rapport Het gemeentedecreet: een eerste stand van zaken > Verslag van de feitenmeting Verslag van de casestudies

Transcriptie

1 Het gemeentedecreet: een eerste stand van zaken > Verslag van de feitenmeting Verslag van de casestudies rapport > Ellen Olislagers, Johan Ackaert, Filip De Rynck & Herwig Reynaert > D/2008/10106/021

2 Universiteit Antwerpen Onderzoeksgroep Management en Bestuur Prinsstraat 13B Antwerpen Prof. dr. Ria Janvier Tel: Fax: ria.janvier@ua.ac.be Hogeschool Gent Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde Voskenslaan 270B Gent Prof. dr. Filip De Rynck Tel: Fax: habe@hogent.behabe.hogent.be Universiteit Gent Centrum voor Lokale Politiek Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen Universiteitstraat 8BB Gent Prof. dr. Herwig Reynaert Tel: Fax: CLP@UGent.be K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 bus Leuven Prof. dr. Annie Hondeghem Prof. dr. Geert Bouckaert (algemeen coördinator) Tel: Fax: io@soc.kuleuven.be Universiteit Hasselt CORe, Centrum Overheid en Recht Agoralaan B-3590 Diepenbeek Prof. dr. Johan Ackaert Tel: Fax: sein@uhasselt.be Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Parkstraat 36 bus B-3000 Leuven - België Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.be - URL: D/2008/10106/021 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook, hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever. Dit rapport vermeldt de mening van de auteur en niet deze van de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het gebruik dat wordt gemaakt van de in deze bekendmaking opgenomen gegevens.

3 Inhoudstafel 1. Inleiding 11 > 1.1. Opzet 11 > Beleidsdoelstellingen 11 > Onderzoeksvragen 13 > 1.2. Onderzoeksmethoden 17 > Effectenmeting 17 > Hoofdzakelijk ex post-onderzoek 18 > Triangulatie Feitenmeting 23 > 2.1. Inhoud van de feitenmeting 23 > 2.2. Verloop van de respons 32 > 2.3. Resultaten 35 > Politieke component 36 > Ambtelijke component 50 > Politiek-ambtelijke verhoudingen 62 > Beleids- en beheersprocessen 69 > Relaties met de burgers 75 > 2.4. Besluiten 79 > Stand van de implementatie 79 > Determinanten Casestudies 87 > 3.1. Inleiding 87 > 3.2. Accepteren en conformeren 89 > Innovatief model 90 > Conformisme 92 > Ritualisme 95 > Terugtrekking 98 > 3.3. Controle versus dynamiek, intern versus extern 100 > Open systeem model 101 i

4 > Rationeel doel model 102 > Human relations model 103 > Intern procesmodel 103 > 3.4. Interacties en attitudes 104 > Harmoniemodel 105 > LAT-relatie 107 > Conflict 109 > Gewapende vrede 111 > 3.5. Besluiten Referenties Bijlagen 119 > 5.1. Bijlage 1: De feitenmeting 119 > 5.2. Bijlage 2: Draaiboek tijdens de interviews 130 ii

5 Lijst tabellen Tabel 1: Opname van de OCMW-voorzitter in het college van burgemeester en schepenen naar continuïteit in het bestuur Tabel 2: Voorzitter van de gemeenteraad naar samenstelling van het college Tabel 3: Voorzitter van de gemeenteraad naar continuïteit in de burgemeestersfunctie Tabel 4: Vermelding van einddatum van het mandaat van de burgemeester, schepenen, voorzitter van de gemeenteraad en OCMW-voorzitter in de akte van voordracht Tabel 5: Einddatum mandaat burgemeester, schepenen, voorzitter van de gemeenteraad en OCMW-voorzitter voorzien volgens inwonercategorie Tabel 6: Bestaan van gemeenteraadscommissies vóór en na de invoering van het Gemeentedecreet Tabel 7: Aanwezigheid van gemeenteraadscommissies naar type bestuursmeerderheid Tabel 8: Aantal gemeenteraadscommissies naar inwonertal Tabel 9: Aantal gemeenteraadscommissies voorgezeten door een oppositieraadslid Tabel 10: Deontologische code voor de gemeenteraadsleden en de leden van het college naar inwonercategorie Tabel 11: Deontologische code voor de leden van het college naar samenstelling van het college Tabel 12: Deontologische code college naar deontologische code gemeenteraad Tabel 13: Aanvullende deontologische code voor het college Tabel 14: Delegatie van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen Tabel 15: Bepaling van het dagelijks bestuur door de gemeenteraad Tabel 16: Aanwezigheid van een managementteam Tabel 17: Omvang managementteam naar inwonertal Tabel 18: Deelname van leden van het college van burgemeester en schepenen aan de vergaderingen van het managementteam naar inwonertal Tabel 19: Frequentie vergaderingen managementteam naar inwonertal Tabel 20: Deontologische code voor het gemeentepersoneel naar inwonertal Tabel 21: Deontologische code personeel naar deontologische code gemeenteraad of college iii

6 Tabel 22: Relatie tussen de deontologische code voor de gemeenteraadsleden, de leden van het college en de deontologische code voor het gemeentepersoneel voor 01/01/ Tabel 23: Bijkomende deontologische rechten en verplichtingen in de deontologische code voor het gemeentepersoneel naar inwonertal Tabel 24: Aanwezigheid van kabinets- en fractiepersoneel naar inwonertal58 Tabel 25: Aanwezigheid van kabinets- en/of fractiepersoneel naar samenstelling van het college Tabel 26: Aanwezigheid van kabinets- en fractiepersoneel naar continuïteit in burgemeestersfunctie Tabel 27: Aard van het kabinets- en fractiepersoneel Tabel 28: Toename aanstelling van contractuele personeelsleden en invoering mandaatstelsel naar inwonertal Tabel 29: Aanwezigheid van een afsprakennota vóór en na de invoering van het Gemeentedecreet Tabel 30: Afsprakennota volgens samenstelling van het college Tabel 31: Delegatie van het college naar de secretaris en van de secretaris naar het personeel volgens inwonercategorie Tabel 32: Delegatie van de secretaris naar het personeel volgens delegatie van het college naar de secretaris Tabel 33: Delegatie van bevoegdheden van het college naar de secretaris en van de secretaris naar het personeel Tabel 34: Budgethouderschap Tabel 35: Delegatie van de het college naar de secretaris volgens aanwezigheid van een afsprakennota Tabel 36: Aanwezigheid van een intern controlesysteem naar inwonertal.70 Tabel 37: Strategisch meerjarenplan of algemeen beleidsprogramma Tabel 38: Beheersovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW Tabel 39: Wijze van samenwerken in de beheersovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW Tabel 40: Beheersovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW volgens de samenstelling van het college Tabel 41: Aanwezigheid van een systeem van klachtenbehandeling volgens inwonercategorie Tabel 42: Voorstellen en/of verzoekschriften ingediend sinds 01/01/ Tabel 43: Aantal voorstellen en verzoekschriften iv

7 Lijst figuren Grafiek 1: Verloop van de respons Grafiek 2: Respons volgens inwonercategorie Grafiek 3: Respons volgens provincie Schema 1: Verdeling van de cases Schema 2: Aanpassingsstrategieën van Merton Schema 3: Concurrerend waardenmodel Schema 4: Interactiemodel v

8 6

9 Managementsamenvatting Dit eerste onderzoeksrapport maakt deel uit van het tweejarig SBOVproject Evaluatie van de innovaties in het Gemeentedecreet op de lokale administratieve en politieke werking. Dit project loopt ondertussen één jaar. Twee onderzoeksvragen staan centraal binnen dit onderzoeksproject. De eerste is deze naar de stand van zaken van de implementatie van het Gemeentedecreet. De tweede onderzoeksvraag peilt naar de mate waarin differentiatie zich aftekent bij de implementatie van het decreet afhankelijk van kenmerken die verbonden zijn aan de gemeenten (schaal, socio-demografische kenmerken) en de bestuurders (socio-demografische kenmerken, houdingen en opvattingen). Dit project verloopt in vier fasen. Twee fasen zijn ondertussen afgelopen. In de eerste fase worden gegevens verzameld over de tussenstand van de invoering van het decreet. In de tweede fase komen casestudies aan bod. De Vlaamse gemeenten werken nu al twee jaar binnen de krijtlijnen die het Gemeentedecreet uittekende. Enkel de eerste onderzoeksvraag over de stand van zaken van de implementatie van het Gemeentedecreet komt in dit rapport aan bod. Vijf thema s staan centraal bij deze onderzoeksvraag. Deze onderzoeksvraag gaat de aard van de veranderingen in de politieke component, de ambtelijke component, de verhoudingen tussen de politieke en de ambtelijke component, de beleidsvoering en de verhouding met de burgers na. Verschillende onderzoeksmethodes helpen om een beter zicht te krijgen op het verloop van de invoering van het Gemeentedecreet. Om de eerste fase uit te voeren, krijgt het kwantitatieve onderzoek de voorkeur. Aan de hand van een korte feitelijke meting moeten deze resultaten een zicht geven op de tussenstand van de invoering van het decreet. De keuze om ook kwalitatieve onderzoeksmethodes te gebruiken ontstond na een afweging van de voor- en nadelen van het kwantitatieve onderzoek en na een vergelijking met het gevoerde onderzoek in andere landen. Het kwalitatieve onderzoek probeert een beter zicht te geven op het implementatieproces van het Gemeentedecreet. Het kwantitatieve gedeelte of de feitenmeting komt als eerste aan bod in dit rapport. Deze feitenmeting bestond uit een korte vragenlijst verstuurd 7

10 aan alle Vlaamse gemeentesecretarissen in juni Deze meting beoogt een voorlopige tussenstand op te maken van de implementatie van het Gemeentedecreet. Enkel nieuw aangeboden instrumenten kwamen in deze meting aan bod. De bedoeling was om de vragenlijst zo beknopt mogelijk te houden. Acht onderwerpen werden kort behandeld in deze vragenlijst: veranderingen m.b.t. de politieke instellingen, het managementteam, delegatievormen, het strategisch meerjarenplan, het personeel, relaties met de burgers, het interne controlesysteem en de samenwerking met het OCMW. Deze acht onderwerpen werden gereduceerd tot de vijf thema s van de eerste onderzoeksvraag. Bij de bespreking van de resultaten van deze feitenmeting komt vaak een vergelijking met de gegevens van voor de invoering van het Gemeentedecreet terug. In welke mate er daadwerkelijk sprake is van een innovatie wordt op deze manier duidelijk. De resultaten van deze feitenmeting wijzen op heel wat variatie in de implementatievormen. De bepalingen van het decreet die als verplichting gelden zijn ruwweg in de helft van de gemeenten uitgevoerd. De absolute uitschieter hierbij is de invoering van managementteam dat thans in 97% van de gemeenten een realiteit is. De facultatieve mogelijkheden die het Gemeentedecreet biedt, gebruiken de gemeenten in erg verschillende mate. De OCMW-voorzitter maakt in ongeveer een derde van de gemeenten deel uit van het college van burgemeester en schepenen en delegatie van bepaalde bevoegdheden van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen komt in bijna drie vierde van de gemeenten voor. De mogelijkheden om een mandaatstelsel in te voeren voor bepaalde functies of contractueel personeel aan te werven komen minder frequent voor met respectievelijk 6% en 11%. Het onderzoek brengt ook variatie naar bepaalde kenmerken van de gemeenten in kaart. We stonden stil bij het inwonertal, de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen, de continuïteit in de bestuursmeerderheid en de continuïteit van de burgemeestersfunctie. Uit het onderzoek blijkt dat het inwonertal en de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen vaak een significante rol spelen in het implementatieproces. Gemeenten met meer dan inwoners stonden vaak al verder met de invoering van het Gemeentedecreet dan kleinere gemeenten. Procentueel gezien betekent de invoering van het Gemeentedecreet een grotere innovatie voor de kleinere gemeenten dan voor de grotere. Ook tussen de samenstelling van het college van 8

11 burgemeester en schepenen (coalitie of homogene meerderheid) en de invoering van mogelijkheden of verplichtingen van het Gemeentedecreet bestaat in bepaalde gevallen een significant verband. Zo heeft 42% van de gemeenten met een coalitiemeerderheid een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen aangenomen, terwijl dit in gemeenten met een homogene meerderheid in 30% van de gemeenten het geval is. De continuïteit in het bestuur en de continuïteit van de burgemeestersfunctie spelen in een heel beperkt aantal gevallen een significante rol. Het tweede deel van dit rapport bestaat uit de casestudies. Rekening houdende met het inwonertal, de verstedelijkingsgraad, de continuïteit in het college van burgemeester en schepenen en de aard van de bestuursmeerderheid werden zes gemeenten geselecteerd. Individuele gesprekken met de burgemeester, de gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger en groepsgesprekken met het college van burgemeester en schepenen en het managementteam bepaalden de inhoud van deze casestudies. Deze interviews startten in mei 2008 en het laatste interview vond in augustus 2008 plaats. Deze interviews leverden een erg gevarieerd beeld op over het implementatieproces van het Gemeentedecreet. Dit rapport tracht de verzamelde indrukken te plaatsen in drie organisatiemodellen. De eerste theorie die aan bod komt, behandelt de aanpassingsstrategieën ontwikkeld door Merton. Deze theorie differentieert mensen in functie van de combinatie tussen aanvaarding van de gestelde doelen en waarden enerzijds en de aanvaarding van de geïnstitutionaliseerde middelen (normen) om deze doelen te bereiken anderzijds. Merton bekomt zo vier modellen: het conformisme model, het ritualisme model, het innovatief model en terugtrekking. Toegepast op de casestudies kunnen vier types van gemeenten aan de hand van twee assen worden geplaatst in dit model. Enerzijds bestaat er een al dan niet aanvaarding van de basisfilosofie die aan de grondslag ligt van het Gemeentedecreet en anderzijds worden de decretale regels al dan niet in hoge mate gevolgd. Een tweede organisatiemodel bevat het concurrerend waardenmodel ontwikkeld door Quinn. Ook in dit model staan twee assen centraal. De ene as loopt van de nadruk op de interne organisatie tot de nadruk op de externe organisatie. De tweede as loopt van flexibiliteit tot beheersing. Op 9

12 deze manier ontstaan vier managementmodellen: het rationeel doel model, het open systeem model, het human relations model en het intern proces model. Deze kwadrantstructuur wordt gebruikt als denkschema om de al dan niet ontwikkelde dynamiek in de onderzochte gemeenten bij de implementatie van het decreet te vatten. In het derde model verschuift de aandacht naar de politiek-ambtelijke verhoudingen. Inzichten verworven uit de interactiesociologie en de sociale psychologie vormen de basis voor dit interactiemodel. Ook dit laatste model bestaat uit twee dimensies. Enerzijds bestaan de interacties uit het volume van contacten tussen het college van burgemeester en schepenen en het managementteam en anderzijds uit de attitudes tussen beide componenten. Dit levert opnieuw vier modellen: de LAT-relatie, het harmoniemodel, het conflictmodel, en het model van de gewapende vrede. Deze casestudies baseren zich op zes gemeenten. Het vervolgonderzoek zal nagaan wat de verspreiding van deze tot dusver embryonale modellen is in de Vlaamse gemeenten en wat de verklarende determinanten ervan zijn. Een nieuwe vragenlijst zal de spreiding van deze modellen proberen te onderzoeken. Ook de zes gemeenten zullen in het vervolgonderzoek opnieuw worden bezocht om het verdere verloop van de implementatie van het decreet kwalitatief te vatten. 10

13 1. Inleiding > 1.1. Opzet De Vlaamse gemeenten werken nu al twee jaar binnen de krijtlijnen die het Gemeentedecreet uittekende. Dit rapport maakt een eerste stand van zaken op. Het steunt hiervoor op zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve benadering. Het kwantitatieve luik meet in welke mate gemeenten gebruik maken van het instrumentarium dat het Gemeentedecreet hen aanreikt. Het kwalitatieve luik poogt een zicht te krijgen over hoe gemeenten met dit instrumentarium omgaan. Daarbij pogen we, verkennend, de implementatie van het decreet in een aantal modellen te vatten. Deze kwalitatieve bevindingen moeten op hun beurt dan mee het verdere verloop van dit B- onderzoeksproject vorm geven. Deze inleiding legt in de eerste plaats de band tussen de formele beleidsdoelstellingen waarop het Gemeentedecreet steunt en de onderzoeksvragen die dit project sturen. Daarop volgt een explicitering en verantwoording van de gekozen onderzoeksmethoden. > Beleidsdoelstellingen Voor de formulering van de onderzoeksvragen grijpen we terug naar de algemene beleidsdoelstellingen opgenomen in de Memorie van Toelichting die het Gemeentedecreet schragen. Deze zijn: M.b.t. de politieke component: - De rol van de politieke organen versterken, en meer bepaald de beleidsbepalende rol van de gemeenteraad. Dat betekent ook meer ruimte voor het politieke debat in de raad; - De instrumenten voor de democratische controle van de raadsleden op de werking van de uitvoerende colleges en van het gemeentelijk bestuur verbeteren. M.b.t. de ambtelijke component: - Het benadrukken van de opdracht van de administratie inzake het bestuurlijk management door haar een essentiële rol toe te bedelen in de beheerscyclus: de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het 11

14 beleid. Voor het beleid kan de administratie belangrijk voorbereidend werk leveren. M.b.t. de verhoudingen tussen de politieke en ambtelijke component: - Een samenwerkingsmodel organiseren tussen politiek en administratie via een afsprakennota tussen het college en de ambtelijke top, om zo de beleidsdoelstellingen van het bestuur te verwezenlijken. M.b.t. de beleidsvoering: - Een planmatig beleid en strategisch management bevorderen via een modernisering van het financieel beleid; - Voldoende mogelijkheden aanreiken voor een eigentijds personeels- en financieel management; - Meer ruimte bieden voor interne en externe verzelfstandiging, maar zonder dat de aansturing en controle van de verkozen raden in het gedrang komt; het vastleggen van een modern kader voor publiekprivate samenwerking; - Het intern toezicht versterken, het extern toezicht grondig moderniseren; - De samenwerking tussen gemeenten en OCMW s versterken waardoor een consistent sociaal beleid gevoerd wordt op lokaal niveau. M.b.t. de verhouding met de burgers: - De mogelijkheden vergroten om de burger bij het beleid te betrekken, onder meer via inspraak, het verplicht introduceren van een klachtenmanagement en een verzoekschrift. Dezelfde Memorie van Toelichting benadrukt twee principes die de introductie van het nieuwe decreet in de Vlaamse gemeenten begeleiden, met name het uitbreiden van de mogelijkheden tot zelfregulering en de spreiding in tijd. Gemeenten zouden principieel over meer mogelijkheden beschikken inzake zelfregulering. Het Gemeentedecreet stelt enkel te sturen op de hoofdlijnen; een gediversifieerde toepassing is mogelijk via een uitbreiding van de reglementerende bevoegdheid, delegatie en bevoegdheidsverdeling naar de uitvoerende colleges en de administratie. Daarnaast was het de bedoeling om de invoering van de georganiseerde vernieuwingen doelmatig in de tijd te spreiden, met voldoende ondersteuning voor het lokale werkveld. 12

15 > Onderzoeksvragen Dit onderzoeksproject stelt twee hoofdonderzoeksvragen. De eerste is deze naar de stand van de implementatie van het Gemeentedecreet. De tweede hoofdonderzoeksvraag peilt naar de mate waarin differentiatie zich aftekent bij de implementatie van het decreet afhankelijk van kenmerken die verbonden zijn aan de gemeenten (schaal, socio-demografische kenmerken) en de bestuurders (socio-demografische kenmerken, houdingen en opvattingen). Wat de eerste onderzoeksvraag betreft, staan, vertrekkende vanuit de hoger geformuleerde beleidsdoelstellingen, vijf thema s centraal in dit onderzoek, met name de aard van de: veranderingen in de politieke component; veranderingen in de ambtelijke component; veranderingen in de verhouding tussen de politieke en de ambtelijke component; veranderingen in de beleidsvoering; veranderingen in de verhouding met de burgers; Met de politieke component bedoelen we hier het functioneren van de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen. Een van de algemene doelstellingen van het Gemeentedecreet is de rol van de politieke organen versterken, en meer bepaald de beleidsbepalende rol van de gemeenteraad. 1 De gemeenteraad versterken kan onder andere door de gemeenteraad de bevoegdheid te geven taken te delegeren. Op die manier kan de gemeenteraad meer aandacht besteden aan haar beleidsbepalende rol. Door het delegeren dienen raadsleden zich in principe minder in te laten met detailregelingen en komt er meer tijd vrij om de focus te leggen op het debat in de gemeenteraad en de controle op het college. Een andere vraag die zich hierbij stelt is of de raadsleden wel positief staan tegenover het delegeren en of ze er wel gebruik willen van maken. Wat de samenstelling van de gemeenteraad en het college betreft zijn er twee belangrijke vernieuwingen die gevolgen kunnen hebben voor de interne machtsverhoudingen. De burgemeester is niet meer automatisch voorzitter van de gemeenteraad. In ongeveer een op de drie gemeenten is dit vandaag ook niet meer het geval. 2 In deze gemeenten is meestal een 1 Ontwerp van memorie van toelichting bij het ontwerp van Gemeentedecreet, p.8. 2 Binnenband, december 2007, nr.55, p

16 gemeenteraadslid voorzitter van de gemeenteraad. Hoe de raadsleden en de leden van het college de rol van de voorzitter interpreteren vormt een onderdeel van het onderzoek naar de politieke component. Daarnaast bestaat er de mogelijkheid om de OCMW-voorzitter op te nemen in het college. Dit is ondertussen in ongeveer twee derde van de gemeenten gebeurd. 3 Hoe de raadsleden en de leden van het college de opname van de OCMW-voorzitter ervaren kan een beeld geven van de impact van deze innovatie. Maar ook de manier waarop de OCMW-voorzitter zelf zijn rol interpreteert is op zich een interessante invalshoek. Die vraag wordt evenwel nu niet mee opgenomen in het onderzoek. Het is wel de bedoeling dat deze wel aan de orde komt in een volgend onderzoeksproject na de publicatie van het OCMW-decreet. De tweede thematiek heeft betrekking op veranderingen in de ambtelijke component. Daarbij komt het gemeentepersoneel in beeld. De belangrijkste actor is hier de gemeentesecretaris. Het Gemeentedecreet beoogde de versterking van de positie van de gemeentesecretaris. Het Gemeentedecreet veranderde ook de positie van de gemeenteontvanger. Voor bepaalde bevoegdheden staat de gemeenteontvanger nu onder de functionele leiding van de gemeentesecretaris. Of dit een impact heeft op de relatie en de samenwerking tussen beiden, zal blijken uit de bevraging van zowel de gemeentesecretaris als de gemeenteontvanger. De gemeentesecretaris beschikt over de mogelijkheid om bepaalde bevoegdheden te delegeren naar de personeelsleden. Het verzamelen van de gegevens over het delegeren bij de gemeentesecretaris geeft een overzicht van het voorkomen van deze mogelijkheid. Maar ook de perceptie van de personeelsleden tegenover delegeren is van belang. De manier waarop de gemeentesecretaris invulling geeft aan de evaluatie van de personeelsleden en de manier waarop de personeelsleden deze evaluatie ervaren, kunnen veelbetekend zijn over de effectiviteit van het decreet naar de performantie van de gemeentelijke diensten. De functie van de gemeentesecretaris is danig uitgebreid met de verplichting tot het oprichten van een managementteam. Ook hier kan de mate waarin het managementteam de ondersteunings- en bewakingsfuncties 4 opneemt, indicaties opleveren over de effectiviteit van het decreet. Samenwerking staat centraal binnen de ambtelijke component. Een van de vooropgestelde 3 Binnenband, december 2007, nr.55, p Artikel 98: Het managementteam ondersteunt de coördinatie van de gemeentelijke diensten bij de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie. Het managementteam bewaakt ook de eenheid in de werking, de kwaliteit van de organisatie en de werking van de gemeentelijke diensten, alsook de interne communicatie. 14

17 doelstellingen bij de oprichting van het managementteam is het aanwakkeren van de groepsdynamiek. 5 Of er werkelijk sprake is van een versterking van de groepsdynamiek kunnen enkel de leden van het managementteam zelf beantwoorden. De politiek-ambtelijke verhoudingen vormen het derde luik in dit onderzoek. Hier is opnieuw de gemeentesecretaris een van de belangrijkste actoren. Hij vervult immers een schakelfunctie tussen administratie en politiek. Hij staat aan het hoofd van de administratie, maar werkt ook nauw samen met de lokale politici. Het college beschikt, net als de gemeenteraad, over de bevoegdheid om te delegeren. In het geval van het college kan er delegatie plaatsvinden naar de secretaris en bepaalde personeelsleden. Ook het budgethouderschap is een vorm van delegatie tussen het college en de ambtenaren. Of de mogelijkheid van het delegeren op de goedkeuring van de ambtenaren kan rekenen is een andere vraag. Met de invoering van het managementteam is er sprake van een verschuiving naar het diensthoofdenmodel. Het loont dan ook de moeite om na te gaan hoe zowel politici als ambtenaren deze verschuiving ervaren. Om de invloed van het managementteam te onderzoeken kan de mate waarin de politici belang hechten aan de voorstellen van het managementteam een indicator zijn. De al dan niet systematische deelname van politici aan het managementteam kan gevolgen hebben voor de werking ervan. Waar de ambtenaren zichzelf situeren in de beleidscyclus is een vraag die hier ook kan worden gesteld. De relatie tussen de ambtenaren onderling behoort tot de tweede component. In de derde component staat de relatie tussen ambtenaren en politici centraal. Het onder de loep nemen van de afsprakennota is een van de elementen die de relatie tussen ambtenaren en politici van naderbij bekijkt. Of de politici werkelijk rekening houden met de afsprakennota is een andere zaak. Zowel de relatie tussen de politici en het managementteam als de relatie tussen de politici en de secretaris en de ontvanger afzonderlijk, horen thuis in deze rubriek politiek-ambtelijke verhoudingen. In de vierde plaats vestigt het onderzoek de aandacht op de veranderingen in de beleidsvoering. Een van de doelstellingen van het Gemeentedecreet is het bevorderen van een planmatig beleid en strategisch management via een modernisering van het financieel beleid. Het strategisch meerjarenplan is het middel dat in het vooruitzicht is gesteld om deze 5 Memorie van toelichting, p

18 doelstelling te bereiken. De Nieuwe Gemeentewet gaf de colleges de opdracht om een algemeen beleidsprogramma 6 op te stellen. Het Gemeentedecreet vraagt meer dan alleen een algemeen beleidsprogramma en streeft naar een koppeling met de financiële nota. Bij het opstellen van het strategisch meerjarenplan spelen de gemeentesecretaris (strategische nota) en de gemeenteontvanger (financiële nota) een aanzienlijke rol. De uiteindelijke goedkeuring van het plan gebeurt door de gemeenteraad. Voor een doelmatige opvolging van het beleid en bestuur benadrukt het Gemeentedecreet het belang van een intern controlesysteem. De secretaris stelt, in overleg met het managementteam, het interne controlesysteem op. De goedkeuring gebeurt door de gemeenteraad. Zowel bij het strategisch meerjarenplan als bij de interne controle zijn de rol en de functie van zowel de lokale politici als de personeelsleden die betrokken zijn bij het totstandkomen van beide processen van betekenis. Het Gemeentedecreet pleit voor een nauwere samenwerking tussen de gemeente en het OCMW. Door het voorzien van de mogelijkheid om elkaars diensten of personeelsleden te gebruiken, probeert het Gemeentedecreet de samenwerking te bevorderen. Daarnaast wezen we bij de bespreking van de politieke component op de mogelijkheid om de OCMW-voorzitter op te nemen in het college van burgemeester en schepenen ten einde de samenwerking tussen beide besturen te verbeteren. Tot slot wil het Gemeentedecreet de betrokkenheid van de burger bij het beleid vergroten. Het Gemeentedecreet verplicht de gemeenteraad om een systeem van klachtenbehandeling te organiseren. Daarnaast geeft het Gemeentedecreet de opdracht aan de gemeenteraad om initiatieven te nemen om de betrokkenheid en de inspraak van de burgers of van de doelgroepen te verzekeren bij de beleidsvoorbereiding, bij de uitwerking van de gemeentelijke dienstverlening en bij de evaluatie ervan 7. We vragen ons telkens af in welke mate de gemeenteraad deze veranderingen heeft ingevoerd. Als participant kan de burger voorstellen en verzoekschriften indienen bij de gemeenteraad. Verzoekschriften kunnen door één persoon worden ingediend. Om een voorstel te kunnen indienen, moet men wel aan een aantal voorwaarden voldoen. Afhankelijk van het aantal inwoners moet een minimum aantal burgers dit voorstel steunen. Ook hier willen we nagaan in welke mate de burgers al gebruik hebben gemaakt van deze mogelijkheden. 6 Nieuwe Gemeentewet, artikel 242bis. 7 Gemeentedecreet, art

19 De tweede hoofdonderzoeksvraag is deze naar de determinanten die de wijze van implementeren beïnvloeden. Het onderzoek weegt bijgevolg de invloed van determinanten zowel op het niveau van de gemeente als op het niveau van de sleutelactoren. M.b.t. de determinanten op het niveau van de gemeente maken we een onderscheid tussen socio-demografische kenmerken (bv. inwonertal, verstedelijkingsgraad enz.) en politieke kenmerken (bestuurlijke stabiliteit, type bestuursmeerderheid enz.). Voor de invloed van de sleutelactoren betrekken we socio-demografische achtergrondkenmerken (leeftijd, opleidingsniveau, geslacht enz.) als (in het geval van politici) politieke achtergrondkenmerken (partij, opvattingen, politieke anciënniteit enz.). > 1.2. Onderzoeksmethoden > Effectenmeting Het onderzoek begon een jaar na de inwerkingtreding van de meeste artikels van het Gemeentedecreet (1 januari 2007). Lang niet alle effecten zullen op korte termijn duidelijk waarneembaar zijn. 8 Het is dus nog te vroeg om het Gemeentedecreet te evalueren. Allicht dringt verder onderzoek zich op. Ook in Nederland was de eerste evaluatie van de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur louter een feitenmeting, maar daar kreeg het onderzoek wel de titel evaluatie. 9 Evaluatie is een erg geladen woord en kan verwachtingen creëren die we misschien niet kunnen inlossen. De nadruk komt nu te liggen op de effecten die het gevolg zijn van de invoering van het Gemeentedecreet. Volgende definitie kan van toepassing zijn: in een effectenevaluatie worden mogelijke effecten geïnventariseerd die samen zouden kunnen hangen met de door de beleidsvoerders genomen beslissingen en gestelde handelingen. Veelal worden daarbij meer of minder uitgebreide monitoring-systemen gehanteerd met behulp waarvan informatie systematisch wordt behandeld. 10 Wat de effecten van het Gemeentedecreet zouden moeten zijn, kan worden teruggevonden in de 8 Hoogerwerf A., overheidsbeleid, vierde druk, Samsom H.D., Alphen aan de Rijn, 1989, p Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De eerst klap is een daalder waard! Evaluatie eerste fase invoering Wet dualisering gemeentebestuur. 10 Ackaert J., Dekien C., Samenvoeging van gemeenten: veranderingen in de gemeentelijke organisatie en beleidsvoering. Beleidsevaluerend onderzoek m.b.t. de gemeenten uit het Vlaamse gewest, Katholieke universiteit Leuven, 1989, p

20 Memorie van toelichting (versterking politieke organen, democratische controle, ) 11. Als we deze beleidsdoelstellingen SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden) maken, kunnen we een zicht krijgen op de manifeste effecten van het Gemeentedecreet en of deze effecten al dan niet hebben plaatsgevonden. Daarnaast is het ook de bedoeling om een zicht te krijgen op de latente effecten van het decreet. > Hoofdzakelijk ex post-onderzoek Om de effecten van het Gemeentedecreet te meten hebben we hoofdzakelijk te maken met ex post-onderzoek (of posttest-onderzoek). Dit betekent dat de meting plaatsvindt nadat een bepaalde gebeurtenis heeft plaatsgevonden. 12 Dit onderzoek is een eerste aanzet om een zicht te krijgen op effecten van het Gemeentedecreet. In het perspectief van longitudinaal onderzoek kan het fungeren als een nulmeting. Maar niet alles in het onderzoek is aan een volledige nulmeting toe. Rolgedrag en tijdsbesteding van politici en personeel kunnen partieel vergeleken worden met eerder onderzoek. Vandaar dat we van een hoofdzakelijk ex-post onderzoek spreken en niet van een volledig. > Triangulatie Met triangulatie bedoelen we dat we verschillende methodes combineren om een antwoord te vinden op de onderzoeksvragen. 13 We gebruiken zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoeksmethodes. In het kwantitatieve luik hanteren we enquêtes. In het kwalitatieve luik werken we met casestudies, die zullen plaatsvinden in zes gemeenten. Daarnaast werken we ook nog met focusgroepen om de resultaten van het kwantitatieve luik te bespreken. Het case-onderzoek loopt doorheen de hele onderzoeksperiode, is onderliggend, aanvullend en verloopt parallel met de surveys. 11 Ontwerp van memorie van toelichting bij het ontwerp van gemeentedecreet, pp Billiet Jaak, Waege Hans, Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaalwetenschappelijk onderzoek, Uitgeverij De Boeck, Antwerpen, 2003, tweede druk, pp Swanborn, P.G., Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Meppel, Boom, 1994, pp

21 Dit onderzoek verloopt in vier fasen: 1. In de eerste fase worden de feiten geïnventariseerd. 2. In de tweede fase voeren we casestudies uit. 3. In de derde fase komt er opnieuw een schriftelijke bevraging, maar dan gaat het hoofdzakelijk om een perceptie-bevraging. 4. In de laatste fase organiseren we interpretatieve focusgroepen. We zullen zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoeksmethoden hanteren. Door zowel kwantitatief als kwalitatief onderzoek te combineren, compenseren we de zwakheden inherent aan beide onderzoeksmethoden. 14 Aanvankelijk was het de bedoeling om te beginnen met focusgroepgesprekken en vervolgens een vragenlijst te versturen, die zowel feiten als percepties van het Gemeentedecreet zou bevragen. Ten slotte kunnen focusgroepen helpen bij de bespreking van de resultaten. Waarom de keuze uitgaat naar een trajectwijziging (vier fasen in plaats van drie) wordt in de volgende paragrafen gemotiveerd. De eerste fase is nodig om een zicht te krijgen op de wijze waarop de invoering van het Gemeentedecreet in de verschillende gemeenten verloopt. Door te vragen naar de stand van zaken van de uitvoering van het Gemeentedecreet wordt duidelijk hoe ver de gemeenten staan met de invoering. Een eerste rapportering kan hierna plaatsvinden. Het is voldoende om deze vragenlijst enkel aan de gemeentesecretarissen te richten. Omdat we van plan zijn met twee vragenlijsten te werken, zowel de feiten- als de perceptiemeting, kunnen sommige feiten in de tweede vragenlijst opnieuw bevraagd worden. Op die manier kunnen we de twee momenten met elkaar vergelijken. Het versturen van de tweede vragenlijst gebeurt immers meer dan een half jaar na het versturen van de eerste vragenlijst. In de tweede fase vindt het kwalitatieve gedeelte van het onderzoek plaats. Kwalitatief onderzoek is nodig en wel om de volgende redenen: - Op de concrete uitwerking van een aantal innovaties van het Gemeentedecreet hebben we nog geen zicht. Wat moeten we ons precies voorstellen bij interne controle, wat staat er in de afsprakennota, hoe wordt de evaluatie van het gemeentepersoneel georganiseerd enz.? In dit opzicht is het kwalitatieve onderzoek 14 Hutjes, Jan, van Buuren, Hans, De gevalsstudie: strategie van kwalitatief onderzoek, Uitgeverij Boom, 1992, p

22 explorerend: we willen een beter inzicht krijgen in bepaalde nieuwe fenomenen Daar waar we met vragenlijsten een antwoord kunnen krijgen op wie-, wat-, waar- en hoeveel-vragen, kan het kwalitatieve onderzoek helpen om een antwoord te geven op hoe- en waaromvragen. 16 Op die manier krijgen we een zicht op de processen van de invoering van het Gemeentedecreet en zo kunnen we het onderzoek verder in de diepte uitwerken. - Het kwalitatieve onderzoek kan helpen om knelpunten te lokaliseren. In dit geval kunnen we de vraag stellen op welke punten de gemeenten het moeilijk hebben met het Gemeentedecreet. Dit kan gevolgen hebben voor het opstellen van de tweede vragenlijst. - Kwalitatief onderzoek is ten slotte nodig om latente effecten te ontdekken. Als we enkel met schriftelijke vragenlijsten werken, zouden we enkel de effecten meten die we zelf verwachten. Door kwalitatief onderzoek kunnen nieuwe latente effecten aan het licht komen. Ook deze effecten kunnen dan in de tweede vragenlijst opgenomen worden. Aanvankelijk beoogde het onderzoek een kwalitatieve terreinverkenning door middel van focusgroepen. Tijdens de concrete vormgeving van dit project stapten we evenwel van deze methode af en schakelden we over op casestudies. Onderzoek in Nederland naar de invoering van de Wet dualisering van het gemeentebestuur deed vragen rijzen over het nut van focusgroepen. In Nederland werden de resultaten van het kwantitatieve onderzoek ook besproken aan de hand van focusgroepen. Er werden afzonderlijke groepen gevormd van griffiers, raadsleden, burgemeesters, wethouders en gemeentesecretarissen. Met een uitzondering van acht griffiers waren er bij de andere groepen telkens slechts drie aanwezigen. Voor elke focusgroep werden 32 mensen uitgenodigd. 17 Het gebruik van focusgroepen was dus weinig succesvol. Ook in de UK werd in 2000 een nieuwe wet ingevoerd voor de lokale overheden. De belangrijkste wijziging was dat lokale overheden zelf konden kiezen op welke manier ze hun uitvoerende macht zouden gaan organiseren. De Act maakte het mogelijk om over te stappen van een council and 15 Maso, Kwalitatief onderzoek: praktijk en theorie, Uitgeverij Boom, 1998, pp Yin, Robert K., Case study research. Design and meerhods. Second edition, Sage publications, London, 1994, pp Berenschot, Evaluatie van de wet dualisering gemeentebestuur. Eindrapport. Utrecht, 8nov. 2004, bijlage 1,p

23 committee system naar een systeem waar de burgemeester verkozen wordt, een kabinetsysteem of een alternatieve oplossing die niet voorgeschreven is. 18 De eerste meting zou deel uitmaken van een evaluatie die vijf jaar zou duren ( ) en vormde het uitgangspunt voor de komende onderzoeken. Na die vijf jaar willen de onderzoekers weten wat de impact is van de Local Government Act. 19 Het eerste onderzoek Implementing the 2000 Act with respect to the new council constitutions and the ethical framework: first report verliep in twee fasen. In de eerste fase werd een vragenlijst verstuurd naar alle Engelse gemeenten. 20 Vervolgens werden 40 gemeenten telkens een dag bezocht. De onderzoekers geven toe dat het niet hun bedoeling was om statistische conclusies te trekken uit hun site visits. De bezoeken dienden om een duidelijker beeld te geven over de wijze waarop de gemeenten de Act invoerden. 21 Ook non-respondenten uit de survey werden in de site visits opgenomen. Op die manier deden ook de missings uit de survey mee aan het onderzoek. De site visits programmeerden ook groepsgesprekken die het voordeel boden op een verhoogde aanwezigheid van sleutelactoren. Deze groepsgesprekken gaven de mogelijkheid om dieper in te gaan op bepaalde items. Hierdoor kon de survey aangevuld worden met nieuwe inzichten. 22 Zowel in Nederland als in de UK evalueerde men de invoering van de nieuwe wet grondig. Maar we moeten er wel rekening mee houden dat het hier telkens gaat om onderzoek dat over verschillende jaren is gespreid. De eerste onderzoeken in beide landen konden alleen maar feiten meten. Om echt te evalueren was telkens verder onderzoek nodig. Steunende op de ervaringen in Nederland en de UK opteren we bijgevolg voor casestudies. Een voordeel van de casestudies ten opzichte van de focusgroepen is dat er ter plekke gesprekken kunnen worden georganiseerd met politici en ambtenaren. Waar bij de focusgroepen mensen op het laatste nippertje nog kunnen afzeggen, kunnen er bij de casestudies op voorhand goede afspraken gemaakt worden over de timing van de gesprekken. Daarnaast hoeven de respondenten ook geen verplaatsing te 18 Stoker, Gerry, Gains, Francesca, e.a., Implementing the 2000 Act with respect to the new council constitutions and the ethical framework: first report, p Stoker, Gerry, Gains, Francesca, e.a., Implementing the 2000 Act with respect to the new council constitutions and the ethical framework: first report, pp Respons 74%. 21 Stoker, Gerry, Gains, Francesca, e.a., Implementing the 2000 Act with respect to the new council constitutions and the ethical framework: first report, pp Stoker, Gerry, Gains, Francesca, e.a., Implementing the 2000 Act with respect to the new council constitutions and the ethical framework: first report, pp

24 maken. 23 Dit betekent niet dat we de weg van de focusgroepen volledig laten wegvallen. Ten eerste zijn groepsgesprekken nog steeds mogelijk in de gemeenten die we bezoeken. Ten tweede zijn er de interpretatieve focusgroepen na de tweede vragenlijst. We stellen een zestal casestudies voor die drie keer zullen bezocht worden. Door met een beperkte groep te werken kunnen de gemeenten goed opgevolgd worden en blijven de casestudies niet beperkt tot één bevraging. Door dieper in te gaan op enkele gevallen kunnen we een zicht krijgen op de interne dynamiek en de interne processen die bij de invoering van het Gemeentedecreet komen kijken. Derhalve kunnen we zelf waarnemen wat de knelpunten zijn in dit proces. Dit kan opnieuw een bijdrage leveren aan het opsporen van de latente effecten van de implementatie van het decreet. De derde fase van het onderzoek bestaat uit de tweede vragenlijst. Deze zal gericht zijn aan burgemeesters, schepenen, gemeenteraadsleden, gemeentesecretarissen en gemeenteontvangers. Hier ligt de klemtoon op de appreciatie van het Gemeentedecreet. Daarnaast komen ook de feiten in deze vragenlijst aan bod teneinde een vergelijking te kunnen opstellen met de eerste vragenlijst. In de vierde fase ten slotte, worden er interpretatieve focusgroepen georganiseerd. Deze groepsgesprekken helpen ons bij het interpreteren van de resultaten die we verkregen hebben uit de derde fase. 23 Billiet, Jaak, Waege, Hans, Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaalwetenschappelijk onderzoek, Uitgeverij De Boeck, Antwerpen, 2003, tweede druk, pp

25 2. Feitenmeting > 2.1. Inhoud van de feitenmeting De feitenmeting bestond uit een korte vragenlijst verstuurd aan alle Vlaamse gemeentesecretarissen. Deze meting beoogt een voorlopige tussenstand op te maken van de implementatie van het Gemeentedecreet, bedoeld om facts and figures weer te geven. Deze feitenmeting beoogt enkel het gebruik van nieuw aangeboden instrumenten in het Gemeentedecreet te meten. Om de gemeentesecretarissen niet af te schrikken, hebben we de vragenlijst zo beknopt mogelijk gehouden. De vragenlijst bevatte de volgende acht relatief korte onderdelen 24 : - Veranderingen m.b.t. de politieke instellingen - Het managementteam - Delegatie - Het strategisch meerjarenplan - Het personeel - Relaties met de burgers - Interne controle - Samenwerking met het OCMW Deze acht onderdelen clusteren we in de vijf thema s die ook de onderdelen vormen van de eerste onderzoeksvraag. Aan deze rapportering voegen we ook elementen toe die we niet zelf bevraagden maar waar wel een beroep kan worden gedaan op aanvullende (externe)bronnen. Het eerste thema betreft de werking van de politieke component in het lokaal bestuur. Zo is het sinds de invoering van het Gemeentedecreet mogelijk om een einddatum te voorzien in de akte van voordracht van het mandaat van de kandidaat-burgemeester, de kandidaat-schepenen, de kandidaat-voorzitter van de gemeenteraad en de kandidaat OCMWvoorzitter. Als er een einddatum is vastgelegd, dan kan ook de naam van de opvolger vastgelegd worden in deze akte van voordracht. Door dit in een akte op te nemen kunnen spanningen en gebeurlijke politieke instabiliteit tijdens de zittingsperiode worden vermeden. Deze feitenmeting gaat na in hoeveel gemeenten men gebruik maakt van deze mogelijkheid. 24 Zie bijlage 1 voor de vragenlijst. 23

26 Naast de mogelijkheid om een einddatum te voorzien in de akte van voordracht legt het Gemeentedecreet ook een reeks verplichtingen of verbodsbepalingen op ten aanzien van de politieke component. Zo kunnen de burgemeester en schepenen geen voorzitter meer zijn van een gemeenteraadscommissie. Hier willen we nagaan in welke mate raadsleden van de oppositie de kans krijgen om het voorzitterschap van een commissie op te nemen. Deze feitenmeting vergelijkt ook het aantal gemeenteraadscommissies dat de gemeenten vandaag tellen met het aantal commissies dat de gemeenten in de vorige zittingsperiode telden. Een laatste innovatie inzake het functioneren van de gemeenteraad is de opdracht om een deontologische code aan te nemen voor zijn leden. Deze verplichting geldt ook voor het college van burgemeester en schepenen. De deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen kan bovendien uitgebreider zijn dan de deontologische code voor de gemeenteraadsleden. De feitenmeting gaat na in welke mate dit is gebeurd. Schematisch weergegeven betekent dit dat de volgende vragen aan bod kwamen in dit onderdeel: - Vermeldt de akte van voordracht een einddatum van het mandaat van de burgemeester? - Wat is de einddatum van dit mandaat? - Vermeldt de betrokken akte de naam van de opvolger? - Wat is de functie van de opvolger van de burgemeester? - Vermeldt de akte van voordracht een einddatum van het mandaat van een of meer schepenen? - Wat is de einddatum van dit mandaat? - Vermeldt de akte van voordracht een einddatum van het mandaat van de voorzitter van de gemeenteraad? - Wat is de einddatum van dit mandaat? - Vermeldt de betrokken akte de naam van de opvolger? - Wat is de functie van de opvolger van de burgemeester? - Vermeldt de akte van voordracht een einddatum van het mandaat van de burgemeester? - Wat is de einddatum van dit mandaat? - Vermeldt de betrokken akte de naam van de opvolger? - Wat is de functie van de opvolger van de burgemeester? - Heeft de gemeenteraad gemeenteraadscommissies opgericht na 01/01/2007? - Hoeveel gemeenteraadscommissies zijn er opgericht? 24

27 - Hoeveel gemeenteraadscommissies worden voorgezeten door een lid van de oppositie van de gemeenteraad? - Bestonden er al gemeenteraadscommissies voor 01/01/2007? - Heeft de gemeenteraad een deontologische code aangenomen voor de gemeenteraadsleden na 01/01/2007? - Beschikte de gemeenteraad over een deontologische code voor 01/01/2007? - Heeft het college van burgemeester en schepenen een deontologische code aangenomen voor de leden van het college van burgemeester en schepenen na 01/01/2007? - Bevat de deontologische code voor het college van burgemeester en schepenen meer bepalingen dan de deontologische code voor de gemeenteraadsleden? - Beschikte het college van burgemeester en schepenen over een deontologische code voor 01/01/2007? Het managementteam maakt deel uit van het tweede thema, de ambtelijke component. Het Gemeentedecreet verplicht elke gemeente om een managementteam op te richten. Elke gemeente kan zelf beslissen uit hoeveel leden het managementteam bestaat, maar minstens de gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger maken deel uit van het managementteam 25. De leden van het managementteam moeten in elk geval opgenomen zijn in het gemeentelijk organogram. De Memorie van Toelichting raadt wel aan dat wie het managementteam ernstig neemt, ervoor zorgt dat de belangrijkste diensthoofden deel uitmaken van het managementteam 26. Deze feitenmeting onderzoekt uit hoeveel leden het managementteam bestaat en wat de functie van deze leden binnen de gemeentelijke organisatie is. Over een deelname van leden van het college van burgemeester en schepenen aan het managementteam vermeldt het Gemeentedecreet niets. Toch wilden we (in het licht van het debat hierover n.a.v. de aanpassing van het decreet) nagaan of er gemeenten zijn waar leden van het college van burgemeester en schepenen stelselmatig deelnemen aan de vergaderingen van het managementteam. Een andere vraag in dit onderdeel behandelt de vergaderfrequentie van het managementteam. De bedoeling is hier om te kijken in welke mate de managementteams op regelmatige basis bijeenkomen. Ook het gemeentepersoneel komt hier aan bod. Een eerste onderwerp dat we hier behandelen is de aanwezigheid van kabinets- en fractiepersoneel. 25 Gemeentedecreet, art Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, art. 96, pp

28 Het gaat hier om contractueel personeel 27 dat men kan aanwerven om ondersteuning te bieden aan de burgemeester en de schepenen (kabinetspersoneel) of aan de fracties van de gemeenteraad (fractiepersoneel). Voor een stuk past dit kabinets- en fractiepersoneel ook bij het thema over de politiek-ambtelijke verhoudingen, maar we opteren ervoor om dit bij de andere vernieuwingen van het gemeentepersoneel te behandelen. Omdat het kabinets- en fractiepersoneel voor het eerst is opgenomen in het Gemeentedecreet, betekent dit niet dat de gemeenten nog geen beroep deden op dergelijk personeel voor de invoering van het Gemeentedecreet. We vergelijken dus de aanwezigheid van het kabinets- en fractiepersoneel voor en na de invoering van het Gemeentedecreet. We bevragen in dit geval ook het niveau van het kabinets- en fractiepersoneel. Dit kan ons meer vertellen over de ondersteuning aan het college van burgemeester en schepenen en de gemeenteraad. Ten tweede voorziet het Gemeentedecreet extra mogelijkheden om contractueel personeel aan te werven. Hier willen we nagaan in welke mate gemeenten al gebruik maakten van deze mogelijkheden. Het Gemeentedecreet somt de redenen op in welke gevallen men personeelsleden in contractueel verband kan aanwerven. 28 Een derde onderwerp dat we hier opnemen is de mogelijkheid die het Gemeentedecreet biedt om een mandaatstelsel in te voeren voor bepaalde functies. De gemeenten kunnen hierin voorzien in de rechtspositieregeling. Voor twee soorten functies kunnen de gemeenten in een mandaatstelsel voorzien. In de eerste plaats gaat het om de functie van gemeentesecretaris, adjunct-gemeentesecretaris en gemeenteontvanger. Ten tweede kunnen de gemeenten in een mandaatstelsel voorzien voor functies in statutaire betrekkingen van niveau A of niveau B. 29 We willen dus in de eerste plaats meten in hoeveel gemeenten een mandaatstelsel is voorzien en als dit zich voordoet, dan willen we nagaan om welke functies het gaat. De gemeenteraad moet ten slotte niet alleen een deontologische code voor haar eigen leden aannemen, ze moet ook een deontologische code voor het gemeentepersoneel vaststellen. Hier willen we meten in hoeveel gemeenten er vandaag een deontologische code is vastgesteld voor het 27 Het Gemeentedecreet spreekt enkel over kabinets- en fractiepersoneel in de vorm van contractueel personeel: Binnen de grenzen die de Vlaamse Regering bepaalt, kan de gemeente personeel in contractueel verband in dienst nemen om te voorzien in de personeelsbehoeften van het kabinet van de burgemeester of de schepenen, of van de fracties in de gemeenteraad. 28 Gemeentedecreet, art Besluit van de Vlaamse Regering houdende de minimale voorwaarden voor het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en bepaling over de taalpremie - B.S. 21 maart

29 gemeentepersoneel en in hoeveel gemeenten al een deontologische code voor het gemeentepersoneel aanwezig was. De deontologische code voor het gemeentepersoneel kan bovendien bijkomende deontologische rechten en plichten bevatten. Ook dit komt aan bod in de feitenmeting. Volgende vragen zijn dus opgenomen in dit onderdeel: - Is er in de gemeente een managementteam? - Uit hoeveel personen bestaat het managementteam? - Wat is de functie van deze personen, zoals bepaald in het organogram? - Nemen leden van het college van burgemeester en schepenen stelselmatig deel aan de beraadslaging van het managementteam? - Hoe vaak komt het managementteam samen? - Bestond er in de gemeente al voor 01/01/2007 een vorm van managementteam? - Is er kabinets- en/of fractiepersoneel tewerkgesteld in de gemeente? - Was er in de gemeente kabinets- en/of fractiepersoneel tewerkgesteld voor 01/01/2007? - Wat is het niveau van dit personeel? - Heeft de gemeente het Gemeentedecreet aangegrepen om meer contractuele personeelsleden in dienst te nemen? - Heeft de gemeente voor één of meer functies een mandaatsysteem ingesteld? - Voor welke functie(s) heeft de gemeente een mandaatsysteem ingesteld? - Heeft de gemeenteraad een deontologische code vastgesteld voor het gemeentepersoneel na 01/01/2007? - Bevat de deontologische code voor het gemeentepersoneel bijkomende deontologische rechten en plichten in het kader van art.112? - Beschikte het gemeentepersoneel over een deontologische code voor 01/01/2007? De derde component van het onderzoek bestaat uit de politiek-ambtelijke verhoudingen. Dit onderdeel behandelt de delegatiemogelijkheden zoals voorzien in het Gemeentedecreet. De bedoeling is om in dit onderdeel na te gaan in welke mate het toevertrouwen van bevoegdheden van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen, van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris en van de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel zich al voordoet in de gemeenten. Een eerste delegatievorm is de delegatie van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen. Volgens het Gemeentedecreet kan de gemeenteraad bepaalde bevoegdheden bij 27

30 reglement toevertrouwen aan het college van burgemeester en schepenen 30. Om welke bevoegdheden het dan gaat, staat nergens vermeld. Wel somt het Gemeentedecreet een lijst van bevoegdheden op die de gemeenteraad niet kan toevertrouwen aan het college van burgemeester en schepenen. Het college van burgemeester en schepenen kan zelf ook bevoegdheden toevertrouwen aan de gemeentesecretaris. In dit geval somt het Gemeentedecreet wel een lijst van bevoegdheden op die het college van burgemeester en schepenen kan toevertrouwen aan de gemeentesecretaris. Deze laatste kan ook bevoegdheden toevertrouwen aan andere personeelsleden. Opnieuw bepaalt het Gemeentedecreet om welke bevoegdheden het gaat. Het budgethouderschap behoort ook tot dit onderdeel. Het college van burgemeester en schepenen is de hoofdbudgethouder, maar kan het budgethouderschap aan anderen toevertrouwen. Het college van burgemeester en schepenen kan het budgethouderschap voor aangelegenheden van dagelijks bestuur toevertrouwen aan de gemeentesecretaris, maar ze kan het budgethouderschap met betrekking tot bepaalde budgetten betreffende activiteitencentra of projecten delegeren aan bepaalde personeelsleden van de gemeente, ook voor aangelegenheden die het dagelijks bestuur te boven gaan 31. In dit geval is er wel een advies van de gemeentesecretaris vereist. Daarnaast kan het college van burgemeester en schepenen het budgethouderschap met betrekking tot bepaalde budgetten betreffende projecten delegeren aan wijkcomités en burgerinitiatieven, ook voor aangelegenheden die het dagelijks bestuur te boven gaan 32. Het college van burgemeester en schepenen kan wel bepalen in welke gevallen ze het budgethouderschap voor aangelegenheden van dagelijks bestuur toevertrouwt aan de gemeentesecretaris. Het is de bevoegdheid van de gemeenteraad om te bepalen wat er onder het begrip dagelijks bestuur wordt begrepen. Daarom is ook in dit onderdeel opgenomen of de gemeenteraad het dagelijks bestuur al heeft bepaald. Ook de afsprakennota maakt deel uit van de politiek-ambtelijke verhoudingen. Ten minste na iedere volledige vernieuwing van de gemeenteraad sluit de gemeentesecretaris mede namens het managementteam een afsprakennota met het college van burgemeester en schepenen en met de burgemeester over de wijze waarop de gemeentesecretaris en de overige leden van het managementteam met het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester samenwerken om de beleidsdoelstellingen te realiseren, en over de omgangsvormen 30 Gemeentedecreet, art Gemeentedecreet, art Gemeentedecreet, art

31 tussen bestuur en administratie. 33, aldus het Gemeentedecreet. Ook hier wordt de huidige situatie vergeleken met de toestand voor Volgende vragen werden bijgevolg opgenomen: - Delegeert de gemeenteraad bevoegdheden naar het college van burgemeester en schepenen? - Welke bevoegdheden delegeert de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen? - Delegeert het college van burgemeester en schepenen bevoegdheden naar de gemeentesecretaris? - Welke bevoegdheden delegeert het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris? - Delegeert de gemeentesecretaris bevoegdheden naar het gemeentepersoneel? - Welke bevoegdheden delegeert de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel? - Delegeert het college van burgemeester en schepenen het budgethouderschap? - Heeft de gemeenteraad reeds in het kader van art bepaald wat onder dagelijks bestuur wordt begrepen? - Is er een afsprakennota afgesloten tussen de gemeentesecretaris (namens het managementteam) en het college van burgemeester en schepenen na 01/01/2007? - Was er al een afsprakennota afgesloten tussen de gemeentesecretaris en het college van burgemeester en schepenen? Ten vierde behandelen we de veranderingen in de beleidsvoering. In de eerste plaats komt het strategisch meerjarenplan hier aan bod. Omdat de artikels omtrent het strategisch meerjarenplan nog niet in werking zijn getreden, is de vraagstelling hierover beperkt gebleven. Omdat het in deze vragenlijst enkel om feiten gaat, beperken we ons tot slechts twee vragen over het strategisch meerjarenplan. Ten eerste willen we weten hoeveel gemeenten er ondertussen al werken volgens de methode van een strategisch meerjarenplan. Dit houdt in dat men zowel een strategische als financiële nota heeft opgesteld. Ten tweede geldt voor de gemeenten nog steeds artikel 242bis van de Nieuwe Gemeentewet over het algemeen beleidsprogramma. We willen met andere woorden vergelijken in hoeveel gemeenten men al volgens de principes van het strategisch meerjarenplan 33 Gemeentedecreet, art

32 werkt en in hoeveel gemeenten men volgens de regels van de Nieuwe Gemeentewet werkt. Het interne controlesysteem behoort ook tot de veranderingen in de beleidsvoering. Het Gemeentedecreet gaf de gemeenten tijd tot oktober 2007 om een intern controlesysteem goed te laten keuren door de gemeenteraad. De Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet verstaat onder een intern controlesysteem het geheel van gecoördineerde methodes en procedures die door de leidinggevenden van een organisatie worden uitgewerkt met het oog op het realiseren van haar doelstellingen 34. Een intern controlesysteem zal men dus niet van de ene op de andere dag hebben uitgebouwd. Aan de hand van de feitenmeting willen we te weten komen in hoeveel gemeenten het interne controlesysteem al door de gemeenteraad is vastgesteld. Ook voor de invoering van het Gemeentedecreet konden gemeenten een intern controlesysteem opbouwen. Daarom willen we hier opnieuw de vergelijking maken met de situatie voor en na de invoering van het Gemeentedecreet. Het is hier niet de bedoeling om dieper in te gaan op de werking van het interne controlesysteem omdat we dan al vlug in het vaarwater van perceptievragen dreigen terecht te komen. Ten slotte behandelt de feitenmeting de samenwerking met het OCMW wat de veranderingen in de beleidsvoering betreft. Het Gemeentedecreet voorziet een aparte titel voor de samenwerking met het OCMW. De gemeente en het OCMW kunnen namelijk beheersovereenkomsten met elkaar afsluiten. We willen twee onderdelen van deze mogelijkheid onderzoeken. In de eerste plaats willen we meten in hoeveel gemeenten de gemeente en het OCMW beheersovereenkomsten met elkaar hebben afgesloten over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten. Daarnaast bekijken we ook om welke vorm van samenwerking het gaat. Ofwel richten de gemeente en het OCMW een gemeenschappelijke dienst op als gevolg van een beheersovereenkomst. Ofwel beslissen de gemeente en het OCMW een beheersovereenkomst af te sluiten over afzonderlijke diensten die samenwerken. Volgende vragen werden dus gesteld: - Heeft de gemeenteraad een strategisch meerjarenplan, met een strategische en een financiële nota, zoals bedoeld in art.146 van het Gemeentedecreet aangenomen? 34 Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, art.99, pp

33 - Heeft de gemeenteraad een algemeen beleidsprogramma goedgekeurd, zoals bedoeld in art.242bis van de Nieuwe Gemeentewet? - Heeft de gemeenteraad het interne controlesysteem vastgesteld? - Bestond er in de gemeente al voor 01/01/2007 een intern controlesysteem? - Zijn er tussen de gemeente en het OCMW beheersovereenkomsten gesloten over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten? - Zijn er gemeenschappelijke diensten opgericht tussen de gemeente en het OCMW? - Geef de juiste omschrijving van deze diensten. - Zijn er afzonderlijke diensten van de gemeente en het OCMW die samenwerken als gevolg van een beheersovereenkomst? - Geef de juiste omschrijving van deze diensten. - Is er een beheersovereenkomst afgesloten tussen de gemeente en het OCMW over het gebruik van elkaars personeelsleden voor bepaalde functies? - Geef de juiste omschrijving van deze diensten. Het vijfde onderdeel van de feitenmeting betreft de relaties met de burgers zoals opgenomen in het Gemeentedecreet. Het Gemeentedecreet voorziet verschillende mogelijkheden om de burgers meer te betrekken. In de eerste plaats bestaat voor de gemeenteraad de verplichting om een systeem van klachtenbehandeling vast te stellen. De organisatie van dit systeem gebeurt door de gemeenten zelf. Het Gemeentedecreet geeft de gemeenten een grote autonomie om zelf een klachtensysteem te ontwikkelen. We willen dus meten in hoeveel gemeenten men vandaag al rond is met het organiseren van dit systeem. Daarnaast willen we ook de vergelijking maken met de gemeenten waar voor de invoering van het Gemeentedecreet al een dergelijk systeem op poten was gezet. Naast de verplichte invoering van een systeem van klachtenbehandeling krijgen de inwoners ook een aantal mogelijkheden om hun betrokkenheid bij het bestuur te vergroten. De Nieuwe Gemeentewet vermeldde enkel de mogelijkheden van een volksraadpleging en het oprichten van adviesraden. Naast de volksraadpleging voorziet het Gemeentedecreet nog twee andere mogelijkheden. Artikel 200bis van het Gemeentedecreet luidt als volgt: De inwoners hebben het recht te verzoeken om de door hen in een gemotiveerde nota nader omschreven voorstellen en vragen over de gemeentelijke beleidsvoering en dienstverlening op de agenda van de gemeenteraad in te schrijven en om deze agendapunten te komen 31

34 toelichten in de gemeenteraad. 35 Om een dergelijk voorstel in te dienen legt het Gemeentedecreet een aantal voorwaarden op. Afhankelijk van het inwonertal van de gemeente moet een bepaald aantal inwoners dit voorstel steunen. Een verzoekschrift kan daarentegen door elk individu worden ingediend, zolang het een onderwerp betreft dat tot de bevoegdheid van de gemeenteraad behoort. 36 Van deze nieuwe mogelijkheden willen we nagaan of de inwoners er al gebruik hebben van gemaakt. Volgende vragen kwamen in dit onderdeel aan bod: - Heeft de gemeenteraad in het kader van art.197 een systeem van klachtenbehandeling vastgesteld? - Was er in de gemeente al voor 01/01/2007 een systeem van klachtenbehandeling aanwezig? - Hebben inwoners al gebruik gemaakt van het recht te verzoeken om de door hen in een nader gemotiveerde nota nader omschreven voorstellen en vragen over de gemeentelijke beleidsvoering en dienstverlening op de agenda van de gemeenteraad in te schrijven en om deze agendapunten te komen toelichten in de gemeenteraad? - Hoeveel voorstellen zijn er sedert het begin van deze legislatuurperiode ingediend? - Zijn er al verzoekschriften door een of meer personen schriftelijk ingediend bij de gemeenteraad? - Hoeveel verzoekschriften zijn er sedert het begin van deze legislatuurperiode ingediend? > 2.2. Verloop van de respons In juni 2008 ontvingen alle gemeentesecretarissen de vragenlijst per post. Een eerste opvolging startte na drie weken. De gemeentesecretarissen, die tot dan niet antwoordden, kregen toen een elektronische versie van de vragenlijst toegestuurd. Nog twee weken later vond de tweede opvolging plaats die bestond uit telefonische contactnames. Grafiek 1 geeft een overzicht van het verloop van de respons weer. 35 Gemeentedecreet, art.200bis. 36 Gemeentedecreet, art

35 100% 80% 60% 40% 20% 0% postenquête verstuurd opvolging 1: e- mail opvolging 2: telefonisch einde Grafiek 1: Verloop van de respons De totale respons bedraagt 85%. Na de eerste fase had 47% van de gemeentesecretarissen de vragenlijst ingevuld en verstuurd. De eerste opvolging verhoogde dit percentage tot 64%. Door de gemeentesecretarissen telefonisch te contacteren kon de respons nog opgedreven worden tot 85%. Onderstaande grafiek spreidt de verdeling van de respons naar inwonertal. 33

36 100% 80% 60% 40% 20% 0% inwonercategorie p = 0,145 Grafiek 2: Respons volgens inwonercategorie De respons is het laagst voor de twee kleinste inwonercategorieën waar de 80 procent niet wordt gehaald. De respons is het hoogst (91%) bij de gemeentesecretarissen uit gemeenten met tot inwoners. In de grootste gemeenten ( inwoners) stuurde 88% van de gemeentesecretarissen de vragenlijst ingevuld terug. Nagenoeg 90% van de gemeentesecretarissen uit de gemeenten van tot inwoners deed mee aan het onderzoek. De verschillen zijn evenwel statistisch niet significant. Dit betekent dat de enquêtering naar inwonertal voldoende representatief is. Grafiek 3 spreidt de respons over de verschillende Vlaamse provincies. 34

37 100% 80% 60% 40% 20% 0% Antwerpen Vlaams- Brabant West- Vlaanderen Oost- Vlaanderen Limburg provincie p = 0,859 Grafiek 3: Respons volgens provincie De respons ligt het hoogst bij de gemeentesecretarissen uit de provincie Antwerpen met 87%. De provincie Vlaams-Brabant scoort het laagst met een respons van 80%. In de provincies Limburg en Oost-Vlaanderen vulde respectievelijk 82% en 83% van de gemeentesecretarissen de vragenlijst in. Voor de provincie West-Vlaanderen bedraagt de respons 81%. Deze verschillen zijn opnieuw statistisch niet significant zodat kan aangenomen worden dat ook naar regionale spreiding deze enquêtering voldoende representatief is. > 2.3. Resultaten Aan de hand van de vijf clusters van de feitenmeting trachten we nu een stand van zaken weer te geven van de implementatie van het Gemeentedecreet. De politieke component komt als eerste aan bod. In deze paragraaf onderzoeken we de veranderingen die het Gemeentedecreet heeft teweeggebracht voor de werking en samenstelling van de politieke organen in het gemeentebestuur. Daarop volgt de ambtelijke component. Daar wordt ingegaan op de veranderingen ten gevolge van het Gemeentedecreet voor het gemeentepersoneel en de werking van de ambtelijke component. Ook de verhoudingen tussen de lokale politici en de personeelsleden zijn veranderd. Dit vormt de derde component. Het 35

38 Gemeentedecreet beoogde ook veranderingen in de beleidsvoering. Deze komen in de vierde paragraaf over beleids- en beheersprocessen aan bod. De vijfde en laatste paragraaf behandelt de veranderingen in de relaties met de burgers. Bij elk aangesneden thema wordt nagegaan of de gemeenten vóór de invoering van het Gemeentedecreet al gebruik maakten van de verplichtingen of mogelijkheden die het Gemeentedecreet de gemeenten vandaag biedt. Tevens wordt bij elke onderzochte thematiek gezocht naar variatie naar gelang van het inwonertal, de samenstelling van het college, de continuïteit in de bestuursmeerderheid en de continuïteit van de burgemeestersfunctie. Enkel die variaties die een voldoende significant niveau vertonen, worden in dit rapport opgenomen. > Politieke component We behandelen bij deze politieke component de volgende onderdelen: Opname van de OCMW-voorzitter in het college van burgemeester en schepenen Voorzitter van de gemeenteraad Einddatum mandaten in de akte van voordracht Gemeenteraadscommissies Deontologische code Bij de aanvang van de nieuwe legislatuur kan men nu voorzien in een einddatum van het mandaat van de burgemeester, de schepenen en de voorzitter van de gemeenteraad in de akte van voordracht. Tevens kan deze akte van voordracht de naam van de opvolger vermelden. Dit is slechts een mogelijkheid. Het Gemeentedecreet legt ook enkele verplichtingen op. Zo mogen de gemeenten nog altijd gemeenteraadscommissies oprichten, maar het voorzitterschap van deze commissies komt niet meer toe aan de burgemeester of schepenen, maar wel aan de gemeenteraadsleden. Het Gemeentedecreet kiest ervoor om een gemeenteraadslid voorzitter te maken van een gemeenteraadscommissie om de gemeenteraad te versterken en de greep van het college op de werkzaamheden van de gemeenteraad af te zwakken 37. Een andere nieuwe verplichting sinds de invoering van het Gemeentedecreet is een deontologische code voor de gemeenteraadsleden en de leden van het college van burgemeester en schepenen. Ten slotte komt bij de politieke component de mogelijkheid om bevoegdheden te delegeren van de gemeenteraad naar het college van 37 Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Ontwerp van Gemeentedecreet, p

39 burgemeester en schepenen aan bod. Bij elke mogelijkheid of verplichting wordt nagegaan of de gemeenten er al gebruik van maakten vóór de invoering van het Gemeentedecreet. Bepaalde vernieuwingen van het Gemeentedecreet namen we niet in de feitenmeting op. Een mogelijkheid voor de colleges van burgemeester en schepenen is de OCMW-voorzitter opnemen in het college van burgemeester en schepenen. Dankzij gegevens die reeds beschikbaar waren, weten we dat 209 (68%) gemeenten gebruik hebben gemaakt van deze mogelijkheid. 38 Volgens de gegevens van de gemeentelijke websites beschikken 156 van deze OCMW-voorzitters binnen het college van burgemeester en schepenen over specifieke binnen het college verdeelde bevoegdheden. 39 Het merendeel van deze bevoegdheden heeft te maken met sociale zaken. Maar bijvoorbeeld vijf OCMW-voorzitters zijn bevoegd voor financiën, zeven voor economie, twee voor informatica en twee voor kerkfabrieken. Dit zijn niet onmiddellijk bevoegdheden die automatisch met een OCMW-voorzitter geassocieerd worden. In gemeenten waar de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen dezelfde is gebleven als in de vorige legislatuur maakt de OCMW-voorzitter vaker deel uit van het college van burgemeester en schepenen. De volgende tabel geeft dit weer. OCMW-voorzitter in college N = college = college ,2% 141 college college ,1% 167 p = 0,008 Tabel 1: Opname van de OCMW-voorzitter in het college van burgemeester en schepenen naar continuïteit in het bestuur In drie vierde van de gemeenten waar het bestuur uit dezelfde politieke partijen bestaat als in de vorige legislatuur is de OCMW-voorzitter opgenomen in het college van burgemeester en schepenen. In gemeenten waar er een ander bestuur aan de macht is, maakt de OCMW-voorzitter in 61% van de gemeenten deel uit van het college van burgemeester en schepenen. In gemeenten waar de partners al ervaring hebben opgebouwd van met elkaar samen te werken, maakt de OCMW-voorzitter vaker deel uit van het college van burgemeester en schepenen. Er bestaat geen significant verband tussen het lidmaatschap van de OCMW-voorzitter en de 38 Binnenband, juni, 2008, nr.58, p De verzameling van deze gegevens gebeurde aan de hand van een telling van de bevoegdheden van de OCMW-voorzitters zoals weergegeven op de gemeentelijke websites. 37

40 samenstelling van het college van burgemeester en schepenen (homogene meerderheid of coalitie) of het inwonertal. De burgemeester is sinds de invoering van het Gemeentedecreet niet meer noodzakelijk voorzitter van de gemeenteraad. Volgens de gegevens van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur is in 104 gemeenten de burgemeester geen voorzitter meer van de gemeenteraad 40. We zien een significant verschil tussen gemeenten waar het bestuur bestaat uit een coalitie of een homogene meerderheid. Burgemeester is geen voorzitter meer van de gemeenteraad N = Homogene meerderheid 27,3% 99 Coalitie 38,3% 209 Totaal 34,7% 308 p = 0,058 Tabel 2: Voorzitter van de gemeenteraad naar samenstelling van het college In gemeenten met een coalitiemeerderheid is in 38% van de gemeenten de burgemeester geen voorzitter meer van de gemeenteraad. In gemeenten met een homogene meerderheid is dit minder vaak het geval, namelijk in 27% van de gemeenten. Daarnaast vinden we ook nog een significant verband terug tussen het voorzitterschap van de gemeenteraad en de continuïteit in de burgemeestersfunctie. Burgemeester is geen voorzitter meer van de gemeenteraad N = Continuïteit 29,5% 207 Discontinuïteit 45,5% 101 totaal 34,4% 308 p = 0,005 Tabel 3: Voorzitter van de gemeenteraad naar continuïteit in de burgemeestersfunctie Uit tabel 3 blijkt dat in 30% van de gemeenten waar nog steeds dezelfde burgemeester aan de macht is het voorzitterschap van de gemeenteraad niet meer tot de taken van de burgemeester behoort. In gemeenten met een nieuwe burgemeester sinds 2007 is in bijna de helft van de gemeenten 40 Binnenband, juni, 2008, nr.58, p.3. 38

41 (46%) de burgemeester geen voorzitter meer van de gemeenteraad. Tussen het inwonertal en het voorzitterschap van de gemeenteraad bestaat er geen significant verband. > Einddatum in de akte van voordracht. Sinds de invoering van het Gemeentedecreet is het mogelijk dat de akte van voordracht een einddatum vermeld van het mandaat van de kandidaatburgemeester. Ook voor de kandidaat-schepenen en de kandidaat-voorzitter van de gemeenteraad kan men nu een einddatum voorzien in de akte van voordracht. Tabel 4 geeft weer in hoeveel gemeenten men een einddatum heeft voorzien van het mandaat van de burgemeester, de schepenen en/of de voorzitter van de gemeenteraad. De OCMW-voorzitter is hier ook opgenomen omdat hij als toegevoegd lid deel kan uitmaken van het college van burgemeester en schepenen. Naast de einddatum van het mandaat kan de akte van voordracht eveneens voorzien in de naam van de opvolger. Dit is geen verplichting. Einddatum voorzien N = Opvolger vermeld N = Burgemeester 7,6% ,0% 20 Schepenen 47,5% ,7% 125 Voorzitter van de gemeenteraad 9,5% ,0% 25 OCMW-voorzitter 16,7% ,0% 43 Tabel 4: Vermelding van einddatum van het mandaat van de burgemeester, schepenen, voorzitter van de gemeenteraad en OCMWvoorzitter in de akte van voordracht In bijna de helft van de gemeenten (48%) is er een einddatum voorzien van het mandaat van één of meer schepenen. Voor de burgemeesters wordt het minst in een einddatum van het mandaat voorzien. In 8% van de gemeenten is er een einddatum van het mandaat van de burgemeester voorzien en voor de voorzitters van de gemeenteraad is er in 10% van de gemeenten een einddatum voorzien. Voor de OCMW-voorzitter wordt er vaker in een einddatum van het mandaat voorzien. In 17% van de gemeenten komt er een vroegtijdig einde aan het mandaat van de OCMW-voorzitter. Als er een einddatum is voorzien in de akte van voordracht, dan kan men ook de naam van de opvolger al vermelden in de akte van voordracht. In 85% van de gemeenten waar er een einddatum is voorzien van het mandaat van de burgemeester is ook de opvolger van de burgemeester vermeld. In 13 van 39

42 deze gemeenten is de opvolger van de burgemeester een schepen. In zes gemeenten zal er een gemeenteraadslid de burgemeester opvolgen. In 92% van de gevallen waar er een einddatum van een schepen is voorzien, is ook de opvolger vermeld. Het gaat hier niet om 92% van de gemeenten waar er een einddatum van het mandaat van een schepen is voorzien. In één gemeente kan men immers voor verschillende schepenen een einddatum voorzien. In de gemeenten waar er een einddatum is voorzien van het mandaat van de voorzitter van de gemeenteraad is in 96% van deze gemeenten ook de opvolger vermeld. In 14 van deze gemeenten zal een schepen de voorzitter van de gemeenteraad opvolgen. In 9 gemeenten gaat het om een gemeenteraadslid en in één gemeente zal de huidige OCMWvoorzitter die toegevoegd is aan het college van burgemeester en schepenen de voorzitter van de gemeenteraad opvolgen. Voor de OCMW-voorzitter waar er een einddatum van het mandaat is voorzien, is in 93% van de gemeenten ook de opvolger bekend. In 22 gemeenten zal een OCMWraadslid de OCMW-voorzitter opvolgen, in 10 gemeenten een gemeenteraadslid, in 5 gemeenten een schepen en in 4 gemeenten een gemeenteraadslid dat ook OCMW-raadslid is. Er bestaat een significant verband tussen de inwonercategorie en het al dan niet voorzien van een einddatum van het mandaat van één of meer schepenen. Voor de burgemeesters, de gemeenteraadsvoorzitters en de OCMW-voorzitters is dit verband niet significant. Tabel 5 verduidelijkt dit. Burgemeester N = Schepenen N = Voorzitter GR N = OCMWvoorzitter ,9% 68 41,8% 67 5,7% 70 23,5% ,5% 67 50,0% 66 14,9% 67 19,4% ,0% 43 35,7% 42 4,7% 43 7,0% ,5% 38 52,6% 38 15,8% 38 15,8% ,4% 37 68,4% 38 7,9% 38 13,5% 37 totaal 7,1% ,6% 251 9,8% ,0% 253 p1 = 0,909; p2 = 0,036; p3 = 0,176 en p4 = 0,219 Tabel 5: Einddatum mandaat burgemeester, schepenen, voorzitter van de gemeenteraad en OCMW-voorzitter voorzien volgens inwonercategorie In 68% van de gemeenten met meer dan inwoners is er een einddatum van het mandaat van één of meer schepenen opgenomen in de akte van voordracht. In de gemeenten met tot inwoners gebeurt dit het minst (36%). Ongeveer de helft van de gemeenten met tot inwoners (50%) en de gemeenten met tot N = 40

43 inwoners (53%) maken gebruik van deze mogelijkheid. In de kleinste gemeenten voorziet 42% van de gemeenten in een einddatum van het mandaat van één of meer schepenen. Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat het aantal schepenen toeneemt met het inwonertal waardoor het ook logisch is dat grotere gemeenten meer gewag maken van tussentijdse wisselingen op de schepenbanken. > Gemeenteraadscommissies De mogelijkheid om gemeenteraadscommissies te installeren was op zich geen nieuw gegeven bij de installatie van de gemeenteraden begin januari De volgende tabel toont dat er vóór de invoering van het Gemeentedecreet ook in heel wat gemeenten al gemeenteraadscommissies aanwezig waren. Deze tabel spreidt dit bestaan naar inwonertal. Commissies na 01/01/2007 N = Commissies vóór 01/01/ ,1% 70 28,6% ,6% 66 51,5% ,8% 43 78,6% ,2% 38 86,5% ,2% 38 92,1% 38 totaal 58,0% ,8% 246 p1 = 0,000 en p2 = 0,000 Tabel 6: Bestaan van gemeenteraadscommissies vóór en na de invoering van het Gemeentedecreet Volgens de totaalcijfers is het aantal gemeenten dat over gemeenteraadscommissies beschikt sinds de invoering van het Gemeentedecreet licht gedaald van 62% naar 58%. Uit tabel 6 blijkt dat enkel in de gemeenten met tot inwoners het aantal gemeenten met gemeenteraadscommissies is toegenomen. Vanaf inwoners zijn er nog in 84% van de gemeenten gemeenteraadscommissies aanwezig. Vóór de invoering van het Gemeentedecreet was dit nog in 92% van de grootste gemeenten het geval. De daling komt echter het sterkst tot uiting in gemeenten met tot inwoners (van 79% naar 63%). In de kleinste gemeenten is het aantal gemeenten dat over gemeenteraadscommissies beschikt vrij constant gebleven (27%). 255 gemeentesecretarissen beantwoordden de vraag of er na 1 januari 2007 gemeenteraadscommissies zijn opgericht, terwijl 246 gemeentesecretarissen een geldig antwoord gaven op de vraag of er voor de N = 41

44 invoering van het Gemeentedecreet al gemeenteraadscommissies aanwezig waren. Dit verschil in respons maakt het enigszins moeilijk om een vergelijking op te maken van de situatie voor en na de invoering van het gemeentedecreet. Niettemin blijft er een positief verband bestaan tussen het inwonertal en het bestaan van gemeenteraadscommissies. Het is niet onwaarschijnlijk dat gemeenteraadscommissies voor een deel worden beschouwd als een orgaan dat de werking van de gemeenteraad kan ontlasten. Wetende dat raadszittingen in kleinere gemeenten minder tijd in beslag nemen dan in grotere steden is het dan ook logisch dat in kleinere gemeenten minder gemeenteraadscommissies het leven zien 41. Naast het inwonertal varieert het bestaan van de gemeenteraadscommissies ook met de samenstelling van het college. De volgende tabel bewijst dit. Commissies na 01/01/2007 N = Homogene meerderheid 48,7% 78 Coalitie 62,1% 177 Totaal 57,9% 255 p = 0,045 Tabel 7: Aanwezigheid van gemeenteraadscommissies naar type bestuursmeerderheid Vandaag zijn er in 62% van de gemeenten waar er een coalitie aan de macht is gemeenteraadscommissies opgericht. Voor gemeenten met een homogene meerderheid aan de macht is dit in 49% van de gemeenten het geval. Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat het bestaan van homogene meerderheden net als de politieke competitie sterk varieert met het inwonertal 42. Tussen de continuïteit in het bestuur en de aanwezigheid van gemeenteraadscommissies vonden we geen significante verschillen terug. De verdeling van het aantal gemeenteraadscommissies over de verschillende inwonercategorieën toont dat hoe meer inwoners een gemeente telt, hoe meer gemeenteraadscommissies een gemeente telt. 41 J. ACKAERT, De burgemeestersfunctie in België. Analyse van haar legitimering en van de bestaande rolpatronen en conflicten. Leuven: Faculteit Sociale Wetenschappen, 2006, p Eigen berekeningen op basis van de officiële uitslagen van de gemeenteraadsverkiezingen van 8 oktober Ter illustratie, in 77 procent van de gemeenten met minder dan inwoners wordt het gemeentebestuur gevormd door 1 partij. In gemeenten met meer dan inwoners doet zich dit maar in 19 procent van de gevallen voor. 42

45 Aantal GR-commissies N = Std.afwijking ,1 18 1, ,8 40 1, ,2 27 3, ,0 31 2, ,9 32 3,6 Totaal 3, ,9 p = 0,499 Tabel 8: Aantal gemeenteraadscommissies naar inwonertal Het verband tussen het aantal gemeenteraadscommissies en het inwonertal is niet significant. Gemiddeld beschikt een gemeente waar er gemeenteraadscommissies zijn over 3,9 commissies. De kleinste gemeenten tellen gemiddeld 2,1 gemeenteraadscommissies. Naarmate de inwonercategorie stijgt, neemt ook het aantal gemeenteraadscommissies toe. Dit loopt in de lijn van de trend die we aanwezen inzake het bestaan van gemeenteraadscommissies. Gemeenten met tot inwoners tellen gemiddeld 2,8 commissies per gemeente. Gemeenten vanaf tot inwoners hebben gemiddeld 4,2 gemeenteraadscommissies. In gemeenten met tot inwoners zijn er gemiddeld 4,6 gemeenteraadscommissies. Dit gemiddelde ligt iets hoger dan het gemiddelde aantal gemeenteraadscommissies in gemeenten met tot inwoners (4,0). De grootste gemeenten hebben ook het meest aantal commissies met een gemiddelde van 5,9 gemeenteraadscommissies per gemeente. Wel nieuw sinds de invoering van het Gemeentedecreet is dat burgemeesters en schepenen niet langer voorzitter kunnen zijn van een gemeenteraadscommissie. 43 De vraag kan dan ook gesteld worden in welke mate het voorzitterschap van die commissies losgekoppeld wordt van de meerderheids/minderheidsverhoudingen binnen de gemeenteraad. Tabel 9 onderzoekt in hoeveel gevallen het voorzitterschap van een gemeenteraadscommissie wordt toevertrouwd aan een oppositieraadslid. 43 Gemeentedecreet, art.39, 4. 43

46 Aantal gemeenteraadscommissies voorgezeten door oppositieraadslid Aantal gemeenten N = 0 87,5% ,6% ,3% 2 3 2,6% 4 totaal 100% 152 Tabel 9: Aantal gemeenteraadscommissies voorgezeten door een oppositieraadslid Het aanwijzen van het voorzitterschap hangt blijkbaar nog altijd sterk samen met de meerderheids/minderheidsverhoudingen in de gemeenteraad: slechts in 13% van de gemeenten is een gemeenteraadslid van de oppositie voorzitter van een gemeenteraadscommissie. Tussen het inwonertal en het aantal gemeenteraadscommissies dat voorgezeten wordt door een oppositieraadslid konden we geen significant verband terugvinden. > Deontologische code Het Gemeentedecreet verplicht de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen om een deontologische code aan te nemen voor respectievelijk de gemeenteraadsleden 44 en de leden van het college van burgemeester en schepenen 45. De volgende tabel onderzoekt in hoeveel gemeenten de gemeenteraad ondertussen een deontologische code heeft aangenomen voor de gemeenteraadsleden en in hoeveel gemeenten er een deontologische code aanwezig was voor de invoering van het Gemeentedecreet. Deze tabel bekijkt ook in hoeveel gemeenten er vandaag en vóór de invoering van het Gemeentedecreet een deontologische code is voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. We zien enkel een significant verband tussen het inwonertal en de aanwezigheid van een deontologische code voor de invoering van het Gemeentedecreet. 44 Gemeentedecreet, art Gemeentedecreet, art

47 Deontologisc he code GR N = Deontologisch e code GR vóór 01/01/07 N = Deontologisc he code college N = Deontologisch e code college vóór 01/01/ ,2% 69 22,9% 70 41,4% 70 8,7% ,6% 66 11,9% 67 41,8% 67 0,0% 66 55,8% 43 38,1% 42 25,6% 43 7,5% 40 63,2% 38 21,1% 38 36,8% 38 2,9% ,5% 37 50,0% 38 44,7% 38 18,4% 38 totaal 62,1% ,3% ,7% 256 6,9% 247 p1 = 0,878; p2 = 0,000; p3 = 0,373 en p4 = 0,007 Tabel 10: Deontologische code voor de gemeenteraadsleden en de leden van het college naar inwonercategorie Vandaag bestaat in 62% van de gemeenten een deontologische code voor de raadsleden. Voor de leden van het college van burgemeester en schepenen is in 39% van de gemeenten een aanvullende deontologische code aangenomen. Ook vóór de invoering van het Gemeentedecreet waren er meer gemeenten met een deontologische code voor de gemeenteraadsleden dan voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. In een vierde van de gemeenten (26%) bestond een deontologische code voor de gemeenteraadsleden, terwijl dit in 7% van de gemeenten voor de leden van het college van burgemeester en schepenen het geval was. Uit deze gegevens blijkt dat in het merendeel van de gemeenten ook voor de collegeleden wordt teruggegrepen naar de (algemene) deontologische code die geldt voor de gemeenteraadsleden en de nood aan een aanvullende code voor de collegeleden minder erkend wordt. Hoger gaven we aan dat het bestaan van deontologische codes vandaag niet langer varieert met het inwonertal van de gemeenten. Wel bestaat er nog een verband tussen de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen en het al dan niet aanwezig zijn van een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. N = 45

48 Deontologische code voor leden van het college Homogene meerderheid 30,4% 79 Coalitie 42,4% 177 Totaal 38,70% 256 p = 0,069 Tabel 11: Deontologische code voor de leden van het college naar samenstelling van het college In gemeenten bestuurd door een coalitiemeerderheid nam de gemeenteraad in 42% van de gevallen een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen aan. In gemeenten met een homogene meerderheid gebeurde dit in nog geen derde van de gemeenten (30%). Het is niet onwaarschijnlijk dat de deontologische code een onderdeel uitmaakt van het instrumentarium om het gedrag van coalitiepartners te corrigeren. Er bestaat ook een significant verband tussen de gemeenten waar er een deontologische code voor de gemeenteraadsleden is en waar er een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen is. Het gaat hier om een significant verband dat zowel voor als na de invoering van het Gemeentedecreet geldt. De volgende tabel geeft deze percentages weer. Tabel 12 kijkt naar het percentage gemeenten waar een deontologische code voor de gemeenteraadsleden aanwezig is én waar er ook een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen aanwezig is. Ten tweede toont deze tabel in hoeveel gemeenten waar er nog geen deontologische code voor de gemeenteraadsleden leden is, er wel al een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen is. Deontologische code college naar deontologische code gemeenteraad Na 01/01/2007 N = Vóór 01/01/2007 wel 58,4% ,8% 66 niet 96,0% ,0% 187 p1 = 0,000 en p2 = 0,000 Tabel 12: Deontologische code college naar deontologische code gemeenteraad Uit tabel 12 blijkt dat in 58% van de gemeenten waar er vandaag een deontologische code voor de gemeenteraadsleden is, ook een deontologische code is voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. In 96% van de gemeenten waar er vandaag nog geen N = N = 46

49 deontologische code is voor de gemeenteraadsleden is er ook nog geen deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. Uit de cijfers blijkt dat dit percentage nog hoger ligt voor de gegevens van voor de invoering van het Gemeentedecreet. In geen enkele gemeente waar er vóór de invoering van het Gemeentedecreet nog geen deontologische code voor de gemeenteraadsleden was, was er al een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. In een vierde van de gemeenten (26%) waar er vóór de invoering van het Gemeentedecreet al een deontologische code voor de gemeenteraadsleden was, was er ook al een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. De deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen kan uitgebreider zijn dan de deontologische code voor de gemeenteraadsleden. Het college van burgemeester en schepenen neemt een deontologische code aan, die minstens de deontologische code zoals aangenomen door de gemeenteraad omvat 46, aldus het Gemeentedecreet. Tabel 13 gaat na in hoeveel gemeenten de deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen uitgebreider is dan de deontologische code voor de gemeenteraadsleden. Deontologische code college > deontologische code GR N = ,7% ,2% ,4% ,0% ,7% 23 totaal 15,7% 115 p = 0,191 Tabel 13: Aanvullende deontologische code voor het college Het verband tussen het inwonertal en een al dan niet uitgebreidere deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen is niet significant. In 16% van de gemeenten is de deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen uitgebreider dan de deontologische code voor de gemeenteraadsleden. De variatie naar inwonertal is in dit geval niet significant. In totaal 46 Gemeentedecreet, art

50 beantwoordden 117 gemeenten deze vraag, terwijl volgens tabel 6 slechts 99 gemeenten een deontologische code aannamen voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. Een mogelijke verklaring voor dit verschil is dat in 17 gemeenten de deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen is opgenomen in de deontologische code voor de gemeenteraadsleden. Tussen de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen (homogene meerderheid vs. coalitie) en een al dan niet uitgebreidere deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen bestaat ook geen significant verband. > Delegatie De gemeenteraad kan sinds de invoering van het Gemeentedecreet bij reglement bevoegdheden delegeren aan het college van burgemeester en schepenen. 47 Het gaat hier om een delegatie van bevoegdheden die niet uitdrukkelijk aan de gemeenteraad zijn toegewezen. Het Gemeentedecreet somt geen lijst op van bevoegdheden die de gemeenteraad kan delegeren, maar geeft wel mee welke bevoegdheden ze niet kan toevertrouwen aan het college van burgemeester en schepenen. Tabel 14 toont in hoeveel gemeenten er een delegatie van bevoegdheden plaatsvindt van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen. Gemeenteraad college N = ,3% ,5% ,4% ,8% ,9% 38 totaal 72,0% 250 p = 0,336 Tabel 14: Delegatie van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen In 72% van de gemeenten delegeert de gemeenteraad bevoegdheden naar het college van burgemeester en schepenen. In de meeste gemeenten 47 Gemeentedecreet, art.43, 1. 48

51 betreft het een delegatie van het dagelijks bestuur. In een twintigtal gemeenten heeft de gemeenteraad bepaalde personeelsaangelegenheden gedelegeerd naar het college van burgemeester en schepenen. In ongeveer tien van deze gemeenten gaat het om de aanstelling van de leden van het managementteam. De gemeenteraden zijn vandaag nog eerder terughoudend in het delegeren van bevoegdheden aangaande het personeel. Noch tussen het inwonertal en deze delegatievorm noch tussen de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen en deze delegatievorm konden we een significant verband terug vinden. Op voorstel van het college van burgemeester en schepenen bepaalt de gemeenteraad wat onder dagelijks bestuur wordt begrepen. 48 De bepaling van het dagelijks bestuur speelt een belangrijke rol bij het budgethouderschap, dat verder aan bod komt. Tabel 15 onderzoekt of elke gemeenteraad ondertussen het dagelijks bestuur heeft bepaald. Deze tabel zegt niets over de invulling van het begrip dagelijks bestuur. Dit komt in een volgend luik van het onderzoeksproject terug. Dagelijks bestuur N = ,6% ,0% ,1% ,4% ,6% 37 totaal 94,1% 254 p = 0,130 Tabel 15: Bepaling van het dagelijks bestuur door de gemeenteraad Er bestaat geen significante relatie tussen de onafhankelijke variabelen en de bepaling van het dagelijks bestuur. In 6% van de gemeenten bepaalde de gemeenteraad het dagelijks bestuur vooralsnog niet. Dat betekent dat in deze gemeenten het college van burgemeester en schepenen het budgethouderschap ook nog niet kan delegeren naar de gemeentesecretaris. 48 Gemeentedecreet, art.159, 2. 49

52 > Ambtelijke component Volgende vernieuwingen van het Gemeentedecreet komen hier aan bod: Managementteam o Al dan niet voorkomen van een managementteam o Samenstelling o Vergaderfrequentie Gemeentepersoneel o Deontologische code o Kabinets- en fractiepersoneel o Contractuelen en mandaatstelsel Een van de verplichtingen in het Gemeentedecreet is het oprichten van een managementteam. Door het oprichten van een managementteam tracht het Gemeentedecreet een samenwerkingsmodel tot stand te laten komen tussen diensten, maar ook tussen politici en personeelsleden. Naast de gemeentesecretaris en de financieel beheerder verwacht het Gemeentedecreet dat ook de belangrijkste diensthoofden deel uitmaken van het managementteam. 49 Over de opname van collegeleden in het managementteam sprak het Gemeentedecreet niet 50. Dit komt in het volgende hoofdstuk verder aan bod. Niet alleen voor de gemeenteraadsleden en de leden van het college van burgemeester en schepenen is een deontologische code verplicht. De gemeenteraad moet ook een deontologische code vaststellen voor het gemeentepersoneel. Het Gemeentedecreet bevat ook een aantal innovaties m.b.t. het personeelsbeleid. Zo krijgen de gemeenten nu ook de mogelijkheid om voor verschillende functies een mandaatstelsel te voorzien. Dit mandaatstelsel beperkt zich niet tot de decretale graden. 51 Het Gemeentedecreet versoepelt ook nog de mogelijkheid om contractueel personeel in dienst te nemen. 52 Daarnaast (en dit kan een weerslag hebben op de politiekambtelijke verhoudingen) kunnen de gemeenten kabinetspersoneel in dienst nemen t.b.v. het college van burgemeester en schepenen en/of ondersteunend personeel t.b.v. de fracties in de gemeenteraad. 49 Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p Aangezien de redactie van dit rapport beëindigd werd in december 2008, wordt geen rekening gehouden met eventuele wijzigingen in het decreet m.b.t. de samenstelling van het managementteam. 51 Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p

53 > Managementteam Volgens het Gemeentedecreet is er in elke gemeente een managementteam. De volgende tabel geeft weer in hoeveel gemeenten er vandaag een managementteam is en in hoeveel gemeenten er voor de invoering van het Gemeentedecreet al een managementteam bestond. MT na 01/010/2007 N = MT vóór 01/01/2007 N = ,3% 70 42,0% ,5% 67 46,3% % 43 62,8% ,4% 38 57,9% ,7% 38 86,8% 38 totaal 96,9% ,7% 255 p1 = 0,388 en p2 = 0,000 Tabel 16: Aanwezigheid van een managementteam Na de invoering van het Gemeentedecreet heeft er een sprong van 56% naar 97% plaatsgevonden. Slechts in 3% van de gemeenten is er vandaag geen managementteam. Enkel de gemeenten met tot inwoners beschikken allemaal over een managementteam. In de kleinste en de grootste gemeenten heeft slechts 95% van de gemeenten een managementteam vandaag. Voor de invoering van het Gemeentedecreet was er ook al in een kleine meerderheid (56%) van de gemeenten een vorm van managementteam aanwezig. Vooral in de grootste gemeenten was er al in 87% van de gemeenten een managementteam aanwezig. Toch beschikte 42% van de kleinste gemeenten ook al over een vorm van managementteam. In gemeenten met tot inwoners was dit in 46% van de gemeenten het geval. In gemeenten met tot beschikten iets meer gemeenten (63%) al over een managementteam dan gemeenten met tot inwoners (58%). Tabel 17 spreidt de omvang van de managementteams naar het inwonertal van de gemeenten. 51

54 Aantal leden MT N Std.afwijking ,0 66 1, ,9 66 2, ,0 43 2, ,9 37 2, ,6 36 2,9 p = 0,000 Totaal 5, ,4 Tabel 17: Omvang managementteam naar inwonertal Uit deze tabel kan afgeleid worden dat naarmate de gemeente meer inwoners telt, de managementteams omvangrijker worden. Het gaat hier om een significant verband. Gemeenten met minder dan inwoners tellen gemiddeld 5,4 leden in hun managementteam. Hoe kleiner het inwonertal hoe minder aantal leden het managementteam telt. In de kleinste gemeenten bestaat het managementteam gemiddeld uit 4 leden. In gemeenten met tot inwoners beschikken de managementteams gemiddeld over een lid meer dan de kleinste gemeenten. De managementteams bestaan gemiddeld uit 6 leden in gemeenten met tot inwoners. De grootste gemeenten beschikken gemiddeld over het grootste managementteam met een gemiddelde van 7,6 leden per managementteam. Deze vaststellingen hoeven niet echt tot verwondering te leiden: het globale personeelsbestand varieert eveneens met het inwonertal. 53 Hoe groter het inwonertal, hoe groter ook de standaardafwijking. In gemeenten met meer dan inwoners schommelt het aantal leden van het managementteam tussen 4,7 en 10,5 leden. In de kleinere gemeenten is deze spreiding minder groot. In gemeenten met minder dan inwoners tellen de managementteams tussen 2,5 en 5,5 leden. Wie maakt er nu allemaal deel uit van het managementteam? In 15% van de gemeenten bestaat het managementteam uit de minimale samenstelling die het Gemeentedecreet voorziet, namelijk de gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger. Uit tabel 17 kunnen we ervan uitgaan dat deze gemeenten zich vooral in de kleinste inwonercategorie bevinden. Verder 53 Ackaert J., Dekien C., Samenvoeging van gemeenten: veranderingen in de gemeentelijke organisatie en beleidsvoering. Beleidsevaluerend onderzoek m.b.t. de gemeenten uit het Vlaamse Gewest Tabellenbijlage, Fonds voor kollektief fundamenteel onderzoek, 1989, pp

55 bestaan de managementteams hoofdzakelijk uit de diensthoofden, afdelingsverantwoordelijken of directeurs. Maar ook personeelsleden die geen diensthoofd zijn, maar wel een belangrijke functie hebben in de gemeente kunnen deel uitmaken van het managementteam. In 27 gemeenten is de stedenbouwkundige lid van het managementteam, in 7 gemeenten de ICT-medewerker of -deskundige, in 21 gemeenten een ingenieur, in 5 gemeenten een jurist, in 10 gemeenten de milieuambtenaar, in 12 gemeenten de sportfunctionaris, in 15 gemeenten een stafmedewerker en in 9 gemeenten de bibliothecaris. Andere opvallende leden van het managementteam zijn de OCMW-secretaris (in 5 gemeenten), de commandant van het brandweerkorps (in 4 gemeenten) en de korpschef van de lokale politie (in 2 gemeenten). Het Gemeentedecreet laat toe dat er regelmatig contacten zijn tussen het managementteam en de leden van het college van burgemeester en schepenen, maar stelt zich, althans in de Memorie van Toelichting eerder terughoudend op ten aanzien van de deelname van politieke mandatarissen aan het managementteam. Het managementteam is in elk geval een ambtelijk orgaan. 54 Tabel 18 toont dat er toch gemeenten zijn waar leden van het college van burgemeester en schepenen stelselmatig deelnemen aan de vergaderingen van het managementteam. Deelname lid college aan het MT Totaal ,6% ,5% ,0% ,1% ,6% 36 totaal 4,9% 247 p = 0,574 Tabel 18: Deelname van leden van het college van burgemeester en schepenen aan de vergaderingen van het managementteam naar inwonertal In 5% van de gemeenten nemen de leden van het college van burgemeester en schepenen stelselmatig deel aan de vergaderingen van het managementteam, ook al kan dit volgens een strikte interpretatie van het 54 Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p

56 Gemeentedecreet niet. In de gemeenten tussen en maken de leden van het college van burgemeester en schepenen het meest deel uit van het managementteam met in respectievelijk 7% en 8% van de gemeenten. In gemeenten met tot inwoners is dit dan weer zo goed als onbestaande met nauwelijks 2% van de gemeenten waar iemand van het college van burgemeester en schepenen deelneemt aan de vergaderingen van het managementteam. In de kleinste en grootste gemeenten schommelt dit tussen 5% en 6% van de gemeenten waar iemand van het college van burgemeester en schepenen aanwezig is op de vergaderingen van het managementteam. Die ogenschijnlijke verschillen zijn echter statistisch niet significant. Hoe vaak komt het managementteam nu samen? Ook de frequentie van bijeenkomsten varieert opnieuw met het inwonertal. De volgende tabel illustreert dit. 1x/week 1x/2weken 1x/maand andere N= ,5% 21,5% 29,2% 30,8% ,8% 26,2% 32,3% 27,7% ,6% 30,2% 20,9% 23,3% ,7% 24,3% 32,4% 13,5% ,1% 33,3% 25,0% 5,6% 36 totaal 22,8% 26,4% 28,5% 22,4% 246 p = 0,104 Tabel 19: Frequentie vergaderingen managementteam naar inwonertal Gemiddeld vergadert de helft van de managementteams (49%) minstens één keer om de twee weken. In de grotere gemeenten ligt het vergaderritme hoger dan in de kleinere gemeenten. In de gemeenten tot inwoners komt 40% van de managementteams minstens elke twee weken samen. In de gemeenten met een inwonertal tussen en vergadert 56% van de managementteams minstens tweewekelijks, in de gemeenten met tot inwoners is dit in 54% van de managementteams het geval. In de grootste gemeenten vergaderen de managementteams ook het meest. 66% van deze managementteams komt minstens elke twee weken samen. Andere antwoorden betekent niet noodzakelijk dat het managementteam minder dan één keer per maand vergadert. Het kan ook betekenen dat deze managementteams elke drie weken samen komen. Dat verandert echter niets aan het feit dat managementteams in grotere gemeenten op een meer regelmatige basis vergaderen. 54

57 > Deontologische code Hoger bespraken we het bestaan van deontologische codes voor de mandatarissen. Het Gemeentedecreet verplicht de gemeenteraad niet alleen om een deontologische code aan te nemen voor de gemeenteraadsleden en de leden van het college van burgemeester en schepenen, maar ook voor de personeelsleden. 55 Tabel 20 geeft weer hoeveel gemeenteraden ondertussen een deontologische code hebben aangenomen voor het gemeentepersoneel. Deze tabel geeft ook het percentage weer van het aantal gemeenten waar er al een deontologische code was voor het gemeentepersoneel vóór de invoering van het Gemeentedecreet. De tabel houdt ook nog rekening met de inwonercategorie. Deontolgische code na 01/010/2007 N = Deontologische code vóór 01/01/ ,6% 70 8,7% ,5% 66 9,2% ,5% 43 15,8% ,5% 38 10,5% ,7% 38 18,4% 38 totaal 46,3% ,7% 248 p1 = 0,906 en p2 = 0,506 Tabel 20: Deontologische code voor het gemeentepersoneel naar inwonertal In totaal heeft vandaag 46% van de gemeenten een deontologische code vastgesteld voor het gemeentepersoneel. In de gemeenten tot inwoners heeft al 49% van de gemeenten een deontologische code voor het gemeentepersoneel. In de gemeenten met tot inwoners is er nog maar in 40% van de gemeenten een deontologische code voor het gemeentepersoneel, terwijl in de gemeenten met tot inwoners al 47% van de gemeenten een deontologische code heeft voor het gemeentepersoneel. In de grootste gemeenten is dit ondertussen in 45% van de gemeenten het geval. Toch zijn ook hier de verschillen niet significant. Dit was ook niet het geval voor 1 januari Toen leken de grootste steden en gemeenten terzake voorlopers te zijn. In 18% van deze N = 55 Gemeentedecreet, art

58 gemeenten was er al een deontologische code voor het gemeentepersoneel. In de gemeenten tot inwoners was dit nog maar in 9% van de gemeenten het geval. In de gemeenten met tot inwoners beschikte al 16% van de gemeenten over een deontologische code voor het gemeentepersoneel, terwijl dit in de gemeenten met tot inwoners in 11% van de gemeenten het geval was. Een mogelijke verklaring voor het feit dat er vandaag in meer dan de helft van de gemeenten nog geen deontologische code is vastgesteld voor het gemeentepersoneel is dat men de deontologische code voor het gemeentepersoneel verwerkt in de rechtspositieregeling. Er bestaat wel een significante relatie tussen het al dan niet aanwezig zijn van een deontologische code voor de gemeenteraadsleden en een deontologische code voor het gemeentepersoneel. Dit verband is zowel significant voor de resultaten na de invoering van het Gemeentedecreet als voor de invoering van het Gemeentedecreet. De volgende tabellen proberen dit te verduidelijken. Deontologische code personeel N = Deontologische code gemeenteraad 67,1% 161 Deontologische code college 68,3% 101 p1 = 0,000 en p2 = 0,000 Tabel 21: Deontologische code personeel naar deontologische code gemeenteraad of college. Tabel 21 toont dat in 67% van de gemeenten waar er vandaag een deontologische code bestaat voor de gemeenteraadsleden er ook een deontologische code aanwezig is voor het gemeentepersoneel. In 68% van de gemeenten waar er vandaag een deontologische code is voor de leden van het college van burgemeester en schepenen is er ook een deontologische code aanwezig voor het gemeentepersoneel. Er bestaat ook een relatie tussen het gebruik van de deontologische codes voor de invoering van het Gemeentedecreet. Tabel 21 verduidelijkt dit. In een vierde van de gemeenten (25%) waar er al een deontologische code was voor de gemeenteraadsleden was er ook al een deontologische code voor het gemeentepersoneel. Ook tussen het al dan niet aanwezig zijn van een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen en het al dan niet aanwezig zijn van een deontologische code voor het gemeentepersoneel bestaat er een significant verband. In 35% van de gemeenten waar er voor de invoering van het Gemeentedecreet een deontologische code voor de leden van het college was, was er ook al een deontologische code voor het gemeentepersoneel. 56

59 Deontologische code personeel Deontologische code gemeenteraad 24,6% 65 Deontologische code college 35,3% 17 p1 = 0,000 en p2 = 0,001 Tabel 22: Relatie tussen de deontologische code voor de gemeenteraadsleden, de leden van het college en de deontologische code voor het gemeentepersoneel voor 01/01/2007. Deze deontologische code concretiseert de bepalingen van het gemeentepersoneel en kan ook bijkomende deontologische rechten en verplichtingen opnemen. 56 De volgende tabel onderzoekt in hoeveel gemeenten de deontologische code voor het gemeentepersoneel bijkomende rechten en verplichtingen bevat. Bijkomende deontologische rechten en verplichtingen N= ,9% ,8% ,0% ,8% ,3% 18 totaal 72,0% 125 p = 0,503 Tabel 23: Bijkomende deontologische rechten en verplichtingen in de deontologische code voor het gemeentepersoneel naar inwonertal In bijna drie vierde van de gemeenten (72%) bevat de deontologische code voor het gemeentepersoneel bijkomende rechten en verplichtingen in het kader van art.112. In 83% van de gemeenten met meer dan inwoners bevat de deontologische code voor het gemeentepersoneel bijkomende deontologische rechten en plichten. In de kleinste gemeenten en gemeenten met tot inwoners is dit slechts in respectievelijk 64% en 65% van de gemeenten het geval. In de gemeenten met tot inwoners en de gemeenten met tot inwoners ligt dit percentage weer wat hoger met 76% en 78% van de gemeenten waar de N = 56 Gemeentedecreet, art

60 deontologische code voor het gemeentepersoneel bijkomende rechten en plichten bevat. Toch kan ook hier niet echt over significante verschillen worden gesproken. > Kabinets- en fractiepersoneel Het Gemeentedecreet voorziet in de mogelijkheid om kabinets- en fractiepersoneel aan te werven. 57 Het kabinetspersoneel kan tewerkgesteld zijn bij de burgemeester en/of schepenen en het fractiepersoneel bij de fracties van de gemeenteraad. Het kabinetspersoneel dient dus ter ondersteuning van het college van burgemeester en schepenen, terwijl het fractiepersoneel past in de doelstelling over de versterking van de gemeenteraad. In 18% van de gemeenten is er vandaag kabinets- en fractiepersoneel tewerkgesteld. Voor de invoering van het Gemeentedecreet was dit in 19% van de gemeenten het geval. De non-respons op de vraag of er vóór de invoering van het Gemeentedecreet kabinets- en fractiepersoneel was tewerkgesteld bedroeg 31%. Dat maakt het moeilijk om de situatie voor en na de invoering van het Gemeentedecreet te bekijken. Er bestaat wel een significant verband tussen de inwonercategorie en het al dan niet aanwezig zijn van kabinets- en fractiepersoneel, zowel voor de gegevens van voor als na de invoering van het Gemeentedecreet. Kabinets- en fractiepersoneel na 01/010/2007 N = Kabinets- en fractiepersoneel vóór 01/01/ ,4% 70 0,0% ,9% 67 7,0% ,0% 43 16,7% ,3% 38 28,1% ,3% 38 56,2% 32 totaal 18,0% ,4% 180 p1 = 0,000 en p2 = 0,000 Tabel 24: Aanwezigheid van kabinets- en fractiepersoneel naar inwonertal In de grootste gemeenten beschikt meer dan de helft van de gemeenten (55%) vandaag over kabinets- en/of fractiepersoneel. Hoe kleiner de N = 57 Gemeentedecreet, art.104, 3. 58

61 inwonercategorie, hoe minder de gemeenten over kabinets- en/of fractiepersoneel beschikken. In de kleinste inwonercategorie is er in 1% van de gemeenten kabinets- en/of fractiepersoneel tewerkgesteld. In vergelijking met de situatie voor de invoering van het Gemeentedecreet is het kabinets- en/of fractiepersoneel enkel in de gemeenten tot inwoners toegenomen. In gemeenten vanaf inwoners is het aantal gemeenten dat over kabinets- en fractiepersoneel beschikt licht gedaald. Maar de respons op de vraag of er voor de invoering van het Gemeentedecreet kabinets- en fractiepersoneel was tewerkgesteld in de gemeente is erg laag. Dat maakt het moeilijk om de antwoorden te vergelijken. Tot slot willen we hier nog opmerken dat uit verdere analyse zal blijken dat fractiepersoneel slechts in drie gemeenten voorkomt en dus zo goed als onbestaande is. Ook tussen de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen (homogene meerderheid of coalitie) en het al dan niet aanwezig zijn van kabinets- en fractiepersoneel bestaat er een significant verband. kabinets- en fractiepersoneel N = homogene meerderheid 3,8% 79 coalitie 24,3% 177 totaal 17,6% 256 p = 0,000 Tabel 25: Aanwezigheid van kabinets- en/of fractiepersoneel naar samenstelling van het college Bijna een vierde van de gemeenten waar het bestuur door een coalitiemeerderheid wordt gevormd beschikt over kabinets- en fractiepersoneel. In gemeenten met een homogene meerderheid gaat het om nauwelijks 4%. Ten slotte vinden we nog een significant verband tussen de aanwezigheid van kabinets- en fractiepersoneel en de continuïteit in de burgemeestersfunctie. De volgende tabel geeft dit weer. kabinets- en fractiepersoneel N = Burgemeester = burgemeester ,2% 178 Burgemeester burgemeester ,4% 78 Totaal 18,0% 256 p = 0,078 Tabel 26: Aanwezigheid van kabinets- en fractiepersoneel naar continuïteit in burgemeestersfunctie 59

62 In gemeenten waar de burgemeester nog steeds dezelfde persoon is als in de vorige zittingsperiode kan 15% van de politici op de ondersteuning van kabinets- en fractiepersoneel rekenen. In gemeenten waar de burgemeester niet meer dezelfde persoon is als in de vorige zittingsperiode is dit in 24% van de gemeenten het geval. Tabel 27 gaat dieper in op de aard van het personeel dat ter beschikking wordt gesteld van de leden van het college en de fracties. Niveau van het personeel Personeel tewerkgesteld bij Niveau A Niveau B Niveau C Niveau D Niveau E Burgemeester Schepenen Fracties Tabel 27: Aard van het kabinets- en fractiepersoneel De burgemeesters beschikken het vaakst over kabinetspersoneel. Dan volgen de schepenen en ten slotte de fracties van de gemeenteraad. In twee gemeenten is er fractiepersoneel van niveau A tewerkgesteld, terwijl in 21 gemeenten de burgemeesters over kabinetspersoneel van niveau A beschikken. Personeel van niveau D en E wordt niet vaak ingezet als kabinets- of fractiepersoneel. Personeel van niveau C komt het meest voor als kabinets- of fractiepersoneel. In 24 gemeenten kunnen de burgemeesters op kabinetspersoneel van niveau C rekenen, voor de schepenen is dat in 19 gemeenten en voor de fracties in 3 gemeenten. Het is dus vooral de lokale uitvoerende macht die een beroep doet op de door het decreet geboden mogelijkheden en minder de gemeenteraad. > Contractueel personeel en mandaatstelsel In artikel 104 voorziet het Gemeentedecreet in de mogelijkheid om meer contractueel personeel aan te werven en volgens artikel 105, 4 van het Gemeentedecreet kunnen de gemeenten voorzien in een mandaatstelsel voor het gemeentepersoneel. De volgende tabel geeft een overzicht van de gemeenten die gebruik maken van één van deze of van beide mogelijkheden volgens inwonercategorie. 60

63 Meer contractuele personeelsleden N = Mandaatstelsel voorzien ,3% 68 0,0% ,2% 66 1,5% ,0% 43 7,0% ,5% 38 7,9% ,4% 37 18,4% 38 totaal 11,1% 252 5,5% 256 p1 = 0,252 en p2 = 0,001 Tabel 28: Toename aanstelling van contractuele personeelsleden en invoering mandaatstelsel naar inwonertal De omvang van de gemeenten lijkt geen lineaire invloed uit te oefenen op de groei van het aantal contractuele personeelsleden. De verschillen naar het inwonertal zijn niet significant. In de grootste gemeenten komt dit het minst voor (5%). In de gemeenten met tot heeft bijna een vijfde van de gemeenten (18%) gebruik gemaakt van de versoepelde mogelijkheid om contractueel personeel aan te werven. In de kleinste gemeenten is dit ook nog in 10% van de gemeenten het geval. In de gemeenten met tot inwoners heeft slechts 7% van de gemeenten al gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. In gemeenten met tot inwoners heeft 11% van de gemeenten het Gemeentedecreet aangewend om contractueel personeel aan te werven. Een lineair verband met het inwonertal lijkt zich wel af te tekenen bij het invoeren van het mandaatstelsel voor bepaalde functies. Dit is in gemeenten met minder dan inwoners onbestaande. Ook in gemeenten met tot inwoners komt in nauwelijks 2% van de gemeenten een mandaatstelsel voor. Naarmate de inwonercategorieën groter worden, zijn er meer gemeenten die voorzien in een mandaatstelsel. In de grootste inwonercategorie voorziet 18% van de gemeenten in een mandaatstelsel. In gemeenten met een inwonertal van tot en tot inwoners hebben respectievelijk 7% en 8% van de gemeenten voorzien in een mandaatstelsel. In 85% van de gemeenten waar het mandaatstelsel is ingevoerd gaat het om functies van niveau A. In twee gemeenten vallen de functies van gemeentesecretaris en gemeenteontvanger onder het mandaatstelsel. In twee gemeenten gaat het ook om personeel van niveau B. Ten slotte wordt in één gemeente een mandaatstelsel voorzien voor de departementshoofden en in een andere gemeente voor de cultuurbeleidscoördinator. N= 61

64 > Politiek-ambtelijke verhoudingen In dit hoofdstuk over de politiek-ambtelijke verhoudingen gaan we dieper in op de volgende thema s: Afsprakennota Delegatie Budgethouderschap Een belangrijk document in de samenwerking tussen ambtenaren en politici is de afsprakennota. De afsprakennota heeft geen directe juridische kracht, maar het is een middel om het ambtelijke personeel onder leiding van de secretaris verantwoordelijk te maken. 58 Het is een instrument tot responsabiliseren. 59 De afsprakennota regelt zowel de wijze waarop de administratie met het college zal samenwerken om de beleidsdoelstellingen te realiseren als de omgangsvormen tussen college en administratie als de wijze waarop de administratie de haar gedelegeerde bevoegdheden zal uitoefenen. 60 Voor het college van burgemeester en schepenen is er de mogelijkheid om bevoegdheden te delegeren naar de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris kan bepaalde bevoegdheden verder toevertrouwen aan het gemeentepersoneel. Het college van burgemeester en schepenen kan ook het budgethouderschap verder delegeren. > Afsprakennota Het is de bedoeling dat de gemeentesecretaris, mede namens het managementteam, een afsprakennota opstelt met het college van burgemeester en schepenen. 61 Deze afsprakennota zou in principe moeten zijn afgesloten op 1 januari 2007, want het Gemeentedecreet schrijft voor om dit na elke volledige vernieuwing van de gemeenteraad te doen. Tabel 29 bekijkt in hoeveel gemeenten er ondertussen een afsprakennota is en in hoeveel gemeenten er vóór de invoering van het Gemeentedecreet al een afsprakennota aanwezig was. Het al dan niet aanwezig zijn van een afsprakennota zegt evenwel nog niets over de inhoud ervan. 58 Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p Gemeentedecreet, art.87, 2. 62

65 Afsprakennota na 01/01/2007 N = Afsprakennota vóór 01/01/ ,3% 64 4,8% ,8% 65 9,2% ,8% 43 11,9% ,8% 37 13,5% ,3% 36 16,7% 36 Totaal 51,0% ,3% 243 p1 = 0,703 en p2 = 0,369 Tabel 29: Aanwezigheid van een afsprakennota vóór en na de invoering van het Gemeentedecreet In de helft van de gemeenten (51%) is er vandaag een afsprakennota afgesloten tussen de gemeentesecretaris en het college van burgemeester en schepenen. In de gemeenten tot inwoners heeft telkens ongeveer de helft van de gemeentesecretarissen een afsprakennota gesloten met het college van burgemeester en schepenen. Vanaf inwoners is er in meer dan de helft van de gemeenten een afsprakennota gesloten tussen de gemeentesecretaris en het college van burgemeester en schepenen. Ook voor de invoering van het Gemeentedecreet waren er in de grote gemeenten beduidend meer gemeenten met een afsprakennota dan de kleinere gemeenten. In de kleinste gemeenten was er in 5% van de gemeenten een afsprakennota afgesloten en in de grootste gemeenten was dit al in 16% van de gemeenten gebeurd. De verschillen naar het inwonertal zijn in beide gevallen niet significant. De samenstelling van het college van burgemeester en schepenen lijkt wel een rol te spelen in het al dan niet aanwezig zijn van een afsprakennota. N = Afsprakennota N= Homogene meerderheid 42,5% 73 Coalitie 54,7% 172 Totaal 51,2% 245 p = 0,081 Tabel 30: Afsprakennota volgens samenstelling van het college Meer dan de helft van de gemeenten waar het college van burgemeester en schepenen uit twee of meer partijen bestaat heeft ondertussen een afsprakennota. Voor de gemeenten met een homogene meerderheid is er nog maar in 43% van de gemeenten een afsprakennota. Net als bij de 63

66 deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen hebben de collegeleden van een homogene meerderheid blijkbaar minder haast om een afsprakennota te sluiten met de gemeentesecretaris. > Delegatie en budgethouderschap Het college van burgemeester en schepenen kan bepaalde bevoegdheden toevertrouwen aan de gemeentesecretaris. 62 Daarnaast kan het college van burgemeester en schepenen bij de delegatie van bepaalde bevoegdheden bepalen dat de gemeentesecretaris de uitoefening van die gedelegeerde bevoegdheid kan toevertrouwen aan andere personeelsleden van de gemeente 63. De volgende tabel geeft aan in hoeveel gemeenten er een delegatie van bevoegdheden plaatsvindt van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris en in hoeveel gemeenten de gemeentesecretaris bepaalde bevoegdheden verder delegeert. Deze tabel geeft de verdeling van de resultaten weer volgens inwonercategorie. Delegatie college secretaris N = Delegatie secretaris personeel ,6% 70 20,0% ,1% 66 16,4% ,3% 43 30,2% ,5% 38 15,8% ,9% 38 47,4% 38 totaal 12,9% ,2% 256 p1 = 0,032 en p2 = 0,003 Tabel 31: Delegatie van het college naar de secretaris en van de secretaris naar het personeel volgens inwonercategorie Uit tabel 31 blijkt dat de verschillen telkens significant zijn naar het inwonertal. Delegatie van bepaalde bevoegdheden van de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel komt bijna dubbel zoveel voor als delegatie van bepaalde bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris. Delegatie binnen de ambtelijke component is ook evidenter dan delegatie van de politieke N = 62 Gemeentedecreet, art Gemeentedecreet, art

67 naar de ambtelijke component. In 13% van de gemeenten delegeert het college van burgemeester en schepenen bepaalde bevoegdheden naar de gemeentesecretaris, terwijl in 24% van de gemeenten de gemeentesecretaris bepaalde bevoegdheden delegeert naar het gemeentepersoneel. In de grootste gemeenten komen beide delegatievormen het meest voor. In 29% van de gemeenten met meer dan inwoners delegeert het college van burgemeester en schepenen bevoegdheden naar de gemeentesecretaris, terwijl dit in de gemeenten met minder dan inwoners en de gemeenten met tot inwoners in 9% van de gemeenten voorkomt. In gemeenten met tot inwoners delegeert 12% van de colleges van burgemeester en schepenen bevoegdheden naar de gemeentesecretaris. Dit is in 11% van de gemeenten met tot inwoners het geval. Delegatie van bepaalde bevoegdheden van de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel komt dus vaker voor. Waar in de kleinste gemeenten 9% van de colleges van burgemeester en schepenen bevoegdheden delegeert naar de gemeentesecretaris, stijgt dit percentage tot 20% als het gaat om delegatie van bepaalde bevoegdheden van de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel. De kleinste gemeenten scoren hier vrij hoog mee. In gemeenten met tot inwoners en gemeenten met tot inwoners delegeert 16% van de gemeentesecretarissen bevoegdheden naar het gemeentepersoneel. In de gemeenten met tot inwoners komt delegatie bijna dubbel zo vaak voor (30%). Ook deze delegatievorm komt het meest voor in de grootste gemeenten. In deze gemeenten delegeert 47% van de gemeentesecretarissen bevoegdheden naar het gemeentepersoneel. Ondanks het minder frequent voorkomen van delegatie van bepaalde bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris dan delegatie van bepaalde bevoegdheden van de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel bestaat er toch een verband tussen beide. De volgende tabel verduidelijkt dit. delegatie college secretaris geen delegatie college secretaris Delegatie secretaris personeel N = Geen delegatie secretaris personeel N = 47,1% 34 52, ,6% ,4 228 p = 0,001 Tabel 32: Delegatie van de secretaris naar het personeel volgens delegatie van het college naar de secretaris 65

68 Tabel 32 geeft weer dat in 47% van de gemeenten waar het college van burgemeester en schepenen bepaalde bevoegdheden delegeert naar de gemeentesecretaris deze laatste ook bepaalde bevoegdheden verder delegeert naar het gemeentepersoneel. In 79% van de gemeenten waar er geen delegatie van bepaalde bevoegdheden plaatsvindt van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris vindt er ook geen delegatie van bevoegdheden van de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel plaats. Welke bevoegdheden worden er nu eigenlijk gedelegeerd? Het Gemeentedecreet geeft een opsomming van de bevoegdheden die het college van burgemeester en schepenen kan delegeren naar de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris kan sommige van deze bevoegdheden verder delegeren en hij kan ook nog andere bevoegdheden delegeren naar het gemeentepersoneel. 64 Onderstaande tabel laat zien welke bevoegdheden het college van burgemeester en schepenen delegeert en welke bevoegdheden de gemeentesecretaris delegeert. College secretaris Secretaris personeel De uitvoering van de besluiten van de gemeenteraad. 6 6 Het voeren van de gunningsprocedure, de gunning en de uitvoering van de overheidsopdrachten. 0 1 De vaststelling van de wijze van gunning en de voorwaarden van overheidsopdrachten als het gaat om een opdracht van dagelijks 3 1 bestuur. De vaststelling van de rooilijnen van de wegen. 0 1 Het financieel beheer. 3 / Aanstelling, ontslag en tucht van het personeel/ personeelsaangelegenheden. 15 / De uitoefening van het dagelijks personeelsbeheer aan leidinggevende personeelsleden, aangeduid in het organogram. / 16 Het opdragen van de kasverrichtingen aan een of meer personeelsleden van de gemeente, na eensluidend advies van de / 46 financieel beheerder. De bevoegdheid tot ondertekening. / 18 Tabel 33: Delegatie van bevoegdheden van het college naar de secretaris en van de secretaris naar het personeel 64 Gemeentedecreet, art

69 In 15 gemeenten delegeert het college van burgemeester bevoegdheden inzake personeelsaangelegenheden naar de gemeentesecretaris. In dit geval gaat het om een delegatie van de aanstelling, ontslag en tucht van het personeel in het kader van artikel 57 3 van het Gemeentedecreet. De uitvoering van de besluiten van de gemeenteraad wordt in 6 gemeenten gedelegeerd naar de gemeentesecretaris. In drie gemeenten delegeert het college van burgemeester en schepenen het financieel beheer en ook in drie gemeenten de vaststelling van de wijze van gunning en de voorwaarden van overheidsopdrachten als het gaat om een opdracht van dagelijks bestuur. In 6 gemeenten delegeert de gemeentesecretaris de uitvoering van de besluiten van de gemeenteraad verder naar het gemeentepersoneel. Verder delegeren de gemeentesecretarissen vooral bevoegdheden die tot de gemeentesecretaris zelf behoren. Zo delegeren in 16 gemeenten de gemeentesecretarissen de uitoefening van het dagelijks personeelsbeheer aan leidinggevende personeelsleden, aangeduid in het organogram. In 46 gemeenten delegeren de gemeentesecretarissen de kasverrichtingen aan een of meer personeelsleden van de gemeente, na eensluidend advies van de financieel beheerder en 18 gemeentesecretarissen delegeren de bevoegdheid tot ondertekenen in het kader van artikel tot 5 van het Gemeentedecreet verder naar het gemeentepersoneel. De gemeentesecretarissen delegeren dus weinig bevoegdheden die ze van het college van burgemeester en schepenen gedelegeerd krijgen verder naar het gemeentepersoneel. Een van de grote vernieuwingen in het Gemeentedecreet is het budgethouderschap. Het budgethouderschap komt toe aan het college van burgemeester en schepenen, maar zij kan dit verder delegeren. 65 Onderstaande tabel bekijkt in hoeveel gemeenten er al een vorm van budgethouderschap voorkomt. 65 Gemeentedecreet, art

70 Het college delegeert het budgethouderschap voor aangelegenheden van dagelijks bestuur naar de secretaris. De gemeentesecretaris delegeert het budgethouderschap m.b.t. bepaalde budgetten betreffende activiteitencentra aan andere personeelsleden. het college delegeert het budgethouderschap m.b.t. bepaalde budgetten betreffende activiteitencentra of projecten aan bepaalde personeelsleden. Het college delegeert het budgethouderschap m.b.t. bepaalde budgetten betreffende projecten aan wijkcomités en burgerinitiatieven. Procent N = 14 48,2% ,9% ,3% ,4% 259 Tabel 34: Budgethouderschap Het budgethouderschap is voorlopig nog een vrij onbekend instrument. In 14 gemeenten delegeert het college van burgemeester en schepenen het budgethouderschap voor aangelegenheden van dagelijks bestuur naar de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris kan dit budgethouderschap m.b.t. bepaalde budgetten betreffende activiteitencentra verder delegeren aan andere personeelsleden. Dit gebeurt in 5 gemeenten. Het college kan het budgethouderschap m.b.t. bepaalde budgetten betreffende activiteitencentra of projecten aan bepaalde personeelsleden delegeren onder de voorwaarden die door de gemeenteraad worden vastgesteld en na advies van de gemeentesecretaris. Deze vorm van budgethouderschap komt in 6 gemeenten voor. Onder de voorwaarden die door de gemeenteraad worden vastgesteld kan het college van burgemeester en schepenen het budgethouderschap m.b.t. bepaalde budgetten betreffende projecten aan wijkcomités en burgerinitiatieven delegeren. Voorlopig komt dit slechts in 1 gemeente voor. Het behoort tot de taken van de gemeentesecretaris om, mede namens het managementteam, een afsprakennota te sluiten met het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester. In deze afsprakennota wordt ook opgenomen op welke wijze de gemeentesecretaris de bevoegdheden uitoefent die overeenkomstig artikel 58 door het college van burgemeester en schepenen aan hem werden gedelegeerd 66. We gaan daarom ook na of er een significant verschil bestaat tussen het voorkomen van delegatie van het college naar de secretaris naar de aanwezigheid van een afsprakennota. 66 Gemeentedecreet, art.87, 2. 68

71 Delegatie college secretaris N = Afsprakennota 17,2% 123 Geen afsprakennota 9,8% 128 p = 0,085 Tabel 35: Delegatie van de het college naar de secretaris volgens aanwezigheid van een afsprakennota Delegatie van bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris komt significant vaker voor in gemeenten met een afsprakennota. Dit is in 17% van deze gemeenten het geval. Daar waar er vandaag nog geen afsprakennota is afgesloten tussen het college van burgemeester en schepenen en de gemeentesecretaris vindt er ook wel delegatie plaats, maar in 10% van de gemeenten. De verwachting dat er pas delegatie van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris plaats vindt nadat er een afsprakennota is afgesloten, blijkt dus niet te kloppen. > Beleids- en beheersprocessen Een eerste thema dat hier aan bod komt, is het interne controlesysteem. De gemeenteraad staat in voor de goedkeuring van het interne controlesysteem. 67 Telkens geven we aan of er van deze mogelijkheden of verplichtingen al voor de invoering van het Gemeentedecreet sporen terug te vinden waren. Het strategisch meerjarenplan is allicht de grootste in het vooruitzicht gestelde op het gebied van de beleidsvoering. Hoewel de artikels rond de strategische meerjarenplanning nog niet in uitvoering zijn, is het toch zinvol om na te gaan in welke mate gemeenten al werken of anticiperen op de desbetreffende artikels in het decreet. Ten slotte staan we stil bij veranderingen omtent de samenwerking met het OCMW. > Interne controle Sinds de invoering van het Gemeentedecreet zijn gemeenten verplicht om een intern controlesysteem te ontwikkelen. 68 De gemeenteraad is bevoegd voor de goedkeuring van dit interne controlesysteem. De 67 Gemeentedecreet, art Gemeentedecreet, art

72 gemeentesecretaris staat in voor de interne controle op de werking van de gemeentelijke diensten. Het behoort dan ook tot de taken van de gemeentesecretaris om het interne controlesysteem vast te stellen. Hij moet dit wel doen in overleg met het managementteam. 69 Tabel 36 toont in hoeveel gemeenten de gemeenteraad dit ondertussen heeft goedgekeurd en in hoeveel gemeenten er voor de invoering van het Gemeentedecreet al een intern controlesysteem aanwezig was. De resultaten worden weergegeven volgens de inwonercategorie. Intern controlesysteem na 01/010/2007 N = Intern controlesysteem vóór 01/01/ ,3% 68 2,9% ,5% 66 1,5% ,8% 43 12,2% ,3% 38 0,0% ,8% 38 7,9% 38 Totaal 48,6% 253 4,4% 251 p1 = 0,041 en p2 = 0,034 Tabel 36: Aanwezigheid van een intern controlesysteem naar inwonertal In ongeveer de helft van de gemeenten (49%) keurde de gemeenteraad het interne controlesysteem inmiddels goed. Interne controlesystemen zijn voor het gros van de gemeenten een volkomen nieuw gegeven. Voor 2007 bestonden deze in nog geen 5 procent van de gemeenten. Beide verschillen zijn telkens significant. Het voorkomen van een intern controlesysteem loopt vrij lineair met het inwonertal. In de kleinste gemeenten bestaan deze in 35% van de gevallen. Voor de invoering van het Gemeentedecreet kwam een intern controlesysteem in deze gemeenten nauwelijks voor (3%). In de gemeenten met tot inwoners heeft 49% van de gemeenteraden het interne controlesysteem ondertussen goedgekeurd. In nauwelijks 2% bestond dit al in gemeenten met tot inwoners. In gemeenten met tot inwoners was er al in 12% van de gemeenten een intern controlesysteem aanwezig. In de grootste gemeenten keurde al meer dan de helft van de gemeenteraden (55% en 66%) het interne controlesysteem goed. In de gemeenten met tot inwoners bestond dit voor de N = 69 Gemeentedecreet, art

73 invoering van het Gemeentedecreet nog nergens. In de grootste gemeenten beschikte al 8% van de gemeenten voor de invoering van het Gemeentedecreet over een intern controlesysteem. > Strategisch meerjarenplan De artikels rond het strategisch meerjarenplan zijn, zoals gesteld, nog niet in uitvoering. Dat betekent niet dat de gemeenten nog niet volgens de methode van een strategisch meerjarenplan kunnen werken. Als gemeenten nog niet met een strategisch meerjarenplan werken, dan zouden ze in principe nog volgens de methode van een algemeen beleidsprogramma zoals bepaald in de Nieuwe Gemeentewet - moeten werken. 70 De volgende tabel toont hoeveel gemeenten volgens de methode van een strategisch meerjarenplan (koppeling van financiële aan strategische nota) te werk gaan en hoeveel gemeenten de methodiek van een algemeen beleidsprogramma volgen. Strategisch meerjarenplan N = Algemeen beleidsprogramma N = ,4% 68 96,8% ,5% 65 90,5% ,3% 42 92,3% ,9% 38 93,9% ,9% 38 96,8% 31 totaal 62,2% ,9% 228 p1 = 0,201 en p2 = 0,509 Tabel 37: Strategisch meerjarenplan of algemeen beleidsprogramma Het verband tussen het inwonertal en de aanwezigheid van een strategisch meerjarenplan of een algemeen beleidsprogramma is in beide gevallen niet significant. Nagenoeg 61% van de respondenten geeft aan dat men nu al de principes van het strategisch meerjarenplan hanteert. Dit verband is tot op zekere hoogte lineair: hoe groter de gemeente, hoe meer kansen voor het strategisch meerjarenplan (met als enige uitzondering de gemeenten tussen 20 en 30 duizend inwoners, die zich op het niveau van de kleinste gemeenten situeren). 70 Nieuwe Gemeentewet, art.242bis. 71

74 Daarnaast geeft 94% van de gemeentesecretarissen aan te werken met een algemeen beleidsprogramma. In 123 gemeenten werkt men zowel met een strategisch meerjarenplan als met een algemeen beleidsprogramma. Het lijkt erg verwarrend dat er in 123 gemeenten zowel een algemeen beleidsprogramma als een strategische nota is. Dat zou betekenen dat men in 123 gemeenten dubbel werk heeft geleverd. De respons op de vraag of men met een algemeen beleidsprogramma werkt (228), ligt wel lager dan de respons op de vraag of men met een strategisch meerjarenplan werkt (251). Dat betekent dat 23 gemeenten aangeven enkel te werken met een strategisch meerjarenplan en dus geen algemeen beleidsprogramma meer nodig hebben. > Samenwerking met het OCMW Om de samenwerking met het OCMW te bevorderen biedt het Gemeentedecreet de gemeenten verschillende mogelijkheden. Een eerste mogelijkheid kwam eerder al aan bod en betreft de mogelijkheid om de OCMW-voorzitter op te nemen in het college van burgemeester en schepenen. Een tweede mogelijkheid is het afsluiten van beheersovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW. 71 Het Gemeentedecreet maakt een onderscheid tussen twee vormen. In de eerste plaats kunnen beheersovereenkomsten worden afgesloten over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten. In de tweede plaats kan er in de beheersovereenkomst worden opgenomen dat de gemeente en het OCMW voor bepaalde functies een beroep kunnen doen op elkaars personeelsleden. De volgende tabellen geven weer in hoeveel gemeenten er beheersovereenkomsten zijn afgesloten over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten en in hoeveel gemeenten er in de beheersovereenkomst is opgenomen dat men voor bepaalde functies een beroep doet op elkaars personeelsleden. 71 Gemeentedecreet, art

75 Beheersovereenkomsten N = ,6% ,4% ,3% ,8% ,4% 38 Totaal 22,4% 255 p = 0,274 Tabel 38: Beheersovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW In 22% van de gemeenten hebben de gemeente en het OCMW een beheersovereenkomst afgesloten. De variatie is niet significant naar het inwonertal. Zowel in de kleinste als in de grootste gemeenten heeft 18% van de gemeenten een beheersovereenkomst afgesloten met het OCMW. De gemeenten met tot inwoners zijn de koplopers met een derde van de gemeenten die beheersovereenkomsten heeft afgesloten met het OCMW. Ook in gemeenten met tot inwoners sloot een vierde van de gemeenten beheersovereenkomsten af met het OCMW. In gemeenten met tot inwoners komen beheersovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW het minst voor. Gemeenschappelijke diensten N = Gebruik van elkaars personeelsleden voor bepaalde functies ,2% 41 10,6% ,0% 50 17,9% ,0% 31 9,8% ,3% 21 10,5% ,0% 25 18,9% 29 Totaal 21,4% ,7% 164 p1 = 0, 171 en p2 = 0, 733 Tabel 39: Wijze van samenwerken in de beheersovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW In 22% van de gemeenten hebben de gemeente en het OCMW een beheersovereenkomst afgesloten over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten. In 36 gemeenten waar men zegt een beheersovereenkomst te hebben afgesloten, gaat het over de oprichting van gemeenschappelijke diensten tussen de gemeente en het OCMW. De ICT- of informaticadienst N = 73

76 komt in 14 gemeenten terug als het gaat om een gemeenschappelijke dienst tussen de gemeente en het OCMW. In 10 gemeenten komen een gemeenschappelijke personeelsdienst of secretariaat voor. 8 gemeenten hebben een beheersovereenkomst afgesloten over het gemeenschappelijk gebruik van de financiële dienst en ook 8 gemeenten hebben een beheersovereenkomst afgesloten over het gemeenschappelijk gebruik van de sociale dienst of een sociaal huis. In 4 gemeenten gaat het om beheersovereenkomsten over het gemeenschappelijk gebruik van de dienst preventie en veiligheid op het werk en nog in 4 gemeenten gaat het om een gemeenschappelijke financiële dienst. In 34 gemeenten zijn er beheersovereenkomsten afgesloten over afzonderlijke diensten die samenwerken als gevolg van een beheersovereenkomst. In 6 gemeenten werken de ICT-diensten samen als gevolg van een beheersovereenkomst. Nog in 6 gemeenten werken de personeelsdiensten van de gemeente en het OCMW samen als gevolg van een beheersovereenkomst. In 4 gemeenten gaat het om de technische dienst. De mate waarmee beheerovereenkomsten tussen beide besturen worden afgesloten hangt niet significant samen met de schaal van de gemeente. Wel lijkt een politieke variabele hier van belang te zijn, met name de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen. Onderstaande tabel verduidelijkt dit. beheersovereenkomsten N = Homogene meerderheid 31,6% 79 Coalitie 18,2% 176 Totaal 22,4% 255 p = 0,017 Tabel 40: Beheersovereenkomsten tussen de gemeente en het OCMW volgens de samenstelling van het college. In 32% van de gemeenten waar het college van burgemeester en schepenen uit een homogene meerderheid bestaat zijn er al beheersovereenkomsten afgesloten tussen de gemeente en het OCMW over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten. In gemeenten waar het college van burgemeester en schepenen uit een coalitie bestaat, komen deze beheersovereenkomsten beduidend minder voor (18%). Het is bijgevolg niet denkbeeldig dat het afsluiten van beheersovereenkomsten tussen gemeenten en OCMW s doorkruist wordt door partijpolitieke strategieën omtrent de invloedsverdeling zowel inzake beleid als inzake het beheer van de instellingen tussen de coalitiepartners. 74

77 > Relaties met de burgers In verschillende bepalingen beoogt het Gemeentedecreet een optimalisatie van de relatie tussen burger en bestuur. 72 Het Gemeentedecreet biedt de gemeenten een aantal instrumenten aan om hier in te slagen. Het invoeren van een systeem van klachtenbehandeling is vandaag verplicht voor de gemeenten. In dit geval kan de burger als klant optreden. De burgers krijgen ook meer inspraakmogelijkheden. Hier zijn de burgers niet alleen meer een klant, maar een co-producent. In het kader van artikel 200bis hebben de inwoners het recht te verzoeken de door hen in een gemotiveerde nota omschreven voorstellen en vragen over de gemeentelijke beleidsvoering en dienstverlening op de agenda van de gemeenteraad in te schrijven en om deze agendapunten te komen toelichten op de gemeenteraad 73. Om van deze mogelijkheid gebruik te maken moet wel aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Daarnaast heeft iedereen het recht verzoekschriften schriftelijk bij de gemeenteraad in te dienen. 74 Artikel 199 is niet in de feitenmeting opgenomen. Volgens dit artikel neemt de gemeenteraad initiatieven om de betrokkenheid of de inspraak van de burgers of de doelgroepen te verzekeren bij de beleidsvoorbereiding, bij de uitwerking van de gemeentelijke dienstverlening en bij de evaluatie ervan. > Systeem van klachtenbehandeling Onder de titel participatie van de burger legt het Gemeentedecreet de gemeenteraad op om bij reglement een systeem van klachtenbehandeling te organiseren. 75 Tabel 41 bekijkt in hoeveel gemeenten de gemeenteraad ondertussen een systeem van klachtenbehandeling heeft georganiseerd. Daarnaast kijkt deze tabel ook in hoeveel gemeenten er vóór de invoering van het Gemeentedecreet al een systeem van klachtenbehandeling aanwezig was. De cijfers worden weergegeven volgens de verschillende inwonercategorieën. 72 Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p Gemeentedecreet, art.200bis. 74 Gemeentedecreet, art Gemeentedecreet, art

78 klachtenbehandeling na 01/010/2007 N = Klachtenbehandeling vóór 01/01/ ,2% 68 14,3% ,3% 67 25,8% ,1% 43 23,3% ,8% 37 39,5% ,1% 38 39,5% 38 totaal 52,6% ,3% 255 p1 = 0,005 en p2 = 0,016 Tabel 41: Aanwezigheid van een systeem van klachtenbehandeling volgens inwonercategorie Het aantal gemeenten met een systeem van klachtenbehandeling is sinds de invoering van het Gemeentedecreet verdubbeld. Het gaat hier telkens om een significant verband. Een kleine meerderheid (53%) heeft inmiddels een systeem van klachtenbehandeling georganiseerd. Opnieuw valt op dat de grootste gemeenten (72%) een stuk verder staan dan de kleinste gemeenten (38%) wat het organiseren van een systeem van klachtenbehandeling betreft. In de gemeenten met tot inwoners heeft al 65% van de gemeenten een systeem van klachtenbehandeling vastgesteld. In 57% van de gemeenten met tot inwoners is er ondertussen een systeem van klachtenbehandeling. In de kleinere gemeenten met tot inwoners heeft 46% van de gemeenten een systeem van klachtenbehandeling. Voor de resultaten van voor de invoering van het Gemeentedecreet valt weer op dat de grotere gemeenten verder stonden dan de kleinere gemeenten. In 40% van de gemeenten met meer dan inwoners was er al een systeem van klachtenbehandeling voor de invoering van het Gemeentedecreet. Al was er ook al in 14% van de kleinste gemeenten een systeem van klachtenbehandeling aanwezig. In de gemeenten met tot inwoners en tot inwoners beschikten respectievelijk 26% en 23% van de gemeenten over een systeem van klachtenbehandeling voor de invoering van het Gemeentedecreet. In de grootste gemeenten en de gemeenten met tot inwoners is de stijging procentueel gezien wel het hoogst. N = 76

79 > Voorstellen van burgers en verzoekschriften Nieuw sinds de invoering van het Gemeentedecreet is dat inwoners gebruik kunnen maken van het recht te verzoeken om de door hen in een gemotiveerde nota nader omschreven voorstellen en vragen over de gemeentelijke beleidsvoering en dienstverlening op de agenda van de gemeenteraad in te schrijven en om deze agendapunten te komen toelichten. Dit verzoek moet wel aan een aantal voorwaarden voldoen. 76 Daarnaast kan ook elke inwoner gebruik maken van het recht om verzoekschriften schriftelijk in te dienen bij de gemeenteraad. Er zijn voorwaarden aan verbonden om een verzoekschrift in te dienen. 77 Aantal N= Geen 83,3% 219 enkel voorstellen 6,1% 16 enkel verzoekschriften 7,2% 19 voorstellen én verzoekschriften 3,4% 9 Totaal 100% 263 Tabel 42: Voorstellen en/of verzoekschriften ingediend sinds 01/01/2007 In totaal hebben burgers in 16% van de gemeenten voorstellen, verzoekschriften of beide ingediend bij de gemeenteraad. In 3% van de gemeenten zijn zowel voorstellen als verzoekschriften bij de gemeenteraad ingediend. De volgende tabel geeft het aantal voorstellen en verzoekschriften weer. 76 Gemeentedecreet, art.200bis. 77 Gemeentedecreet, art

80 voorstellen N = verzoekschriften N = 0 90,5% ,4% ,5% 17 6,8% ,5% 4 1,1% 3 3 1,1% 3 1,5% 4 4 0,0% 0 0,0% 0 5 0,4% 1 0,8% 2 6 0,0% 0 0,4% 1 totaal 100% % 263 Tabel 43: Aantal voorstellen en verzoekschriften In 25 gemeenten (of 10%) hebben inwoners sinds de invoering van het Gemeentedecreet een of meer voorstellen ingediend in het kader van art.200bis. In 17 gemeenten ging het om 1 voorstel, in 4 gemeenten om 2 voorstellen, in 3 gemeenten om 3 voorstellen en in 1 gemeente om 6 voorstellen. Het indienen van verzoekschriften is niet aan voorwaarden verbonden, dus de verwachting is dat inwoners hier, omwille van de lagere drempel, eerder gebruik van zullen maken. Dit is ondertussen in 28 gemeenten gebeurd. In 18 gemeenten is er 1 verzoekschrift ingediend bij de gemeenteraad. In 3 gemeenten zijn er 2 verzoekschriften ingediend, in 4 gemeenten 3, in 2 gemeenten 5 en in 1 gemeente 6. In 9 gemeenten zijn er zowel al voorstellen als verzoekschriften ingediend. 78

81 > 2.4. Besluiten > Stand van de implementatie Dit besluit opent met een overzicht van de realisatie van de verplichte en facultatieve bepalingen uit het Gemeentedecreet dat we betrokken in dit onderzoek. Verplicht % Facultatief % deontologische code gemeenteraadsleden 62% OCMW-voorzitter in college 68% deontologische code burgemeester voorzitter 39% leden college gemeenteraad 35% managementteam 97% einddatum in de akte van voordracht burgemeester 7% deontologische code einddatum in akte van 46% gemeentepersoneel voordracht schepenen 49% afsprakennota 51% einddatum in akte van voordracht voorzitter 10% gemeenteraad intern controlesysteem 49% einddatum in akte van voordracht OCMW-voorzitter 17% systeem van klachtenbehandeling 53% gemeenteraadscommissies 58% delegatie van gemeenteraad naar college 72% kabinets- en fractiepersoneel 18% contractueel personeel 11% mandaatstelsel 6% delegatie van college naar secretaris 13% delegatie van secretaris naar personeel 24% delegatie budgethouderschap 10% strategisch meerjarenplan 62% beheersovereenkomsten met OCMW 22% voorstellen van burgers 10% verzoekschriften 11% De invoering van de verplichtingen uit het Gemeentedecreet schommelen telkens rond de helft van de gemeenten. Uitschieter is het 79

82 managementteam dat in 97% van de gemeenten is opgericht. Het gebruik van de mogelijkheden geboden door het Gemeentedecreet wisselt erg. Delegatie van bepaalde bevoegdheden van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen doet zich bijna in drie vierde van de gemeenten voor. Ook de secretaris vertrouwt al in een vierde van de gemeenten bevoegdheden toe aan zijn personeel. Ook de opname van de OCMW-voorzitter is een succes met 68%. Met nog eens een vijfde van de gemeenten waar de gemeente een of meer beheersovereenkomsten sloot met het OCMW is de samenwerking tussen de gemeente en het OCMW duidelijk in gang gezet. Het strategisch meerjarenplan is hier opgenomen bij de mogelijkheden omdat deze artikels nog niet in werking zijn, maar toch geeft 62% aan al in orde te zijn met een strategisch meerjarenplan. De mogelijkheden die het Gemeentedecreet biedt inzake het personeel en inzake de inspraakmogelijkheden van de burgers worden minder frequent gebruikt. Nagenoeg elke gemeente implementeert onderdelen uit het Gemeentedecreet. Exact 19 gemeenten geven aan te voldoen aan al de verplichtingen die in de feitenmeting zijn opgenomen. > Politieke component Vergeleken met de innovaties t.a.v. de ambtelijke component van het lokaal bestuur (cfr. infra) zijn de beoogde veranderingen in de politieke component op het eerste gezicht minder verstrekkend. M.b.t. het beëindigen van de ambtstermijnen stellen we wel vast dat in bijna de helft van de gemeenten gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om te voorzien in een einddatum van het mandaat van een of meer schepenen. Het Gemeentedecreet legt voorts enkele nieuwe verplichtingen op t.a.v. de lokale mandatarissen, waaronder het aanvaarden van een deontologische code. In 62% van de gemeenten is dit inmiddels het geval voor de gemeenteraadsleden. Voor de leden van het college van burgemeester en schepenen gaat het om 39% van de gemeenten. Dit zou betekenen dat in 23% van de gemeenten de schepenen onderworpen zijn aan de (algemene) deontologische code. In slechts 16% van de gemeenten bevat de deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen bijkomende bepalingen. Ook inzake de samenstelling van de gemeenteraadscommissies voerde het Gemeentedecreet wijzigingen door. Het aantal gemeenten waar gemeenteraadscommissies bestaan, evolueerde amper. Het voorzitterschap daarentegen, kan niet meer door een burgemeester of schepenen worden uitgeoefend. In ongeveer 10% van de gemeenten krijgen oppositieleden de kans om dit voorzitterschap op zich te 80

83 nemen. Een laatste verandering van het Gemeentedecreet die we hebben opgenomen in de feitenmeting is de delegatiemogelijkheid van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen. Dit komt ondertussen in 72% van de gemeenten voor. Het betreft hier hoofdzakelijk een delegatie van het dagelijks bestuur, dat in 96% van de gemeenten is bepaald. > Ambtelijke component Voor de ambtelijke component is een van de belangrijkste veranderingen de invoering van het managementteam. Nagenoeg 97% van de gemeenten heeft vandaag een managementteam opgericht. Voor de invoering van het Gemeentedecreet was er in 55% van de gemeenten al een vorm van managementteam aanwezig. De managementteams tellen gemiddeld 5,4 leden en bijna de helft komt elke twee weken samen. In 5% van de gemeenten neemt een lid van het college van burgemeester en schepenen stelselmatig deel aan de vergaderingen van het managementteam. Ook ten aanzien van het gemeentepersoneel is de uitwerking van een deontologische code verplicht. Deze deontologische code is ondertussen in 46% van de gemeenten vastgesteld door de gemeenteraad. In 72% van deze gevallen bevat de deontologische code bijkomende rechten en plichten, zoals het Gemeentedecreet het mogelijk maakt. Het Gemeentedecreet geeft de gemeenten ook de mogelijkheid om kabinets- en fractiepersoneel aan te werven. In 18% van de gemeenten is vandaag kabinets- en fractiepersoneel tewerkgesteld. Het gros van dit personeel is bij de burgemeester tewerkgesteld, vervolgens bij de schepenen en in heel beperkte mate bij de fracties van de gemeenteraad. Sinds de invoering van het Gemeentedecreet is er eigenlijk weinig veranderd. Voor de invoering van het Gemeentedecreet was er ook al in 19% van de gemeenten kabinets- en fractiepersoneel tewerkgesteld zonder dat hierover iets in de Nieuwe Gemeentewet stond vermeld. Het Gemeentedecreet versoepelt een aantal facetten van het personeelsbeleid. Zo zijn er meer mogelijkheden om contractueel personeel aan te werven. In 11% van de gemeenten heeft men het Gemeentedecreet aangegrepen om meer contractueel personeel aan te werven. Ook kan men voor bepaalde functies een mandaatstelsel invoeren. Dit is ondertussen in 6% van de gemeenten gebeurd. 81

84 > Politiek-ambtelijke verhoudingen Om de samenwerking tussen het managementteam en het college van burgemeester en schepenen vlot te laten verlopen, voorziet het Gemeentedecreet in een afsprakennota. In de helft van de gemeenten is deze afsprakennota aanwezig. Voor de invoering van het Gemeentedecreet was er ook al een afsprakennota in 10% van de gemeenten. We hebben de delegatiemogelijkheden van de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen al bekeken. Ook tussen de politieke en ambtelijke component kan er een delegatie van bevoegdheden plaatsvinden. In 13% van de gemeenten delegeert het college van burgemeester en schepenen bevoegdheden naar de gemeentesecretaris. Meestal gaat het om een delegatie van de aanstellingsbevoegdheid. Delegatie van de gemeentesecretaris naar de personeelsleden komt in 24% van de gemeenten voor. In de meeste gevallen gaat het hier om een delegatie van de kasverrichtingen. De delegatie van het budgethouderschap is nog een vrij onbekend instrument en komt zelden voor. > Veranderingen in de beleidsvoering Tot slot schenkt deze feitenmeting ook aandacht aan de vernieuwingen inzake beleids- en beheersprocessen. Onder meer het interne controlesysteem valt hieronder. Het ontwikkelen van een intern controlesysteem is voor elke gemeente verplicht. In bijna de helft van de gemeenten heeft de gemeenteraad ondertussen het interne controlesysteem goedgekeurd. Dit is al een hele stap vooruit, want voor de invoering van het Gemeentedecreet gaf slechts 4% aan een intern controlesysteem te hebben. Daarnaast bekeken we in dit hoofdstuk ook het strategisch meerjarenplan. De artikels over het strategisch meerjarenplan in het Gemeentedecreet zijn nog niet in uitvoering, maar we gingen na in welke mate de gemeenten al volgens de principes van een strategisch meerjarenplan werken. De resultaten waren hier wat onduidelijk. 62% van de gemeenten geeft aan te werken volgens de methode van een strategisch meerjarenplan, maar in 94% van de gemeenten werkt men ook nog met een algemeen beleidsprogramma. Het is dus moeilijk om een zicht te krijgen of men nu al dan niet echt met een gecombineerde strategische en financiële nota werkt. Het Gemeentedecreet voorziet meer mogelijkheden in de samenwerking met het OCMW. In de eerste plaats kan de OCMW-voorzitter deel uitmaken van het college van burgemeester en schepenen. Gemeenten kunnen nu beheersovereenkomsten afsluiten met het OCMW over het 82

85 gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten. In 22% van de gemeenten zijn er ondertussen beheersovereenkomsten afgesloten met het OCMW. 21% van de gemeenten zegt dat er beheersovereenkomsten zijn afgesloten met het OCMW over het oprichten van gemeenschappelijke diensten en 14% zegt dat er beheersovereenkomsten zijn afgesloten over het gebruik van elkaars personeelsleden voor bepaalde functies. > Relaties met de burgers Ten slotte hadden we nog aandacht voor de relaties met de burgers. De gemeenten zijn verplicht een systeem van klachtenbehandeling op te starten. Dit is vandaag in 53% van de gemeenten gebeurd. Voor de invoering van het Gemeentedecreet was er ook al in 26% van de gemeenten een dergelijk systeem aanwezig. Daarnaast kunnen burgers ook voorstellen en verzoekschriften indienen bij de gemeenteraad. Sinds de invoering van het Gemeentedecreet heeft dit zich in ongeveer 10% van de gemeenten voorgedaan, zowel met betrekking tot de voorstellen als de verzoekschriften. > Determinanten Bij de bespreking van de resultaten van de feitenmeting hielden we telkens rekening met de volgende determinanten: Inwonertal Samenstelling van de bestuursmeerderheid Continuïteit in het bestuur Continuïteit in de burgemeestersfunctie > Inwonertal De invoering van het Gemeentedecreet verloopt niet in elke gemeente op dezelfde manier. Een determinant die het meest terugkomt, is het inwonertal. Vaak staan grote gemeenten procentueel gezien verder met de invoering van het Gemeentedecreet. Zo is er in 68% van de gemeenten met meer dan inwoners voorzien in een einddatum van het mandaat van een of meer schepenen. In de gemeenten tot inwoners is dit in 42% van de gemeenten het geval. Het gaat hier niet om een lineaire stijging, want in de gemeenten met tot inwoners is er in 36% van de gemeenten voorzien in een einddatum van het mandaat van één of meer schepenen. Een stijgende lijn naargelang het inwonertal valt duidelijk waar 83

86 te nemen bij de gemeenteraadscommissies. In de kleinste gemeenten zijn er in 27% gemeenteraadscommissies aanwezig, terwijl dit in de grootste gemeenten in 84% van de gemeenten het geval is. Ook het aantal gemeenteraadscommissies stijgt evenredig met het inwonertal. Wat de deontologische code voor de gemeenteraadsleden en de leden van het college van burgemeester en schepenen betreft, bestond er voor de invoering van het Gemeentedecreet wel een significant verband met het inwonertal. Waar in de kleinste gemeenten in 13% een deontologische code aanwezig was voor de gemeenteraadsleden en in 9% voor de leden van het college van burgemeester en schepenen was dit in gemeenten met meer dan inwoners in respectievelijk 50% en 18% van de gemeenten het geval. Ook hier is de stijging naargelang het inwonertal niet helemaal lineair. In gemeenten met tot inwoners was er voor de invoering van het Gemeentedecreet bijvoorbeeld nog nergens een deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen. Ook bij de ambtelijke component vonden we een verschillend verloop van de invoering van het Gemeentedecreet naargelang het inwonertal terug. Voor de invoering van het Gemeentedecreet was bijvoorbeeld in 87% van de gemeenten met meer dan inwoners een vorm van managementteam aanwezig. In gemeenten met minder dan inwoners was dit in 42% van de gemeenten het geval. Deze stijging naargelang het inwonertal is opnieuw niet volledig lineair. In gemeenten met tot inwoners was er voor de invoering van het Gemeentedecreet in 63% van de gemeenten een vorm van managementteam aanwezig, terwijl dit in de gemeenten met tot inwoners in 58% van de gemeenten het geval was. Het aantal leden van het managementteam vandaag stijgt wel evenredig met het inwonertal van gemiddeld 4 leden in de kleinste gemeenten tot 7,6 leden in de grootste gemeenten. Ook de aanwezigheid van kabinets- en fractiepersoneel stijgt evenredig met het inwonertal. Kabinets- en fractiepersoneel komt in 1% van de gemeenten met minder dan inwoners voor, terwijl dit in 55% van de gemeenten met meer dan inwoners het geval is. Dit zien we ook bij het gebruik van het mandaatstelsel. In de kleinste gemeenten wordt hier geen gebruik van gemaakt, maar in de grootste gemeenten maakt al 18% van de gemeenten gebruik van het mandaatstelsel. Bij de politiek-ambtelijke verhoudingen konden we enkel een significant verschil terugvinden naargelang het inwonertal bij de delegatie van bevoegdheden. In de grootste gemeenten komt delegatie van bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris in 29% van de gemeenten voor. In de kleinste gemeenten en de gemeenten met tot inwoners is dit in 9% van de gemeenten het geval en in de andere gemeenten schommelt dit percentage tussen 11% en 12%. Ook de delegatie van de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel is 84

87 significant naargelang het inwonertal. Deze delegatievorm komt weer het meest voor in de grootste gemeenten met 47%. Maar ook hier is de stijging naargelang het inwonertal niet evenredig. Deze delegatievorm komt in 20% van de kleinste gemeenten voor, terwijl dit in gemeenten met tot inwoners en gemeenten met tot inwoners in 16% van de gemeenten het geval is. De invoering van het interne controlesysteem verloopt evenredig met het inwonertal. In de kleinste gemeenten is het interne controlesysteem in 35% van de gemeenten goedgekeurd, terwijl dit in gemeenten met meer dan inwoners in twee derde van de gemeenten al het geval is. Voor de invoering van het Gemeentedecreet vinden we ook een significant verband terug voor de aanwezigheid van een intern controlesysteem naargelang het inwonertal. In dit geval is de stijging niet evenredig met het inwonertal. Hetzelfde scenario geldt voor het systeem van klachtenbehandeling. Naarmate het inwonertal stijgt, neemt ook het aantal gemeenten toe waar het systeem van klachtenbehandeling is vastgesteld. > Samenstelling van de bestuursmeerderheid Een tweede determinant is de samenstelling van de bestuursmeerderheid. We bedoelen hiermee of het college van burgemeester en schepenen bestaat uit een coalitie of een homogene meerderheid. In gemeenten met een coalitiemeerderheid zijn bijvoorbeeld in 62% van de gemeenten gemeenteraadscommissies aanwezig. In gemeenten met een homogene meerderheid is dit in 49% van de gemeenten het geval. Ook wat de deontologische code voor de leden van het college van burgemeester en schepenen betreft, zien we een verschil naargelang de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen. In gemeenten met een coalitiemeerderheid hebben 42% van de gemeenten een deontologische code aangenomen, terwijl dit in de gemeenten met een homogene meerderheid in 30% van de gemeenten het geval is. Verder zien we ook een significant verschil naargelang de samenstelling van de bestuursmeerderheid in de aanwezigheid van kabinets- en fractiepersoneel. In gemeenten met een homogene meerderheid kunnen de politici slechts in 4% van de gemeenten op dit ondersteunende personeel rekenen. In gemeenten met een coalitiemeerderheid is dit in 24% van de gemeenten het geval. In gemeenten met een coalitiemeerderheid hebben de gemeentesecretarissen al vaker een afsprakennota afgesloten met het college van burgemeester en schepenen. Het gaat hier om 55% van de gemeenten, terwijl dit in gemeenten met een homogene meerderheid in 43% van de gemeenten is gebeurd. Ten slotte zien we dat in gemeenten met een homogene meerderheid meer beheersovereenkomsten zijn afgesloten met het OCMW 85

88 dan in gemeenten met een coalitiemeerderheid. Het gaat hier om 32% van de gemeenten met een homogene meerderheid tegenover 18% van de gemeenten met een coalitiemeerderheid. > Continuïteit in het bestuur en continuïteit van de burgemeestersfunctie Andere determinanten die we opgenomen hebben, waren de continuïteit in het bestuur en de continuïteit van de burgemeestersfunctie. Met de continuïteit in het bestuur bedoelen we of de samenstelling van het college van burgemeester en schepenen in de legislatuur dezelfde is gebleven als in de zittingsperiode In één geval konden we een significant verband terugvinden. In gemeenten met een continuïteit in het bestuur maakt in drie vierde van de gemeenten de OCMW-voorzitter deel uit van het college van burgemeester en schepenen. In gemeenten waar de bestuursmeerderheid anders is samengesteld dan in de vorige zittingsperiode, gaat het om 62% van de gemeenten. Wat de continuïteit van het burgemeesterschap betreft, konden we ook één significant verband terug vinden. In 15% van de gemeenten waar de burgemeester nog steeds dezelfde persoon is als in de vorige zittingsperiode beschikken de politici over kabinets-en fractiepersoneel. In gemeenten waar er een andere burgemeester aan de macht is, beschikt bijna een vierde van de politici over kabinets- en fractiepersoneel. Tot slot is het duidelijk dat deze feitenmeting een erg beschrijvend onderzoek is. In een volgende fase van het onderzoek gaan we op zoek naar verklaringen. Opnieuw zullen we de gemeentesecretarissen bevragen, maar ook de gemeenteontvangers, de burgemeesters, de schepenen en de gemeenteraadsleden. Het gaat hier niet om een steekproef, dus iedereen komt in dit geval aan bod. 86

89 3. Casestudies > 3.1. Inleiding In deze zes gemeenten organiseerden we individuele gesprekken met de burgemeester, de gemeentesecretaris, de gemeenteontvanger en groepsgesprekken met het college van burgemeester en schepenen en het managementteam. De selectie van de gemeenten gebeurde op basis van de provinciale spreiding, het inwonertal, de verstedelijkingsgraad en enkele politieke kenmerken (continuïteit in het college van burgemeester en schepenen en aard van de bestuursmeerderheid). Uiteindelijk kwamen we tot zes gemeenten met een inwonertal dat schommelde tussen en inwoners. Schema 1 geeft een overzicht van het inwonertal van de gemeenten. De gemeenten zullen in dit verslag ook enkel met de letter waarmee ze aangeduid zijn, worden vermeld. Om de anonimiteit van de gemeenten te bewaren zal over iedereen in deze tekst in de hij-vorm worden gesproken. De interviews startten in mei 2008 en het laatste interview vond in augustus 2008 plaats. Voor elk interview baseerden we ons op een aantal vernieuwingen van het Gemeentedecreet. Tijdens de gesprekken veranderde de volgorde van de vragen wel, maar telkens hanteerden we het draaiboek als basis voor de gesprekken. 78 inwonertal Verstedelijkingsgraad coalitie/ abs. meerderheid continuïteit in bestuur Gemeente A ~ platteland abs. meerderheid continuïteit Gemeente B ~ centrumstad abs. meerderheid continuïteit Gemeente C ~ platteland coalitie discontinuïteit Gemeente D ~ overgangsgebied coalitie discontinuïteit Gemeente E ~ stedelijke rand coalitie discontinuïteit Gemeente F ~ kleinstedelijk coalitie discontinuïteit Schema 1: Verdeling van de cases Dit rapport is geen narratieve weergave van de gesprekken maar probeert de verzamelde indrukken te plaatsen binnen een drietal 78 Zie bijlage 2. 87

90 (organisatie)sociologische modellen. Deze moeten het mogelijk maken om de geregistreerde antwoorden op drie vragen in een logisch verband te plaatsen. De eerste vraag is deze naar de mate waarin gemeenten het decreet accepteren en zich conformeren naar de normen en onderliggende doelen waarop het steunt. Hiervoor doen we een beroep op de Mertoniaanse aanpassingsstrategieën. De tweede vraag is deze naar de dynamiek die het decreet al dan niet teweeg brengt in onze gemeentehuizen. Daarvoor ontlenen we het denkkader concurrerend waardenmodel ontwikkeld door Quinn. Dit model steunt op twee oriëntaties: de intern/externe gerichtheid van een organisatie en de spanning tussen beheersing en flexibiliteit. Dit model leent zich vooral om de ontwikkelde dynamiek binnen managementteams te vatten. Zoals uit het verloop van het kwantitatieve onderzoek blijkt is in heel wat gemeenten het managementteam sinds de invoering van het Gemeentedecreet een belangrijke innovatie. Daarom gaan we bij de bespreking van dit theoretische model na hoe dit managementteam functioneert binnen de gemeentelijke organisatie. Tevens biedt dit model op termijn de mogelijkheid om in te gaan op de vraag of het Gemeentedecreet verschuivingen in deze kwadranten veroorzaakt, bij voorbeeld een verschuiving richting meer interne beheersing omwille van alle instrumenten van beheer die het Gemeentedecreet invoert? Leidt het Gemeentedecreet de aandacht meer naar binnen? Zien we gelijkaardige patronen tussen de zes gemeenten? En zien we dan in onze cases veranderingen naarmate het onderzoek vordert, is dat eventueel te verklaren door de aanpassingsdruk die het Gemeentedecreet met zich meebrengt? De derde vraag behelst eventuele veranderingen in de verhouding tussen de politieke en ambtelijke component binnen het lokaal bestuur. Hiervoor doen we een beroep op een interactiemodel. Zowel de sociale psychologie als de interactiesociologie helpen ons hier om een beter zicht te krijgen op de relatie tussen het college van burgemeester en schepenen en het managementteam. 88

91 > 3.2. Accepteren en conformeren Merton ontwikkelde in 1938 zijn bekende theorie die aanpassingsstrategieën van mensen differentieert in functie van de combinatie tussen aanvaarding van de gestelde doelen en waarden enerzijds en de aanvaarding van de geïnstitutionaliseerde middelen (normen) om deze te bereiken anderzijds. 79 Schema 2 verduidelijkt dit model. Daar waar de basisfilosofie die aan de grondslag ligt van het Gemeentedecreet wordt aanvaard en de decretale regels in hoge mate worden gevolgd, spreken we over conformisme. Dit zijn de gemeenten die in regel een positieve houding ontwikkelen tegenover de introductie van het Gemeentedecreet in het algemeen en dit koppelen aan een strikte uitvoering in de praktijk binnen de grenzen van het decreet. Onder een innovatieve acceptatie verstaan we die gevallen waar de doelen net als bij de conformisten worden aanvaard, maar waar de formele begrenzingen kritisch worden afgetast en her en der doorbroken. Bij afwijzing van de doelen kunnen twee gedragsstrategieën zich ontwikkelen. De eerste komt neer op ritualisme. Dit betekent dan in de praktijk dat men de implementatie van het Gemeentedecreet naar de letter opneemt zonder dat er werkelijk sprake is van een effectieve verandering in de organisatie. De tweede strategie bij afwijzing van de doelen is deze van de terugtrekking. In dit geval is er zeer weinig geloof in de mogelijkheden geboden door het decreet en wordt er amper een aanzet gegeven tot daadwerkelijke implementatie van het Gemeentedecreet. Ten slotte stippen we aan dat we in de loop van het kwalitatief onderzoek geen signalen ontvingen over rebellie (niet alleen afwijzen van doelen, maar ze ook vervangen door andere) als mogelijk reactiepatroon. Daarom kenden we deze strategie (vooralsnog) geen plaats toe binnen dit schema. 79 Merton, Robert K., Social structure and anomie. In: American Sociological Review, 3, pp

92 Aanvaarding middelen Ritualisme Conformisme Niet aanvaarding doelen Terugtrekking Innovatief Aanvaarding doelen Niet aanvaarding middelen Schema 2: Aanpassingsstrategieën van Merton > Innovatief model De grootste gemeente van onze cases kunnen we beschouwen als een innovatieve gemeente. Zowel de politici als het leidinggevende personeel aanvaarden de innovaties van het Gemeentedecreet en ervaren het Gemeentedecreet als een vooruitgang. Op vele vlakken liep gemeente B voor op het Gemeentedecreet. Een deontologische code voor de raadsleden was er al. De OCMW-voorzitter maakt nu deel uit van het college van burgemeester en schepenen, maar voor de invoering van het Gemeentedecreet nam hij ook al deel aan de vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen. Het Gemeentedecreet heeft er wel voor gezorgd dat de andere schepenen de OCMW-voorzitter nu ook als een volwaardig schepen gaan beschouwen. De burgemeester en schepenen zien ook het nut in van enkele veranderingen als gevolg van het Gemeentedecreet. Dat de voorzitter van een gemeenteraadscommissie geen burgemeester of schepen hoeft te zijn, beschouwen bepaalde collegeleden als een meerwaarde omdat ze nu in overleg met het gemeenteraadslid dat voorzitter is van een commissie stilstaan bij bepaalde thema s, wat ze anders niet hadden gedaan. Toch bleef in de betrokken gemeente de burgemeester voorzitter van de gemeenteraad. Leden van het college twijfelden over de meerwaarde van een gemeenteraadslid-voorzitter. In de 90

93 argumentatie werd vooral verwezen naar de extra-ambtelijke omkadering die een gemeenteraadslid-voorzitter zou veroorzaken en die overigens niet voorzien is in het Gemeentedecreet. Ook de secretaris en de ontvanger van gemeente B staan achter de ideeën van het Gemeentedecreet. Zij ervaren niet zoveel verandering sinds de invoering van het Gemeentedecreet; in heel wat facetten anticipeerde de betrokken gemeente immers op het Gemeentedecreet. De secretaris van gemeente B kan in heel wat gevallen rekenen op zijn stafmedewerkers. De dubbele handtekening is bijvoorbeeld wel een nieuw gegeven voor de secretaris en de ontvanger. De secretaris probeert de betalingen zo goed mogelijk op te volgen. Ook inzake de gemeentelijke organisatie liep gemeente B voor op het Gemeentedecreet. Zo is er al enkele jaren een managementteam aanwezig. Dat in gemeente B de interpretatie van de regelgeving op een creatieve manier gebeurt en niet volgens de letter, blijkt uit de samenstelling van het managementteam. Naast de gemeentesecretaris, de gemeenteontvanger en eventueel de adjunctgemeentesecretaris bestaat het managementteam uit de personeelsleden die andere functies vervullen waaraan het organogram het lidmaatschap van het managementteam verbindt 80. In gemeente B heeft men zich niet aan deze bepaling gehouden. De burgemeester maakt als waarnemend lid deel uit van het managementteam. Dit was ook al het geval voor de invoering van het Gemeentedecreet. Daarnaast is ook de OCMW-secretaris opgenomen in het managementteam hoewel hij ook niet voorkomt in het organogram van de gemeente. De aanvaarding van het Gemeentedecreet en het innovatief werken blijkt in gemeente B ten slotte ook uit het feit dat (hoewel de betrokken artikels nog niet in werking zijn gesteld) gestreefd wordt naar beleidsvoering in de geest van de principes die onder het concept strategisch meerjarenplan schuilen. De betrokken gemeente bouwde in het verleden al ervaring op met strategische planningmethoden. Toch leven twijfels over de complexiteit die gepaard gaat met strategische meerjarenplanning. In deze gemeente zijn na een doelstellingenanalyse meer dan zeshonderd operationele doelstellingen geformuleerd. Het belang van de juiste software is in dit geval niet te onderschatten. Zowel politici als personeelsleden van gemeente B tonen aan dat ze innovatief te werk gaan met als gevolg dat ze dikwijls vooruitlopen op de regelgeving. Dat betekent niet dat de manier waarop men in gemeente B te werk gaat ook in alle gevallen later door de decreetgever wordt gevolgd 80 Gemeentedecreet, art

94 met alle risico s vandien in het geval de decreetgever andere paden bewandelt. > Conformisme Ook in gemeenten C en D staat men achter de ideeën van het Gemeentedecreet zonder dezelfde creativiteit aan de dag te leggen zoals in het geval van gemeente B. De personeelsleden in beide gemeenten staan wel meer achter de globale ideeën van het Gemeentedecreet dan de politici. De implementatie van het Gemeentedecreet verloopt in deze gemeenten eerder naar de letter. Voor gemeenten waar men bepaalde verplichtingen van het Gemeentedecreet nog invoerde voor 2007, groeide de taakbelasting van de gemeentesecretarissen. In gemeente C kon de werklast van de gemeentesecretaris een beetje verlicht worden door hem bijstand te verlenen door een stafmedewerker. Bijvoorbeeld inzake het interne controlesysteem heeft de stafmedewerker een grote verantwoordelijkheid gekregen. In gemeente C ontwikkelden de personeelsleden een positievere houding ten opzichte van het Gemeentedecreet dan de politici. De deontologische code is nog maar pas goedgekeurd, maar de schepenen zien er niet onmiddellijk het nut van in. Elke schepen in gemeente C staat achter de opname van de OCMWvoorzitter in het college van burgemeester en schepenen. Voor de invoering van het Gemeentedecreet kwam de OCMW-voorzitter als gemeenteraadslid zijn dossiers ook wel voorstellen tijdens de gemeenteraad, maar vandaag zijn de schepenen van mening dat de contacten veel directer verlopen. Daar is bewust gekozen om de OCMW-voorzitter ook aan te stellen als schepen van sociale zaken. Een andere verandering voor de politici is dat de burgemeester van gemeente C niet langer voorzitter is van de gemeenteraad. Iedereen is tevreden over deze vernieuwing. De burgemeester zelf deelt deze mening. Hij kan zich nu meer concentreren op zijn eigen dossiers. De gemeentesecretaris van gemeente C trad evenwel pas na de invoering van het Gemeentedecreet in dienst. Dat maakt een vergelijking met het verleden moeilijk. Volgens de secretaris leidde de invoering van het Gemeentedecreet wel tot meer gestructureerde werkvormen wat hij als een grote verbetering bestempelt. De ontvanger van gemeente C was aanvankelijk niet voor het Gemeentedecreet gewonnen, maar nu hij merkt dat hij meer betrokken wordt bij de gemeentelijke organisatie schaart hij zich wel achter de ideeën van het Gemeentedecreet. Het Gemeentedecreet zorgde in de praktijk niet voor veranderingen aan de relatie tussen de secretaris en de ontvanger. In de mate van het mogelijke probeert de secretaris de betalingen na te kijken. De secretaris rekent ook op het interne controlesysteem om de betalingen op de juiste manier te laten verlopen. Sinds de invoering van het Gemeentedecreet is er in 92

95 gemeente C een managementteam. Het managementteam bestaat vandaag uit zes leden. Het is voor de leden van het managementteam zelf ook nog een beetje zoeken naar de plaats van het managementteam binnen de organisatie. Het managementteam probeert zich naast de verplichtingen van het Gemeentedecreet, zoals het interne controlesysteem en de rechtspositieregeling, ook bezig te houden met onder andere beleidsontwikkeling. De secretaris omschrijft het managementteam als een soort directiecomité. Verder voldoet gemeente C wel aan de verplichtingen van het Gemeentedecreet, maar vaak blijft de implementatie beperkt tot de loutere invoering van deze verplichtingen. Zo is er bijvoorbeeld ondertussen een afsprakennota gesloten tussen de secretaris, namens het managementteam, en het college van burgemeester en schepenen. Het managementteam heeft de afsprakennota opgesteld, maar vanuit het college van burgemeester en schepenen ervoer het managementteam weinig interesse voor deze afsprakennota. In gemeente C is men sinds de invoering van het Gemeentedecreet overgeschakeld naar het werken met een strategisch meerjarenplan. Net als in gemeente B werkt men in gemeente C met strategische en operationele doelstellingen. Aan elke doelstelling is ook een budget gekoppeld. Zowel de politici als de personeelsleden beschouwen het werken met een strategisch meerjarenplan als een vooruitgang. Vooral de wijze waarop iedereen nu alles kan opvolgen wordt als een verbetering geduid. De secretaris meent overigens dat de politici door het strategisch meerjarenplan nu ook voor het eerst op lange termijn moeten leren denken. In gemeente D denken de politici en de personeelsleden anders over het Gemeentedecreet, maar toch plaatsen we hen in het conformismemodel. Daar waar de politici zo goed als geen veranderingen ervaren, is er voor de personeelsleden in gemeente D heel wat werk bijgekomen, zonder dit evenwel negatief te appreciëren. Dat de implementatie eerder naar de letter verloopt, heeft deels te maken met het gegeven dat de politici niet in dezelfde mate als de personeelsleden achter de ideeën van het Gemeentedecreet staan. Van de vernieuwingen die het Gemeentedecreet voorziet voor de politieke component hebben de burgemeester en schepenen van gemeente D weinig gebruik gemaakt. De OCMW-voorzitter is niet opgenomen in het college van burgemeester en schepenen. Het argument dat de schepenen geven is dat de OCMW-voorzitter zonder extra bevoegdheden in het college van burgemeester en schepenen vooral veel tijd zou verliezen. Men heeft wel beslist om de OCMW-voorzitter in de volgende legislatuur op te nemen in het college van burgemeester en schepenen. Veel valt er hier echter niet over te beslissen, want vanaf

96 is de opname van de OCMW-voorzitter in het college van burgemeester en schepenen een automatisme. De burgemeester is nog steeds voorzitter van de gemeenteraad. Dit heeft de burgemeester ertoe aangezet om een aantal bevoegdheden waar hij in de vorige zittingsperiode over beschikte niet meer op zich te nemen. Dit moet er volgens de burgemeester voor zorgen dat hij meer aandacht kan besteden aan het voorzitterschap van de gemeenteraad. De schepenen hebben het gevoel dat de verantwoordelijkheid van de gemeenteraadsleden die voorzitter zijn van een gemeenteraadscommissie is toegenomen. Ze klagen wel over de nieuwe regel dat de gemeenteraadscommissies nu openbaar moeten verlopen. Dit beknot volgens de schepenen de raadsleden om vrijuit te spreken. Voor de schepenen was een deontologische code niet echt nodig. De burgemeester vindt dat door een deontologische code iedereen de spelregels van de gemeenteraad kan leren en op die manier is het wel een nuttig instrument. Verder geeft de burgemeester aan dat de deontologische code enkel uit de kast zal worden gehaald als er werkelijk iets misloopt. De secretaris van gemeente D aanvaardt de ideeën achter het Gemeentedecreet, maar vindt dat in de praktijk het zwaartepunt van implementeren van de innovaties vooral bij de secretaris wordt gelegd. Dat betekent voor de secretaris van gemeente D een verzwaring van zijn job. Hij kaart aan dat het loon niet evenredig is gestegen met de werklast. De ontvanger van gemeente D sluit zich aan bij de secretaris. Ook hij staat achter de ideeën van het Gemeentedecreet en meent dat er met het Gemeentedecreet heel wat knelpunten uit het verleden zijn weggewerkt. Het visum is volgens de ontvanger een van die verbeteringen. De secretaris en de ontvanger van gemeente D zijn niet over elke vernieuwing van het Gemeentedecreet even enthousiast. Dat bepaalde bevoegdheden verschoven zijn naar de gemeentesecretaris beschouwen ze allebei als veranderingen die niet strikt noodzakelijk waren. De secretaris geeft toe dat hij de betalingen eigenlijk blindelings ondertekent. In gemeente D is er enkele jaren een managementteam. Na de invoering van het Gemeentedecreet is de samenstelling van het managementteam ongewijzigd gebleven. De Memorie van Toelichting raadt aan dat naast de secretaris en de ontvanger de voornaamste diensthoofden deel uitmaken van het managementteam. 81 In gemeente D hield de secretaris weinig rekening met deze regel. Hij opteerde ervoor om het managementteam zo beperkt mogelijk te houden en geen diensthoofden op te nemen. Het managementteam telt nu vier leden met de secretaris, de ontvanger en 81 Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p

97 twee afdelingshoofden. Net als in gemeenten B en C werkt men in gemeente D al volgens de principes van het strategisch meerjarenplan. Opnieuw ervaren zowel de politici als de personeelsleden dit als een vooruitgang. De gemeenteontvanger vindt het een verbetering dat hij naast de financiële nota ook kan meewerken aan de strategische nota. De gemeenteontvanger kaart ook het probleem aan van de juiste software. In gemeente D werkt men bijvoorbeeld nog met een excell-document om het strategisch meerjarenplan op te volgen wat als niet optimaal wordt beschouwd. > Ritualisme In het geval van ritualisme verloopt de implementatie van het Gemeentedecreet eerder naar de letter en is er weinig ruimte voor creativiteit. Binnen de gemeente zelf bestaan er ook twijfels over het Gemeentedecreet. In dit model kunnen we gemeente E plaatsen. Zowel de politici als de personeelsleden hebben in gemeente E twijfels over de meerwaarde van het Gemeentedecreet. Bij iedereen valt in gemeente E te horen dat het Gemeentedecreet niet op maat van kleine gemeenten, waar ze zichzelf tot rekenen, is gemaakt. Een uitzondering is hier de deontologische code voor de politici. In gemeente E hebben de raadsleden al enkele jaren geleden een deontologische code aangenomen. Het Gemeentedecreet legt ook een deontologische code op voor de leden van het college van burgemeester en schepenen, maar deze laatste is niet gehaast om ook een deontologische code aan te nemen voor haar leden. De meerwaarde van dit instrument dient aanwijsbaar te zijn vooraleer kan overgegaan worden tot het gebruik ervan. De OCMW-voorzitter maakt nog geen deel uit van het college van burgemeester en schepenen. Volgens de schepenen had dit eerder met persoonlijkheidskenmerken te maken, want men ziet het nut wel in van deze mogelijkheid. De burgemeester is nog steeds voorzitter van de gemeenteraad. Over deze vernieuwing bestond er niet veel twijfel. De schepenen zien deze functie nog steeds weggelegd voor de burgemeester. Sinds de invoering van het Gemeentedecreet verlopen, volgens de schepenen, de gemeenteraadscommissies meer georganiseerd. De schepenen hebben ook het gevoel dat de raadsleden die voorzitter zijn van een gemeenteraadscommissie zich meer betrokken voelen bij de besluitvorming. Voor de schepenen van gemeente E is dit een van de weinige vernieuwingen in het Gemeentedecreet die ze als positief ervaren. De secretaris en de ontvanger van gemeente E staan net als de schepenen grotendeels negatief tegenover het Gemeentedecreet. De secretaris koestert sterke twijfels bij de evaluatie van de decretale graden zoals voorgeschreven door het Gemeentedecreet. Zowel bij de betrokkenheid van 95

98 externe deskundigen als bij de betrokkenheid van een gemeenteraadscommissie plaatst hij vraagtekens. Voor de ontvanger van gemeente E bevat het Gemeentedecreet nog heel wat onduidelijkheden. Daarnaast vindt hij dat zijn werklast is toegenomen door het aantal rapporteringen dat het Gemeentedecreet oplegt. Wat de dubbele handtekening en het visum betreft is er in de praktijk in gemeente E niets veranderd. Op papier heeft men dit wel ingevoerd, maar het kasbeheer zit nog steeds bij de gemeenteontvanger en deze laatste duidt telkens aan waar de secretaris zijn handtekening moet zetten. Sinds de invoering van het Gemeentedecreet functioneert in deze gemeente een managementteam. Voordien bestond er al een diensthoofdenoverleg. Het managementteam is eigenlijk een voortzetting van dit diensthoofdenoverleg, want elk diensthoofd maakt er deel van uit. Uit dit voorbeeld blijkt weer dat in gemeente E het Gemeentedecreet dikwijls enkel naar de letter wordt geïmplementeerd zonder dat de invoering aanleiding gaf tot een herdenken van de functie van een managementteam. De leden van het managementteam uiten ook hun twijfels over het interne controlesysteem. Ze zien er het nut wel van in, maar op dit moment is het voor hen moeilijk om resultaten te zien en dat is ook moeilijk om te communiceren naar het personeel, want de personeelsleden zelf zien ook nog geen veranderingen met het interne controlesysteem. Het personeel ziet dus niet waar het managementteam momenteel mee bezig is. De artikels rond strategische meerjarenplanning zijn nog niet in uitvoering, dus gaat men in gemeente E daar ook nog niet aan beginnen. Volgens de gemeenteontvanger wordt er vandaag nog steeds van onder naar boven gewerkt. Men vertrekt niet vanuit strategische doelstellingen, maar kijkt naar de financiële middelen en onderzoekt dan wat de mogelijkheden zijn. Naar aanleiding van de nieuwe begroting zal men wel proberen volgens de methode van een strategisch meerjarenplan te werken, maar volgens de personeelsleden zal dit geen gemakkelijk proces zijn omdat ook de politici moeten willen meewerken aan dit plan. De schepenen geven toe dat ze nog niet overtuigd zijn van de manier van werken met een strategisch meerjarenplan. De schepenen zien het strategisch meerjarenplan als een ideaal middel voor de oppositie omdat zij met dit plan perfect kan nagaan hoe ver de gemeente staat met haar doelstellingen en de bestuursmeerderheid daarop kan afrekenen. Ook gemeente F past het best in het ritualismemodel. Wat opvalt in gemeente F is dat de burgemeester een positievere houding aanneemt tegenover het Gemeentedecreet dan de overige leden van het college van burgemeester en schepenen. Ook de secretaris en de ontvanger geloven meer in de ideeën van het Gemeentedecreet dan de overige 96

99 personeelsleden. De schepenen zien bijvoorbeeld geen meerwaarde in de deontologische code. Volgens de schepenen zou iedereen zich ook wel aan de regels hebben gehouden zonder dat er iets op papier stond. Wel zijn de schepenen tevreden over de toevoeging van de OCMW-voorzitter aan het college van burgemeester en schepenen. Ook de OCMW-voorzitter zelf meent dat hij nu beter naar de mensen kan communiceren waarom men in de gemeente is overgegaan tot een bepaalde beslissing. De burgemeester betreurt wel dat de OCMW-voorzitter geen schepen van sociale zaken is. In gemeente E zijn er ook gemeenteraadscommissies. De schepenen vinden dat de gevolgen van veranderingen aan deze commissies in de praktijk beperkt bleven tot een toename van de expertise van die gemeenteraadsleden die voorzitter zijn van een commissie. Voor de secretaris van gemeente F komt het Gemeentedecreet nog te vroeg. In deze gemeente is men volgens de secretaris nog niet klaar om te werken volgens de principes van het Gemeentedecreet. De mentaliteit is daar volgens de secretaris nog niet rijp voor, die voorts verwijst naar een gebrek aan financiële middelen en de vereiste competenties. Al deze factoren bemoeilijken volgens de secretaris de implementatie van het Gemeentedecreet. Om toch te voldoen aan de verplichtingen van het Gemeentedecreet doet de secretaris een beroep op consultants. De secretaris is zich wel bewust van de kostprijs van die keuze maar door het personeelsgebrek liggen geen andere alternatieven voor het grijpen. De ontvanger staat positief tegenover het delen van zijn verantwoordelijkheid met de secretaris, terwijl hij er vroeger alleen voor stond. Hij kaart wel het probleem aan van de software. Volgens de ontvanger zou men elke gemeente de gepaste software moeten aanbieden zodat iedereen met hetzelfde systeem werkt. Omdat de ontvanger van gemeente F nog een politieke functie uitoefent in een andere gemeente, komt er ook werk van hem bij de secretaris terecht. De secretaris staat er dus dikwijls alleen voor. Wat het managementteam betreft liep gemeente E voor op het Gemeentedecreet. Er is al enkele jaren een managementteam. Het managementteam bestaat uit de afdelingshoofden, maar volgens de secretaris telt het managementteam vandaag te veel leden. De secretaris probeert het managementteam wel te betrekken in de vernieuwingen van het Gemeentedecreet, maar de leden van het managementteam lijken niet echt mee te willen stappen met deze vernieuwingen. Nogmaals is duidelijk dat het in gemeente E hoofdzakelijk de secretaris is die instaat voor de invoering van het Gemeentedecreet. Ook het interne controlesysteem regelt de secretaris grotendeels zelf. Maar dit is volgens de secretaris ook een taak die echt is weggelegd voor elke secretaris. Wat de opmaak van het strategisch meerjarenplan betreft, lopen de meningen van de secretaris en de politici erg uit elkaar. De secretaris vond 97

100 het belangrijk om deze zittingsperiode al te starten met een strategisch meerjarenplan. Ook voor dit plan liet de secretaris zich bijstaan door consultants. Aan de hand van interviews met de leden van het college van burgemeester en schepenen zocht de secretaris zelf naar operationele en strategische doelstellingen. De burgemeester zelf schreef evenwel aan het begin van de legislatuur vier bladzijden met de belangrijkste investeringswerken en de voornaamste geraamde inkomsten. Voor de politici waren deze vier bladzijden voldoende. De secretaris zag hier eerder een verkiezingspamflet in dan een meerjarenplan. Volgens de politici is het strategisch meerjarenplan veel te uitgebreid en veel te ingewikkeld geworden na de input geleverd door de consultants. Ze vinden het nu niet meer leesbaar en twijfelen aan het nut van een dergelijk strategisch meerjarenplan. Volgens de burgemeester hanteert men vaker de vier bladzijden die hij heeft geschreven dan het uitgebreide meerjarenplan, maar hij gaat er wel van uit dat de politici toch zullen moeten leren werken met het strategisch meerjarenplan in de toekomst. > Terugtrekking In het geval van terugtrekking bestaan er, net zoals in het ritualisme model, twijfels over de betekenis van het Gemeentedecreet. Waar in het ritualisme model het Gemeentedecreet nog naar de letter wordt geïmplementeerd, is er in het geval van terugtrekking geen aanzet tot implementatie. In dit geval kunnen we nog één case plaatsen. Opnieuw hebben in dit model zowel de politici als de personeelsleden hun twijfels over de ideeën achter het Gemeentedecreet. Opvallend in gemeente E is dat de schepenen het Gemeentedecreet vaak verwarren met andere plannen en decreten. Ze zijn van mening dat het Gemeentedecreet te veel plannen oplegt, maar vaak hebben ze het over een ander decreet dan het Gemeentedecreet. De schepenen zien verder voor hun eigen functioneren niet zoveel veranderingen als gevolg van het Gemeentedecreet. Men heeft er bijvoorbeeld wel voor gekozen om de OCMW-voorzitter op te nemen in het college van burgemeester en schepenen, maar de schepenen zijn niet tevreden met deze vernieuwing. Volgens de schepenen daagt de OCMW-voorzitter zelden op tijdens een vergadering van het college van burgemeester en schepenen. Hierdoor voelen ze zich verplicht om altijd of langer aanwezig te blijven teneinde het decretaal vereiste quorum te behalen De meerwaarde van deze vernieuwing is volgens de schepenen dan ook zo goed als onbestaande. Voor de invoering van het Gemeentedecreet kwam de OCMW-voorzitter enkel naar het college van burgemeester en schepenen wanneer het nodig was. De schepenen vonden dit een betere manier van werken dan de huidige regeling. De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad gebleven. Een van de 98

101 redenen volgens de schepenen om dit zo te laten was de dubbele zitpenning die men aan een raadslid zou moeten geven als hij voorzitter van de gemeenteraad zou zijn. Voor de personeelsleden is het nog zoeken naar de voordelen van het Gemeentedecreet. De secretaris van gemeente A is voorlopig nog waarnemend. Over het vertrek van zijn voorganger is hij kort maar bondig. Hij spreekt over een Gemeentedecreetsyndroom. Er kwamen volgens de huidige secretaris te veel vernieuwingen af op de vorige secretaris en dat zag hij niet meer zitten. De secretaris heeft vandaag het gevoel dat hij nog altijd te veel de rol van diensthoofd speelt in plaats van secretaris. Voortdurend komen personeelsleden bij de secretaris aankloppen met vragen die men eigenlijk zelf moet kunnen oplossen of met de hulp van een diensthoofd. Om het Gemeentedecreet echt in te voeren ontbreekt het volgens hem aan voldoende tijd. De secretaris zou graag kunnen rekenen op de steun van een stafmedewerker, maar die is er niet. De secretaris kan ook op weinig steun rekenen van de ontvanger. Deze laatste hecht geen belang aan het Gemeentedecreet en koestert ook niet de intentie de richtlijnen van het Gemeentedecreet na te volgen. De ontvanger moet wel toegeven dat hij sinds de komst van het managementteam meer betrokken is bij de organisatie, maar dat is ook het enige positieve dat hij over het Gemeentedecreet kan vertellen. De ontvanger heeft het vooral moeilijk met het feit dat hij nu onder leiding van de secretaris staat, terwijl hij al zo lang gewoon is van zelfstandig te werken. Hij is dan ook niet van plan de verplichtingen van het Gemeentedecreet, zoals de rapporteringen, uit te voeren. De relatie tussen de secretaris en de ontvanger in gemeente E verloopt erg gespannen. Dat maakt het moeilijk om samen te werken aan de implementatie van het Gemeentedecreet. Wat de dubbele handtekening betreft is het nog steeds de ontvanger die de betalingen als eerste ondertekent. De secretaris heeft geen tijd om de betalingen na te kijken en tekent dus als tweede blindelings het document. Hij beseft dat dit wel eens tot problemen kan leiden. In gemeente E bestaat er ondertussen ook een managementteam. Om echt te functioneren lijkt het managementteam echter te klein. Het managementteam telt vandaag slechts drie leden. Met daarenboven een ontvanger die zich niet coöperatief opstelt is het moeilijk om iets te realiseren. De secretaris geeft toe dat hij wel op het derde lid van het managementteam kan rekenen. Dit lid heeft bijvoorbeeld meegewerkt aan de opmaak van het strategisch meerjarenplan. In gemeente A spreekt iedereen wel over een strategisch meerjarenplan, maar als ze de manier van werken toelichten, blijken ze helemaal nog niet volgens de methode van een strategisch meerjarenplan te werken. Een lid van het managementteam analyseerde het beleidsprogramma van de meerderheid, maar dit was volgens hem niet echt bruikbaar als vertrekbasis voor een strategisch meerjarenplan. Daarop zocht dit diensthoofd zelf naar 99

102 acties binnen het beleidsprogramma, clusterde deze en vertaalde ze in doelstellingen. Tekstueel beschikt gemeente A over een strategisch meerjarenplan is, maar de manier waarop dit plan tot stand kwam, verliep wel in de tegenovergestelde manier. Net als in gemeente E keek men eerst naar de financiële middelen om vervolgens te kijken naar de mogelijkheden. Illustratief is het feit dat de bouw van een nieuw gemeentehuis, een actie met grote financiële gevolgen, niet is opgenomen in het plan. > 3.3. Controle versus dynamiek, intern versus extern Quinn ontwikkelde vier managementmodellen die hij in één raamwerk kon plaatsen. Hij noemde dit het concurrerend waardenmodel. Schema 3 toont twee assen die centraal lopen in dit model. De horizontale as loopt van de nadruk op de interne organisatie aan de linkerkant tot de nadruk op de externe organisatie aan de rechterkant. De verticale as loopt van flexibiliteit bovenaan tot beheersing onderaan. Deze kwadrantstructuur hanteren we als denkschema om de al dan niet ontwikkelde dynamiek in de onderzochte gemeenten bij de implementatie van het decreet te vatten. Een eerste model dat Quinn omschrijft is het rationeel doel model. In dit model denkt men louter in termen van winst en productiviteit. Dit model bevindt zich in de rechterkant van het schema waar de focus op het externe management ligt. Het tweede model in de rechterkant van het schema is het open systeem model. Innovatie en aanpassing zijn de centrale begrippen in dit model. Op een creatieve manier probeert men hier tot een oplossing te komen. In de linkerkant situeren we de managementteams die pas sinds de invoering van het Gemeentedecreet zijn opgericht. Deze managementteams kwamen twee jaar geleden pas tot leven en dienden dus eerst hun eigen plaats binnen de organisatie af te bakenen. Toch kunnen we hier ook een gemeente plaatsen waar er al verschillende jaren een managementteam bestaat. Het laatste model is het interne proces model. Stabiliteit en continuïteit zijn de centrale begrippen in dit model. Er heerst een hiërarchie in dit model. 100

103 Flexibiliteit Human relations model Open system model Intern Extern Intern proces model Rationeel doel model Beheersing Schema 3: Concurrerend waardenmodel > Open systeem model Één gemeente kunnen we plaatsen onder het open systeem model. Volgens Quinn zijn de essentiële processen in dit model politieke aanpassing, creatief oplossen van problemen, innovatie en management van veranderingen. 82 In dit model is men meer bereid risico s te nemen dan in de andere modellen. Gemeente B kunnen we het best plaatsen in dit model. Uit de bespreking van de aanpassingsstrategieën van Merton bleek al dat men in gemeente B gewend is om op een creatieve en innovatieve manier te werken. Dit geldt zowel voor het college van burgemeester en schepenen als voor het managementteam. Gemeente B loopt wat haar manier van werken betreft voor op het Gemeentedecreet. Het strategisch meerjarenplan is opgesteld volgens de principes voorgeschreven in het Gemeentedecreet, maar het is nog wachten op de uitvoering van de artikels rond strategische meerjarenplanning. De andere gemeenten beweren ook 82 Quinn, Robert, Faerman Sue, Thompson, Michael, Handboek managementvaardigheden, Academic Service, Schoonhoven, 1999, pp

104 wel te werken met een strategisch meerjarenplan, maar gemeente B is een van de weinige gemeenten die niet vertrekt van de financiële middelen, maar eerst de doelstellingen gaat bepalen alvorens men de financiële kaart bekijkt. Een ander voorbeeld dat niet alleen het managementteam maar ook het college van burgemeester en schepenen in gemeente B innovatief en creatief te werk gaat, blijkt uit het feit dat de OCMW-voorzitter soms al aanwezig was op de vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen voor de invoering van het Gemeentedecreet. Ook een managementteam was er al voor de invoering van het Gemeentedecreet. Dit managementteam heeft ondertussen al enkele jaren ervaring en is een belangrijke rol gaan spelen in de gemeentelijke organisatie. In het open systeem model is de organisatie extern gericht. Het managementteam in gemeente B heeft ondertussen enkele jaren ervaring en weet wat haar plaats is binnen de organisatie van de gemeente. Het managementteam moet bijvoorbeeld niet meer voortdurend bezig zijn met haar interne werking. Het managementteam gaat ook aandacht besteden aan het opvolgen van de beleidsdoelstellingen. Niet alleen het college van burgemeester en schepenen gaat grote projecten opvolgen. Dit is ondertussen ook een taak van het managementteam. Ter illustratie, tijdens het gesprek met het managementteam in deze gemeente viel het op dat sommige leden de indruk kregen dat door de aandacht die uitgaat naar de implementatie van het Gemeentedecreet het externe management aandacht voor de noden van de burgers in de verdrukking dreigt te geraken en dat na dit jaar een grote oefening kanteling van de organisatie naar de burger in het vooruitzicht wordt gesteld. > Rationeel doel model Gemeente D kunnen we ook situeren in de rechterkant van het schema, maar hier ligt de nadruk minder op flexibiliteit, eerder op controle. Hoger beschreven we het rationeel doel model in termen van winst en productiviteit. Hiermee bedoelen we dat bijvoorbeeld het managementteam in gemeente D zich doelen heeft vooropgesteld en zich ook concentreert op het realiseren van die doelen. Er heeft zelfs een denkoefening plaatsgevonden van wat de bevoegdheden van het managementteam zijn. Op basis van deze denkoefening bepaalt het managementteam zijn taken. Het managementteam richt zich niet enkel op de interne werking. Dit gebeurt in eerste instantie door de diensthoofden. Aangelegenheden omtrent de interne werking van de diensten komen pas in laatste instantie op de agenda van het managementteam. Het verschil tussen gemeente B en gemeente D is dat de aanvaarding van het managementteam door zowel personeel als politici er vrij snel is gekomen. In gemeente D duurde dit proces langer en is nog altijd lopende. Het managementteam moet niet 102

105 meer op zoek naar zijn doelstellingen en taken en kan zich focussen op het beleidsmatige, zonder daarbij de politieke aftoetsing te verwaarlozen (uit de volgende paragraaf, die ingaat op de relatie tussen het college van burgemeester en schepenen en het managementteam zal blijken dat dit geen sinecure is). Ook de personeelsleden hadden het in het begin moeilijk om het managementteam te aanvaarden volgens de gemeentesecretaris. Vandaag hebben de leden van het managementteam niet meer het gevoel dat het personeel nog wakker ligt van het managementteam. Dit is volgens de leden van het managementteam hoofdzakelijk het gevolg van de desinteresse van de personeelsleden in het managementteam. > Human relations model Gemeente C past het best in het human relations model. Het managementteam is hier nog veel bezig met de interne werking, maar dit past binnen een kader van participatie en teamwerk. De gemeentesecretaris betrekt elk lid van het managementteam bij de taken van het managementteam. De leden van het managementteam bereiden de zaken voor die op de agenda van het managementteam terecht komen. Het gaat bijvoorbeeld om het interne controlesysteem of de rechtspositieregeling. De onderwerpen die het managementteam behandelt situeren zich vooral binnen de interne werking van de gemeentelijke organisatie. > Intern procesmodel Het laatste model is het interne proces model. De managementteams richten zich grotendeels vooral op het interne management maar de nadruk ligt op beheersing- en controletechnieken. In dit model kunnen we drie gemeenten plaatsen. Het managementteam van gemeente A (drie leden) hoort hier thuis. Het managementteam heeft het van in het begin al moeilijk gehad. Bij de oprichting waren te weinig personeelsleden kandidaat om deel uit te maken van het managementteam. Daarnaast heeft de gemeenteontvanger weinig interesse in het managementteam. Van een groepsdynamiek is er in het managementteam weinig sprake. De taken binnen het managementteam worden onder de gemeentesecretaris en het derde lid verdeeld. De gemeenteontvanger is weinig betrokken. Veel thema s kan het managementteam dus niet behandelen. De onderwerpen die het managementteam wel behandelt, hebben enkel betrekking op de interne werking (bv. de stapvoetse ontwikkeling van een intern controlesysteem. De impact op de agenda van het college van burgemeester en schepenen is nagenoeg onbestaande. 103

106 Ook het managementteam van gemeente E past in dit model. We vermeldden al dat het managementteam in deze gemeente eerder een voortzetting is van het diensthoofdenoverleg dat daar al verschillende jaren bestond. De agenda van het vroegere diensthoofdenoverleg verschilt in wezen niet zoveel van de agenda van het huidige managementteam. Het zijn vooral de verplichtingen van het Gemeentedecreet die voor een verandering van de inhoud hebben gezorgd. Het interne controlesysteem is bijvoorbeeld een regelmatig terugkerend onderwerp op de agenda van het managementteam. Ten slotte past ook gemeente F in dit model. In gemeente F functioneert al verschillende jaren een managementteam. Het managementteam in gemeente F wordt helemaal geleid door de gemeentesecretaris. Het is de gemeentesecretaris die de agenda van het managementteam bepaalt. Hij neemt ook de invoering van het Gemeentedecreet voor zijn rekening. De leden van het managementteam leggen zich neer bij de eerder dominante houding van de gemeentesecretaris maar hebben wel de indruk dat het managementteam goed werkt. > 3.4. Interacties en attitudes Om de verhoudingen tussen het managementteam en het college in een theoretisch model te plaatsen, baseren we ons op inzichten verworven uit de interactiesociologie en sociale psychologie. Meer specifiek kijken we naar contactconditionering wat de sociale psychologie betreft. Bij contactconditionering ligt de nadruk op het herhalen van contacten. Verschillende onderzoeken tonen aan dat er een gehechtheid ontstaat aan een oorspronkelijk neutrale prikkel na herhaald contact. 83 Als we dit toepassen op relatie tussen het college en het managementteam dan zouden regelmatige contacten tussen beide groepen een belangrijke rol spelen om een relatie, waarbij er sprake is van wederzijds vertrouwen, op te bouwen. Tevens baseren we ons op bevindingen uit de interactiesociologie. Cooley ontwikkelde bijvoorbeeld een typologie van interactiekaders. Aan de ene kant zag hij het ideaaltype van een primair interactiekader. In primaire relaties verstaat men elkaar. In een primair interactiekader weet men ook wat men van elkaar kan verwachten. Aan het ander uiterste plaatst Cooley de onpersoonlijke interdependentie. In dit geval hebben de leden van het interactiekader nog maar heel weinig met 83 Nuttin, Jef, Sociale Beïnvloeding. Toetsbaar leren denken over gedrag, Universitaire Pers Leuven, Ceuterick, Leuven, 1999, pp

107 elkaar gemeen en verlopen de contacten erg onpersoonlijk. 84 Een primair interactiekader zal de relatie tussen het managementteam en het college meer ten goede komen dan een onpersoonlijke interdependentie. Schema 4 geeft het interactiemodel weer. Onder interacties verstaan we het volume van contacten tussen het college van burgemeester en schepenen en het managementteam enerzijds en de (mede als gevolg daarvan ontwikkelde) attitudes tussen beide componenten anderzijds. Positieve attitude LAT-relatie Harmonie Geen interactie interactie Gewapende vrede Conflict Negatieve attitude > Harmoniemodel Schema 4: Interactiemodel In het geval een positieve attitude tussen beide componenten wordt gecombineerd met een hoog volume van interacties duiden we de verhoudingen tussen beide aan als een harmoniemodel. Hier vindt er een vlotte doorstroming van informatie tussen het college en het managementteam plaats in een sfeer van wederzijds vertrouwen. Gemeente B kunnen we in dit model plaatsen. Toevallig (of niet) maakt in gemeente B de burgemeester deel uit van het managementteam. Noch de schepenen 84 Elchardus, Mark, Sociologie. Een inleiding, Pearson Education, Amsterdam, 2007, pp

108 noch de leden van het managementteam zelf ervaren hier moeilijkheden mee. De schepenen vinden het niet meer dan normaal dat de burgemeester deel kan uitmaken van het managementteam omdat de gemeentesecretaris ook als waarnemend lid deelneemt aan de vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen. De leden van het managementteam zijn ondertussen vertrouwd met de participatie van de burgemeester in het managementteam. De rol van het managementteam is door de jaren heen steeds belangrijker geworden. Het college van burgemeester en schepenen is vandaag niet meer het enige collegiale orgaan. De schepenen hebben het gevoel dat het college van burgemeester en schepenen niet meer het enige orgaan is dat nu met de hakbijl schrapt in het budget. Het managementteam krijgt ook de kans om projecten en het algemene beleid op te volgen. Vergaderingen tussen het managementteam en het college van burgemeester en schepenen vinden nauwelijks plaats. Dit gebeurde occasioneel, maar de schepenen menen dat beide groepen te uitgebreid zijn om efficiënt te kunnen vergaderen. Wel ontvangt het college na elke vergadering van het managementteam een beknopt verslag. Zodoende blijven de collegeleden op de hoogte van de activiteiten in het managementteam. De schepenen spreken wel af met hun afzonderlijke diensthoofden, maar ze gaan zich niet zelf als een diensthoofd gedragen. Individuele interacties tussen schepenen en diensthoofden worden aan alle collegeleden gerapporteerd ( de andere schepenen worden in cc: geplaatst bij s ). Dit harmoniemodel past in het diensthoofdenmodel waar het Gemeentedecreet van uit gaat. In tegenstelling tot de Nieuwe Gemeentewet die weliswaar de secretaris een centrale rol toebedeelde maar geen oog had voor een ruimere strategische top spreekt de Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet expliciet van een diensthoofdenmodel. In de Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet lezen we trouwens letterlijk de keuze voor het diensthoofdenmodel komt tot uiting in de uitdrukkelijke verplichting voor de gemeentesecretaris om bij het uitoefenen van zijn voorbereidende taken overleg te plegen met het managementteam 85. De gemeentesecretaris is in dit diensthoofdenmodel nog altijd een belangrijk figuur, maar de strategische top bestaat in dit model uit de gemeentesecretaris, de gemeenteontvanger en de verschillende diensthoofden of met andere woorden het managementteam. Dit zou de invloed van de schepenen op de individuele diensthoofden afremmen. In gemeente B kunnen we zeker spreken van een diensthoofdenmodel. Dat betekent niet dat de schepenen niets meer te zeggen hebben. Zij nemen nog altijd de belangrijkste 85 Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Gemeentedecreet, p

109 beslissingen. Maar ze erkennen de rol die het managementteam voor hen kan spelen. Omdat de relatie tussen de politici en het gemeentepersoneel vlot verloopt, is er ook ruimte voor een delegatie van bepaalde bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris. De delegatie beperkt zich vandaag nog tot de bevoegdheid inzake personeelsaangelegenheden, maar de gemeentesecretaris is van mening dat men niet zonder nadenken bevoegdheden moet gaan delegeren. Dit is een proces dat volgens de gemeentesecretaris geleidelijk moet groeien. In de afsprakennota is opgenomen wat de bevoegdheden van het managementteam zijn. Gemeente B beschikte al voor een afsprakennota voor de invoering van het Gemeentedecreet. > LAT-relatie Vertrouwen en de afwezigheid van conflicten staan echter niet altijd garant voor veelvuldige interacties. Dit zijn gemeenten waar de verhouding tussen het managementteam en het college van burgemeester en schepenen het meest lijkt op een living apart together relatie. Gemeente C en gemeente E passen het best in dit model. Tussen het college van burgemeester en schepenen en het managementteam als geheel vinden in gemeente C geen contacten plaats. De leden van het managementteam denken dat de schepenen hier weinig behoefte aan hebben omdat het managementteam met zaken bezig is die door een politieke bril minder relevant blijken. Het college van burgemeester en schepenen heeft momenteel geen zicht op het managementteam. Bepaalde schepenen weten niet uit welke personeelsleden het managementteam bestaat of wanneer het managementteam vergadert, laat staan dat ze op de hoogte zijn van de inhoud van de agenda van het managementteam. Een verslag van de vergaderingen van het managementteam krijgen de schepenen niet. De schepenen ervaren niet de behoefte om een lid van het college van burgemeester en schepenen deel te laten uitmaken van het managementteam. Net als in de andere gemeenten zijn ook de leden van het managementteam hier niet voor te vinden. Het college van burgemeester en schepenen en het managementteam werken dus volledig naast elkaar. Het managementteam heeft ook nog nooit een standpunt ingenomen dat mogelijk zou kunnen ingaan tegen de opties van burgemeester en schepenen. Aansturing van de agenda van het college van burgemeester en schepenen vindt nauwelijks plaats. Aanbevelingen formuleren die ingaan tegen het standpunt van het college van burgemeester en schepenen doet zich ook niet voor. De contacten tussen politici en personeel lopen vooral via individuele contacten. De schepenen vinden deze contacten voldoende en hebben niet de behoefte om ook met 107

110 het managementteam als groep te vergaderen. Ze zijn van mening dat zolang de werking van de gemeente goed verloopt dat ook niet nodig is. In gemeente C overheerst het wettelijk model. De Nieuwe Gemeentewet baseerde zich op dit model. De gemeentesecretaris is hier de centrale figuur. Zo verlopen de contacten tussen de schepenen en de diensthoofden in gemeente C grotendeels uitsluitend via de gemeentesecretaris. Dat betekent niet dat er geen contacten plaatsvinden tussen de schepenen en de diensten, maar het is de gemeentesecretaris die duidelijk de schakel vormt tussen politici en personeel. De schepenen zijn volgens de leden van het managementteam van bij de opmaak van de dossiers betrokken, maar ze mogen niet de rol van het diensthoofd gaan overnemen en dat gebeurt volgens de gemeentesecretaris ook niet. In gemeente C is een afsprakennota afgesloten tussen de gemeentesecretaris en het college van burgemeester en schepenen. De opmaak van de afsprakennota gebeurde door het managementteam en de schepenen hebben de afsprakennota dan goedgekeurd. De leden van het managementteam ervoeren weinig interesse bij de politici voor deze afsprakennota. De afsprakennota is volgens de gemeentesecretaris in heel algemene bewoordingen opgesteld. Zowel schepenen als personeelsleden ervaren geen verandering aan de wijze van samenwerken sinds de goedkeuring van de afsprakennota. Ten slotte is in gemeente C de delegatie van bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris erg beperkt gebleven. Deze delegatievorm bestond echter al voor de invoering van het Gemeentedecreet. Ook in gemeente E zijn contacten tussen het college van burgemeester en schepenen en het managementteam in zijn geheel zo goed als onbestaande. Het college van burgemeester en schepenen en het managementteam zijn eigenlijk twee aparte werelden. Het is de gemeentesecretaris die de diensthoofden op de hoogte brengt van de inhoud van de vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen. Omgekeerd gebeurt dit niet. 86 Personeelsleden kunnen wel de agendapunten bekijken van de vergaderingen van het managementteam, maar de schepenen kunnen dit niet. De leden van het managementteam stellen dat ze hierover nog niet hebben nagedacht. De schepenen ervaren het als een lacune dat ze zelfs geen verslag krijgen van wat er op de vergaderingen van het managementteam gebeurt. Binnen het college van burgemeester en schepenen leeft wel het gevoel dat het managementteam zich met interne processen bezighoudt. Volgens de diensthoofden beseft het college van burgemeester en schepenen nog niet genoeg dat er nu een 86 Na onze interviews kwam er vanuit het college van burgemeester en schepenen de vraag om een verslag te krijgen van de vergaderingen van het managementteam. 108

111 managementteam is. Daarnaast kunnen de diensthoofden zich niet inbeelden dat het managementteam zou ingaan tegen een beslissing van het college van burgemeester en schepenen. Het managementteam beïnvloedt geenszins de agenda van het college van burgemeester en schepenen: noch op het gebied van de beleidsvoorbereiding, noch de beleidsuitvoering en evenmin de beleidsevaluatie. Het is de gemeentesecretaris die de rol van filter of go-between speelt. Tussen het managementteam en het college van burgemeester en schepenen heerst geen wantrouwen. Ze leiden gewoon elk hun eigen leven en houden weinig rekening met elkaar. De gemeentesecretaris heeft nog geen afsprakennota afgesloten met het college van burgemeester en schepenen. Noch de schepenen noch de leden van het managementteam vinden een afsprakennota noodzakelijk. De diensthoofden denken niet dat de schepenen plots wel zouden rekening houden met het managementteam als er een afsprakennota is. In gemeente E overheerst het schepenmodel. De schepenen overleggen met het personeel zonder de gemeentesecretaris hierin te erkennen. De schepenen volgen niet alleen het werk van het personeel op, ze proberen ook zelf in te grijpen en in de meest extreme gevallen treden ze daadwerkelijk op als diensthoofd. Met het managementteam wordt geen rekening gehouden. Een voorbeeld hiervan is het beleidsprogramma. De diensthoofden betreuren het dat het college van burgemeester en schepenen het managementteam nooit op de hoogte heeft gebracht van de inhoud van het beleidsprogramma. Het managementteam zoekt nog zijn plaats en taakinhoud binnen de organisatie. > Conflict Daar waar een negatieve oriëntatie samenvalt met frequente interacties worden de relaties tussen het college en het managementteam getypeerd als een conflictmodel. In dit model vinden we gemeente D terug. In gemeente D bestaat er al enkele jaren een managementteam, maar de samenwerking met het college van burgemeester en schepenen verloopt eerder stroef. De leden van het managementteam appreciëren dat het Gemeentedecreet het managementteam wettelijk heeft verankerd. Nu zijn de schepenen volgens hen wel verplicht het managementteam te erkennen, maar ze zijn nog altijd niet overtuigd van de rol die het managementteam kan spelen. Nochtans zijn het managementteam en het college van burgemeester en schepenen al regelmatig bijeengekomen. Deze bijeenkomsten noemt men het P-team. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij het ontwerpen van het strategisch meerjarenplan. De leden van het managementteam gaven aan dat deze besprekingen spanningen bloot legden tussen het managementteam en het college van burgemeester en schepenen. De politici kijken volgens de leden van het managementteam 109

112 vanuit een andere invalshoek en stellen andere prioriteiten dan het managementteam. De collegeleden zijn dan weer de mening toegedaan dat het personeel te veel aan het plan vasthoudt, terwijl soms aanpassingen nodig zijn. Tijdens de onderhandelingen over het strategisch meerjarenplan hadden de leden van het managementteam wel het gevoel dat ze ideeën konden aanbrengen en de discussie konden aanwakkeren. Het doorhakken van de knopen bij moeilijke beslissingen behoort evenwel nog altijd tot het prerogatief van de collegeleden. Ondanks de pogingen om onder de naam van het P-team te vergaderen, heerst een sfeer van wantrouwen tussen het college van burgemeester en schepenen en het managementteam. Tot voor kort kreeg het college van burgemeester en schepenen geen verslag van de vergaderingen van het managementteam: de schepenen hebben hier zelf om gevraagd. Maar dit wijzigde niet veel aan de gespannen relatie. Het laatste verslag van het managementteam dat de schepenen konden inkijken, dateert van drie maanden geleden (voor ons bezoek). In tegenstelling tot de leden van het managementteam zijn de schepen er wel voor te vinden om iemand van het college van burgemeester en schepenen deel te laten uitmaken van het managementteam. Nu hebben de schepenen het gevoel dat het managementteam veel zaken behandelt die op de agenda van het college van burgemeester en schepenen terecht komen. Door een collegelid toe te voegen aan het managementteam kan men volgens de schepenen veel tijd besparen. Dossiers die het managementteam voorbereidt, worden in het college van burgemeester en schepenen telkens helemaal van in het begin opnieuw besproken. Dat is eigenlijk dubbel werk. De schepenen hebben het gevoel dat het managementteam soms de sturing overneemt. Een voorbeeld dat de schepenen aanhalen is dat het college van burgemeester en schepenen het verslag niet kan inkijken dat bij een aanstelling door een diensthoofd is gevoerd. De gemeentesecretaris stelt volgens de schepenen het college van burgemeester en schepenen hier voor een voldongen feit en de schepenen kunnen er niets aan veranderen. Al deze kleine zaken maken het voor de schepenen moeilijk om een vertrouwensband op te bouwen met het managementteam. Schepenen hebben het aanvoelen dat het managementteam zich in hun plaats stelt, wat het wantrouwen nog meer voedt. In die context is het voor de gemeentesecretaris moeilijk om een afsprakennota op te stellen. Het college van burgemeester en schepenen is vragende partij voor een afsprakennota omdat ze problemen ervaart tussen diensthoofden en afdelingshoofden enerzijds en diensthoofden en secretaris anderzijds. Hierbij wordt voorbijgegaan aan de finaliteit van de afsprakennota: het vastleggen van de verhoudingen tussen het managementteam en het college van burgemeester en schepenen. 110

113 > Gewapende vrede Het model van de gewapende vrede bestaat in die gemeenten gekenmerkt door een negatieve verhouding tussen college en managementteam en een laag niveau van interacties. In dit model plaatsen we gemeente A en gemeente F. In gemeente A durven enkele schepenen toegeven dat ze zich op lange termijn bedreigd voelen door het managementteam. Invloed van het managementteam op het college van burgemeester en schepenen is vandaag onbestaande in gemeente A. Het is de burgemeester die een centrale rol speelt in de beleidsvoorbereiding, -uitvoering en evaluatie. De burgemeester geeft het managementteam weinig ruimte om invloed uit te oefenen. Ook tegenover de delegatie van bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen staat de burgemeester weigerachtig. Het zijn eerder de politici die de rol van diensthoofd op zich nemen. De schepenen zoeken daarnaast ook vaak contact met de diensthoofden zonder de gemeentesecretaris hierin te betrekken. Dit illustreert hoe in gemeente A nog duidelijk het schepenmodel leeft. De burgemeester stelde bijvoorbeeld ook helemaal alleen het beleidsprogramma op. Het was dan wel de taak van het managementteam om hier operationele doelstellingen uit te distilleren. Door deze manier van werken blijft er weinig ruimte over voor het managementteam. Het feit dat het managementteam slechts uit drie personen bestaat, beïnvloedt ook het gedrag van het college van burgemeester en schepenen tegenover het managementteam. Bovendien blijkt uit de interviews dat het managementteam nog niet naar behoren functioneert en daar zijn de schepenen zich bewust van. De schepenen kaarten ook het probleem van het opleidingsniveau van de diensthoofden aan. Contacten tussen beide groepen zijn dan ook zo goed als onbestaande. Naar aanleiding van de opmaak van de begroting zaten het college en het managementteam wel samen. De schepenen kunnen zich wel vinden in het idee om een lid van het college van burgemeester en schepenen lid te maken van het managementteam. Nu hebben ze immers geen goed zicht op het activiteitenpatroon van het managementteam. De leden van het managementteam zijn daar helemaal niet voor te vinden en zien dit eerder als een instrument om het managementteam te manipuleren dan om de samenwerking te bevorderen. De schepenen krijgen regelmatig een verslag van de vergaderingen van het managementteam, maar de secretaris heeft de indruk dat niet iedereen dit verslag leest. Het summiere karakter van dit verslag suggereert in de ogen van de schepenen een eerder beknopt activiteitenpatroon ontwikkeld in het managementteam. De meningen en wederzijdse perceptie tussen de leden van het college van burgemeester en schepenen enerzijds en de leden van het managementteam anderzijds lijken erg uit elkaar te lopen. Ter illustratie: de leden van het managementteam vragen geen managementtoelage aan omdat ze ervan overtuigd zijn dat het 111

114 college hen dit niet gunt. Binnen het college van burgemeester en schepenen leeft een andere opvatting. Daar denken de schepenen dat het managementteam geen vragende partij is voor een managementtoelage omdat er een evaluatie aan gekoppeld is en op die manier men een negatieve beoordeling wilt ontlopen. Ook gemeente F kunnen we in het model van de gewapende vrede plaatsen. Vooral de schepenen staan wantrouwig tegenover het managementteam. Dit is minder het geval bij de burgemeester zelf. De burgemeester redeneert dat een goed functionerend team de taakbelasting van de schepenen verlicht. Volgens de schepenen heeft het Gemeentedecreet vooral de ambtelijke component versterkt. Sommige personeelsleden zijn zich daar volgens de schepenen heel erg van bewust. Enkele schepenen hebben dan ook de indruk dat het managementteam zich soms in de plaats stelt van het college van burgemeester en schepenen. Ze stellen zich de vraag of het managementteam geen voorafgaand college is. De gemeentesecretaris ervaart dat de schepenen geen vertrouwen hebben in het managementteam. Nochtans hebben de politici deze diensthoofden volgens de gemeentesecretaris op hun postjes gezet. Het college van burgemeester en schepenen ontvangt systematisch een verslag van de vergaderingen van het managementteam. De vergadering van het managementteam is ook altijd het eerste punt op de agenda van het college van burgemeester en schepenen. De gemeentesecretaris ziet dit allemaal niet graag gebeuren. Hij meent dat de verslaggeving naar het college van burgemeester en schepenen nu veel te uitgebreid is. Om de vermeende macht van het managementteam in te perken overwegen sommige schepenen om een collegelid toe te voegen aan het managementteam. Nu hebben de schepenen de indruk dat heel wat beslissingen van het managementteam de agenda van het college niet halen. Voor de schepenen is het managementteam nu een afgesloten team. Door iemand van het college van burgemeester en schepenen lid te maken van het managementteam zouden de schepenen ook de teneur van de vergaderingen meekrijgen. De politici ervaren op dit moment de komst van het managementteam niet als een meerwaarde. Nochtans bestaat het managementteam al enkele jaren. Ze hebben de indruk dat het managementteam enkel dient om de positie van de gemeentesecretaris te versterken. Delegatie van het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris is zo goed als onbestaande. De gemeentesecretaris kan jobstudenten aanstellen en heeft nog enkele bevoegdheden betreffende sociale economie toevertrouwd gekregen. De gemeentesecretaris heeft het gevoel dat veel schepenen dezelfde werkwijze van voor de invoering van het Gemeentedecreet willen behouden wat neerkomt op het inperken van de ruimte van het managementteam. De gemeentesecretaris probeert de 112

115 organisatie zo strak mogelijk te houden, maar hij ervaart dat te veel schepenen zich nog te veel als diensthoofd gedragen. 113

116 > 3.5. Besluiten Er bestaat heel wat variatie in de meningen en attitudes over en ten aanzien van het Gemeentedecreet, zowel naar de aard van de gemeente, de aard van de respondenten als naar aard van de verschillende onderdelen van het decreet. Gemeente B viel bijvoorbeeld op door haar positieve houding tegenover het Gemeentedecreet. In gemeenten A en E was de algemene instelling tegenover het Gemeentedecreet negatief. Niet alleen tussen de gemeenten vielen verschillende houdingen op. Ook de personeelsleden en de schepenen konden erg van mening verschillen. In elke gemeente stonden de secretaris en ontvanger telkens meer achter de vernieuwingen van het Gemeentedecreet dan de burgemeesters en de schepenen. In Gemeenten A en F staan de personeelsleden grotendeels alleen in voor de invoering van het Gemeentedecreet. Daar waar de schepenen niet overtuigd zijn van de bedoelingen van het Gemeentedecreet verloopt de relatie met het managementteam nog niet optimaal. Ten derde liepen ook binnen de verschillende groepen de meningen soms uit elkaar. Zo lijken de burgemeesters overal meer positief ingesteld tegenover het Gemeentedecreet dan de schepenen. Dat betekent niet dat de schepenen geen voordelen zien in het Gemeentedecreet. Vrijwel iedereen staat achter het toevoegen van de OCMW-voorzitter aan het college van burgemeester en schepenen, zij het vaak op termijn. In de gemeenten waar dit effectief is gebeurd, verloopt de samenwerking op het eerste gezicht beter dan vroeger. Iedereen staat nogmaals, op het eerste gezicht - achter de ideeën van het strategisch meerjarenplan, zij het dat dit minder wordt gedragen door politici. Strategische planning wordt soms gepercipieerd als een inperking van de beweegruimte van politieke bestuurders. In de praktijk is het ook niet altijd even uitvoerbaar. Er is bijvoorbeeld nood aan de juiste software om een overzichtelijk beeld te krijgen van al de verschillende actiepunten. Niet elke gemeente heeft de middelen in huis om dit aan te schaffen. Ook voor consultants lijkt het strategisch meerjarenplan een markt te openen om een plaatsje te veroveren in gemeentehuizen. In de marge daarvan dient aangestipt te worden dat politici en ambtenaren klagen over de toename van de planlast. Zo kwamen er voor de gemeenteontvangers heel wat rapporteringen bij. Voor ontvangers is het vaak nog onduidelijk hoe ze dit allemaal dienen te organiseren en of ze al die rapporten wel daadwerkelijk zullen afleveren. Ook het administratieve werk nam ogenschijnlijk voor de secretarissen toe. Bij het opstellen van de afsprakennota, het interne controlesysteem en het strategisch meerjarenplan wordt de hoofdrol meestal bij hem gelegd. Het gevolg is dat secretarissen klagen over tekort aan tijd en de nood aan een stafmedewerker zich vaak opdringt. Vragen leven zowel bij secretarissen en 114

117 ontvangers over de meerwaarde van de dubbele handtekening. Ook de andere veranderingen in de verhouding en taakverdeling tussen secretaris en ontvanger worden niet als positief ervaren. Politici lijken minder oog te hebben voor de toegenomen werkdruk binnen de administratie als gevolg van de implementatie van het decreet. Voor de politici is er aan het administratieve werk als gevolg van het Gemeentedecreet niet veel veranderd. Door de toegenomen administratieve drukte bestaat het gevaar dat gemeentebesturen zich naar binnen keren en zich vooral toeleggen op het interne management waardoor het externe management buiten het gezichtsveld dreigt te verdwijnen. Voor bepaalde innovaties in het decreet blijft het uitkijken naar de effecten. Zo merken bijvoorbeeld de collegeleden nog geen veranderingen in het gedrag van de gemeenteraadsleden. Ook de rol en plaats van het managementteam zijn nog niet voor iedereen even duidelijk. Ondanks de theoretische verwachtingen omtrent het managementteam en het diensthoofdenmodel verdwijnt het schepenmodel als variant in de organisatiemodellen niet meteen. Voor het delegeren van bevoegdheden van politici naar personeelsleden bestaat er nog geen duidelijk draagvlak. Andere vernieuwingen als gevolg van het Gemeentedecreet bestonden vroeger ook al, maar worden nu geformaliseerd. Het visum bestond in elke gemeente al in de vorm van een financieel advies. In sommige gemeenten bestond er al een deontologische code op papier of waren er mondelinge afspraken. Deze casestudies gaven een inzicht in knelpunten waar we aanvankelijk niet bij stil stonden. In de eerste plaats moeten we rekening houden met de rol van de secretaris. Secretarissen die het einde van hun carrière zien naderen lijken zich eerder terughoudend op te stellen ten aanzien van de implementatie van het Gemeentedecreet. Sommige secretarissen spelen een erg dominante rol in het implementatiesproces en trekken deze naar zich toe. Dit kan ook te maken hebben met het gebrek aan capaciteit waardoor het werk grotendeels op de schouders van deze secretarissen valt. Naargelang van de grootte van de gemeente lijkt de implementatie van het Gemeentedecreet vlotter te verlopen. Nochtans moeten we hier rekening houden met een andere factor: de financiële middelen waarover een gemeente beschikt. Hoe meer financiële middelen, hoe meer men een beroep kan doen op externe bureaus en hoe meer gekwalificeerd personeel men kan aantrekken. Dat is een en-en verhaal. In gemeenten met minder mogelijkheden is het eerder een of-of verhaal. Ofwel doet men een beroep op een extern bureau, wat slechts eenmalige kosten zijn voor de begroting, ofwel werft men een nieuw personeelslid aan. Die keuzemogelijkheid is er bovendien ook niet altijd. 115

118 De rol van externe bureaus valt zeker niet te onderschatten. In heel wat gemeenten ondersteunen zij het opstarten van een intern controlesysteem en/of een strategisch meerjarenplan. Een andere factor die het proces van de implementering kan vertragen is de grootte en stabiliteit van de lokale meerderheid. Bij een zwakke meerderheid moet de meerderheid voortdurend terugkoppelen naar hun achterban om voldoende steun voor hun beslissingen te vinden. In geval van een sterke meerderheid is het bestuur vrij autonoom. Ook de politieke continuïteit moeten we in rekenschap brengen. In gemeenten waar er om de zes jaar een nieuwe bewindsploeg aantreedt, moeten personeelsleden en politici telkens opnieuw leren werken met elkaar. Elke zes jaar worden er dan andere prioriteiten gesteld. In gemeenten waar er al verschillende zittingsperiodes dezelfde meerderheid aan de macht is, is de kennismakingsfase voorbij. Politici en personeelsleden weten wat ze van elkaar kunnen verwachten en kunnen steunen op in het verleden opgebouwd vertrouwen, wat dan de introductie en acceptatie van het managementteam faciliteert. We slaagden er voorlopig in onze zes cases te plaatsen in de verschillende theoretische modellen. Het vervolgonderzoek zal nagaan wat de houdbaarheid van deze modellen is, in welke mate ze verspreid zijn in de Vlaamse gemeenten, hoe ze evolueren en wat hun determinanten zijn. 116

119 4. Referenties Ackaert, J. (2006). De burgemeestersfunctie in België. Analyse van haar legitimering en van de bestaande rolpatronen en conflicten. Leuven: Faculteit Sociale Wetenschappen. 519p. Ackaert J., & Dekien C. (1989). Samenvoeging van gemeenten: veranderingen in de gemeentelijke organisatie en beleidsvoering. Beleidsevaluerend onderzoek m.b.t. de gemeenten uit het Vlaamse gewest. Katholieke universiteit Leuven. 63. Ackaert, Johan (2006). Politiek in mijn gemeente. Leuven: Politeia. 152p. Berenschot (2004). Evaluatie van de wet dualisering gemeentebestuur. Eindrapport. Utrecht. Billiet Jaak, & Waege Hans (2003). Een samenleving onderzocht. Methoden van sociaalwetenschappelijk onderzoek. Antwerpen: De Boeck De Rynck, Filip, Bouckaert, Geert (2000). Praktisch handboek voor gemeentebeleid. Brugge: Die Keure. 257p. De Rynck, Filip, Wayenberg, Ellen (2005), Lokale besturen in Vlaanderen: intra- en interbestuurlijk doorgelicht. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Jaarboek. 365p. De Rynck, Filip, Wayenberg, Ellen, Meire, Mieke (2002). Draagvlakanalyse van het nieuw Vlaams Gemeentedecreet. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 77p. Dujardin, Jean (2006). Gemeente- en Provinciedecreet. Referaten van de interuniversitaire studiedagen (december 2005 januari 2006). Brugge: Die Keure. 367p. Dujardin, Jean, Weerkers, Bart (2007). Gemeentedecreet en Gemeentewet geannoteerd. Brugge: Die Keure. 349p. Elchardus, Mark (2007). Sociologie. Een inleiding. Amsterdam: Pearson Education. 378p. Het Gemeentedecreet (2007). Tweede editie. Nazareth: Schaubroeck. 244p. Hoogerwerf A. (1989). Overheidsbeleid, Samsom H.D., Alphen aan de Rijn. 169p. Hutjes, Jan, & van Buuren, Hans (1992). De gevalsstudie: strategie van kwalitatief onderzoek. Boom: Meppel. 215p. Jura Falconis (2007). Het nieuwe Gemeentedecreet. Een eerste evaluatie. Antwerpen: Intersentia. 132p. Maso (1998). Kwalitatief onderzoek: praktijk en theorie. Boom: Meppel. pp

120 Merton, Robert K. (1938). Social structure and anomie. In: American Sociological Review, 3, pp Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De eerst klap is een daalder waard! Evaluatie eerste fase invoering Wet dualisering gemeentebestuur. 48p. Nuttin, Jef (1999). Sociale Beïnvloeding. Toetsbaar leren denken over gedrag. Leuven: Universitaire Pers. 431p. Ontwerp van memorie van toelichting bij het ontwerp van Gemeentedecreet. 172p. Quinn, Robert, Faerman, Sue, & Thompson, Michael (1999). Handboek managementvaardigheden. Schoonhoven: Academic Service. 483p. Reynaert, Herwig (2007), De kerktorenpolitiek voorbij? Lokale politiek in Vlaanderen. Brugge: Vanden Broele. 260p. Reynaert, Herwig (2006). Naar een versterkte lokale en provinciale democratie? Brugge: Vanden Broele. 130p. Reynaert, Herwig, Dobbelaere, Bart (2006), De gemeente ont(k)leed: wegwijs in de gemeente. Brugge: Vanden Broele. 89p. Reynaert, H., Steyvers, K. (2003). Het gemeente- en provinciedecreet: gerealiseerde ambities? Brugge: Vanden Broele. 202p. Schram, Frankie, Wayenberg, Ellen (2006). Het Vlaamse Gemeentedecreet. Tussen continuïteit en vernieuwing. Brugge: Vanden Broele. 159p. Steen, Trui (2007). De Gentse Lezingen. Dualistische en monistische gemeenten. Bestuurlijke hervormingen in Nederland en Vlaanderen. Brugge: Vanden Broele. 39p. Stoker, Gerry, & Gains, Francesca, e.a. (2003). Implementing the 2000 Act with respect to the new council constitutions and the ethical framework: first report. Manchester University. 96p. Swanborn, P.G. (1994). Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Boom: Meppel Vos, Mieck, Wijnen, Theo (2007). Werken met managementteams. VVSG pockets lokale besturen. Brussel: Politeia. 156p. Yin, Robert K. (1994). Case study research. Design and meerhods. Second edition. London: Sage publications. 171p. 118

121 5. Bijlagen > 5.1. Bijlage 1: De feitenmeting Naam gemeente: 1. Politieke instellingen 1a. Vermeldt de akte van voordracht een einddatum van het mandaat van de burgemeester, zoals bedoeld in artikel 59, 1? 0 ja ga verder naar 1b 0 nee ga verder naar 2a 1b. Wat is de einddatum van het mandaat van de burgemeester? 1c. Vermeldt de betrokken akte de naam van de opvolger? 0 ja ga verder naar 1d 0 nee ga verder naar 2a 1d. Wat is de huidige functie van de opvolger van de burgemeester? 0 schepen 0 gemeenteraadslid 0 OCMW-voorzitter 0 OCMW-raadslid 2a. Vermeldt de akte van voordracht een einddatum van het mandaat van één of meer schepenen, zoals bedoeld in artikel 45, 1? 0 ja ga verder naar 2b 0 nee ga verder naar 3a 2b. Gelieve onderstaande tabel in te vullen. 1ste schepen 2de schepen 3de schepen Einddatum van het mandaat Opvolger vermeld in de akte? Ja Nee Ja Nee Ja Nee 119

122 4de schepen 5de schepen 6de schepen 7de schepen 8ste schepen 9de schepen 10de schepen Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee 3a. Vermeldt de akte van voordracht een einddatum van het mandaat van de voorzitter van de gemeenteraad, zoals bedoeld in artikel 45, 1? 0 ja ga verder naar 3b 0 nee ga verder naar 4a 3b. Wat is de einddatum van het mandaat van de voorzitter? 3c. Vermeldt de betrokken akte de naam van de opvolger? 0 ja ga verder naar 3d 0 nee ga verder naar 4a 3d. Wat is de huidige functie van de opvolger van de voorzitter? 0 burgemeester 0 schepen 0 gemeenteraadslid 0 OCMW-voorzitter 0 OCMW-raadslid 4a. Vermeldt de akte van voordracht een einddatum van het mandaat van de OCMW-voorzitter, zoals bedoeld in artikel 25, 1 van de OCMW-wet? 0 ja ga verder naar 4b 0 nee ga verder naar 5a 4b. Wat is de einddatum van het mandaat van de OCMW-voorzitter? 120

123 4c. Vermeldt de betrokken akte de naam van de opvolger? 0 ja ga verder naar 4d 0 nee ga verder naar 5a 4d. Wat is de huidige functie van de opvolger van de OCMW)voorzitter? 0 burgemeester 0 schepen 0 gemeenteraadslid 0 OCMW-raadslid 5a. Heeft de gemeenteraad gemeenteraadscommissies opgericht na 01/01/2007? 0 ja ga verder naar 5b 0 nee ga verder naar 5d 5b. Hoeveel gemeenteraadscommissies zijn er opgericht? 5c. Hoeveel gemeenteraadscommissies worden voorgezeten door een lid van de oppositie van de gemeenteraad? 5d. Bestonden er al gemeenteraadscommissies voor 01/01/2007? 0 ja 0 nee 6a. Heeft de gemeenteraad een deontologische code aangenomen voor de gemeenteraadsleden na 01/01/2007? 0 ja 0 nee 6b. Beschikte de gemeenteraad over een deontologische code voor 01/01/2007? 0 ja 0 nee 7a. Heeft het college van burgemeester en schepenen een deontologische code aangenomen voor de leden van het college van burgemeester en schepenen na 01/01/2007? 0 ja ga verder naar 7b 121

124 0 nee ga verder naar 7c 7b. Bevat de deontologische code voor het college van burgemeester en schepenen meer bepalingen dan de deontologische code voor de gemeenteraad (art.56)? 0 ja 0 nee 7c. Beschikte het college van burgemeester en schepenen over een deontologische code voor 01/01/2007? 0 ja 0 nee 8a. Heeft de gemeenteraad een deontologische code vastgesteld voor het gemeentepersoneel na 01/01/2007? 0 ja ga verder naar 8b 0 nee ga verder naar 8c 8b. Bevat de deontologische code voor het gemeentepersoneel bijkomende deontologische rechten en plichten in het kader van art.112? 0 ja 0 nee 8c. Beschikte het gemeentepersoneel over een deontologische code voor 01/01/2007? 0 ja 0 nee II. Het managementteam 9a. Is er in de gemeente een managementteam? 0 ja ga verder naar 10a 0 nee ga verder naar 13c 10a. Uit hoeveel personen bestaat het managementteam (incl. gemeentesecretaris, adjunct-gemeentesecretaris en gemeenteontvanger)? 122

125 10b. Geef de juiste omschrijving van de functie van deze personen, zoals bepaald in het organogram (gemeentesecretaris/gemeenteontvanger moeten hier niet vermeld worden) Nemen de leden van het college van burgemeester en schepenen stelselmatig deel aan de vergaderingen van het managementteam? 0 ja 0 nee 12. Hoe vaak komt het managementteam samen? 0 1 keer per week 0 1 keer om de twee weken 0 1 keer per maand 0 andere: 13a. Is er een afsprakennota afgesloten tussen de gemeentesecretaris (namens het managementteam) en het college van burgemeester en schepenen na 01/01/2007? 0 ja 0 nee 13b. Was er al een afsprakennota afgesloten tussen de gemeentesecretaris en het college van burgemeester en schepenen voor 01/01/2007? 0 ja 0 nee 123

126 13c. Bestond er in de gemeente al voor 01/01/2007 een vorm van managementteam? 0 ja 0 nee III. Delegatie 14a. Delegeert de gemeenteraad bevoegdheden naar het college van burgemeester en schepenen? 0 ja ga verder naar 14b 0 nee ga verder naar 15a 14b. Welke bevoegdheden delegeert de gemeenteraad naar het college van burgemeester en schepenen? 15a. Delegeert het college van burgemeester en schepenen bevoegdheden naar de gemeentesecretaris? 0 ja ga verder naar 15b 0 nee ga verder naar 16 15b. Welke bevoegdheden delegeert het college van burgemeester en schepenen naar de gemeentesecretaris? 0 de uitvoering van de besluiten van de gemeenteraad (art.57, 1) 0 aanstelling, ontslag en tucht van het personeel (art.57, 3, 2 ) 0 het voeren van de gunningsprocedure, de gunning en de uitvoering van de overheidsopdrachten (art.57, 3, 4 ) 0 de vaststelling van de wijze van gunning en de voorwaarden van overheidsopdrachten als het gaat om een opdracht van dagelijks bestuur (art.57, 3, 5 ) 0 de vaststelling van de rooilijnen van de wegen (art.57, 3, 12 ) 0 het financieel beheer (m.u.v. art.57, 3, 2, art.155, art.157, art.159, 2 en 3, art.160, 4, art.161, art.163, 2 en art.168) 124

127 0 het budgethouderschap voor aangelegenheden van dagelijks bestuur (art.159, 2) 16a. Delegeert de gemeentesecretaris bevoegdheden naar het gemeentepersoneel? 0 ja ga verder naar 16b 0 nee ga verder naar 17 16b. Welke bevoegdheden delegeert de gemeentesecretaris naar het gemeentepersoneel? 0 de uitvoering van de besluiten van de gemeenteraad (art.57, 1) 0 het voeren van de gunningsprocedure, de gunning en de uitvoering van de overheidsopdrachten (art.57, 3, 4 ) 0 de vaststelling van de wijze van gunning en de voorwaarden van overheidsopdrachten als het gaat om een opdracht van dagelijks bestuur (art.57, 3, 5 ) 0 de vaststelling van de rooilijnen van de wegen (art.57, 3, 12 ) 0 de uitoefening van het dagelijks personeelsbeheer aan leidinggevende personeelsleden, aangeduid in het organogram (art.59, 2) 0 het budgethouderschap (art.159, 2) 0 het opdragen van de kasverrichtingen aan een of meer personeelsleden van de gemeente, na eensluidend advies van de financieel beheerder (art.163, 1) 0 de bevoegdheid tot ondertekening, als bedoeld in artikel 182, 3tot Delegeert het college van burgemeester en schepenen het budgethouderschap 0 ja, aan bepaalde personeelsleden in het kader van art.159, 3, na advies van de gemeentesecretaris 0 ja, aan wijkcomités en/of burgerinitiatieven (art.159, 4) 0 nee 18. Heeft de gemeenteraad reeds in het kader van art.159, 2 bepaald wat onder dagelijks bestuur wordt begrepen? 0 ja 0 nee 125

128 IV Strategisch meerjarenplan 19a. heeft de gemeenteraad een strategisch meerjarenplan, met een strategisch en een financiële nota, zoals bedoeld in art.146 van het Gemeentedecreet aangenomen? 0 ja 0 nee ga verder naar 19b 19b. Heeft de gemeenteraad een algemeen beleidsprogramma goedgekeurd, zoals bedoeld in art.242bis van de Nieuwe Gemeentewet? 0 ja 0 nee V Het personeel 20a. Is er kabinets- en/of fractiepersoneel tewerkgesteld in de gemeente? 0 ja ga verder naar 20b 0 nee ga verder naar 21 20b. Was er in de gemeente kabinets- en/of fractiepersoneel tewerkgesteld voor 01/01/2007? 0 ja 0 nee 20c. Gelieve onderstaande tabel in te vullen. Het kabinetspersoneel kan tewerkgesteld zijn bij de burgemeester en een of meer schepenen. Fractiepersoneel kan tewerkgesteld zijn bij de fracties van de gemeenteraad. Vul in om hoeveel personen van niveau A, B, C, D of E het gaat. Geef enkel de fulltime equivalenten weer. Burgemeester Schepenen Fracties van de gemeenteraad Niveau A Niveau B Niveau C Niveau D Niveau E 21. Heeft de gemeente het Gemeentedecreet aangegrepen om meer contractuele personeelsleden in dienst te nemen? 0 ja 0 nee 126

129 22a. Heeft de gemeente voor één of meer functies een mandaatsysteem ingesteld? 0 ja ga verder naar 22b 0 nee ga verder naar 23a 22b. Voor welke functie(s) heeft de gemeente een mandaatsysteem ingesteld? 0 de gemeentesecretaris 0 de adjunct-gemeentesecretaris 0 de gemeenteontvanger 0 personeel van niveau A 0 personeel van niveau B VI relaties met de burgers 23a. Heeft de gemeenteraad in het kader van art.197 een systeem van klachtenbehandeling vastgesteld? 0 ja 0 nee 23b. Was er in de gemeente al voor 01/01/2007 een systeem van klachtenbehandeling aanwezig? 0 ja 0 nee 24a. Hebben de inwoners al gebruik gemaakt van het recht te verzoeken om door hen in een gemotiveerde nota nader omschreven voorstellen en vragen over de gemeentelijke beleidsvoering en dienstverlening op de agenda van de gemeenteraad in te schrijven en om deze agendapunten te komen toelichten in de gemeenteraad (art.200bis)? 0 ja ga verder naar 24b 0 nee ga verder naar 25a 24b. Hoeveel voorstellen zijn er sedert het begin van deze legislatuurperiode ingediend? 127

130 25a. Zijn er al verzoekschriften (art.201) door een of meer personen schriftelijk ingediend bij de gemeenteraad? 0 ja ga verder naar 25b 0 nee ga verder naar 26a 25b. Hoeveel verzoekschriften zijn er sedert het begin van deze legislatuurperiode ingediend? VII Interne controle 26a. Heeft de gemeenteraad het interne controlesysteem vastgesteld? 0 ja 0 nee 26b. Bestond er in de gemeente al voor 01/01/2007 een intern controlesysteem? 0 ja 0 nee VIII Samenwerking met het OCMW 27a. Zijn er tussen de gemeente en het OCMW beheersovereenkomsten gesloten over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten? 0 ja ga verder naar 27b 0 nee ga verder naar 28a 27b. Zijn er gemeenschappelijke diensten opgericht tussen de gemeenten en het OCMW? 0 ja ga verder naar 27c 0 nee ga verder naar 27d 27c. Geef de juiste omschrijving van deze diensten 128

131 27d. Zijn er afzonderlijke diensten van de gemeente en het OCMW die samenwerken als gevolg van een beheersovereenkomst? 0 ja ga verder naar 27e 0 nee ga verder naar 28a 27e. Geef zowel voor de gemeente als voor het OCMW de juiste omschrijving van deze diensten. gemeente OCMW 28a. Is er een beheersovereenkomst afgesloten tussen de gemeente en het OCMW over het gebruik van elkaars personeelsleden voor bepaalde functies? 0 ja ga verder naar 28b 0 nee 28b. Geef zowel voor de gemeente als voor het OCMW de juiste omschrijving van deze diensten. gemeente OCMW Wij danken u voor uw medewerking. Gelieve de ingevulde enquête in de bijgevoegde gefrankeerde enveloppe te versturen. 129

132 > 5.2. Bijlage 2: Draaiboek tijdens de interviews Algemeen Secretaris ontvanger MT burgemeester CBS Politieke component Ambtelijke component Tussenstand GD deontologische code afsprakennota SMJP ICS iva s/eva s rechtspositieregeling GR-commissies Tevredenheid GD Onduidelijkheden GD Knelpunten GD Werklast Rolgedrag Rolopvatting Versterkte positie Secretaris FB samenwerking Delegatie naar personeel Evaluatie personeel Tevredenheid GD Onduidelijkheden GD Knelpunten GD Werklast Rolgedrag Rolopvatting Secretaris FB samenwerking functionele onderschikking Tevredenhei d GD Onduidelijkheden GD Knelpunten GD Werklast Rolgedrag Rolopvatting Groepsdynamiek versterkt samenwerking Tussenstand GD deontologische code afsprakennota SMJP ICS iva s/eva s rechtspositieregeling GR-commissies Tevredenheid GD Onduidelijkheden GD Knelpunten GD Werklast Rolgedrag Rolopvatting extra vergoedingen Versterking GR delegatie controle op CBS Delegatie CBS Rol voorzitter GR Tevredenheid GD Onduidelijkheden GD Knelpunten GD Werklast Rolgedrag Rolopvatting extra vergoedingen Versterking GR delegatie controle op CBS Delegatie CBS OCMWvoorzitter Politiek Ambtelijk Diensthoofdenmodel? Schakelfunctie Plaats in beleidscyclus Delegatie CBS budgethou- Diensthoofdenmodel? Diensthoofdenmodel? Afsprakennota belang relatie personeel Plaats in beleidscyclu s Afspraken- Diensthoofdenmodel? Diensthoofdenmodel? Afsprakennota belang relatie personeel 130

133 derschap nota Rol politici in MT secretaris FB MT secretaris FB MT Beleid SMJP functie/ rol SMJP functie/ rol SMJP functie/ rol SMJP functie/ rol SMJP functie/ rol Samenwerking OCMW Samenwerking OCMW 131

134 Ellen Olislagers werkt sinds 2008 aan het Centrum Overheid en Recht van de Universiteit Hasselt. Daar voert zij het onderzoeksproject Evaluatie van de innovaties in het Gemeentedecreet op de lokale administratieve en politieke werking ( ) uit. Dit onderzoeksproject is een B-project van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Johan Ackaert is licentiaat in de Politieke en Sociale Wetenschappen en doctor in de Sociale Wetenschappen (KU Leuven, 2006). Hij werkte achtereenvolgens aan het Departement Politieke Wetenschappen van de KU Leuven, de Economische Hogeschool Limburg en is thans docent aan de Universiteit Hasselt (Centrum Overheid en Recht). Hij publiceerde als auteur en co-auteur over lokale politiek en bestuur, politieke participatie en integratie van etnische minderheden in steden. Filip De Rynck is licentiaat en doctor in de Sociale Wetenschappen (K.U.Leuven, 1979 en 1955). Hij werkte voor opbouwwerk Heuvelland, stichting Lodewijk de Raet, Provinciaal Instituut voor Samenlevingsopbouw, K.U.Leuven, Koning Boudewijnstichting en het Westhoekoverleg. Hij is nu hoogleraar bestuurskunde aan het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent. Hij verricht onderzoek, doceert en publiceert over lokaal bestuur, beleidsnetwerken, burgerparticipatie en binnenlands bestuur. Herwig Reynaert is als hoogleraar verbonden aan de vakgroep Politieke Wetenschappen van de Universiteit Gent. Hij is vakgebiedvoorzitter van het vakgebied lokale en regionale politiek en voorzitter van het Centrum voor Lokale Politiek. Hij publiceerde als auteur en/of coauteur talrijke boeken en is auteur van tientallen wetenschappelijke artikels en hoofdstukken in boeken. Hij doceert o.a. vakken lokale politiek, Belgische binnenlandse politiek, Hij is eveneens promotor van onderzoeksprojecten rond de fusies van gemeenten, schepenen en gemeenteraadsleden, de provincie, Contact: Ellen Olislagers Universiteit Hasselt Centrum Overheid en Recht Agoralaan - Gebouw D BE 3590 Diepenbeek ellen.olislagers@uhasselt.be > Het gemeentedecreet: een eerste stand van zaken > D/2008/10106/021 Foto cover K.U.Leuven