestond met name uit de bepaling van de kernproducten, het determineren van de identieke afhandelingstrajecten en de corresponderende behandeltijden. Dit alles werd dan gekoppeld aan het determineren van de beschikbare arbeidstijd, rekening 87 BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p

73 houdend met onbeschikbaarheden en niet-dossiergebonden activiteiten. Om de haalbaarheid van de methode te onderzoeken, stelde de minister van Justitie de universitaire instellingen, die de haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel hadden bestudeerd, aan om een wetenschappelijk advies te geven, met als oogpunt de doelstellingen te bereiken vooropgesteld in de twee protocollen. De interne overlegstructuur, bestaande uit de Vaste Vergadering, het VBSW, het overkoepelende begeleidingscomité, expertengroepen en de CMRO bleef bestaan zoals uitgetekend in het eerste protocol van 4 juni Verdere operationalisering van het luik statistiek Dit werd verder uitgediept in het voorstel van actieplan (zie luik statistiek) Gebruikte methodes bij hoven en rechtbanken Methode 1.0 De wet van 29 november 2001, die een tijdelijke personeelsformatie van raadsheren toevoegde bij de hoven van beroep om de gerechtelijke achterstand weg te werken, was het beginpunt van methode 1.0 bij de hoven en rechtbanken. Artikel 7 van diezelfde wet bepaalde dat de koning, na advies van de Hoge Raad voor de Justitie, moest vastleggen op welke manier de werklast van de rechter en van het Openbaar Ministerie geregistreerd zou worden, en op welke manier de resultaten moesten geëvalueerd worden. Er moest volgens de wet, met andere woorden, een uniform registratiesysteem gecreëerd worden dat de werklast van de hoven van beroep zou meten. Bedoeling van de meting was om te bekijken welk equivalent aan magistraten nodig was om enerzijds de achterstand weg te werken en anderzijds de nieuwe instroom aan zaken op een degelijke wijze af te werken. Het was hierbij niet de bedoeling om de individuele werklast te controleren, wel om het type zaken in kaart te brengen en de behandeltijden per type zaak te bepalen. 88 BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p BELEIDSCEL MINISTER VAN JUSTITIE, Tweede protocol inzake de werklastmeting en de statistiek bij de hoven en rechtbanken, Brussel, 25 juni 2010, p

74 In navolging van de wet van 29 november 2001 werd een werkgroep van magistraten opgericht door het College van Eerste Voorzitters. Deze werkgroep ontwierp registratieformulieren waarop de magistraten, de referendarissen en de griffiers moesten aangeven welk type zaken zij behandelden en hoeveel tijd zij specifiek besteedden om dit dossier af te werken. Het uiteindelijke doel was om voor elk type zaak een normtijd te bepalen die het gemiddelde uitmaakt van de bekomen gegevens van de tijdschrijfregistratie in elk hof van beroep. Deze normtijd zou dan moeten weergeven wat de gemiddelde behandeltijd was per type zaak. Er werd gewerkt met een lange periode om de tijdschrijfoefening te voltooien (in sommige hoven van beroep duurde deze soms meer dan twee kalenderjaren). Alle magistraten kregen de verplichting om de specifieke tijdsbestedingen en het soort dossiers dat zij behandelden in te vullen. Het tijdschrijfproject startte op 1 maart 2002 in zowel het Hof van Beroep te Antwerpen als het Hof van Beroep te Gent. In Antwerpen bijvoorbeeld namen zowel de individuele magistraten, de zittingsgriffiers als de referendarissen deel aan het project. Zij registreerden in de periode maart 2002 tot juni 2004 de tijd besteedt aan de afhandeling van de zaken tot en met het eindarrest op fiches. Uiteindelijk werden alleen de behandeltijden van de magistraten verwerkt. Ook andere hoven van beroep namen deel aan het project door timesheets in te vullen per dossier, zij het wel gedurende een kortere tijdspanne (meestal ongeveer een jaar). Welke gegevens moesten nu geregistreerd worden? Eerst en vooral moesten gegevens eigen aan de zaak ingevuld worden. Elk dossier kreeg een specifieke code om zo het type zaak aan te geven. Meer concreet ging het hier om de meest relevante (meest tijdsintensieve) behandelde materie. Daarnaast werd ook een moeilijkheidsgraad toegekend aan elk dossier. Volgende tabel geeft duidelijk aan hoe werd geclassificeerd in functie van de moeilijkheidsgraad. 74

75 Figuur 8: codes met betrekking tot de moeilijkheidsgraad van zaken 1) Arrest zonder intellectuele inbreng (bv. doorhaling, afstand, samenvoeging, arrest gesloten deuren, ) 2) Arrest met geringe intellectuele inspanning (bv. eenvoudige vervanging of aanstelling deskundige, persoonlijke verschijning, voorlopige invrijheidstelling, ) 3) Arrest met hoofdzakelijk feitelijke betwistingen en geen noemenswaardige opzoekingen 4) Arresten met grondige opzoekingen (juridisch en in feite, aan de hand van de stukkenbundels of dossierstukken, met nieuwe opzoekingen, ) 5) Zeer uitzonderlijke zaken (mammoetzaken, zeer arbeidsintensief omwille van uitzonderlijke materie, complexe wetgeving, ) In een volgende figuur wordt aangetoond op welke manier de reële werktijd besteedt aan de afwerking van de dossiers gerangschikt werd in activiteiten. Deze zaken werden geregistreerd door de betrokken partijen bij het dossier, namelijk magistraten, referendarissen en griffiers. Zij registreerden allemaal afzonderlijk hoeveel tijd, uitgedrukt in minuten, ze hebben besteedt aan elk van deze activiteiten. Wat echter niet moest ingevuld worden op de fiches zijn de bestuurs- en managementtaken. Vanaf de inleiding van de zaak diende een fiche ingevuld te worden. Deze taak kwam toe aan de zittingsgriffiers die gebruik maakte van de gegevens die hem werden gegeven door de magistraten, referendarissen of griffiers die betrokken waren bij het dossier. De griffier zorgde voor de registratie van de dossiergegevens, informatie over de procedurestukken en gegevens over de doorlooptijden. Figuur 9 : rangschikking werktijden in activiteiten - Voorbereiding (in staat stellen, beschikkingen, nazicht en studie dossier, onverenigbaarheden, ) - Terechtzittingen (in staat stellen, uitstellen, voortzettingen, pleidooien, na heropening debatten, ) - Beraad (tijdens behandeling, na sluiten debatten, na redactie project, ) - Opzoekingen (rechtspraak, rechtsleer) - Redactie (voorlopig en/of definitief project, verwerken en nazicht opmerkingen, ) - Uitspraak (collationeren, corrigeren, ondertekenen: tussenarrest en eindarrest) De verwachting bij het timesheetproject was om een diepteonderzoek te voeren waarbij men zicht zou verkrijgen op het type zaken, op de doorstroomprocessen en op de behandeltijden. Het analyseren van doorstroomprocessen had het voordeel dat de tijdsduur van het volledige proces met de werktijden van alle betrokken medewerkers in kaart kon worden gebracht. Deze methode ging uit van een feitelijke 75

76 registratie van werktijd naar activiteit. Op basis daarvan werd dan het type zaak en de moeilijkheidsgraad gewogen. Het uiteindelijk resultaat van het project werd verwerkt in een informaticaprogramma workload. In totaal werden voor de vijf hoven van beroep fiches voor de burgerlijke kamers en fiches voor de correctionele kamers bekomen. Men beschikte dus vanaf dan over informatie met betrekking tot gemiddelde dossiergebonden tijdsbestedingen naargelang het type zaak. De fiches gaven echter geen zicht op niet-dossiergebonden activiteiten. Dit h ad als gevolg dat men niet kon berekenen wat de totale werklast was van een gemiddelde magistraat. In het voorjaar van 2006 kwam de werkgroep nog eens samen om de vergelijkbaarheid van de cijfers in de vijf hoven van beroep te bespreken. Men stelde vast dat elk Hof wel mat hoe lang magistraten werkten aan een dossier tussen de eerste zitting en het eindarrest, maar de klemtonen die werden gelegd bij het bepalen van de parameters en de instructies die werden gegeven bij het invullen en verwerken van de gegevens bleken verschillend. Om dit te verduidelijken met een voorbeeld kan verwezen worden naar het feit dat één Hof in zijn eindstatistiek de moeilijkheidsgraden van dossier niet had weergeven. Het systeem was met andere woorden vatbaar voor verbetering. 90 De volgende punten maken reflecties uit bij het timesheetproject 91 : 1. De resultaten van de timesheets lagen bijna altijd lager dan de resultaten uit de interviews. Hoogstwaarschijnlijk lag dit aan onzorgvuldigheid bij het invullen van de formulieren. Ten eerste werd tijdens de delphi- vergaderingen 92 eerder in de richting 90 FOD JUSTITIE EN POD WETENSCHAPSBELEID, Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel, Brussel, 2007, p COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE, Het gebruik van timesheets bij de werklastmeting van de zetel, Brussel, 2010, p Delphi- methode : Een kwalitatieve methode om normen te bepalen of personeelsbehoeften te ramen, waarbij de mening of ervaring van zowel interne als externe deskundigen in kaart wordt gebracht. De Delphi- methode vraagt naar de individuele meningen van magistraten of gerechtelijk personeel. Elke magistraat krijgt nadien de mening van de andere deelnemers te horen, en kan op basis hiervan zijn mening herzien. Na een aantal ronden hoopt men een bepaalde convergentie in meningen aan te treffen. 76

77 gegaan van de interviews. Ten tweede doen sommige uitlatingen vanuit de hoven vermoeden dat de timesheets niet door iedereen zorgvuldig werd ingevuld. 2. Het facultatieve karakter van de timesheets hielp niet echt bij de representativiteit van de steekproef. De mogelijkheid bestaat dat sommigen zich ervan af gemaakt hebben door enkel gemakkelijke zaken in te vullen, of enkel de tijdrovende zaken. 3. Op de fiches werd de mogelijkheid geboden om deeltijden in te geven. Deze deeltijden werden nooit accuraat ingevuld en nooit verwerkt. Daarnaast werden ze ook niet ingegeven in een rekenblad of een andere softwaretoepassing. 4. Naast bovenvermelde mogelijkheid, was er ook de mogelijkheid om belangrijke elementen in te vullen zoals aantal tussenarresten, conclusies, waar telkens ook het aantal bladzijden vermeld werd. Het VBSW heeft hieromtrent onderzoek gedaan naar verbanden tussen deze factoren en de totale behandeltijd ( werkwijze ex ante gebruik van timesheets). 93 Het bekomen resultaat toonde geen relevante verschillen aan tussen magistratenbehandeltijd en hof, proceduretaal, alleen of collegiaal zetelend, moeilijkheidsgraad, aantal pagina s besluiten, aantal partijen, aantal verscheiden belangen, aantal hogere beroepen, Dit in tegenstelling tot de interviews en delphi-besprekingen waar een aantal van deze factoren wel discriminerend qua werklast bleken. Opnieuw kan de vraag gesteld worden of de bekomen resultaten wel volkomen betrouwbaar waren Methode 2.0 Na het bekijken van de adviezen van de universiteiten, de zelfkritiek van het CMRO op de methode bij de hoven van beroep en het nieuwe politieke klimaat van het jaar 2012, kon men verdergaan met een aangepaste kijk op de werklastmeting bij de hoven en rechtbanken. In de nieuwe methode wordt wetenschappelijkheid verbonden met resultaatsgerichtheid. De methode 2.0 bouwt verder op methode 1.0, 93 Timesheets kunnen ex ante worden gebruikt, als een verkennend onderzoek, om bvb. na te gaan welke discriminerende factoren in de uiteindelijke meting moeten opgenomen worden. Dit betekent dat op de te registreren formulieren een aantal factoren worden opgenomen zodat men daarna via statistische technieken (bvb. variantieanalyse) de relevantie van die factoren kan bekijken : COMMISSIE VOOR DE MODERNISERING VAN DE RECHTERLIJKE ORDE, Het gebruik van timesheets bij de werklastmeting van de zetel, Brussel, 2010, p. 2 77

78 het is dus geenszins een andere methode. De nieuwe methode focust zich op andere zaken tegenover versie 1.0 die functioneel was bij de hoven van beroep van Er zijn drie nieuwe aandachtspunten : (1) de periode werd gekenmerkt door het gebruik van een kwantitatieve methode die als basis individuele timesheets en interviews hanteert. Vanaf 2012 echter, wordt er verder gewerkt met een meer kwalitatieve methode die als basis een expertengroep hanteert. Er wordt een sfeer van samenwerking gecreëerd waarbij de gemandateerde experts/specialisten in gesprek gaan met hun collega s en uiteindelijk tot referentiewaarden dienen te komen. Op die manier wordt jarenlange ervaring van magistraten en gerechtelijk personeel ten volle benut. De daarvoor toegepaste tijdsmetingen (timesheets) dienen nu enkel als achtergrondinformatie van de experts. De multi-bronnen-multi-methodenaanpak blijft dus gelden, maar het accent wordt verschoven naar het werken in workshops (delphi-methode). Net zoals Justitie niet baat bij een kwantitatieve aanpak, baat dit ook niet voor de werklastmeting. Het is niet omdat schuld bewezen is, dat onmiddellijk de strafmaat kan worden bepaald. Zo werkt het ook niet bij de werklastmeting. Een gemiddelde van 1000 timesheets is niet per definitie een goede referentiewaarde, een kwalitatieve bespreking ervan is aangewezen. (2) een eerste werklastmeting moet open en eenvoudig zijn, makkelijk om over te communiceren en rapporteren. Dit betekent dat men beperkt moet zijn in eindproducten, het schrijven van rapporten, het bepalen van een referentietijd en de opdeling in personeelscategorieën. Als verduidelijking kan het laatste aangewend worden als voorbeeld: het is namelijk wenselijk om de resultaten samen te vatten in twee personeelscategorieën (juridisch en administratief personeel) en niet in vier personeelscategorieën (magistraten, referendarissen, zittingsgriffiers en administratief personeel die niet aanwezig zijn op de zittingen). Men moet dus niet elk detail van in het beginne gaan uitspitten. Voorlopig zal er enkel met diepgang gewerkt worden wanneer dit nodig is (bijvoorbeeld hervormingen, overdracht van bevoegdheden, ). (3) Duidelijke projectfasering. Het project dient opgedeeld te worden in meerdere stappen, en na elke stap zal er gevalideerd worden. Die verschillende gevalideerde 78

79 deelstappen worden dan behouden zodat de eindvalidatie makkelijker kan worden gemaakt. Een tijdskader zal bepaald worden bij het werklastmetings-proces. De nieuwe methode bestaat uit zes stappen. (1) Sensibilisering, (2) Hoe meten?, (3) Wat meten?, (4) Tijden bepalen, (5) Simulatie en (6) Rapportage. Het tijdskader zal een zes à negen maanden in beslag nemen. Een project zoals de werklastmeting zou niet langer mogen duren dan vier jaar duren. Het is namelijk belangrijk dat de personen die van in het begin meewerken aan de werklastmeting, ook kunnen eindigen vanuit hun zelfde functie. Ook de validatie van het project dient tijdig gedaan te worden aangezien er bij onenigheid een orgaan op het hoger niveau zich erover moet uitspreken. Welke methode er ook wordt toegepast, de (on-)beschikbaarheid van vertrouwde gegevens is onontbeerlijk. Op het vlak van de uniformisering van de codering en de verzameling van statistische gegevens moet erbij stilgestaan worden dat het een werk van lange adem is. Daarom is de taak van zowel de statistiek als de werklastmeting geplaatst bij het VBWS. Het werken met werklastmeting moet noodzakelijkerwijs gecombineerd worden met het werken aan IT- applicaties en aan de statistieken die er uit voortkomen. Met andere woorden de kwaliteit van de cijfers is cruciaal. Naast de kwaliteit van de gegevens, moet er ook stilgestaan worden bij de dynamiek van het model. Het systeem tracht namelijk een (bestaande of virtuele) werkelijkheid na te bootsen of te omschrijven. Hierbij wordt voortdurend gewisseld tussen de nabootsing van de realiteit langs de ene kant en het instrument overzichtelijk en werkbaar te houden langs de andere kant. Hierbij zullen continu afwegingen dienen gemaakt te worden. Als men enerzijds kijkt naar de samenhang van de theorie kan men besluiten dat niet met alle specifiteiten van een hof of rechtbank rekening kan gehouden worden. Het is niet mogelijk om alles te kwantificeren of te objectiveren, als ook wordt het model onnodig gecompliceerd indien men elk klein detail of nuance in rekening zou nemen. De zichtbaarheid wordt erdoor verkleint en de tijdsduur zal verlengd worden door de overvloed aan gegevens die zullen moeten geregistreerd worden. Als men anderzijds kijkt naar de praktijk kan men besluiten dat het hanteren van één standaard ook niet wenselijk is. Geen enkele entiteit zal er zich in kunnen vinden, en zal overigens geen aanwijzingen vinden van bijvoorbeeld de invloed van 79

80 omgevingsfactoren. Het model dient dus dynamisch te zijn. De sfeer en invloeden van buitenaf van een organisatie zijn continu in beweging; de producten, productiemiddelen, structuren, kwaliteitseisen, enz zullen hiervan een impact ondervinden. Als laatste opmerking moet er vastgesteld worden dat niet alle ingrediënten die een instrument nodig heeft om goed te functioneren van in den beginne aanwezig zijn. Het instrument moet een tijdje draaien om imperfecties te kunnen nagaan en verbeteringen aan te brengen. Al doende leert men! Maar dit mag absoluut geen reden zijn om het instrument nog niet operationeel te maken. Een permanente evaluatie en verbetering zijn dus aan de orde om te komen tot een instrument dat 100 % in orde is Uitwerking stappenplan In deze paragraaf zal overgegaan worden tot de uitwerking van het stappenplan waarmee methode 2.0 werkt. Stap voor stap zullen de zes trappen uitgelegd worden ter verduidelijking van versie 2.0 Stap 1 : sensibilisering 95 Bij de sensibilisering wordt een samenstelling gemaakt van pilootsites, experten en specialisten die de taak hebben om het project te trekken. Het werklastmeetinstrument moet helpen bij de personeelsplanning. Hierbij dient men te kijken naar de kloof tussen enerzijds personeelsbeschikbaarheid en anderzijds de personeelsbehoefte. Op die manier krijgt men zicht op het aantal beschikbare personeelsleden en het noodzakelijk aantal personeelsleden. Op basis hiervan kunnen dan adviezen geformuleerd worden om een betere fit te creëren. (zie hiervoor ook figuur 1). De personeelsbeschikbaarheid (= het aanbod van personeel) is het gemiddeld aantal personeelsleden per jaar in de organisatie, uitgedrukt in VTE (voltijds equivalent). 94 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p

81 Om dit te bepalen worden de jaarverslagen geanalyseerd of worden de gegevens bij de gerechtelijke organisaties opgevraagd. Dit komt omdat de personeelsdienst van de FOD Justitie vaak zelf geen weet heeft hoeveel magistraten, griffiers en administratief personeel werken in een bepaalde gerechtelijke organisatie. Deze informatie is nochtans broodnodig voor de modulaire opbouw van de werklastmetingen. De vraag naar de personeelsbeschikbaarheid komt al aan bod in de eerste fase van sensibilisering. Bij voorkeur worden al deze gegevens geregistreerd, verwerkt en ter waardering voorgelegd aan de voorzitters en hoofdgriffiers van de gerechtelijke organisaties voordat de vierde fase van de tijdsbepaling wordt afgesloten. Om fase vijf op te starten is het immers niet wenselijk om nog onenigheid te hebben over de correctheid van de personeelsbeschikbaarheid. Om de personeelsbehoefte te berekenen dient men de werklast van een specifieke organisatie (uitgedrukt in tijd) te delen door de (gemiddelde) productietijd van een (gemiddeld) personeelslid (uitgedrukt in tijd). Of, indien men zicht heeft op hoeveel tijd nodig is om een bepaalde activiteit uit te voeren en men zicht heeft op hoeveel uren één persoon presteert per jaar, kan men bepalen hoeveel personen men nodig heeft op jaarbasis. Een opdeling dient te gebeuren van de entiteit in een aantal subentiteiten. Dit omwille van de werkbaarheid van de opbouw van het model en omwille van de herkenbaarheid voor de gebruiker. Deze subentiteiten zijn: correctioneel, burgerlijk, jeugd, Deze modulaire constructie zorgt ervoor dat er stapsgewijs kan gewerkt worden, bijvoorbeeld eerst correctioneel en daarna burgerlijk. Voor andere modules zoals bijvoorbeeld management, ondersteunende activiteiten,.. wil dit wel zeggen dat er zal gewacht moeten worden om afgehandeld te worden tot alle andere modules zijn uitgewerkt. Van in het begin is duidelijk welke subentiteit eerst wordt onderzocht en welke daarna volgen. Als alle subentiteiten aan beurt zijn geweest kan er een rapport ter beschikking worden gesteld. Vanaf fase 1 moet duidelijk zijn welk referentiejaar aan de orde is. De gegevens van de personeelsbeschikbaarheid en de personeelsbehoefte moeten dan ook afkomstig zijn van hetzelfde jaar. 81

82 Via sensibiliseringsvergaderingen hoopt het VBSW het project aan te brengen aan alle voorzitters en hoofdgriffiers, magistraten en personeelsleden van de rechtbank/ het hof in kwestie. De bedoeling van de vergaderingen is om het project voor te stellen, een algemeen zicht te geven op de methodologie en de handelwijze te belichten. Ook wordt er voorzien in een eerste vraag- en antwoordronde en in een oproep voor spontane deelname van magistraten, griffiers en administratief personeel aan het project. Een redelijk aantal pilootsites dienen gevonden te worden. De pilootsites dienen 1 expert magistraat én 1 expert griffier/administratief personeel naar voren te schuiven voor het totale project. Ze functioneren ook als oefenterrein voor het werklastmetingsproject, wat wil zeggen dat de bevragingen, tellingen en waarnemingen bij hun als eerste zullen gedaan worden. Ze fungeren ook als bevoorrechte gesprekspartner van het VBSW voor de verzameling van informatie en gegevens. Naast de 12 experten uit de pilootsites worden er nog een aantal externe experten toegevoegd. Opnieuw gaat het om magistraten en griffiers. De reden waarom dit wordt gedaan is om te vermijden dat de werklastmetingen niet enkel resultaten bekomen in de pilootsites, maar ook van alle gerechtelijke organisaties van het land. De uiteindelijke groep experten is ongeveer proportioneel verdeeld tussen magistraten en administratief personeel en ook naar taal Frans-Nederlands. De expertengroep dient als het centrale orgaan van het project. Zij hebben als taak de kernelementen te benoemen, vast te leggen en te waarderen. Om als expert in aanmerking te komen dienen eerst en vooral aan een paar criteria voldaan te worden: (1) Believer zijn: de expert moet overtuigd zijn dat men tot resultaten kan komen; (2) Mandaat van ambassadeur: hij vertegenwoordigt zijn rechtbank en hij heeft het mandaat om zijn rechtbank te engageren en beslissingen te nemen; (3) Hij is resultaatgericht: hij engageert zich om tot resultaat te komen op het einde van een bepaalde periode; (4) Expert met ervaring: hij heeft verschillende materies behandeld; 82

83 (5) Beschikbaar tijdens het hele proces. Er werd geschat op 1 à 2 vergaderingen per maand en dit tijdens een periode van 6 à 9 maanden. De bedoeling is dat de expertengroep regelmatig samenkomt om suggesties te doen over de grote lijnen van het project. Hun belangrijkste werkt ligt voornamelijk in fase vier en fase drie. Ze moeten zich ook buigen over de bepaling van het percentage niet-dossiergebonden werk en stellen de lijst op van het dossiergebonden werk (de producten). Inzake de tijdsbepaling kunnen de experts zich laten bijstaan of vervangen door specialisten. Deze laatste groep wordt ingezet naargelang de afdeling, materie, personeelscategorie, Als laatste is het engagement van alle rechtscolleges van een bepaald soort gerechtelijk entiteit gewaarborgd in fase één bij het opvragen van hun personeelsbeschikbaarheid en in fase vijf bij de confrontatie met de simulatie van hun personeelsbehoefte. In de fase van de simulatie krijgen alle gerechtelijke entiteiten de kans om te argumenteren welke verzwarende of verlichtende variabelen op hun specifieke werklastmeting van toepassing is. De betrokkenheid van alle gerechtelijke entiteiten wordt gedurende de volledige tijdsduur van het werklastmetingsproject nagestreefd. Stap 2 : Hoe meten? 96 Voor het meten van dossiergebonden en niet-dossiergebonden activiteiten werd er gekozen voor de multi-bronnen-multi-methoden handelwijze. DOSSIERGEBONDEN WERK - Tijdschrijven op een timesheet; - Tijdschatten in werkgroepen; - Combinatie; NIET-DOSSIERGEBONDEN WERK - Tijdschrijven op een timesheet; - Tijdschatten in werkgroepen; 96 Draaiboek werklastmeting VBSW 2012, p

84 - Combinatie; - Benchmarking van soortgelijke organisaties; Het VBSW dient een voorstel van projectplan op te stellen waarin er inhoud werd gegeven aan de verschillende fases, tijdskaders bepaald zijn en de tijdsinvesteringen van de diverse actoren zijn opgesteld (pilootsites, experts, specialisten, VBSW, ) Figuur 10 : projectplan met berekening tijdsplanning 84

85 Figuur 11: berekening tijdsinvestering betrokken actoren Stap 3 : Wat meten? In fase drie wordt een uniform onderscheid gemaakt tussen dossiergebonden activiteiten en niet-dossiergebonden activiteiten. De taak om deze ordening in categorieën te maken is weggelegd voor de groep van experts. Men gaat uit van de werksituatie die aan de orde is, niet van optimale of toekomstige scenario s. Voor de niet-dossiergebonden activiteiten werd er in de periode al een rondvraag gedaan bij alle magistraten en griffiers/ administratief personeel om op te sommen welk werk niet te maken heeft met inhoudelijke dossiers. Het resultaat van die bevraging is dat men negen categorieën heeft gecreëerd van nietdossiergebonden werk voor magistraten, griffiers en administratief personeel met een aanvulling van drie categorieën voor de laatste twee functies. De expertengroep diende deze indeling te analyseren waarna op een volgende vergadering moest 85

86 gekomen worden tot een bevestiging, een aanvulling of de voorstelling van alternatieven. Hoe dan ook moest er, voor overgegaan wordt naar stap vier, consensus zijn over de categorisering. Figuur 12 : beperkte lijst van niet- dossiergebonden activiteiten voor magistraten Activiteit Beschrijving Voorwaarden - deelnemen aan studiedagen, colloquia etc. die verband houden met juridische onderwerpen/werking justitie. - inclusief verplaatsingstijd 1. Opleiding volgen 2. Opleiding geven 3. Interne coaching -les geven, voordrachten houden, studiedagen (etc.) voorzitten. Inclusief voorbereiding - inclusief verplaatsingstijd aanleren/coachen van nieuwe collega s, stagiairs, referendarissen, verband houden met juridische onderwerpen/werking justitie/relevant voor uitoefening van huidige of beoogde functie georganiseerd door of met tussenkomst van IGO, FOD Justitie, andere organisaties binnen RO of interne opleidingen complementair aan 1 beperkt tot collega s en andere medewerkers binnen RO over juridische onderwerpen of werking justitie, dus niet lesopdrachten aan universiteiten, politieschool, etc. Figuur 13: andere functies 2-9 Idem als voor magistraten 11 Onthaal Telefoon en balie eerste lijn/ingang rechtscollege, niet onthaal en telefoons door griffiers en griffiepersoneel 12 Systeembeheer 13 Bibliotheek 14 HRM Voor de dossiergebonden activiteiten moest de expertengroep een eenvormige ordening maken geldend voor alle gerechtelijke entiteiten. Hierbij moest men 86

87 producten bepalen, proporties voorzien, kernproducten benoemen en flowcharts opstellen. (1) Producten Eens een subentiteit bepaald, moet men gaan kijken welke producten men gaat bepalen voor de werklastmeting. De definitie van een product luidt in dit geval : een centraal concept dat gebruikt wordt om categorieën van dossiergebonden werk te bepalen. Een product is het resultaat van één of meerdere activiteitenblokken. Het omvat het geheel aan activiteiten die gerealiseerd moeten worden tussen de input en de output (bvb. een eindarrest in zedenfeiten). De tussenarresten worden gezien als een tussenfase in het verkrijgen van een eindbeslissing. De producten zijn grotendeels eindbeslissingen (eindarresten of daarmee gelijkgestelde tussenarresten) die een aantal materies of domeinen (de aard van een zaak) samenbrengen. Bepaalde criteria helpen bij het komen tot producten : - de frequentie van voorkomen; - Elk kernproduct groepeert die aarden van de zaak die hetzelfde werkproces vereisen; - De specificiteit voor de betreffende entiteit. Dit is de mogelijkheid om het van andere producten te onderscheiden (geen overlapping) en het belang van het overwogen product in een context van kostenberekening, werklastmeting, opportuniteitsdiscussies; - De meetbaarheid (heeft men nu of op middellange termijn een beeld van de volumes in de statistische applicatie); - De werkbaarheid (wordt moeilijk eens men voor een entiteit de 30 producten overschrijdt); - Er moet coherentie zijn met de andere producten en (sub)entiteiten (correctioneel, jeugd, enzovoort) van de jurisdictie. Voor het project van de werklastmeting is het de bedoeling om de lijst met producten tot een beperkt aantal te houden. Het maximum werd bepaald op 15 producten. (2) Proporties 87

88 Omdat de criteria voor de bepaling van een product soms moeilijk te verenigen zijn onderling, wordt er ook gewerkt met het begrip proporties. Hoewel er een beperking is op het aantal producten, wordt er toch geopteerd om het product (en zijn volume) verder op te delen (= proporties). Het doel ervan is om het verschil te kunnen maken tussen een eenvoudige zaak en een zwaarwichtige zaak. De tijd nodig voor de productie van een volume- eenheid van één proportie van een product kan namelijk verschillen van de behandeltijd nodig voor een volumeeenheid van een andere proportie van datzelfde product. Door de opdeling van een product in een aantal proporties, kan voor elke proportie het procentueel aandeel bepaald worden ten aanzien van het totale productvolume. De som van deze procentuele aandelen is voor één product dan altijd 100 %. Wat wel een probleem zou kunnen vormen is dat, afhankelijk van de personeelscategorie waarvoor men de behandeltijd wil bestuderen, een product op een andere manier wordt opgedeeld: wat voor een magistraat een relevant verschil is, is dat misschien niet voor de griffie en andersom. De bepaling van de proporties per product moet pas gebeuren tijdens de tijdsbepaling in stap vier, maar tijdens de behandeling van de producten kan het al besproken worden. (3) Kernproducten Kernproducten kunnen worden gelijkgesteld met eindproducten. De definitie ervan luidt: Het kernproduct is een centraal concept dat gebruikt wordt om categorieën van dossiergebonden activiteiten, de gerechtelijke activiteiten, te bepalen. Het product samen met een proportie vormt een eindproduct. De lijst met kernproducten stelt dan vereenvoudigd voor welke soorten output er zijn bij de rechtbank/hof. KERNPRODUCT/ EINDPRODUCT = PRODUCT + PROPORTIE Een volume en behandelingstijd (per personeelscategorie) moeten gekoppeld worden op het niveau van een kernproduct. Op die manier kan een werklast berekend worden per eindproduct (tijd X volume). De som van de werklast van de eindproducten geeft dus de totale werklast van een afdeling/rechtbank/hof. (4) Processen- activiteitenblokken- flowcharts 88

89 Ook al is het meest relevante voor de werklastmeting het kernproduct, toch moet men ook de processen die tot een kernproduct leiden in het oog houden. Het kernproduct is namelijk het resultaat van een bepaald aantal handelingen of activiteiten en het is dus nuttig voor het bepalen van de tijden of het interpreteren van verschillen in benodigde behandeltijden om die bouwstenen tot het kernproduct te bekijken. In casu staat het proces voor: de opeenvolging van uitgevoerde handelingen of activiteiten die leiden tot het kernproduct. Specifiek wordt bij de procesbeschrijving niet gedetailleerd te werk gegaan, maar wordt gebruik gemaakt van groeperingen van activiteiten, of activiteitenblokken. In principe is een kernproduct van een rechtbank/ hof opgebouwd uit een vijftal activiteitenblokken om te komen tot een eindbeslissing : (1) Voorbereiding; (2) Zitting (of in raadkamer); (3) Beraad; (4) Behandeling na zitting; (5) Opvolging. Ten tweede werd ook gewerkt aan een stroomdiagram of een flowchart om de activiteiten van de griffie te verwerken. De opbouw van deze activiteiten van een proces tot een eindproduct kunnen grafisch worden voorgesteld. Een flowchart heeft vooral nut voor de bezigheden van griffies en administratief personeel. Veel dossiers passeren de revue. Werkzaamheden van verscheidene soorten diensten en personeelsleden dienen elkaar op te volgen in een snel tempo. Om het overzicht ervan te behouden kan een flowchart soelaas bieden. Het maakt de discussies over de tijdsbepaling van de activiteiten/activiteitenblokken/kernproducten een stuk makkelijker. Nog voor de start van fase vier zouden de tijdsbepalingen van de activiteitenblokken en flowcharts moeten opgesteld zijn door het VBSW en overgemaakt aan de deskundigen. 89

90 Figuur 14: voorbeeld van een flowchart Stap 4 : Tijden bepalen 97 Fase vier maakt de kern uit van het project. Wat betreft de niet-dossiergebonden tijdsbestedingen wil het VBSW werken met afgebakende entiteiten. Dit wil zeggen dat men gaat werken met één uniforme, nationale waarde per groep medewerkers van een gerechtelijke organisatie (magistraten of administratief personeel). 97 VAST BUREAU VOOR STATISTIEK EN WERKLASTMETING, Draaiboek werklastmeting Vast Bureau voor Statistiek en Werklastmeting, Brussel, 2012, p