40 jaar. M en R Jurisprudentie

Transcriptie

1 40 jaar Jaargang 41-NUMMER Themanummer Omgevingswet Wetsvoorstel Omgevingswet: Op weg naar een nieuwe balans. Een overzicht van de hoofdlijnen en belangrijkste veranderingen in het wetsvoorstel Omgevingswaarde en instructieregels een combinatie van flexibiliteit en interbestuurlijke spanningen Het omgevingsplan. Een stap verder? De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld Vrijwillige acceptatie van omgevingsrisico s: de burger moet het weten, willen en kunnen Flexibiliteit in de Omgevingswet: maatwerk, gelijkwaardigheid en experimenten (G)een integrale afweging op vergunningniveau Natuurbescherming met de Omgevingswet Nu al Eenvoudig Beter dankzij het begrip inrichting M en R Jurisprudentie

2 Inhoudsopgave OPINIE Nr. 117 / p. 591 Mr. dr. J.H.G. van de Broek ARTIKELEN EN REACTIES Nr. 118 Wetsvoorstel Omgevingswet: Op weg naar een nieuwe balans. Een overzicht van de hoofdlijnen en belangrijkste veranderingen in het wetsvoorstel / p. 594 Mr. H.W. de Vos Nr. 119 Omgevingswaarde en instructieregels een combinatie van flexibiliteit en interbestuurlijke spanningen / p. 601 Mr. W.J. Bosma Nr. 120 Reactie op W.J. Bosma De betekenis van omgevingswaarden en instructieregels onder de Omgevingswet / p. 608 Mr. M. de Jager en mr. ir. S. Handgraaf Nr. 121 Het omgevingsplan. Een stap verder? / p. 610 Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer Nr. 122 Reactie op A.G.A. Nijmeijer, Het omgevingsplan. Een stap verder? / p. 616 Mr. A.E. Kneepkens, ir. K. Krijt, mr. ing. B. Rademaker Nr. 123 De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld / p. 618 Prof. mr. R. Uylenburg Nr. 124 Reactie op R. Uylenburg, De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld / p. 625 Mr. E.C. Matiasen en mr. H.W. de Vos Nr. 125 Vrijwillige acceptatie van omgevingsrisico s: de burger moet het weten, willen en kunnen / p. 627 Dr. C.A.J. Vlek Nr. 126 Flexibiliteit in de Omgevingswet: maatwerk, gelijkwaardigheid en experimenten / p. 635 Mr. K.J. de Graaf en mr. H.D. Tolsma Nr. 127 (G)een integrale afweging op vergunningniveau / p. 643 Mr. S. Hillegers en mr. T.E.P.A. Lam Nr. 128 Natuurbescherming met de Omgevingswet / p. 650 Mr.drs. M.M. Kaajan Nr. 129 Nu al Eenvoudig Beter dankzij het begrip inrichting / p. 656 Mr. E. Vogel-Jaartsveld NATIONALE OMGEVINGSWETGEVING IN BEHANDELING / p. 658 Mr. dr. J.H.G. van den Broek Milieu en Recht

3 Mr. dr. J.H.G. van den Broek Opin ie Omgevingswet: dubbeltje kan eenvoudig beter een kwartje worden M en R 2014/117 Het op 16 juni 2014 ingediende wetsvoorstel Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 1-2 ) rechtvaardigt alleszins een themanummer. We staan namelijk aan de vooravond van herschikking van omgevingsrecht, die bovendien een nieuwe kijk biedt op het omgevingsrecht en een cultuurverandering beoogt. Een prima initiatief, dat natuurlijk reacties oplevert. Veel dank aan alle auteurs en referenten die hieraan een bijdrage hebben geleverd! Minister Schultz en haar Ministerie van Infrastructuur en Milieu kunnen er hun voordeel mee doen om van het dubbeltje dat de Omgevingswet al is eenvoudig beter een kwartje te maken. Hierna maak ik eerst enkele opmerkingen bij de herschikking en de nieuwe visie om vervolgens aandacht te vragen voor een aantal in dit themanummer besproken kwesties. He r s ch i k k i n g Bundeling moet zich mijns inziens richten op het opheffen of in elk geval verminderen van wetssystematische tekorten. Daarvan is sprake als bepaalde regels volgens bepaalde samenhangcriteria onderling samenhangen maar desalniettemin geen deel uitmaken van hetzelfde wetssysteem ( Bundeling van omgevingsrecht, diss. Maastricht 2012, p. 325). Mijn eerste bezwaar betreft het samenhangcriterium: de fysieke leefomgeving. Het is niet helder wat daaronder wordt verstaan. Daardoor kan niet eenduidig worden vastgesteld welke artikelen wel en niet in de Omgevingswet thuis horen. Mijn advies: geef een duidelijke definitie. Mijn tweede bezwaar betreft het feit, dat het wetsvoorstel het omgevingsrecht van binnen naar buiten benadert. Er wordt immers uitgegaan van de beleidscyclus van de overheid en de door de overheid te hanteren instrumenten. De belangrijkste functie van een wetssysteem ligt naar mijn oordeel in de kenbaarheid: een gebruiker moet snel kunnen vinden wat hij zoekt en vervolgens eenvoudig kunnen vaststellen waar hij aan toe is (Voermans, Weten van wetgeving, 2004, p. 158). Een belangrijke categorie gebruikers betreft ondernemers. Hadden zij in de Wet milieubeheer nog een eigen hoofdstuk Inrichtingen, in de Omgevingswet moeten zij hun rechten en verplichtingen zoeken in niet voor hen, maar met name voor de overheid geschreven hoofdstukken over instrumenten en procedures. Dat strookt niet met het eerste verbeterdoel van het wetsvoorstel: het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht. Mijn advies: neem alsnog een hoofdstuk Bedrijven op in de Omgevingswet. In dat hoofdstuk moet in elk geval worden bepaald welke bedrijven een omgevingsvergunning voor milieu nodig hebben en voor welke bedrijven algemene regels gelden. Ook bevordert het de kenbaarheid voor bedrijven om in dit hoofdstuk de kernbepalingen van onder meer de Industrial Emissions Directive (2010/75/EU), de Richtlijn handel in broeikasgasemissierechten (2003/87/EG) en de Seveso III-richtlijn (2012/18/ EU) op te nemen. De Omgevingswet regelt in wezen de bundeling van omgevingsrecht door herschikking. De 4700 artikelen die nu nog verspreid staan over tientallen wetten op het gebied van milieu, water, ruimtelijke ordening, bouwen en natuur worden herschikt in één Omgevingswet (350 artikelen) en vier AMvB s. Voorgesteld worden één omgevingsvisie voor rijk, provincie en gemeente, één omgevingsplan per gemeente (in plaats van bestemmingsplannen en duizenden verordeningen), één omgevingsverordening per provincie, één waterschapsverordening per waterschap en één omgevingsvergunning, die meer activiteiten omvat dan de Wabo nu voorschrijft. Hoewel ik deze herschikking toejuich, heb ik twee fundamentele bezwaren tegen de gekozen wijze van herschikking. Nieuwe visie De regering gaat met het wetsvoorstel uit van een paradigm aw i s s el i n g: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarbij er snel en doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is. (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3 ). De regering gaat ervan uit, dat veel activiteiten van burgers en bedrijven maatschappelijk gewenst zijn. Het omgevingsrecht moet dus alleen grenzen aan activiteiten stellen waar dat noodzakelijk is in verband met de fysieke leefomgeving. Binnen die grenzen moet waar nodig flexibiliteit worden geboden om maatschappelijk gewenste activiteiten te faciliteren. Flexibiliteit betekent: de afwegingsruimte die een initiatiefnemer, zoals een ondernemer, binnen het wettelijk M en R 2014/

4 OMGEVINGSWET: DUBBELTJE KAN EENVOUDIG BETER EEN KWARTJE WORDEN Opinie kader heeft om zelf keuzen te maken over een activiteit. De regering heeft er niet voor gekozen om aan de achterkant een generieke regeling op te nemen waarmee het decentraal bestuur na een belangenafweging zou kunnen afwijken van rijksregels. Die flexibiliteit moet worden geboden aan de voorkant ( Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 267). Naar mijn mening terecht, aangezien ik een dergelijke algemene hardheidsclausule te algemeen acht in het kader van de kenbaarheid, voorzienbaarheid en voorspelbaarheid van het omgevingsrecht (zie ook B.J. Schueler, Of heeft u liever negatieve evenredigheid?, M en R 2012/4, p. 241). In deze nieuwe kijk op het omgevingsrecht kan ik mij wel vinden, mits de flexibiliteit in balans blijft met rechtszekerheid en voorspelbaarheid. De omgevingsregels hebben bijvoorbeeld bij de ondernemer de verwachting gewekt, dat hij ter plekke mag blijven ondernemen en vaak dat hij ook nog uit mag breiden en veranderen. Bij de burger is de verwachting gewekt, dat hij aangenaam kan blijven wonen. Tijdens de op 11 september 2014 door de Tweede Kamer georganiseerde Ronde Tafel Omgevingswet vroeg Van Rijswick terecht aandacht voor wat zij de schaduwzijde van ver doorgevoerde flexibiliteit en beleidsvrijheid noemde. Zij wees op het risico dat burgers en bedrijven juist niet meer zouden weten waaraan ze toe zijn en wat nu nog wel of niet is toegestaan. Ze formuleerde het nog krachtiger: burgers en bedrijven moeten weten wat ze op het gebied van milieu en gezondheid van de overheid mogen verwachten. Of en zo ja, in welke mate initiatiefnemers en uitvoerders van activiteiten afwegingsruimte wordt gelaten, hangt naast de inhoudelijke normstelling af van het gekozen regeltype en van eventuele mogelijkheden tot afwijking van de regel ( Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 268). staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen (art. 2.9 lid 2 Omgevingswet) heeft. Instructieregels betreffen de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen om aan vastgestelde omgevingswaarden te voldoen (art lid 1 Omgevingswet). Bosma stelt vast, dat omgevingswaarden daarmee lijken te voorzien in de wens om meer flexibiliteit in het omgevingsrecht, maar vraagt zich af of de Omgevingswet in dat opzicht nu echt leidt tot een verandering of verbetering ten opzichte van het bestaande wettelijke instrumentarium. Als Bosma bedoelt, dat de Omgevingswet alleen onvoldoende is, maar er een cultuuromslag nodig is bij overheden om die flexibiliteit te realiseren, ben ik het graag met hem eens. Als ik het goed zie, wordt de conclusie van Bosma door Marieke de Jager en Simon Handgraaf niet met zo veel woorden weerlegd. Tonny Nijmeijer komt na een analyse van het omgevingsplan tot de conclusie dat deze vervanger van het bestemmingsplan niet per se tot vereenvoudiging leidt. Hij pleit daarom voor nadere doordenking en verbetering. Een belangrijk aandachtspunt noemt hij het in art. 4.1 en 4.2 Ow gemaakte onderscheid tussen verplicht en facultatief in het omgevingsplan op te nemen regels. Als de regering dit onderscheid inderdaad bedoelt, wat zijn dan de consequenties als omgevingsrechtelijke regels ten onrechte niet in een omgevingsplan zijn opgenomen? Het antwoord van Sander Kneepkens, Krystof Krijt en Bert Rademaker is duidelijk. De gemeenteraad moet op grond van art. 2.4 Ow alle regels over de fysieke leefomgeving opnemen in het omgevingsplan. Mocht de gemeenteraad niet aan die verplichting voldoen, dan menen de auteurs dat die regel wegens strijd met art. 2.4 Ow onverbindend moet worden geacht. Wilco de Vos is zo vriendelijk geweest om een algemene inleiding op het wetsvoorstel te schrijven, een mooie aanvulling op de samenvatting en hoofdstuk 3 Hoofdzaken van het wetsvoorstel in de memorie van toelichting ( Kamerstukken II 2013/14, ,nr. 3 ). Het meest interessant vond ik nog de woorden die worden gewijd aan de veranderingen in het wetsvoorstel naar aanleiding van het deels kritische, deels opbouwende advies van de Raad van State. Ten aanzien van de sterkere sturing door het parlement vraag ik me wel af of dat voldoende is gebeurd. Zou het parlement niet meer sturing kunnen geven als in elk geval de kernbepalingen van het nationale en Europese omgevingsrecht in de wet zelf worden verankerd? Een dergelijke suggestie werd gedaan door ex-milieuminister Ed Nijpels tijdens de Ronde Tafel op 10 september namens de door minister Schultz ingestelde Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid. Gelet op hetgeen ik hiervoor heb opgemerkt, zal het niet verbazen dat ik het niet eens ben met De Vos waar hij in het algemeen stelt dat het gebruiksgemak is verhoogd. Voor bedrijven lijkt me dat in elk geval niet gerealiseerd. Willem Bosma richt zijn pijlen op de omgevingswaarde en de instructieregel. Een omgevingswaarde bepaalt voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan de gewenste Rosa Uylenburg geeft een voorlopig oordeel over de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt voor de verbetering en afstemming van functies in de fysieke leefomgeving. Ze komt voorlopig tot de conclusie dat het uitdrukkelijk uitgangspunt van de aanvraag van de omgevingsvergunning per activiteit apart, het niet gemakkelijk maakt om tot een samenhangende besluitvorming te komen. Ze is kritisch over het loslaten van de onlosmakelijkheid en daagt de makers van de uitvoeringsregelgeving uit na te denken over stimulansen voor een vroegtijdig meewegen van verschillende gevolgen van een project, ook wanneer de omgevingsvergunningen voor het project niet tegelijk worden aangevraagd. Zij oppert dat met name plannen en programma s tot meer en betere afstemming van de verschillende bij de fysieke leefomgeving betrokken belangen kan leiden. Mij lijkt dit een prima suggestie, zeker nu een samenhangende besluitvorming een verbeterdoel van het wetsvoorstel is. Esther Matiasen en Wilco de Vos noemen de uitdaging mooi en interessant. Zij noemen twee richtingen die in dit verband verkend zullen worden. Die betreffen de afwegingsruimte in de beoordelingsregels en de harmonisatie van die regels. De referenten wijzen er bovendien op, dat de stelselherziening meer is dan alleen een vereenvoudiging en herschikking van regelgeving. De stelselherziening beoogt 592 M en R 2014/117

5 Opinie OMGEVINGSWET: DUBBELTJE KAN EENVOUDIG BETER EEN KWARTJE WORDEN ook een cultuur van samenwerking en samenhangende beoordeling. Blijft de vraag hoe dat precies gaat gebeuren, lijkt me. De bijdrage van Charles Vlek over vrijwillige acceptatie van omgevingsrisico s lijkt een vreemde eend in de Omgevingswetbijt, maar is dat allerminst. Art. 1.1a Wabo kent een regeling voor bedrijfswoningen, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting ( art. 1.1a lid 2 Wabo), die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit door een derde bewoond mogen worden. Die bedrijfswoning wordt beschouwd als onderdeel van die landbouwinrichting en heeft geen recht op bescherming tegen de milieugevolgen die de landbouwinrichting veroorzaakt. In haar brief van 6 juni 2012 heeft minister Schultz de Tweede Kamer toegezegd om de verbreding van deze regeling, waardoor die bruikbaar wordt voor alle bedrijfswoningen, te betrekken bij de vormgeving van de Omgevingswet ( Kamerstukken II 2011/12, 33078, nr. 8 ). Als ik Vlek goed begrijp, ligt hier een taak voor de overheid om de eigen verantwoordelijkheid te vergroten en risiconemers in staat te stellen om de betreffende gevaren met voldoende kennis van zaken, passende vaardigheden en (dus) een ruim zelfvertrouwen tegemoet te treden. Ook Kars de Graaf en Hanna Tolsma richten zich op flexibiliteit. Zij analyseren een aantal flexibiliseringsinstrumenten: maatwerkvoorschriften ( art. 4.5 Ow), maatwerkregels ( art. 4.6 Ow), de gelijkwaardigheidsbepaling ( art. 4.7 Ow) en de experimenteerbepaling ( art Ow). Die instrumenten bieden mogelijkheden om af te wijken van algemene regels. De auteurs komen tot de conclusie dat de positieve evenredigheid niet zal worden gemist. Belangrijker is echter hun conclusie dat het in het algemeen onwenselijk is, dat op veel punten en in zo hoge mate pas uit de nu nog onbekende uitvoeringsregelgeving zal moeten blijken in welke mate flexibiliteit en afwijkingsmogelijkheden daadwerkelijk worden geboden. Saskia Hillegers en Tycho Lam besteden aandacht aan een ander belangrijk thema in de Omgevingswet: integrale afweging op vergunningenniveau. De auteurs zetten vraagtekens bij het vervallen van de onlosmakelijkheid. De Wabo definieert een onlosmakelijke activiteit als een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in art. 2.1 en 2.2 Wabo. Het belangrijkste rechtsgevolg is, dat een aanvraag betrekking moet hebben op alle onlosmakelijke activiteiten ( art. 2.7 lid 1 Wabo). Met de auteurs ben ik van mening, dat het loslaten van de onlosmakelijkheid ertoe kan leiden dat een project minder integraal kan worden benaderd. Ik meen echter, dat de wetgever deze mogelijke consequentie terecht op het bordje van de initiatiefnemer legt. Hij heeft het meeste te verliezen bij een suboptimale beoordeling van zijn aanvraag. Elders heb ik reeds het opnemen van een integraal toetsingskader in de Omgevingswet bepleit (Bundeling van omgevingsrecht, a.w.). Ik vermag niet in te zien dat een dergelijk toetsingskader ertoe zou leiden, dat activiteiten dan op meer aspecten beoordeeld zouden moeten worden dan het geval is in de door de regering voorgestane sectorale toetsingskaders per activiteit ( Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3 ). Marieke Kaajan is van oordeel, dat iedere vereenvoudiging van regelgeving over de gebieds- en soortenbescherming van harte is aan te bevelen. Ze is er echter nog niet gerust op, dat de huidige voorstellen een positief effect zullen sorteren. Ze vraagt zich af of het omwille van de overzichtelijkheid niet voor de hand had gelegen om vooralsnog geen regels omtrent de natuurbescherming in de Omgevingswet op te nemen, en pas na afronding van het wetgevingstraject ten behoeve van de Wet natuurbescherming te bezien hoe de natuur met de Omgevingswet beschermd zou kunnen worden. Mijn antwoord zou zijn, dat het in de rede zou hebben gelegen om bij een zo fundamentele herschikking van het omgevingsrecht, waarvan het natuurrecht een wezenlijk onderdeel is, de natuurwetgeving meteen op te nemen in het wetsvoorstel. Dat zou niet alleen wetssystematisch juist zijn, maar voorkomt ook dat bij de afzonderlijke behandeling van de Wet natuurbescherming keuzes worden gemaakt, die niet stroken met de Omgevingswet. Elsbeth Vogel-Jaartsveld breekt een lans voor het inrichtingenbegrip. Zoals bekend neemt de Omgevingswet afscheid van de inrichting. Aangrijpingspunt wordt de milieubelastende activiteit. Kennelijk heeft het inrichtingenbegrip voordelen voor complexen waarop zich meer bedrijven bevinden, zoals de High Tech Campus Eindhoven, Chemelot en de Radboud Universiteit Nijmegen. Naast deze observatie zijn er wat mij betreft nog meer redenen voor de minister om goed na te denken over het inwisselen van het begrip inrichting voor de milieubelastende activiteit. In de eerste plaats is deze term stigmatiserend en weinig onderscheidend. In de tweede plaats ziet een ondernemer zijn bedrijf als een geheel en niet als een geheel van activiteiten. Het zou de kenbaarheid van de Omgevingswet ten goede komen als zou worden aangesloten bij wat ondernemers als de echte werkelijkheid ervaren: hun bedrijf. Conclusie Zoals gezegd is de Omgevingswet een prima initiatief, maar dit themanummer laat zien, dat er nog voldoende ruimte is voor heroverweging op onderdelen en verbetering. Hoe eerder het dubbeltje een kwartje wordt, hoe beter, want ook h ier g eldt d at de e er s t e k l ap e en d a a ld er wa a r d i s. M en R 2014/

6 Mr. H.W. de Vos Wetsvoorstel Omgevingswet : op weg naar een nieuwe balans Een overzicht van de hoofdlijnen en belangrijkste veranderingen in het wetsvoorstel M en R 2014/118 milieu in de Wet milieubeheer en fysieke leefomgeving in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dit toepassingsgebied wordt begrensd door andere wetgeving. Als bij of krachtens een andere wet een onderwerp met betrekking tot een onderdeel van de fysieke leefomgeving uitputtend is geregeld, dan treedt de Ow terug. 4 Dat geldt bijvoorbeeld voor onderwerpen die in de Kernenergiewet zijn geregeld. De Ow is daarop niet van toepassing. Op die manier wordt dubbele regelgeving voorkomen. 1. Intro Bij Koninklijke boodschap van 16 juni 2014 is het voorstel voor de Omgevingswet (Ow) ingediend bij de Tweede Kamer. 1 Dit is een belangrijke stap in de stelselherziening van het omgevingsrecht. Het nieuwe stelsel beoogt te voorzien in overzichtelijke, samenhangende en efficiënte regels voor een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. In deze bijdrage worden kort de hoofdlijnen van het wetsvoorstel geschetst. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is het wetsvoorstel op diverse punten aangepast. Het gewijzigde wetsvoorstel biedt daarmee, naar het oordeel van de regering, een bestendige en duurzame basis voor het nieuwe stelsel van omgevingsrecht. In het tweede deel van deze bijdrage wordt ingezoomd op de belangrijkste veranderingen sinds het advies van de Afdeling. Tot slot worden de vervolgstappen belicht. Deze bijdrage biedt daarmee een algemene inleiding op het wetsvoorstel en geeft een aftrap voor de overige bijdragen van dit themanummer. 2. Ho ofd l ijn en we t s vo o r s t el 2.1 R e i k w i j d t e Het wetsvoorstel gaat over de fysieke leefomgeving. 2 Da a r- van is geen definitie opgenomen. Wel bevat het voorstel een opsomming van onderdelen die in ieder geval deel uitmaken van de fysieke leefomgeving. 3 Het gaat zowel om onderdelen van de natuurlijke omgeving (zoals water, bodem en lucht) als door de mens daarin aangebrachte zaken (zoals bouwwerken, wegen en waterstaatswerken). Deze opsomming is niet uitputtend. De wet kent dan ook een dynamisch toepassingsgebied, evenals enkele bestaande wetten. Denk aan ruimtelijke ordening in de Wet ruimtelijke ordening, 1 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr , eerste lid, onder a, Ow , tweede lid, Ow. Daarnaast gaat het wetsvoorstel over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. 5 Dit kunnen allerlei verschillende activiteiten zijn, bijvoorbeeld: het bouwen van een woning, het aanleggen van een weg of waterstaatswerk, maar ook de ontwikkeling van een natuurgebied. In het wetsvoorstel is bepaald wat in ieder geval als gevolgen voor de fysieke leefomgeving wordt aangemerkt. 6 Daaronder vallen ook gevolgen voor de mens. Voorwaarde daarvoor is dat er een directe relatie bestaat met de fysieke leefomgeving. De Ow heeft bijvoorbeeld wel betrekking op de gezondheid van de mens als gevolg van geluidhinder of luchtkwaliteit, maar niet als gevolg van arbeidsomstandigheden. De reikwijdte van de Ow is potentieel heel breed. In het wetsvoorstel wordt dit grotendeels ingevuld met plaatsgebonden activiteiten. 7 Onderwerpen als emissiehandel, afval, stoffen en producten zijn hierin niet opgenomen. Dat geldt ook voor het financiële instrumentarium, zoals heffingen en fondsen. Het wetsvoorstel bevat wel gereserveerde hoofdstukken, zodat de wet later met andere onderwerpen kan worden uitgebouwd. In de memorie van toelichting worden enkele van die onderwerpen genoemd, zoals de regels over bodem, geluid en onteigening. 8 Ook zullen de nieuwe regels over natuur een plek in de Ow krijgen. Deze regels zullen via afzonderlijke aanbouwwetten aan de Ow worden toeg e vo e g d D o e l e n Het wetsvoorstel gaat over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. 9 Het begrip beschermen is gedefinieerd als: het behouden of verbeteren van de staat of Ow , eerste lid, onder b, Ow , derde en vierde lid, Ow. 7 MvT, p MvT, p. 29 en 30 en p. 320 e.v. 9 Zie onder meer het opschrift en de considerans van het wetsvoorstel. 594 M en R 2014/118

7 WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NAAR EEN NIEUWE BALANS kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving. 10 Benutten gaat over het beheren, gebruiken en ontwikkelen van de leefomgeving door de mens. De termen beschermen en benutten tonen het spanningsveld van het omgevingsbeleid. In de memorie van toelichting staat het zo: Maximale bescherming leidt tot onvervulde maatschappelijke wensen. Maximale ontwikkeling leidt tot een onleefbaar land. 11 De Ow speelt een rol bij het bewaken van de balans. Dit komt ook terug in de doelbepaling van artikel 1.3. Die ziet, in onderdeel a, op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving met een goede omgevingskwaliteit. Voorbeelden daarvan zijn externe veiligheid, waterveiligheid en luchtkwaliteit. Bij een goede omgevingskwaliteit kan worden gedacht aan cultureel erfgoed, architectuur en de kwaliteit van natuur en landschap. Onderdeel b van het artikel ziet op het doelmatig benutten van de fysieke leefomgeving door de mens. Bijvoorbeeld het gebruiken van bouwwerken, het beheren van watersystemen en het ontwikkelen van stedelijke gebieden. Het gaat erom dat de beschikbare fysieke ruimte en de milieugebruiksruimte efficiënt verdeeld worden met het oog op de vervulling van maatschappelijke functies. Beschermen en benutten kunnen niet los van elkaar worden gezien. De doelbepaling benadrukt dat beide elementen in onderlinge samenhang gericht zijn op duurzame ontwikkeling. Voor de betekenis van duurzame ontwikkeling sluit de wettelijke definitie aan bij die van de commissie-brundtland. 12 Dat impliceert dat niet alleen de behoeften van de huidige generatie van belang zijn, maar ook die van toekomstige gen er at ie s Verbeterdoelen en uitgangspunten In aanvulling op de wettelijke doelen kent de stelselherziening als geheel vier verbeterdoelen. 13 Ten eerste het vereenvoudigen van de regelgeving en het vergroten van het gebruiksgemak. Het bundelen en harmoniseren van regels zijn hiervan een belangrijk onderdeel. Het verbeterdoel gaat echter verder; het ziet bijvoorbeeld ook op het beter ontsluiten van regelgeving voor gebruikers via ICT, zoals nu via Een tweede verbeterdoel is het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de leefomgeving. Het nieuwe stelsel gaat uit van de samenhang binnen de leefomgeving. Dat betekent overigens niet dat alles integraal zal worden geregeld of afgewogen. Er kan sprake zijn van een sectoraal afwegingskader of sectoraal programma als dat efficiënt is, bijvoorbeeld ter uitvoering van specifieke Europese regels. 10 Zie de bijlage bij de wet. 11 MvT, p Zie de bijlage bij de wet: ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen. 13 MvT, p. 25. De nieuwe wetgeving faciliteert dan ook zowel integraal als sectoraal beleid. Uitgangspunt is wel dat bij de uitoefening van taken en bevoegdheden zo veel mogelijk rekening wordt gehouden met de samenhang in de leefomgeving. 14 De stelselherziening stimuleert ook het actief halen van doelstellingen voor de leefomgeving. Het wetsvoorstel bevat daarom niet alleen klassieke (werende en regulerende) instrumenten, zoals vergunningverlening, maar bijvoorbeeld ook een programmatische aanpak. 15 D e s t el s el h er z ie - ning voorziet, waar dat efficiënt en mogelijk is, bijvoorbeeld bij lokaalspecifieke onderwerpen, zoals licht-, geluid- of geurhinder, in bestuurlijke afwegingsruimte en flexibiliteit om lokaal maatwerk mogelijk te maken. Het laatste verbeterdoel betreft het versnellen en verbeteren van de besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Dit komt onder meer tot uitdrukking in het verbreden van de zogenaamde sneller en beter -aanpak die is ontwikkeld naar aanleiding van het advies van de commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten. 16 Die aanpak gaat uit van brede participatie bij complexe projecten in een vroegtijdig stadium en geconcentreerde besluitvorming en rechtsbescherming. Naast de verbeterdoelen worden bij de stelselherziening diverse uitgangspunten gehanteerd die in de memorie van toelichting staan beschreven. 17 Hieronder worden er twee uitgelicht. Ten eerste gaat de stelselherziening uit van een gelijkwaardig beschermingsniveau. Het bestaande beschermingsniveau van de fysieke leefomgeving staat in beginsel niet ter discussie. Wel zal bekeken worden of normen op een efficientere manier gehaald kunnen worden. De instrumentatie kan dus wel wijzigen. Dat geldt ook voor de juridische waarborgen, zoals inspraak of rechtsbescherming. Een ander belangrijk uitgangspunt vormt het Europese en internationale recht. Een groot deel van de bestaande regels in het omgevingsrecht kent een Europese of internationale oorsprong. Het nieuwe stelsel van omgevingsrecht moet een correcte herimplementatie zijn. Het nieuwe stelsel sluit zo dicht mogelijk bij de internationale voorschriften aan, bijvoorbeeld bij begrippen en definities. Ook de beleidscyclus, die als bestuurskundig concept aan het wetsvoorstel ten grondslag heeft gelegen 18, is mede gebaseerd op de opbouw van enkele Europese richtlijnen. Deze cyclus beschrijft een aanpak die wordt gevolgd bij het bereiken van doelen voor de leefomgeving. De cyclus begint met het vaststellen van de feitelijke kwaliteit van de leefomgeving, dan het vaststellen van de gewenste kwaliteit, vervolgens het nemen van maatregelen of het reguleren en instrumenteren , tweede lid. 15 Paragraaf Ow. 16 Afdeling 5.2 Ow. 17 M vt, p MvT, p en M en R 2014/

8 WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NAAR EEN NIEUWE BALANS van activiteiten om die kwaliteit te bereiken, en ten slotte het uitvoeren, handhaven en monitoren. Op die manier kan worden vastgesteld of de gewenste kwaliteit is behaald en of bijstelling van het beleid nodig is. Het wetsvoorstel faciliteert een dergelijke aanpak en bevat de diverse instrumenten die kunnen worden ingezet in de verschillende fases van de beleidscyclus. De beschreven verbeterdoelen en uitgangspunten zijn niet altijd eensluidend en kunnen onderling botsen. Bij de toepassing daarvan zal moeten worden gezocht naar een goede mix en balans. Afgezien van het feit dat volledige en correcte implementatie van Europese en internationale wet- en regelgeving geboden is, bestaat er geen hiërarchie tussen de verschillende doelen en uitgangspunten. Bij de verdere uitwerking van de regelgeving zal een afgewogen keuze moeten worden gemaakt I n s t r u m e n t e n Het wetsvoorstel bevat een gereedschapskist met instrumenten die kunnen worden ingezet om de doelen van de wet te bereiken. De voornaamste worden hieronder kort aangestipt. Een aantal komt uitgebreider in de volgende bijdragen van dit themanummer aan de orde. Om te beginnen bevat het wetsvoorstel enkele instrumenten voor beleidsontwikkeling. Ten eerste betreft dit de integrale omgevingsvisie. 20 Daarin staan de ambities voor de fysieke leefomgeving voor het Rijk, een provincie of gemeente. Dit is een strategisch document voor de lange termijn. De visie is verplicht voor Rijk en provincie, vrijwillig voor gemeenten en bindt alleen die bestuurslaag. Een tweede instrument betreft het programma. 21 Dit bevat een concreet pakket aan maatregelen om doelen voor een of meer onderdelen van de leefomgeving te halen. Een programma bindt alleen de vaststellende of aangewezen bestuursorganen. Het wetsvoorstel schrijft enkele programma s verplicht voor. Deze verplichtingen sluiten aan bij bestaande plannen en programma s voor onder meer geluid, water en natuur. 22 Het wetsvoorstel bevat ook regels voor een programmatische aanpak, zoals nu het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). 23 Daarin worden projecten en activiteiten met mogelijk nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving gekoppeld aan maatregelen ter bevordering van de kwaliteit van de leefomgeving. Een dergelijke aanpak biedt mogelijkheden tot het optimaliseren van gebruiksruimte. De doorwerking van beleid gaat onder meer via regels die zich tot een of meer overheden richten. Voor bepaalde onderwerpen, zoals waterveiligheid en luchtkwaliteit, start dat met het vastleggen van een beleidsdoel in een omge- 19 MvT, p Afdeling 3.1 Ow. 21 Afdeling 3.2 Ow. 22 Paragraaf Ow. 23 Paragraaf Ow. vingswaarde. 24 Daarin wordt bepaald wat de gewenste staat of kwaliteit is van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan op een bepaald tijdstip. Het juridisch gevolg daarvan is dat er een monitoringsplicht ontstaat en, als de waarde wordt overschreden of dreigt te worden overschreden, een programma (met maatregelen) moet worden opgesteld dat er op gericht is de omgevingswaarde te bereiken. Omgevingswaarden werken niet rechtstreeks naar burgers en bedrijven. Ze richten zich tot de overheid die primair verantwoordelijk is voor het bereiken van de omgevingswaarde. Doorwerking naar andere overheden verloopt via instructieregels. Dit zijn regels over de uitvoering van taken en bevoegdheden 25. Die kunnen ook voor andere beleidsdoelen dan omgevingswaarden worden ingezet, bijvoorbeeld regels over onderwerpen die nu in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) zijn opgenomen. Ook kunnen dit regels zijn voor de beoordeling van vergunningaanvragen (toetsingskaders). Voor de doorwerking van beleid in concrete gevallen bevat het wetsvoorstel de instructie. Die bevat geen algemeen verbindende voorschriften (instructieregels) maar een concreet besluit. 26 O p de regeling van omgevingswaarden en de doorwerking via instructie(regels) zal Willem Bosma ingaan in zijn bijdrage. Uiteraard kent het wetsvoorstel ook mogelijkheden en verplichtingen om regels te stellen die zich tot eenieder richten. Ten eerste bevat de wet een basis voor algemene rijksregels. Voorbeelden van algemene rijksregels in de huidige wetgeving zijn het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit Daarnaast zullen op decentraal niveau regels worden gesteld. Provincies doen dat in de omgevingsverordening, waterschappen in de waterschapsverordening en gemeenten in het omgevingsplan. Het is de bedoeling dat daarin zo veel mogelijk regels over de fysieke leefomgeving worden gebundeld. Dit betekent op rijksniveau dat een groot aantal algemene maatregelen van bestuur (amvb s) zal worden samengevoegd in waarschijnlijk vier amvb s. 27 O p g em e ent e - lijk niveau leidt dit tot een vergaande bundeling van regels over de fysieke leefomgeving uit bestaande bestemmingsplannen en verordeningen in het omgevingsplan. De regeling van het omgevingsplan komt uitgebreider aan de orde in de bijdrage van Tonny Nijmeijer. Het wetsvoorstel regelt ook de besluitvorming over individuele activiteiten en projecten. Hiervoor bevat het voorstel de omgevingsvergunning en het projectbesluit. 28 D e o m g e - vingsvergunning bouwt voort op de Wabo. De reikwijdte is uitgebreid met enkele vergunningen, onder meer uit de Mijnbouwwet, Ontgrondingenwet en Waterwet. Daarbij is 24 Afdeling 2.3 Ow. 25 Afdeling 2.5 Ow. 26 Paragraaf Het Omgevingsbesluit waarin o.a. regels over vergunningplichten, bevoegd gezag, milieueffectrapportage en procedures worden opgenomen. Besluit kwaliteit leefomgeving waarin o.a. omgevingswaarden, instructieregels en regels over monitoring worden opgenomen. Regels over activiteiten in de leefomgeving zullen in twee besluiten worden geconcentreerd (o.a. rondom bouwen en milieu- en wateractiviteiten). 28 Hoofdstuk 5 Ow. 596 M en R 2014/118

9 WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NAAR EEN NIEUWE BALANS gewaarborgd dat voor wateractiviteiten de waterbeheerder altijd het bevoegd gezag is. Bij samenloop met andere activiteiten wordt de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten gecoördineerd met een omgevingsvergunning voor andere activiteiten. De regeling van de vergunning wordt verder behandeld in de bijdrage van Rosa Uylenburg. Het projectbesluit is de opvolger van de besluiten uit de Tracéwet, Wro en de projectprocedure voor waterstaatswerken uit de Waterwet. Dit wordt ingezet voor projecten van publiek belang, waaronder de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen, aanleg van wegen en energie-infrastructuur. Een projectbesluit hoeft niet te worden gevolgd door een aanpassing van het omgevingsplan. Het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan rechtstreeks. 29 Er zijn dus geen dubbele procedures meer. Daarnaast bevat het wetsvoorstel voor de uitvoering van taken en bevoegdheden diverse ondersteunende instrumenten, bijvoorbeeld gedoogplichten, bevoegdheden in het kader van handhaving en voor onderwerpen als informatievoorziening, monitoring, etc. Verder bevat het ook specifieke instrumenten, zoals het peilbesluit en de legger. Het voorstel bevat daarmee een redelijk complete gereedschapskist. Enkele instrumenten, zoals financiële instrumenten en onteigening, volgen via afzonderlijke aanbouwwe t s vo or s t el len. 3. Belangrijkste veranderingen sinds het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State 3.1 H o o f d l i j n e n a d v i e s Het wetsvoorstel is omvangrijk en dat gold ook voor het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. 30 D it was op onderdelen kritisch, maar ook opbouwend. De Afdeling onderkent de behoefte aan samenhangende besluitvorming en aan vereenvoudiging van het omgevingsrecht. De Afdeling plaatste echter enkele belangrijke kanttekeningen bij het voor advies voorgelegde ontwerp. De Afdeling constateerde dat met het wetsvoorstel alleen nog niet beoordeeld kan worden in hoeverre de doelen van de totale stelselherziening gehaald worden. Dat is pas mogelijk als ook de in- en uitvoeringsregelgeving gereed is. Bovendien zou naar het oordeel van de Afdeling het wetsontwerp meer zicht moeten bieden op de inhoud. Uit oogpunt van democratische legitimiteit is het van belang dat het parlement invloed op de inhoud kan uitoefenen. Een ander belangrijk punt betreft de balans tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. De Afdeling vond dat de balans teveel doorsloeg naar flexibiliteit. Zij adviseerde de afwegingsruimte te begrenzen en in meer waarborgen te voorzien. De Afdeling heeft er overigens begrip voor dat niet alles tegelijk kan. De Afdeling onderkent dat een groot project als de stelselherziening slechts gefaseerd kan worden gerealiseerd. Ze doet de aanbeveling om de ontwerp-amvb s tegelijk met het ontwerp van de Invoeringswet voor advies aan te bieden, zodat die in samenhang kunnen worden beo or de eld. 3.2 Hoofdlijnen verwerking advies Het advies had betrekking op het wetsontwerp dat in juli 2013 aan de Afdeling is voorgelegd. Hoe is de regering met het advies omgegaan? Naar aanleiding van het advies is het wetsvoorstel op diverse punten aangepast. De hoofdlijnen 31 daarvan zijn: Sterkere sturing door wet en parlement: door onder meer regelgevende bevoegdheden te begrenzen en door op wetsniveau meer inzicht te bieden in de bevoegdheidsverdeling. Vergroten van de kenbaarheid en procedurele waarborgen: door onder meer flexibiliteits-instrumenten in te kaderen en door procedurele waarborgen en rechtsbescherming te vergroten. De regering streeft ernaar de voorbereiding van de amvb s en de Invoeringswet zo veel mogelijk parallel te laten verlopen en tegelijk voor advies aan de Afdeling voor te leggen. Bij de herziening van de normen en de voorbereiding van de ontwerpbesluiten en de invoeringswetgeving zal worden bezien welke regels aanvullend op wetsniveau geregeld kunnen worden. Dat geldt onder meer voor regels over de bestuurlijke boete Uitwerking van de regelgeving Het wetsvoorstel vormt de basis van het nieuwe stelsel. De uitvoeringsregels worden zo veel mogelijk op amvb-niveau gebundeld in een beperkt aantal amvb s. 32 D e b el a n g r ijk s t e argumenten daarvoor zijn: 1. Omvang en bestendigheid Het bestaande omgevingsrecht is omvangrijk. Alleen al op rijksniveau zijn er meer dan 35 wetten, 120 amvb s en 120 regelingen, met in totaal meer dan 4700 artikelen. Het wetsvoorstel beoogt hierin ordening te brengen door een inzichtelijke regeling op hoofdlijnen te bieden, waarin de ordenende structurele elementen zijn opgenomen. De uitwerking geschiedt om reden van toegankelijkheid en samenhang gebundeld bij amvb. Dat wordt het centrale niveau waarop de inhoudelijke normstelling is te vinden. Regels van uitvoeringstechnische aard, zoals administratieve voorschriften, kunnen bij ministeriële regeling worden gesteld. De bestaande wetgeving wordt met grote regelmaat aangepast. De nieuwe structuur moet bijdragen aan bestendige regels, waarbij het niet nodig is om de wet aan te passen voor wijzigingen van gering belang of voor zaken die Ow. 3 0 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p en p MvT, paragraaf M en R 2014/

10 WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NAAR EEN NIEUWE BALANS regelmatig wijziging behoeven. Tegelijk biedt die structuur de flexibiliteit om te zorgen voor actuele regels. 2. Toegankelijkheid voor de gebruiker Een belangrijk argument om normen te bundelen is dat de gebruiker de regels zo veel mogelijk bij elkaar vindt. Dit bevordert de toegankelijkheid voor burgers, bedrijven en overheden. Een veelgehoorde klacht bij de toepassing van het bestaande omgevingsrecht is de grote mate van versnippering en gelaagdheid, die de toepassing ingewikkeld maakt. De bundeling gaat de bestaande versnippering tegen en vergroot de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht. 3. H a r m o n i s a t i e Het regelen binnen één wettelijk kader op een zo beperkt mogelijk aantal niveaus leidt tot verdergaande harmonisatie. Dit betreft zowel het stroomlijnen van vergelijkbare voorschriften, zoals regels over procedures of meetmethoden, als het regelen van die voorschriften op hetzelfde niveau. Op dit moment bestaan er vele verschillen zonder dat daarvoor een inhoudelijke noodzaak is. Zo zijn milieukwaliteitseisen voor lucht op wetsniveau geregeld en voor water op amvb-niveau, terwijl de aard van de normen niet verschilt. De Ow beoogt die verschillen weg te nemen en regels zo veel mogelijk op hetzelfde niveau te regelen. Daarbij wordt aangesloten bij grootste gemene deler van de bestaande regelgeving. Er is dus niet per definitie gekozen voor regeling op het laagste niveau Normering van regelgevende bevoegdheden Om te zorgen voor meer sturing op wetsniveau is het wetsvoorstel aangepast. Zo zijn alle delegatiegrondslagen begrensd door specifieke belangenkaders. Per grondslag is aangegeven waarvoor regels gesteld kunnen of moeten worden. Bijvoorbeeld dat bij amvb regels kunnen worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van het milieu etc. Deze specifieke belangenkaders zijn door het hele wetsvoorstel heen opgenomen, onder meer bij de grondslagen voor omgevingswaarden, instructieregels, beoordelingsregels voor vergunningverlening (toetsingskaders) en algemene rijksregels. 33 D e dele - gatiegrondslagen zijn verder begrensd door het subsidiariteitsbeginsel. 34 Dit betekent dat alleen op rijksniveau regels worden gesteld als deze niet doelmatig en doeltreffend door een gemeente of provincie kunnen worden gesteld. Verder zijn bij de relevante delegatiegrondslagen in het wetsvoorstel de Europese en internationale verplichtingen zichtbaar gemaakt. 35 Daarbij is vermeld ter uitvoering van welke concrete richtlijn of welk internationaal verdrag in ieder geval regels zullen worden gesteld. Zo staat er bij de grondslag voor het stellen van algemene rijksregels dat regels moeten worden gesteld ter uitvoering van onder meer de kaderrichtlijn water, de Richtlijn industriële emissies en het Verdrag van Valletta. Daarmee biedt het wetsvoorstel zicht op de inhoud van de uitvoeringsregelgeving en wordt het belang van een goede uitvoering van die Europese of internationale verplichtingen onderstreept. 4. E u r o p a Een andere belangrijke reden voor de concentratie van regels op amvb-niveau houdt verband met de implementatie van Europese en internationale regelgeving. Het nieuwe stelsel zal een basis moeten bieden voor nauwkeurige, volledige en tijdige implementatie. Regeling bij amvb biedt de snelheid en flexibiliteit die bijdraagt aan een tijdige implementatie. Tijdige implementatie is van groot belang voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van ingezetenen. Het belang daarvan wordt onderstreept door een verscherpt sanctiebeleid van de Europese Unie als een lidstaat de implementatietermijn overschrijdt. Een rechtvaardiging voor implementatie op amvb-niveau is gelegen in het feit dat er reeds op Europees niveau sprake is van democratische betrokkenheid van het Europees Parlement. Dit past bij de ontwikkeling van de afgelopen jaren waarin voor diverse onderwerpen op het gebied van de fysieke leefomgeving het primaat bij de internationale regelgever is komen te liggen en de positie van het Europees Parlement is versterkt. Voor een goede aansluiting op het nationale beleid is vroegtijdige betrokkenheid van het nationale parlement van belang, bijvoorbeeld naar aanleiding van de zogenaamde BNC-fiches. In de voorbereidende fase is er meer sturing en beïnvloeding mogelijk dan in de implementatiefase, wanneer de kaders grotendeels al zijn vastgesteld. In de implementatiefase ligt het accent meer op de democratische controle of de omzetting en uitwerking in het nationale recht correct geschiedt. Daarnaast zijn in het wetsvoorstel onderwerpen genoemd waarvoor in ieder geval regels zullen worden gesteld. Er is bijvoorbeeld bepaald dat omgevingswaarden worden vastgesteld voor lucht- en waterkwaliteit. Het wetsvoorstel bevat dus een verplichting om dergelijke regels te stellen. In enkele gevallen is expliciet aangegeven dat bij het stellen van de regels rekening gehouden moet worden met een Europees of internationaal beginsel, zoals geen achteruitgang of beste beschikbare technieken. 36 Naast deze inhoudelijke sturing is een voorhangprocedure opgenomen voor de amvb s op grond van de Ow. 37 Dat betekent dat ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur eerst aan het parlement worden voorgelegd, voordat die aan de Afdeling voor advies worden voorgelegd. Hiermee wordt geborgd dat het parlement in een vroeg stadium invloed heeft op de inhoud en dat daarover een openbaar debat kan plaatsvinden. Deze voorhangprocedure geldt naast de openbare internetconsultatie en de wettelijke mogelijkheid 33 O.a. de artikelen: 2.1, 2.9, 2.13, 2.15, , , 4.1, 4.3, Ow Ow. 35 O.a. de artikelen: 2.15, eerste lid, 2.26, derde lid, 4.20, 5.2, tweede lid, 16.87, 20.4, 20.7 en 20.9, tweede lid, Ow. 36 O.a. de artikelen 2.26, tweede lid (geen achteruitgang), 4.22, tweede lid, 4.23, tweede lid, 5.23, tweede lid, 5.25, tweede lid (preventie en beste beschikbare technieken), en 5.21 (behoud gaat voor vernieuwing, behoud door gebruik en ontwikkeling, behoud in situ) Ow. 598 M en R 2014/118

11 WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NAAR EEN NIEUWE BALANS voor eenieder om opmerkingen te maken over ontwerpregelgeving. 38 Het wetsvoorstel voorziet daarmee in extra waarborgen voor een zorgvuldige totstandkomingsprocedure en brede participatie. het stellen van de algemene regels. 41 Dat betekent dat ook daarvoor het specifieke belangenkader geldt, bijvoorbeeld het belang van de bescherming van het milieu of het behoud van cultureel erfgoed Meer inzicht in verhoudingen tussen bestuursorganen en bevoegdheidsverdeling Op wetsniveau is meer sturing gebracht in de bevoegdheidsverdeling. Het uitgangspunt decentraal, tenzij is versterkt door bij de toedeling van taken en bevoegdheden de gemeente en het waterschap consequent voorop te stellen en het subsidiariteitsbeginsel wettelijk te verankeren. 39 Dat betekent dat bevoegdheden alleen aan Rijk of provincie worden toegekend als die niet doelmatig of doeltreffend door een gemeente kunnen worden behartigd. Verder zijn de instructiebevoegdheden begrensd. Hierdoor is scherper afgebakend in welke gevallen rijks- of provinciale belangen doorwerken in de uitoefening van taken en bevoegdheden van gemeenten en waterschappen. De begrenzing heeft zowel betrekking op het specifieke belangenkader als op de onderwerpen en instrumenten, zoals het omgevingsplan, waarop de bevoegdheden betrekking kunnen hebben. Voor enkele onderwerpen in het wetsvoorstel is bepaald dat daarvoor instructieregels moeten worden gesteld. Verder is op wetsniveau meer inzicht geboden in de regeling van het bevoegd gezag voor algemene regels, vergunningverlening en handhaving. 40 Het wetsvoorstel bevat de hoofdregeling, uitwerking gebeurt bij amvb. Als hoofdregel zijn burgemeester en wethouders bevoegd, voor wateractiviteiten is dat het dagelijks bestuur van het waterschap. De wetgever geeft vervolgens aan wanneer dat anders is, bijvoorbeeld dat Gedeputeerde Staten bevoegd zijn voor bepaalde RIE-installaties en Seveso-bedrijven. Uitwerking van welke installaties of bedrijven het precies betreft, geschiedt in het toekomstige Omgevingsbesluit. Dit zorgt voor een balans tussen het bieden van inzichtelijkheid op wetsniveau en een uitwerking op maat Behoud van flexibiliteit, met waarborgen Het wetsvoorstel bevat verschillende instrumenten die het lokale bestuur afwegingsruimte geven. Hierdoor wordt bij de besluitvorming over activiteiten en projecten lokaal maatwerk mogelijk. De Afdeling adviseerde om deze afwegingsruimte wettelijk nader te begrenzen en te voorzien van procedurele waarborgen. Naar aanleiding van het advies zijn de flexibiliteitsinstrumenten wettelijk ingekaderd. Hierbij blijft de functionaliteit behouden en wordt de kenbaarheid vergroot. De regeling over gelijkwaardigheid 42 biedt burgers en bedrijven de mogelijkheid om op andere manieren aan de gestelde regels te voldoen. Dit bevordert de toepassing van nieuwe technieken. Als uitgangspunt is nu in het wetsvoorstel opgenomen dat daarvoor een toestemming van het bevoegd gezag nodig is. Een andere regeling die ruimte biedt aan innovatie is de experimenteerbepaling. 43 De experimenteerbepaling maakt (tijdelijke) afwijking van bestaande regels mogelijk. Ook deze bepaling is aangepast. Zo moet nu worden bepaald wat de maximale duur van de toegestane afwijkingen is, welke afwijkingen na afloop van het experiment zijn toegestaan en hoe het experiment wordt gemonitord en geëvalueerd. 3.7 Vergroten procedurele waarborgen en rechtsbescherming Naast de inkadering van flexibiliteitsinstrumenten zijn ook andere procedurele waarborgen aangebracht. Zo is de regeling voor vergunningverlening van rechtswege bij termijnoverschrijding door de overheid ( lex silencio positivo ) geschrapt. Het wetsvoorstel gaat nu uit van een uniforme regeling voor tijdige besluitvorming, ongeacht of de reguliere voorbereidingsprocedure of afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gevolgd. In alle gevallen geldt nu de algemene regeling van dwangsom en beroep van de Awb. De rechtsbescherming bij het omgevingsplan is vergroot. Het omgevingsplan bouwt voort op het bestemmingsplan en diverse bestaande gemeentelijke verordeningen, zoals de monumentenverordening. Deze bestaande regelingen kennen nu een verschillend regime voor ontheffing, inspraak en beroep. Het oorspronkelijke voorstel voor de Ow kende daarom twee typen regels binnen het omgevingsplan: locatieontwikkelingsregels en andere regels. Tegen locatieontwikkelingsregels stond beroep open, tegen andere niet. De Afdeling vond dat onderscheid onvoldoende duidelijk en onwenselijk vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. Het zou tot allerlei formele disputen en procedures kunnen leiden. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het wetsvoorstel voorzien in een uniform wettelijk regime voor regels binnen het omgevingsplan. Alle regels in het omgevingsplan worden hierdoor appellabel. Zo is voor het stellen van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels bij algemene rijksregels expliciet geregeld dat daarvoor dezelfde inhoudelijke begrenzingen gelden als bij Daarnaast zijn diverse andere bevoegdheden met extra waarborgen omkleed. Enkele voorbeelden zijn de automatisch schorsende werking van een verzoek om een voorlopige voorziening bij omgevingsvergunningen en de be Ow Ow. 40 O.a. de artikelen (algemene regels), (vergunningen) en 18.2 (handhaving) , eerste lid, en 4.6, tweede lid, Ow Ow Ow. M en R 2014/

12 WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NAAR EEN NIEUWE BALANS grenzing van de bevoegdheid tot binnentreden. Ook zal onderzoek worden gedaan naar de regeling voor de bestuurlijke boete. Het resultaat daarvan zal worden betrokken bij de Invoeringswet. Het voert in dit bestek te ver om op al die punten dieper in te gaan. Kortheidshalve zij verwezen naar de relevante passages in het nader rapport. 44 selherziening. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op diverse punten versterkt en aangevuld. De regering beoogt hiermee het sturend karakter van het wetsvoorstel te verstevigen en de kenbaarheid en procedurele waarborgen te vergroten Andere veranderingen Naast veranderingen binnen het wetsvoorstel zijn enkele andere ontwikkelingen van belang. In dezelfde week waarin het voorstel voor de Ow is ingediend is ook de nota van wijziging op het voorstel voor de Wet natuurbescherming aan de Kamer gezonden. 45 B eid e wetsvoorstellen zijn hiermee een stap verder gebracht. Ook is de vraag naar de onderlinge verhouding beantwoord. De regering heeft aangekondigd dat op het moment dat de Ow in werking treedt, de Wet natuurbescherming daarin op zal gaan. Op dat moment ontstaat er dus één wettelijk kader voor de fysieke leefomgeving, inclusief de natuurregelgeving. Een ander belangrijk punt is dat de coördinatieregeling zoals die nu in de Awb is opgenomen, 46 zal worden aangepast. Er komt een nieuwe regeling, onder meer geïnspireerd op de coördinatieregelingen uit het omgevingsrecht, zoals momenteel opgenomen in de Wro en Tracéwet. Voor deze wijziging van de Awb (een nieuwe afdeling 3.5 ) loopt momenteel een internetconsultatie. 47 De Ow verwijst reeds naar die nieuwe regeling in de Awb. Voor een compleet beeld van de werking van de Ow is dus ook van belang om van die regeling kennis te nemen. Tot slot zijn nog enkele additionele wijzigingen aangebracht, zoals de participatiemogelijkheid voor iedereen om bij publieke projecten in de verkenningsfase mogelijke oplossingen voor te dragen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie van de leden Dik-Faber en Van Veldhoven 48. Daarnaast is voorzien in een procedure voor gemeentelijke projecten van publiek belang. Het wordt daarmee voor gemeenten mogelijk om gebruik te maken van de sneller en beter -aanpak. 49 De winstpunten en verbeterdoelen van de stelselherziening zullen een vervolg moeten krijgen bij de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving. Daarin worden deze vertaald in concrete regels. Dat is een veelomvattend project, waarbij de komende tijd brede betrokkenheid, inzet en expertise nodig zal zijn van overheden, bedrijven, belangenorganisaties en wetenschap. Eind van dit jaar zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd over de te maken beleidskeuzes. Het kabinet streeft ernaar de concepten van de uitvoeringsbesluiten in 2015 gereed te hebben voor de formele toetsen en de consultatiefase. 50 Daarnaast wordt gewerkt aan invoeringsregelgeving, waarbij de bestaande regelgeving wordt aangepast aan het nieuwe stelsel en waarin overgangsrecht wordt opgenomen. Een consultatieversie van de Invoeringswet Omgevingswet wordt eind 2015 voorzien. De echte verandering kan niet alleen op papier worden bereikt. Het bereiken van de doelen van de stelselherziening zal in de praktijk moeten plaatsvinden. Dit betekent dan ook dat nu al met pilotprojecten de werking van de nieuwe mogelijkheden van het wetsvoorstel worden getest. Ook steekt het Ministerie van I en M samen met een groot aantal andere partijen veel energie in het delen van kennis, het ontwerp en de ontwikkeling van ICT en de uitwerking van voorbeelden van nieuwe instrumenten, zoals de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Die gezamenlijke kennis en ervaring kan worden benut bij de totstandkoming en toepassing van de nieuwe regelgeving. Dan kan echt de balans worden opg em a a k t! 4. Een nieuwe balans en vervolgproces Met de stelselherziening is het omgevingsrecht op weg naar een nieuwe balans. Een balans tussen beschermen en benutten die gericht is op een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. Het betekent ook een nieuwe balans in de wijze van reguleren. Tussen hoofdlijnen en details, tussen flexibiliteit en rechtszekerheid, tussen regelgeving en bestuur. Het wetsvoorstel legt het fundament voor de stel- 4 4 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 53 en p. 128 e.v. 4 5 Kamerstukken II 2013/14, 33348, nr Paragraaf Awb. 47 w w w. i n t e r n e t c o n s u l t a t i e. n l /c o o r d i n a t i e r e g e l i n g. 4 8 Kamerstukken II 2013/14, 29385, nr Kamerstukken II 2013/14, 33118, nr. 16, p M en R 2014/118

13 Mr. W.J. Bosma 1 Omgevingswaarde en instructieregels een combinatie van flexibiliteit en interbestuurlijke spanningen M en R 2014/119 of voor de toelaatbare belasting door activiteiten, of voor de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Twee nieuwe loten aan de boom van het omgevingsrecht zijn de omgevingswaarde en de instructieregel, die tot de kerninstrumenten van de Omgevingswet behoren. 2 Hoewel deze instrumenten ook afzonderlijk bestaansrecht hebben, zullen deze in de praktijk veelal samen worden ingezet. Er is dus een bijzondere samenhang tussen deze twee. Dat rechtvaardigt een artikel waarin deze instrumenten, alsmede hun samenhang worden besproken. 1. Inleiding In deze bijdrage zal worden ingegaan op het doel van de omgevingswaarde en de instructieregel, hun specifieke betekenis onder de Omgevingswet en de wijze waarop deze instrumenten kunnen worden ingezet. 3 Daarbij zal het accent worden gelegd op de gezamenlijke toepassing van deze twee instrumenten, en zal waar mogelijk een vergelijking worden gemaakt tussen het huidige wettelijke systeem en de regeling, zoals neergelegd in het wetsvoorstel voor de Omgevingswet, dat op 17 juni 2014 ter behandeling aan de Tweede Kamer is gestuurd D ef i n it ie s 2.1 Omgevingswaarde Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, 1 Mr. W.J. Bosma is advocaat omgevingsrecht en partner bij Van der Feltz advocaten te Den Haag, 2 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Deze bijdrage is een uitwerking van de voordracht die op 24 juni 2014 tijdens de Actualiteitendag Wetsvoorstel Omgevingswet: ruimte voor normen en waarden (georganiseerd door VMR) werd gehouden voor de Vereniging van Milieurecht (VMR). Auteur dankt prof. mr. M.G.W.M. Peeters voor haar commentaar op een eerdere versie van deze bijdrage. 4 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 2. Omgevingswaarden doen daarmee sterk denken aan de milieukwaliteitseisen, 5 waarop hoofdstuk 5 van de huidige Wet milieubeheer betrekking heeft, maar de strekking van omgevingswaarden is breder. Omgevingswaarden kunnen immers niet alleen betrekking hebben op de toelaatbare belasting door activiteiten 6 en de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen, 7 maar ook op de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld niet alleen om kwaliteitseisen voor water of lucht, maar ook om waarden voor de bescherming tegen overstromingen en de veiligheid van waterkeringen. 8 Vo or wa a r de is logischerwijs wel, dat de omgevingswaarden betrekking hebben op onderdelen van de fysieke leefomgeving. Dat volgt uit artikel 2.9 lid 1 van het wetsvoorstel, waarin is neergelegd dat omgevingswaarden worden gesteld met het oog op de doelen van de wet. Dat doel is, zo bepaalt artikel 1.3, het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. 9 Er geldt dus een betrekkelijk grote beleidsvrijheid bij het vaststellen van omgevingswaarden: of en zo ja, hoe, deze omgevingswaarden (moeten) worden vastgesteld, kunnen de verschillende relevante bestuursorganen grotendeels zelf bepalen. In het wetsvoorstel zijn althans geen materiële normen neergelegd, die bij omgevingswaarde moeten worden vastgesteld of als zodanig doorwerken. Wel noemt het wetsvoorstel een aantal onderwerpen waarover verplicht omgevingswaarden moeten worden vastgesteld, welke verplichting veelal verband houdt met Europese regelgeving of andere internationaalrechtelijke verplichtingen. 10 Z o b e vat artikel 2.15 lid 1 onder b de grondslag voor het vaststellen van omgevingswaarden voor de chemische en ecologische kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen en de chemische kwaliteit en kwantitatieve toestand van grondwaterlicha- 5 Titel 5.1 Wm. 6 Vgl. de voorkeursgrenswaarden voor de geluidbelasting, zoals thans opgenomen in de Wet geluidhinder en het Activiteitenbesluit milieubeheer. 7 Vgl. de grenswaarden voor de luchtkwaliteit die zijn neergelegd in titel 5.2 en bijlage 2 Wm. 8 Vgl. Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 23, p. 50 en p Het begrip fysieke leefomgeving wordt in het wetsvoorstel niet nader gedefinieerd. De kritiek die de Afdeling advisering van de Raad van State daarop had, is door de regering niet overgenomen in het wetsvoorstel (zie: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 15 en p. 37). 10 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p M en R 2014/

14 OMGEVINGSWAARDE EN INSTRUCTIEREGELS EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBESTUURLIJKE SPANNINGEN men, ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water en de bij deze richtlijn behorende dochterrichtlijnen, waaronder de Richtlijn prioritaire stoffen. 11 De uitwerking van deze, verplicht vast te stellen omgevingswaarden, zal nog moeten plaatsvinden in de uitvoeringsregelgeving, waaronder het Besluit kwaliteit leefomgeving, 12 dat thans in voorbereiding is, en de provinciale omgevingsverordeningen. 13 Er kunnen verschillende soorten omgevingswaarden worden onderscheiden. 1. O bj e c t g er ic ht e om g e v i n g s wa a r den Allereerst kunnen omgevingswaarden worden onderscheiden, die betrekking hebben op een bepaald object. Te denken valt aan veiligheidsnormen die voor een waterkering worden vastgesteld. De omgevingswaarde kan dan worden uitgedrukt in de gemiddelde overschrijdingskans per jaar van de hoogste waterstand waarop de waterkering moet zijn berekend of de gemiddelde kans per jaar op een overstroming van het gebied dat door de waterkering wordt beschermd. 2. Omgevingswaarden voor het hele land of voor een bepaald gebied Ten tweede kunnen omgevingswaarden worden onderscheiden, die worden uitgedrukt in meetbare eenheden (kwantiteiten), bijvoorbeeld een maximale concentratie van stoffen in de fysieke leefomgeving (water, bodem, lucht) of voor geur maximale hoeveelheden geureenheden (thans zgn. odour units ) per m³. Die waarden kunnen desgewenst worden toegespitst op bepaalde soorten gebieden, die een bijzondere functie hebben die beschermd moet worden (bijvoorbeeld stiltegebieden of waterwingebieden). 3. In objectieve kwalitatieve termengeformuleerdeom - gevingswaarden voor objecten of gebieden Op de derde plaats kunnen omgevingswaarden worden onderscheiden, die beogen te voorzien in een objectieve beschrijving van de gewenste staat van een object of een gebied, in gevallen waarin objectief meetbare eenheden niet eenvoudig kunnen worden opgenomen, maar in welke gevallen wel heldere maatstaven kunnen worden gehanteerd. Te denken valt aan een geobjectiveerde beschrijving van kwaliteiten waaraan een natuurgebied moet voldoen Instructieregels 15 Instructieregels zijn regels die worden gesteld door de hogere bestuursorganen (het Rijk en het provinciale bestuur) 11 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Art en art Evenals dat bijvoorbeeld het geval is voor de toetsingskaders die zullen gelden voor het afgeven van omgevingsvergunningen, die eerst bij het Besluit kwaliteit leefomgeving zullen worden vastgesteld, wordt de hete aardappel dus ook in zoverre doorgeschoven. 14 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Naast de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels bevat het wetsvoorstel ook een bevoegdheid voor de Minister van Infrastructuur en Milieu en Gedeputeerde Staten tot het geven van een instructie. Gezien de strekking van dit artikel, blijft dit instrument in deze bijdrage verder onbesproken. over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten van lagere bestuursorganen (afhankelijk van de omstandigheden, het provincie-, gemeente- of waterschapsbestuur), of over de wijze waarop deze bestuursorganen hun bevoegdheden of taken uitoefenen. 16 Deze instructieregels doen denken aan instructie-amvb s in de zin van (thans) artikel 2.22 lid 3 van de Wabo 17 en, voor zover het de ruimtelijke ordening betreft, aan het huidige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening ( Barro ) en de ruimtelijke verordeningen van de verschillende provincies, 18 met dien verstande dat de instructieregels onder de Omgevingswet een bredere strekking (kunnen) hebben. Anders dan de instructie- AMvB s, het Barro en de ruimtelijke verordeningen van de provincies, kunnen de instructieregels onder de Omgevingswet immers op alle elementen van de fysieke leefomgeving betrekking hebben. Dat maakt het, meer dan thans het geval is, mogelijk om in te grijpen in besluitvorming van lagere bestuursorganen door hogere bestuursorganen. Er gelden wel beperkingen. Die beperkingen hebben echter niet zozeer betrekking op de onderwerpen waarover regels kunnen worden gesteld, maar zien veeleer op het soort taken en bevoegdheden waarover, en onder welke voorwaarden, deze regels kunnen worden gesteld. 19 Bij provinciale omgevingsverordening kunnen onder meer instructieregels worden gesteld over de inhoud, toelichting of motivering van een omgevingsplan of waterschapsverordening, 20 met dien verstande dat regels over een omgevingsplan of waterschapsverordening slechts over een beperkt aantal onderdelen van het omgevingsplan en de waterschapsverordening kunnen worden gegeven. 21 Voor instructieregels die door het Rijk kunnen worden vastgesteld geldt een vergelijkbare systematiek, met vergelijkbare beperkingen, zij het dat het Rijk ook instructieregels kan vaststellen die betrekking hebben op provinciale instrumenten, zoals de omgevingsverordening. Anders dan Provinciale Staten, is het Rijk verplicht om over een aantal specifieke onderwerpen instructieregels vast te stellen. Daarbij gaat het om (inhoudelijke) instructieregels die betrekking hebben op programma s, welke regels (mede) dienen te voorzien in het voorkomen of beperken van achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, 22 en strekken ter uitvoering van een aantal Europese richtlijnen, waaronder de Habitatrichtlijn, de Vogelrichtlijn en de Kaderrichtlijn water, 23 alsmede om in- 16 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Tot 1 oktober 2010 bood het per die datum vervallen artikel 8.45 Wm een mogelijkheid voor het vaststellen van de instructie AMvB s. Van die mogelijkheid werd in de praktijk overigens maar weinig gebruikgemaakt (vgl. Backes e.a., Milieurecht, Kluwer, Deventer: 2006, p. 179). Een voorbeeld van een instructie-amvb die op grond van art Wm is vastgesteld, is het Stortbesluit bodembescherming. 18 Vgl. ook art Waterwet. 19 Art lid 1 en art lid Zie voor een volledige opsomming art lid Zie art lid 3 voor een volledige opsomming. 22 Art lid Art geeft een volledig overzicht. 602 M en R 2014/119

15 OMGEVINGSWAARDE EN INSTRUCTIEREGELS EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBESTUURLIJKE SPANNINGEN structieregels met betrekking tot de omgevingsverordening en het omgevingsplan te geven, onder meer met het oog op het behoud van het culturele erfgoed Het is inherent aan het stellen van instructieregels dat aan de regels moet worden voldaan. Daarbij past dat bij de instructieregels wordt beschreven, binnen welke termijn de bestuursorganen tot welke deze zijn gericht, daaraan moeten voldoen. 26 Instructieregels kunnen voorschrijven of en zo ja, onder welke omstandigheden (en voorwaarden), daarvan kan worden afgeweken. Daarnaast zal het onder vigeur van de Omgevingswet, evenals dat thans onder het Barro en de provinciale verordeningen ruimte mogelijk is, in beginsel mogelijk zijn ontheffing te verlenen van de in het Besluit kwaliteit leefomgeving respectievelijk de omgevingsverordeningen opgenomen instructieregels. 27 De in de literatuur gegeven kritiek op het huidige ontheffingensysteem heeft de wetgever er kennelijk niet van weerhouden om een vergelijkbaar systeem in de Omgevingswet op te nemen, 28 waarschijnlijk niet in de laatste plaats omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State al enige tijd geleden haar zegen aan dit systeem heeft gegeven. 29 Voor het verlenen van ontheffing van (Rijks- dan wel provinciale) instructieregels geldt dezelfde strenge maatstaf als die sinds de wetswijziging van 1 oktober in de Wro kan worden teruggevonden, 31 namelijk dat een ontheffing alleen kan worden verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing van de regels wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen belangen. 32 Dat niet snel aan dit strenge criterium zal worden voldaan, behoeft geen verdere uitleg Omgevingswaarden van het Rijk, de provincies en gemeenten Omgevingswaarden kunnen op alle drie de bestuursniveaus (Rijk, provincie en gemeente) worden vastgesteld. 24 Zie art 2.27 voor de omgevingsverordening en art voor het omgevingsplan (en het projectbesluit). 25 Zie art voor de overige onderwerpen waarover in ieder geval bij AMvB instructieregels dienen te worden gesteld. 26 Art lid 4 en art lid Zie art Zie: F.A.G. Groothuijse, D. Korsse, De ontheffingsbevoegdheid in provinciale ruimtelijke verordeningen in het licht van de wijzigingswet Wro. Instrument voor gemeentelijke flexibiliteit of provinciale sturing?, TO 2011, p (afl. 3) en D. Korsse, De Wro gewijzigd. Een korte beschouwing van de veranderingen die per 1 oktober 2012 zijn doorgevoerd middels de Spoedwet Wro, TBR 2013/3 (afl. 1, p. 5-8). 29 ABRvS 6 juni 2012, AB 2012/216 en ABRvS 13 juni 2012, AB 2012/217, m.nt. F.A.G. Groothuijse en D. Korsse. 30 Wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels), Stb. 2012, nr Zie art. 4.1a lid 1 Wro en art. 4.3a lid 1 Wro. 32 Art lid 4. Zie ook Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Vgl. ABRvS 5 februari 2014, AB 2014/140, m.nt. D. Korsse. 3.1 R i j k Op nationaal niveau zullen de omgevingswaarden worden vastgesteld in het hiervoor al genoemde Besluit kwaliteit leefomgeving. De mogelijkheid om bij die AMvB omgevingswaarden vast te stellen is overigens niet ongelimiteerd. De beperking die is neergelegd in artikel 2.3 lid 3 van het wetsvoorstel zal daarbij in acht moeten worden genomen. Het in dit artikel neergelegde subsidiariteitsbeginsel brengt mee dat omgevingswaarden in beginsel slechts dan door het Rijk kunnen worden vastgesteld, als dat nodig is (a) met het oog op een nationaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of (b) voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting. Dat neemt overigens niet weg dat het wetsvoorstel verplicht om in een aantal gevallen met betrekking tot bepaalde onderdelen van de fysieke leefomgeving omgevingswaarden bij AMvB vast te stellen, namelijk de lucht- en (grond)waterkwaliteit, alsmede de veiligheid van (primaire) waterkeringen die in beheer zijn bij Rijkswaterstaat, ter voldoening aan Europese en andere internationaalrechtelijke regelgeving Provincie Provinciale Staten kunnen omgevingswaarden vaststellen bij omgevingsverordening. Ook de bevoegdheid van Provinciale Staten tot het vaststellen van omgevingswaarden is aan beperkingen onderhevig. Een eerste beperking is dat Provinciale Staten geen omgevingswaarden kunnen vaststellen in afwijking van of in aanvulling op het Besluit kwaliteit leefomgeving, tenzij dat daarin uitdrukkelijk is bepaald. 35 Het is Provinciale Staten in beginsel dus niet toegestaan om strengere omgevingswaarden vast te stellen dan op nationaal niveau is gedaan. Dat lijkt uit te sluiten dat provincies een meer ambitieus (milieu)beleid voeren dan het Rijk voorstaat. Ten tweede kunnen de provinciale omgevingswaarden slechts worden vastgesteld met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 2.3 lid 2 van het wetsvoorstel, en dat in belangrijke mate overeenkomt met de, hiervoor besproken, beperking die bij het vaststellen van omgevingswaarden voor het Rijk geldt. Het is overigens de vraag of de wettelijke beperking die volgt uit artikel 2.3 lid 2 onder a in de praktijk door het Rijk en de provincies ook echt als een beperking zal worden gevoeld. Wanneer althans onder de Omgevingswet een vergelijkbare benadering wordt gevolgd, als thans door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt gevolgd met betrekking tot het nationaal dan wel provinciaal belang bij de toepassing van instrumenten op grond van de Wro, zal er nauwelijks sprake zijn van enige beperking. Volgens die rechtspraak is immers sprake van een nationaal dan wel provinciaal belang, indien het belang zich leent voor behartiging op nationaal dan wel provinciaal niveau, vanwege de daaraan klevende bovenprovinciale respec- 34 Zie voetnoot Vgl. art lid 2. M en R 2014/

16 OMGEVINGSWAARDE EN INSTRUCTIEREGELS EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBESTUURLIJKE SPANNINGEN tievelijk bovengemeentelijke aspecten. 36 Aan die maatstaf lijkt onder het huidige recht, als de tot dusverre verschenen rechtspraak in ogenschouw wordt genomen, betrekkelijk snel te worden voldaan. 37 Als vuistregel kan worden gesteld dat wanneer het Rijk dan wel het provinciebestuur zich het belang in kwestie heeft aangetrokken (door daarover een besluit te nemen), er (reeds daarom) sprake is van een belang dat zich voor behartiging op nationaal dan wel provinciaal niveau leent. 38 Niet voor niets is in de literatuur wel geschreven: Een provinciaal belang is een provinciaal belang als er provinciaal belang op staat. 39 Daarmee heeft het Rijk dan wel heeft het provinciebestuur het dus zelf in de hand om te bepalen of er sprake is van een nationaal dan wel provinciaal belang, en lijkt de omstandigheid dat van een dergelijk belang sprake moet zijn, vanuit juridisch oogpunt, 40 niet snel een beperking op te leveren bij het aanwenden van een bevoegdheid. 41 Gelezen de toelichting op de Omgevingswet, is het op voorhand niet aannemelijk dat daarover onder vigeur van die wet substantieel anders zal worden geoordeeld. De volgende passage uit die toelichting spreekt wat dat betreft b o ek delen: Of sprake is van een nationaal of provinciaal belang moet het betreffende bestuursorgaan motiveren bij de toepassing van de wettelijke bevoegdheid waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen. De aanwezigheid van een dergelijk belang kan voorafgaand aan de inzet van de bevoegdheid blijken uit het voornemen van de provincie of het Rijk tot het realiseren van bepaalde ontwikkelingen en daarmee uit te voeren projecten dat is aangekondigd in een beleidsnota, omgevingsvisie of programma. Vereist is dit echter niet. Ook op andere wijzen kan blijken van een nationaal of provinciaal belang. Dit is in de tekst van het wetsvoorstel bewust niet nader ingevuld. Ook is goed voorstelbaar dat de aanwezigheid van het nationaal of provinciaal belang voor het eerst wordt vastgesteld in het kader van de mo- 36 Vgl. o.a. ABRvS 2 februari 2011, BR 2011/73, m.nt. W.J. Bosma, AB 2011/81, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en TBR 2011/62, m.nt. De Gier; ABRvS 29 juni 2011, AB 2011/119, m.nt. D. Korsse en ABRvS 10 oktober 2012, Gst. 2013/ Een sprekend voorbeeld in dit verband is de uitspraak ABRvS 20 oktober 2010, TBR 2011/10, m.nt. H.J. de Vries, in welke uitspraak een beroep tegen een reactieve aanwijzing, gericht tegen een bestemmingsplan dat in strijd met provinciaal beleid voorzag in de mogelijkheid om reclamemasten van meer dan 6 meter op te richten, ongegrond werd verklaard, onder meer omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van oordeel was dat met dit beleid, anders dan door appellant gesteld, een provinciaal belang werd gediend. 3 8 Vg l. Kamerstukken I 2005/06, 28916, C, p Vgl. J.W. van Zundert, De reactieve aanwijzing uit de Wro, Gst. 2012/ Politiek-bestuurlijk kan dat natuurlijk anders liggen. 41 In de literatuur staat dat ook wel bekend als de toepassing van blanco aanwijzingsbevoegdheden. Sommige auteurs zijn van mening dat die op gespannen voet staan met art. 124 lid 2 Gw. Zie: J.M.H.F. Teunissen, Nieuw omgevingsrecht, Gst. 2007/38, p. 172 en De constitutionele positie van decentrale overheden in de wetgevingsadvisering van de Raad van State, Gst. 2012/28, alsmede ABRvS 29 juni 2011, AB 2011/119, m.nt. D. Korsse. tivering van het besluit waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen. 42 Hiervoor werd al duidelijk dat de wet voorziet in een verplichting om ten aanzien van een aantal specifieke onderdelen van de fysieke leefomgeving bij AMvB omgevingswaarden vast te stellen. Provinciale Staten zijn verplicht om voor (de bescherming van) watersystemen omgevingswaarden vast te stellen G e m e e n t e Op gemeentelijk niveau geldt in beginsel géén verplichting om omgevingswaarden vast te stellen. Het staat de gemeenteraad in beginsel vrij om te bepalen of al dan niet omgevingswaarden in het omgevingsplan worden opgenomen. Dat is slechts anders indien in de provinciale omgevingsverordening bij instructieregel is bepaald dat omgevingswaarden in het gemeentelijke omgevingsplan moeten worden opgenomen. 44 Daarbij past overigens wel de kanttekening dat de provincie het gemeentebestuur slechts kan verplichten om omgevingswaarden in het omgevingsplan op te nemen, voor zover die waarden verband houden met een wettelijke taak als bedoeld in paragraaf Provinciale Staten kunnen het gemeentebestuur dus niet bij instructieregel verplichten om in het omgevingsplan omgevingswaarden op te nemen, die geen verband houden met zo n wettelijke taak. Provinciale Staten kunnen over zulke onverplichte omgevingswaarden uitsluitend beperkingen of inhoudelijke eisen stellen, via een in de omgevingsverordening op te nemen instructieregel, 45 als deze omgevingswaarden op eigen initiatief door de gemeenteraad in het omgevingsplan worden opgenomen. 46 Het zal in de praktijk overigens niet altijd even eenvoudig zijn om te bepalen om welk type omgevingswaarden het gaat: omgevingswaarden die verband houden met een wettelijke taak als bedoeld in paragraaf 2.4.1, of andere omgevingswaarden die niet berusten op die wettelijke taak. 47 De in deze paragraaf opgenomen taakstelling is immers betrekkelijk ruim geformuleerd en heeft, wat betreft de provincie, in ieder geval betrekking op de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen, 48 althans het ontwikkelen en coördineren van het beleid voor de fysieke leefomgeving. 49 Nu omgevingswaarden gezien het doel van de Omgevingswet logischerwijs geen betrek- 4 2 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Zie voorts in gelijke zin: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p A r t Art lid 3 onder a. Zie ook: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Art lid 3 onder b. 4 6 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Daarbij moet worden vermeld dat uit de toelichting niet helemaal duidelijk blijkt of de wetgever hier nu een gemeentelijke of een provinciale taak (of allebei) voor ogen heeft. Uit het artikelsgewijs commentaar op art lijkt echter te volgen, dat in dit verband op een provinciale taak wordt gedoeld. In deze toelichting wordt namelijk vermeld: De omgevingswaarden bedoeld in onderdeel a, strekken ertoe om invulling te geven aan de taken van de provincie op grond van dit wetsvoorstel. Zie: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Art lid 1 onder a. 4 9 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p M en R 2014/119

17 OMGEVINGSWAARDE EN INSTRUCTIEREGELS EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBESTUURLIJKE SPANNINGEN king mogen hebben op iets anders dan de fysieke leefomgeving, dringt zich hier wel de vraag op waar de grens ligt, althans welke ruimte er nog bestaat, tussen omgevingswaarden die worden vastgesteld vanwege de wettelijke taakstelling enerzijds en andere omgevingswaarden anderzijds. In ieder geval is goed voorstelbaar dat daarover in de praktijk discussie zal kunnen bestaan. Deze discussie zal naar verwachting hoofdzakelijk worden gevoerd tussen het gemeente- en het provinciebestuur, omdat de gemeente een provinciale verplichting tot het stellen van omgevingswaarden zal kunnen ervaren als een al te grote inbreuk op haar autonomie; afhankelijk van het karakter van de vast te stellen omgevingswaarden, kunnen deze immers verstrekkende gevolgen hebben voor de gemeentelijke besluitvorming en ontwikkelingsmogelijkheden. Voor zover de gemeente op eigen initiatief omgevingswaarden vaststelt, is van belang dat het subsidiariteitsbeginsel daarbij géén rol speelt en daarvoor dus ook geen beperking oplevert, nu de integrale overheidszorg voor de fysieke leefomgeving in eerste instantie bij de gemeenten ligt. 50 D a a r- entegen geldt voor de gemeenteraad wel de beperking dat geen omgevingswaarden mogen worden vastgesteld in afwijking van of in aanvulling op de provinciale omgevingsverordening dan wel het Besluit kwaliteit leefomgeving, 51 tenzij dat daarin uitdrukkelijk is bepaald. 52 Even e en s g eldt de beperking, dat omgevingswaarden die door de gemeenteraad worden vastgesteld, ook door het gemeentebestuur te beïnvloeden dienen te zijn, door het treffen van bron- of effectgerichte maatregelen voor activiteiten binnen het gemeentelijke grondgebied. 53 Zo is het de gemeenteraad bijvoorbeeld niet toegestaan om emissiegrenswaarden voor de geluidbelasting vanwege scheepvaartverkeer op provinciale vaarwegen vast te stellen in de vorm van omgevingswaarden, ook niet als Provinciale Staten zelf voor die geluidemissie geen omgevingswaarden hebben vastgesteld. De gemeenteraad kan de bron van deze geluidbelasting immers niet zelf beïnvloeden. Wel is denkbaar dat de gemeenteraad omgevingswaarden kan vaststellen voor de (maximale) geurbelasting vanwege niet-grondgebonden agrarische bedrijven, indien en voor zover op provinciaal- en Rijksniveau daarin niet reeds (uitputtend) is voorzien. 4. Rechtsgevolgen omgevingswaarden en de betekenis van instructieregels Bij het besluit tot vaststelling van een omgevingswaarde (in het Besluit kwaliteit leefomgeving, een provinciale verordening of een omgevingsplan) zal moeten worden bepaald: a. of deze waarde een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich brengt; b. het tijdstip waarop of de termijn waarbinnen aan de verplichting moet worden voldaan; en c. de locaties waarop de omgevingswaarde van toepassing is. 55 Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat gestelde omgevingswaarden en geformuleerde kwaliteiten daadwerkelijk moeten worden gehaald. 56 Dat is primair de verantwoordelijkheid van de overheid. 57 Daarbij past echter wel de kanttekening, dat een omgevingswaarde niet zonder meer tot een resultaatsverplichting leidt. Zoals hiervoor al bleek, kan een omgevingswaarde ook een inspanningsverplichting of een andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich brengen. Het is niet onmiddellijk duidelijk op wat voor andere verplichting hier concreet wordt gedoeld. Het is echter aannemelijk dat de wetgever het oog hier heeft op verplichtingen die voortvloeien uit Europese richtlijnen, waaruit veelal niet helder blijkt of het gaat om een resultaats- dan wel om een inspanningsverplichting (zie in dit verband bijvoorbeeld de discussie die in ten aanzien van de Kaderrichtlijn water is gevoerd 58 ). Om die reden is artikel 5.1 lid 3 Wm destijds aangepast, in die zin dat in dit artikel is neergelegd dat ten aanzien van een vastgestelde milieukwaliteitseis moet worden bepaald of deze wordt aangemerkt als grenswaarde (een resultaatsverplichting), richtwaarde (een inspanningsverplichting) dan wel andere ter uitvoering van een daarbij genoemde EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseis. 59 Het vaststellen van omgevingswaarden heeft twee concrete rechtsgevolgen. Voor het overige is de gemeenteraad vrij om omgevingswaarden vast te stellen, of daarvan juist af te zien, 54 m e t dien verstande dat bij het vaststellen van deze waarden de kaders van de Omgevingswet dienen te worden gerespecteerd en dat dus zal moeten geschieden in het belang van de fysieke leefomgeving. Ten eerste dient in beginsel het college van burgemeester en wethouders een programma vast te stellen, 60 wa n n e er niet of naar verwachting niet aan een omgevingswaarde zal worden voldaan. 61 Voor die verplichting is niet van belang of de omgevingswaarde door de gemeente, de provincie of 5 0 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 135 en p Art lid In dat geval is er immers geen afwijking, maar een toepassing van de instructieregels. 5 3 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Art lid Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 50 en p Kamerstukken II 2003/04, 28808, nr Stb. 2011, nr Vgl. ook Kamerstukken II 2013/14, 28808, nr. 3, p Indien de omgevingswaarde betrekking heeft op een watersysteem dat bij het waterschap of het Rijk in beheer is, wordt het programma vastgesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap dan wel door de (betrokken) minister(s), vgl. art. 3.9 lid Art. 3.9 lid 1. M en R 2014/

18 OMGEVINGSWAARDE EN INSTRUCTIEREGELS EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBESTUURLIJKE SPANNINGEN het Rijk is vastgesteld. 62 Evenmin is daarvoor van belang, of de omgevingswaarde als inspannings- of als resultaatsverplichting is geformuleerd. 63 Het programma dient te beschrijven op welke wijze en binnen welke termijn alsnog aan een omgevingswaarde zal (kunnen) worden voldaan. Daarvoor dienen in het programma concrete maatregelen te worden beschreven die leiden tot, althans kunnen bijdragen aan, het alsnog bereiken van de omgevingswaarde. Daarbij kan een breed spectrum aan instrumenten worden ingezet, die niet noodzakelijkerwijs onder de reikwijdte van de Omgevingswet dienen te vallen. Te denken valt aan subsidietrajecten tot bevordering van bepaalde maatregelen, die moeten leiden tot of bijdragen aan het bereiken van de omgevingswaarde. Ook kan worden gedacht aan verkeersmaatregelen, bijvoorbeeld het afsluiten van de binnenstad voor autoverkeer, om de concentratie van luchtverontreinigende stoffen in de buitenlucht te verminderen. 64 A ldu s keert de programmasystematiek 65 die vooral bekend is vanuit de luchtkwaliteits- (NSL) en natuurbeschermingspraktijk (PAS) weer terug onder de Omgevingswet, zij het dat programma s onder deze wet als beleidsinstrument ook op andere onderwerpen betrekking kunnen hebben, 66 of i n voorkomend geval zelfs moeten hebben. 67 Op de tweede plaats leidt het vaststellen van een omgevingswaarde ertoe, dat in verband met die omgevingswaarde de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de belasting door activiteiten of de concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving door monitoring moeten worden bewaakt. Aan de hand hiervan dient door het bestuursorgaan dat de omgevingswaarden heeft vastgesteld te worden beoordeeld of aan die omgevingswaarden wordt voldaan. 68 Indien de uitkomsten van de monitoring daartoe aanleiding geven, zullen maatregelen moeten worden genomen die ertoe leiden, althans er tenminste aan kunnen bijdragen, dat de omgevingswaarde alsnog of weer wordt behaald. De verantwoordelijkheid voor het voldoen aan een omgevingswaarde zal veelal bij verschillende bestuursorganen liggen. Om (alsnog of weer) aan de omgevingswaarde te kunnen voldoen, zullen in de praktijk veelal ook maatregelen nodig kunnen zijn van andere bestuursorganen dan het voor de vaststelling van het programma verantwoordelijke college van burgemeester en wethouders. Bij de vaststelling van de omgevingswaarde en de daarbij behorende instructieregels, moet dus niet alleen duidelijk worden welke taken en bevoegdheden moet worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken, maar ook welke bestuursorganen daaraan moeten bijdragen. Afhankelijk van de omstandigheden, in het bijzonder op welk niveau de omgevingswaarde wordt vastgesteld, kan het gaan om bestuursorganen van (andere) gemeenten, de provincie, het waterschap en/of het Rijk. Al deze bestuursorganen zullen dus aan de uitvoering van het programma moeten bijdragen. 69 Anders dan in eerste instantie wellicht zou kunnen worden gedacht, heeft het vaststellen van omgevingswaarde door hogere bestuursorganen niet het rechtsgevolg dat deze bij besluitvorming van lagere bestuursorganen zonder meer in acht moet worden genomen. Omgevingswaarden werken namelijk niet rechtstreeks door naar besluiten. Indien het bestuursorgaan dat de omgevingswaarden vaststelt dat laatste wenst, zal hij dat via een instructieregel moeten bewerkstelligen. Daarbij zou eveneens kunnen worden bepaald op welke manier de omgevingswaarde moet worden betrokken bij daarbij aangewezen besluiten, bijvoorbeeld een resultaatsverplichting bij het vaststellen van een programma, een inspanningsverplichting bij de vaststelling van algemene regels of een element waaraan bij vergunningverlening moet worden getoetst. 70 D e i n s t r u c t ier e g el s vormen dan het verbindende element tussen omgevingswaarden en concrete besluitvorming. 71 Hierdoor ontstaat een op zichzelf heldere afbakening tussen de beleidsmatige werkelijkheid (de vastgestelde omgevingswaarde) en de juridische realiteit (het via instructieregels laten doorwerken van de omgevingswaarde in concrete besluitvorming en taken), al ligt het voor de hand dat een bestuursorgaan dat omgevingswaarden vaststelt, vervolgens ook (via instructieregels) zal willen bewerkstelligen dat deze omgevingswaarden in acht moeten worden genomen bij het nemen van besluiten en het uitoefenen van taken. 5. Totstandkomingsprocedures en rechtsbescherming 5.1 Totstandkomingsprocedures Omgevingswaarden en instructieregels worden niet bij afzonderlijk besluit vastgesteld maar, in het geval van de omgevingswaarden, bij omgevingsplan, omgevingsverordening of bij AMvB en, in het geval van de instructieregels, bij omgevingsverordening of bij AMvB. Om die reden geldt voor de totstandkoming van omgevingswaarden en instructieregels ook geen afzonderlijke totstandkomingsprocedure, maar dient de totstandkomingsprocedure te worden gevolgd die van toepassing is op het instrument waarin de omgevingswaarden worden opgenomen. Voor de totstandkoming van de hiervoor bedoelde AMvB is in de Omgevingswet niet voorzien in een afzonderlijke totstandkomingspro- 6 2 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p Zie vorige voetnoot. 65 En de programmatische aanpak, zie art Art A r t Art lid 1. Op grond van art kan bij omgevingsplan, omgevingsverordening of AMvB echter een ander verantwoordelijk bestuursorgaan of een andere verantwoordelijke instantie worden aangewezen. Vgl. Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Het is op voorhand overigens niet uit te sluiten dat met omgevingswaarden, die niet via instructieregels doorwerken naar besluitvorming, wel rekening moet worden gehouden, wat betekent dat deze omgevingswaarden in de belangenafweging moeten worden betrokken, gelijk gemeenten thans bij het vaststellen van bestemmingsplannen ook rekening moeten houden met de inhoud van een provinciale structuurvisie, ook al is die inhoud niet ook vastgelegd in een provinciale ruimtelijke verordening. Vgl. o.a. ABRvS 13 augustus 2014, nr /1/R4 en ABRvS 16 januari 2013, AB 2013/134, m.nt. D. Korsse. 606 M en R 2014/119

19 OMGEVINGSWAARDE EN INSTRUCTIEREGELS EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBESTUURLIJKE SPANNINGEN cedure. Het omgevingsplan en de omgevingsverordening daarentegen worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 Awb, 72 z u l k s mede ter voldoening aan het bepaalde in het Verdrag van Aarhus. 73 Afdeling 16.3 van de Omgevingswet bevat aanvullende (procedurele) regels, onder meer dat zienswijzen naar aanleiding van een ontwerp van het omgevingsplan door eenieder naar voren kunnen worden gebracht Rechtsbescherming Tegen een omgevingswaarde staat als zodanig geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open. Of omgevingswaarden ten overstaan van de bestuursrechter ter discussie kunnen worden gesteld, is afhankelijk van de vraag of tegen het instrument waarin de omgevingswaarde wordt opgenomen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld. Dat is in ieder geval niet zo, als de omgevingswaarden in het Besluit kwaliteit leefomgeving of in een provinciale omgevingsverordening worden opgenomen, aangezien tegen deze instrumenten nu eenmaal geen (bestuursrechtelijke) rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Of tegen omgevingswaarden die in een omgevingsplan worden opgenomen beroep openstaat, is niet helemaal duidelijk. Anders dan onder de toetsversie van de Omgevingswet als uitgangspunt werd genomen, 75 gaat het wetsvoorstel ervan uit dat tegen alle regels van het omgevingsplan beroep kan worden ingesteld. 76 Het ligt voor de hand dat omgevingswaarden niet (slechts) in de toelichting op het omgevingsplan worden opgenomen, maar dat deze ook en vooral in de daarbij te stellen regels worden verankerd. Daarmee zouden zij volgens de hiervoor genoemde hoofdregel appellabel worden. Instructieregels zijn algemeen verbindende voorschriften en zijn reeds daarom niet appellabel ten overstaan van de bestuursrechter. 77 Dat wordt niet anders wanneer instructieregels erin voorzien dat een omgevingswaarde moet doorwerken in concrete besluitvorming. Wanneer echter toepassing wordt gegeven aan een eventuele, in instructieregels opgenomen mogelijkheid om ontheffing te verlenen van een instructieregel die in de weg staat aan een bepaalde activiteit of ontwikkeling, kan daartegen wel in rechte worden geageerd door een belanghebbende. 78 Een besluit tot verlening van een ontheffing wordt voor de mogelijkheid van beroep geacht deel uit te maken van het besluit waarop de ontheffing ziet. 79 Een weigering om een ontheffing te verlenen is zelfstandig appellabel volgens de hoofdregel van de Awb. 80 Dat is in overeenstemming met de huidige wettelijke systematiek To t slo t De introductie van het rechtsfiguur van de omgevingswaarde geeft aan het bestuursorgaan dat zo n waarde vaststelt een ruime mate van beleidsvrijheid, aangezien dat bestuursorgaan grotendeels zelf kan bepalen waarop deze omgevingswaarde betrekking heeft. De omgevingswaarde lijkt daarmee te voorzien in de wens om meer flexibiliteit in het omgevingsrecht toe te laten. Het is echter de vraag of de Omgevingswet in zoverre nu echt leidt tot een verandering of verbetering ten opzichte van het bestaande wettelijke instrumentarium. Evenals een bestuursorgaan straks onder de Omgevingswet over verschillende onderwerpen beleid kan bepalen door hierover omgevingswaarden vast te stellen, staat het een bestuursorgaan ook nu al vrij om beleid te formuleren dat in feite neerkomt op (de inhoud van) die omgevingswaarden, en het ook nu al mogelijk en veelal zelfs verplicht is om dat beleid te laten doorwerken in concrete besluiten, door hiermee rekening te houden bij die besluiten. 82 Nieuw is wel dat hogere bestuursorganen, meer dan nu, 83 invloed kunnen uitoefenen op het beleid van lagere bestuursorganen door de combinatie van omgevingswaarden en instructieregels. Ook het interbestuurlijk toezicht kan daarmee toenemen. Dat zal niet door eenieder worden ervaren als een verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Kortom, de Omgevingswet leidt voor wat betreft de omgevingswaarden en instructieregels (ogenschijnlijk) in ieder geval tot meer flexibiliteit, maar mogelijk ook tot m e er d i s c u s sie. 72 Art lid 1 en art Zie ook: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Art lid De toetsversie ging ervan uit dat alleen tegen, onder die versie van de wet zogenoemde locatieontwikkelingsregels beroep kon worden ingesteld. Zie daarover o.a.: W.J. Bosma, Het omgevingsplan en de omgevingsvergunning: de voor de praktijk belangrijkste ruimtelijke instrumenten van de Omgevingswet, TO 2013, nr. 2 en A.G.A. Nijmeijer, Toetsversie Omgevingswet: het gemeentelijk omgevingsplan. Over locatieontwikkelingsregels en gedelegeerde wijzigingsbevoegdheden, TBR 2013/ Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 299 en nr. 4, p Art. 8.3 lid 1 Awb. 78 Belanghebbenden bij een beroep tegen een ontheffing zijn in ieder geval diegenen die kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het besluit waarvoor de ontheffing wordt aangevraagd, alsmede het bestuursorgaan dat de ontheffing heeft aangevraagd. Zie: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p A r t Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p Vgl. art. 8.3 lid 4 Wro. Zie ook ABRvS 1 februari 2012, BR 2012/67, m.nt. W.J. Bosma, AB 2012/66, m.nt. D. Korsse en ABRvS 6 juni 2012, BR 2012/117, m.nt. W.J. Bosma, AB 2012/216, m.nt. F.A.G. Groothuijse en D. Korsse. 82 Zie in vergelijkbare zin A.G.A. Nijmeijer, Toetsversie Omgevingswet (3). Omgevingswaarden. Spitsvondige vondst voor flexibiliteit en maatwerk?, TBR 2013/ Instructieregels onder vigeur van de Omgevingswet kunnen immers betrekking hebben op alle onderdelen van de fysieke leefomgeving, terwijl onder het huidige recht slechts over bepaalde onderdelen van de fysieke leefomgeving instructieregels kunnen worden gesteld. M en R 2014/

20 Mr. M. de Jager en mr. ir. S. Handgraaf 1 Reactie op W.J. Bosma - De betekenis van omgevingswaarden en instructieregels onder de Omgevingswet M en R 2014/120 voor de relatie Rijk-provincie-gemeente een subsidiariteitsbeginsel dat is verwoord in de Provinciewet ( artikel 115, tweede lid ) en de Gemeentewet ( artikel 117, tweede lid ). Dit subsidiariteitsbeginsel houdt in dat indien een onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen of provinciebesturen kan worden behartigd, dit gedaan kan worden door de provincie of het Rijk. Dit subsidiariteitsbeginsel is vastgelegd in artikel 2.3, tweede en derde lid van het wetsvoorstel en geeft een sterkere sturing dan voorheen op de terughoudende rol van Rijk en provincies op het terrein van de fysieke leefomgeving. Willem Bosma heeft in zijn bijdrage een helder beeld geschetst van de regeling van omgevingswaarden en instructieregels in het wetsvoorstel Omgevingswet en het toepassen van instructieregels voor de doorwerking van omgevingswaarden naar besluiten van andere bestuursorganen. In reactie op zijn bijdrage gaan wij in het navolgende in op het subsidiariteitsbeginsel, de bestuurlijke aspecten van instructieregels en tot slot op enkele aspecten van omgevingswaarden. 1. Subsidiariteitsbeginsel Het wetsvoorstel Omgevingswet gaat uit van de opvatting dat de zorg voor de fysieke leefomgeving in de eerste plaats bij de gemeenten ligt en, waar het gaat om het waterbeheer, bij de waterschappen. Dit is ook aan het begin van het wetsvoorstel vastgelegd: zie artikel 2.3, eerste lid. Daarnaast hebben het Rijk en de provincies een actief sturende en coordinerende rol op het terrein van de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving houdt immers niet op bij de grens van een gemeente of waterschap. Voor veel opgaven is een integrale aanpak op meerdere niveaus nodig. De overheidszorg voor de fysieke leefomgeving kan daarom eigenlijk alleen worden verwezenlijkt op basis van coördinatie van beleid en afstemming van algemene regelingen, besluiten en feitelijke handelingen van bestuursorganen. Voor de onderlinge taakverdeling over de verschillende bestuurslagen geldt binnen ons staatsrechtelijk bestel het uitgangspunt dat de beleidsbepaling en -uitvoering in handen is van het daarvoor meest geschikte overheidsorgaan. Daarbij geldt 1 Mr. Marieke de Jager is werkzaam bij de projectdirectie Eenvoudig Beter van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, mr. ir. Simon Handgraaf werkt in opdracht van dat ministerie aan de stelselherziening omgevingsrecht. Het wetsvoorstel Omgevingswet is de eerste stap naar een samenhangend stelsel voor het omgevingsrecht. Het wetsvoorstel stuurt daarbij op hoofdlijnen. Uitwerking van die hoofdlijnen vindt plaats bij algemene maatregel van bes t uu r. 2. Bestuurlijke aspecten van instructieregels De toedeling van specifieke taken en bevoegdheden aan de bestuursorganen van gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk vindt in het wetsvoorstel op hoofdlijnen plaats (de sturing op wie doet wat ). De op wetsniveau toegedeelde taken en bevoegdheden moeten vanwege de zorg van het Rijk voor de fysieke leefomgeving en ter waarborging van de eenheid in de decentrale taakbehartiging en bevoegdheidsuitoefening geconcretiseerd worden. Deze concretisering vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur met behulp van zogenaamde instructieregels (de sturing op hoe ). Anders dan Bosma stelt zijn instructieregels in de huidige wetgeving niet uitsluitend te vinden in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. In de huidige wetgeving zijn instructieregels zowel op wetsniveau (Wet milieubeheer, Waterwet, Wet bodembescherming en andere wetten) als amvb-niveau (naast het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening ook het Besluit externe veiligheid inrichtingen, Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009, Vuurwerkbesluit, Waterbesluit, etc.) en in vele verschijningsvormen te vinden. De in het wetsvoorstel opgenomen begrenzing van de grondslag voor instructieregels volgt daarbij de bestaande contouren van de sturingsmogelijkheden van Rijk en provincies, zodat van een verruiming van die sturingsmogelijkheden geen sprake is. Onder de Omgevingswet worden de instructieregels samengebracht in één amvb: het Besluit kwaliteit leefomgeving. Dit biedt een verbeterde toegankelijkheid voor de gebruikers en de mogelijkheid om (onterechte) verschillen tussen de huidige instructieregels weg te nemen. Voor de vormgeving van deze amvb is het in artikel 2.3 van het wetvoorstel vastgelegde subsidiariteitsbeginsel en de daarin vervatte propor- 608 M en R 2014/120