Rekenkamer. Súdwest-Fryslân. De kern van de zaak. Hoe Súdwest-Fryslân omgaat met voorzieningen, middelen en lokale democratie in zijn 74 kernen

Transcriptie

1 Rekenkamer Súdwest-Fryslân De kern van de zaak Hoe Súdwest-Fryslân omgaat met voorzieningen, middelen en lokale democratie in zijn 74 kernen 2015

2 Súdwest-Fryslân Rekenkamer De kern van de zaak Hoe Súdwest-Fryslân omgaat met voorzieningen, middelen en de lokale democratie in zijn 74 kernen Oktober 2015 Rekenkamer Súdwest-Fryslân drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M. S. (Marsha) de Vries (secretaris) dr. R.J. (Rick) Anderson (lid) Contactgegevens Postadres: Postbus , 8600 HA Sneek Website: 1

3 Inhoud SAMENVATTING... 3 ONDERZOEKSVRAGEN... 4 VOORZIENINGENNIVEAU... 5 LOKALE DEMOCRATIE... 7 MIDDELEN INTEGRALE ANALYSE Voorzieningenniveau Lokale democratie Middelen CONCLUSIES AANBEVELINGEN HET ONDERZOEK INLEIDING AANLEIDING ONDERZOEKSVRAGEN UITVOERING EN PLANNING VERKENNING KERNENBELEID VERKENNING AFBAKENING VOORZIENINGENNIVEAU VAN KERNENBELEID NAAR VOORZIENINGENNIVEAU AFBAKENING EN OPZET NORMENKADER VOORZIENINGENNIVEAU KERNENBELEID IN SÚDWEST-FRYSLÂN OVERIG BELEID TEN AANZIEN VAN VOORZIENINGEN DE GEMEENTELIJKE PRAKTIJK VAN HET KERNENBELEID EN DE CLUSTERAGENDA Praktijk voorzieningenniveau Het voorzieningenniveau volgens inwoners en belangenverenigingen LOKALE DEMOCRATIE LOKALE DEMOCRATIE: NAAR EEN NORMENKADER LOKALE DEMOCRATIE IN HET KERNENBELEID VAN DE GEMEENTE SÚDWEST-FRYSLÂN LOKALE DEMOCRATIE IN DE PRAKTIJK Lokale democratie volgens de inwoners Lokale democratie volgens stads-, dorps- en wijkbelangen

4 Lokale democratie volgens raadsleden MIDDELEN INLEIDING NORMEN OPERATIONALISATIE BELEID GEMEENTE RESULTATEN Kernenfonds Investeringen ANALYSE ANALYSE VAN HET VOORZIENINGENNIVEAU Analyse van het beleid Analyse van de praktijk ANALYSE VAN DE LOKALE DEMOCRATIE Invoer Omzetting Uitvoer & effecten Terugkoppeling De rol van de raad ANALYSE VAN DE MIDDELEN Steekproefanalyse Enkele conclusies met betrekking tot de inzet van middelen INTEGRALE ANALYSE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN INTEGRALE ANALYSE Voorzieningenniveau Lokale democratie Middelen CONCLUSIES AANBEVELINGEN LIJST VAN BESTUDEERDE ARTIKELEN EN DOCUMENTEN

5 Samenvatting Súdwest-Fryslân is een gemeente in de Nederlandse provincie Friesland en is gelegen in de regio Zuidwest-Friesland. De gemeente heeft inwoners en een oppervlakte van 815,97 km², onderverdeeld in 433,09 km² land en 382,88 km² water. (Wikipedia) Bij aanvang van de samenvoeging van de vijf gemeenten tot de gemeente Súdwest-Fryslân was er in de samenleving zorg over de voortzetting van o.a. de leefbaarheid en het niveau van de voorzieningen in de dorpen. Zou ons dorp wel voldoende aantrekkelijk blijven; blijft de buurtsuper bestaan, en de school en de gymzaal? Ook was er onder burgers onvrede over de wijze waarop zij bij het besluitvormingsproces waren betrokken. Na de gemeentelijke fusie is er veel gebeurd. De gemeente heeft actief gewerkt aan een vorm van kernenbeleid. De nieuwe coalitie is met een ambitieus programma begonnen in 2014, waarin ook het Kernenbeleid in het kader van de lijn omgevingsbewust werken een belangrijke rol speelt. Een start is gemaakt met de Clusteragenda. Daar tussendoor speelt de vraag wat burger en overheid van elkaar kunnen verwachten bij samenwerking in en over stadswijken en dorpskernen. Het belang van de lokale democratie hierbij wordt in het coalitieakkoord expliciet genoemd. Daarnaast is het reservefonds voor het Kernenbeleid in 2014 met ruim 1,5 miljoen euro teruggelopen van ruim 1,8 miljoen naar een kleine euro. Voor aanvang van dit onderzoek was er veel onrust over de zwembaden met een raadszaal vol voornamelijk kinderen in zwemkleding en emotionele discussies. De vraag of het voorzieningenniveau in de kernen voldoende is, leek daarmee actueler dan ooit. Met de vele insprekers in de commissie vanuit diverse maatschappelijke organisaties is een evenzeer actuele vraag die naar de werking van de lokale democratie bij dit soort kwesties. Voor de rekenkamer aanleiding om juist op dit moment, een jaar na de start van de tweede coalitie van de gemeente SWF, de rekening op te maken ten aanzien van het beleid voor de kernen. 3

6 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag luidt: In hoeverre is het beleid ten aanzien van kernen van SWF doeltreffend en doelmatig? De volgende deelvragen zijn hierbij geformuleerd: Algemeen Voorzieningenniveau Lokale democratie Middelen welke normen kunnen worden geformuleerd ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid van Kernenbeleid, met betrekking tot de onderdelen voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen? a. in hoeverre sluit het Kernenbeleid aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? b. in hoeverre sluit de praktijk aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? a. in hoeverre voldoet het Kernenbeleid van de gemeente aan de normen die gesteld kunnen worden aan de uitgangspunten van lokale democratie? b. in hoeverre voldoet de praktijk aan de normen voor lokale democratie? c. wat is in de praktijk de rol van de gemeenteraad als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur bij de vorming en uitvoering van het Kernenbeleid? a. hoe verloopt de besluitvorming over inzet van middelen voor het Kernenbeleid? b. welke middelen worden ingezet voor het bereiken van de doelstellingen binnen het Kernenbeleid? c. hoe doelmatig en doeltreffend worden deze middelen ingezet? Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de diverse documenten zoals beleidsnotities en onderzoeksrapporten. Om inzicht te krijgen in de inzet van middelen voor het Kernenbeleid is de grootboekadministratie geanalyseerd. Daarnaast zijn interviews gehouden met wethouders, ambtenaren en raadsleden. Onder burgers is een telefonische enquête gehouden. Bij de verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen is een schriftelijke enquête afgenomen. Vanwege de omvang van dit onderzoek is het deze keer door alle leden van de rekenkamer gezamenlijk uitgevoerd in de periode februari tot en met september Het onderzoek is, zoals ook blijkt uit de onderzoeksvragen, opgesplitst in drie thema s: voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen. Maar eerst hebben wij het algemene 4

7 beeld van kernenbeleid verkend. Wat is het eigenlijk en hoe kan er tegenaan gekeken worden? Onze conclusie is, dat kernenbeleid niet alleen gaat over communicatie. Doelstelling is vaak om bijvoorbeeld kwaliteit en verspreiding van voorzieningen, van leefomgeving en sociale cohesie te vergroten doormiddel van diverse beleidsprestaties. In ons onderzoek richten wij ons daarom niet (alleen) op de communicatie tussen gemeente en inwoners. Wij beschouwen het voorzieningenniveau als belangrijkste element van kernenbeleid. Dit wordt in de diverse studies ook genoemd als deel van leefbaarheid in relatie tot kernenbeleid. Aanwijzing voor de lezer: wanneer wij schrijven Kernenbeleid (met hoofdletter en cursief) bedoelen wij dat van de gemeente, zoals beschreven in de beleidsnotitienotitie (Kernenbeleid gemeente SWF, De doar iepen foar de mienskip ). Wanneer wij het beleid ten aanzien van de kernen volgens onze definitie en conform operationalisatie zoals hierboven beschreven, bedoelen, schrijven wij kernenbeleid (met kleine letter en niet cursief). Voorzieningenniveau Wij hebben het onderzoek beperkt tot voorzieningen op de volgende drie terreinen: cultuur, sport en onderwijs. Het gaat hierbij uitsluitend om voorzieningen die geheel binnen de invloedssfeer en verantwoordelijkheid van de gemeente vallen. Commerciële en semicommerciële voorzieningen worden buiten beschouwing gelaten, hoewel wij begrijpen dat de gemeente, door in meerdere of mindere mate faciliterend te zijn, ook hierop invloed kan hebben. Wij hebben de volgende afbakening gekozen (overeenkomend met het grootboekrekeningschema): Onderwijsaccommodaties (product 220): basisscholen Sport (product 300): gymnastieklokalen/sporthallen, buitensportaccommodaties (sportvelden) en zwembaden Kunst en Cultuur (product 310): multifunctionele centra/wijkgebouwen, dorpshuizen Het onderzoek heeft zich gericht op de wijze waarop het beleid tot stand komt, op grond waarvan de besluiten worden genomen en hoe de praktijk er uit ziet (in welke kernen zijn welke voorzieningen aanwezig). Daarbij is ook de mening van de burger gevraagd over de kwaliteit en spreiding (afstand) van voorzieningen. De uitkomsten van het onderzoek naar het voorzieningenniveau zijn kortweg in de tabel samengevat. Hierbij is onderzocht in hoeverre aan de gestelde normen wordt voldaan. 5

8 Tabel 1 Voorzieningenniveau: norm versus praktijk Onderdeel Norm Gemeente SWF Beleid doelmatigheid Beleid doelmatigheid Beleid doeltreffendheid Beleid leefbaarheid Praktijk - doelmatigheid Het Kernenbeleid is de grondslag voor andere beleidsdocumenten, als het gaat om voorzieningen. Er is consistentie in de beleidsdocumenten waar het gaat om criteria voor voorzieningen. Er zijn door de raad controleerbare doelen geformuleerd voor het voorzieningenniveau. Het Kernenbeleid geeft criteria ten aanzien van de verdeling van voorzieningen over de kernen. In het bijzonder t.a.v. voorzieningen voor onderwijs: basisscholen sport: gymnastieklokalen/ sporthallen, buitensportaccommodaties (sportvelden) en zwembaden cultuur: multifunctionele centra/wijkgebouwen, dorpshuizen Wijzigingen in het voorzieningenniveau na de herindeling zijn het gevolg van het Kernenbeleid Deels aan voldaan. Sommige beleidsdocumenten zijn gebaseerd op het Kernenbeleid, andere niet. Aan voldaan. Deels aan voldaan. Niet in de notitie Kernenbeleid, wel deels in andere notities; niet altijd heel concreet en meetbaar. Niet aan voldaan. Criteria staan in separate beleidsnotities, die niet altijd zijn gebaseerd op het Kernenbeleid. De separate beleidsnotities geven wel een richting en in sommige gevallen ook criteria voor de spreiding en verdeling van voorzieningen over de kernen. Basisscholen: niet aan voldaan. Zwembaden: aan voldaan. De zwembadvisie is gebaseerd op het Kernenbeleid en de wijze waarop de keuzes worden gemaakt zijn in overeenstemming met het beleid. Sportaccommodaties: niet aantoonbaar Dorpshuizen/MFC s: dit lijkt wel zo te zijn, maar er zijn geen casussen onderzocht 6

9 Praktijk doelmatigheid Praktijk - Leefbaarheid Praktijk - Leefbaarheid Het beleid aangaande voorzieningen voldoet aan de door de gemeente gestelde criteria in het Kernenbeleid. Er is sprake van een verdeling van voorzieningen cultuur, sport en onderwijs. Het voorzieningenniveau sluit aan bij de wensen van burgers In het Kernenbeleid staat de volgende hoofddoelstelling: Alle interventies en acties die in de dorpen en steden (wijken) worden ingezet t.b.v. de leefbaarheid zijn aan elkaar gelinkt. Er kan niet worden aangetoond dat dit zo is. De onderlinge verbinding blijkt niet expliciet uit de documenten. Als resultaatdoelstelling is genoemd: Het sociale en culturele voorzieningenniveau in stand is gebleven en waar nodig is versterkt. Omdat het Kernenbeleid geen concrete criteria en uitwerking geeft is dit niet meetbaar. Niet voldaan aan de norm Voldaan. De voorzieningen zijn evenredig verdeeld over de kernen. Voldaan. Een meerderheid van de inwoners is tevreden over de afstand tot en kwaliteit van voorzieningen Lokale democratie Democratie is een politieke besluitvormingsprocedure waarin politieke gelijkheid en politieke vrijheid (procedurele grondrechten en beginselen) zijn gewaarborgd (WRR 2014, p.30). Onlangs hebben Peters, Van Stipdonk & Castenmiller (2014) onderzoek gedaan naar het functioneren van de lokale democratie in Nederland. In hun onderzoek onderscheiden zij drie verschillende modellen van waaruit naar lokale democratie gekeken kan worden, namelijk: 1. Het representatieve model: burgers kiezen personen die binnen wettelijke kaders hun belangen behartigen (representeren). 2. Het participatiemodel of het model van de directe democratie: burgers zijn direct betrokken bij publieke besluitvormingsprocessen. 3. Doe democratie: burgers wachten niet meer op politieke besluitvorming, maar pakken zelf maatschappelijke kwesties op en proberen deze op te lossen. Gezien de afbakening en vraagstelling van dit onderzoek kiezen wij ervoor de eerste twee benaderingen van lokale democratie als uitgangspunt te nemen. De doe-democratie staat los van politieke besluitvormingsprocedures en valt daarmee niet onder de definitie van democratie zoals in dit onderzoek wordt gehanteerd. Er is, met andere woorden, gekeken naar de wijze waarop de belangen van burgers worden behartigd en naar de wijze waarop burgers zelf betrokken worden bij de besluitvorming rondom het gemeentelijke Kernenbeleid. 7

10 Uit de literatuur ontlenen wij de thema s waaraan wij normen koppelen (Peters, Stipdonk en Castenmiller 2014, WRR 2014, Boogers 2013). In de tabel hierna is te zien hoe de praktijk in Súdwest-Fryslân zich tot deze normen verhoudt. Maar eerst kijken wij nog naar deze gemeentelijke praktijk. De figuur geeft weer hoe met het Kernenbeleid de communicatielijnen verlopen. Hierbij moet worden opgemerkt dat pijl C is niet specifiek is benoemd in het Kernenbeleid, maar wel wordt meegenomen in dit onderzoek, omdat deze onder meer de rol van de gemeenteraad betreft. Tabel 2 Democratische inrichting Kernenbeleid Dorpen- en wijkencoördinatoren Gemeente Súdwest- Fryslân Besturen van stads-, dorps- en wijkbelangen Burgers Om pijl B en (in mindere mate) pijl C te onderzoeken is een telefonische enquête afgenomen onder een steekproef van 403 inwoners. Ten behoeve van pijl B en A is een online enquête uitgezet onder 78 besturen van verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen, waarvan 43 besturen de vragenlijsten hebben ingevuld. Daarnaast is gesproken met twaalf vertegenwoordigers van acht raadsfracties om pijl C te onderzoeken. De uitkomsten zijn gecomprimeerd weergegeven in de tabel. Tabel 3 Lokale democratie: normen versus de praktijk Fase Thema Normen Praktijk Invoer (input) Vertrouwen in het systeem Representatie Burgers hebben vertrouwen in de mate waarin en de wijze waarop de belangen van hun stad, dorp of wijk worden behartigd Burgers voelen zich vertegenwoordigd door belangenverenigingen Een meerderheid van de inwoners heeft vertrouwen in het systeem waarop hun belangen ten aanzien van de gemeente worden behartigd, slechts een minderheid heeft vertrouwen in de mate waarin dat in de praktijk gebeurt Slechts een minderheid van de inwoners voelt zich 8

11 Omzetting (throughput) Uitvoer (output) Effecten (outcomes) Deliberatie en consideratie in besluitvorming Burgerparticipatie Responsiviteit van beleid(suitkomsten) Beslissingen komen tot stand in een interactief proces van gemeente en burgers dat is vastgelegd in beleid Besluitvormingsprocessen zijn transparant en voor alle burgers toegankelijk Burgers zijn tevreden over de mogelijkheden die zij hebben om een bijdrage te leveren aan besluitvormingsprocessen Burgers zijn tevreden over de mate waarin en wijze waarop zij zijn betrokken in besluitvormingsprocessen Burgers zijn tevreden over hun invloed op beleid en uitvoering vertegenwoordigd door belangenverenigingen Het interactieve proces waarlangs beslissingen tot stand komen is in zeer algemene bewoordingen vastgelegd in het Kernenbeleid Als gevolg van het ontbreken van een concrete uitwerking van het Kernenbeleid zijn besluitvormingsprocessen niet transparant en is niet vast te stellen of deze voor alle burgers toegankelijk zijn Een minderheid van de burgers is tevreden over hun mogelijkheden tot bijdrage aan en feitelijke betrokkenheid bij besluitvormingsprocessen Een minderheid van de burgers is tevreden over de wijze waarop de input van hun stad, dorp of wijk terugkomt in het lokaal beleid Terugkoppeling (feedback) Verantwoording & controle De terugkoppeling van gemeente naar burgers over beleid en uitvoering is vastgelegd in beleid Burgers zijn tevreden over de mate waarin en de wijze waarop zij worden geïnformeerd over keuzes in beleid en uitvoering Een minderheid van de burgers is tevreden over de mate waarin en de wijze waarop zij worden betrokken bij de aanpak van problemen in hun stad, dorp of wijk In het Kernenbeleid is vastgelegd dat de verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen zelf zorg dragen voor de communicatie met hun achterban, maar waarover en hoe zij moeten communiceren is niet nader uitgewerkt De helft van de burgers is tevreden over de mate waarin en de wijze waarop zij worden geïnformeerd over gemeentelijke plannen, projecten en activiteiten 9

12 Wat betreft de rol van de raad: de meeste raadsleden zijn van mening dat met de komst van het Kernenbeleid de functie van raadslid als volksvertegenwoordiger niet wezenlijk is veranderd. De belangenverenigingen zijn een vertegenwoordiging van de inwoners naar de gemeente, maar dit heeft geen afbreuk gedaan aan de volksvertegenwoordigende rol van de raad. Met het Kernenbeleid is in de ogen van raadsleden geen extra politieke laag gecreëerd. Het Kernenbeleid biedt weinig concrete doelstellingen en indicatoren aan de hand waarvan de raad invulling kan geven aan haar controlerende rol. De kaderstellende rol van de raad lijkt zich in relatie tot het Kernenbeleid te hebben beperkt tot het stellen van financiële kaders. Middelen Bij de inzet van de middelen in dit onderzoek is gekeken naar ingezette financiële middelen ten behoeve van voorzieningen in de kernen. Het enkel bezien van middelen die met de voorzieningen gepaard gaan, zegt op zich nog niets over kernenbeleid. Daarom hebben wij een 0-meting gedaan voor 2011 en een 1-meting voor Wij zijn geïnteresseerd in verschuivingen die in die periode optreden. Omdat een gemeente niet bij machte is de locaties van alle voorzieningen voor te schrijven (denk aan MKB, supermarkten, etc.), wordt in dit onderzoek het accent gelegd op die voorzieningen die door de gemeente worden gefinancierd en waarbij de gemeente dus invloed kan uitoefenen op de locatie. Aan de hand van grootboekrekeningschema s is onderzocht hoeveel per postcode aan subsidies is uitgegeven aan Leefbaarheid (product 10) ( ) Onderwijs (product 220) ( ) Sport (product 300) ( ) Kunst en Cultuur (product 310) ( ) Toerisme en Recreatie (product 530) ( ) Het meest zuivere beeld ontstaat als enkel de subsidies in de opstelling worden betrokken die direct zijn te koppelen aan een bepaalde postcode in Súdwest-Fryslân. Het volgende resultaat is dan te zien. 10

13 Tabel 4 Bestedingen in 2011 en 2014 Jaar 2011 Percentage Jaar 2014 Percentage Totaal % % Exclusief % % kapitaallasten Exclusief % % kapitaallasten en inzet ambtelijke uren Exclusief % % kapitaallasten, inzet ambtelijke uren en crediteuren van buiten de gemeente Enkel subsidies % % Enkel subsidies traceerbaar postcodes SWF % % De verkregen beelden moeten met de nodige voorzichtigheid worden betracht. Het totaalbeeld betreft enkel de verstrekte subsidies, die ongeveer 25 procent beslaan van de totaal ingezette middelen op de geselecteerde typen voorzieningen. Als het totaal aan verstrekte subsidies voor de geselecteerde typen voorzieningen wordt bezien, dan is in aan subsidies verstrekt en in De volgende aspecten hebben bijgedragen aan een daling van de subsidiebijdragen: als gevolg van de herindeling / harmonisatie is het geven van geld op een aantal terreinen stopgezet, denk aan buurtbbq, diversiteit, ontwikkelingssamenwerking, oudejaarsnachtactiviteiten, beeldende kunst. als gevolg van ZBB-begroten zijn diverse budgetten naar beneden bijgesteld. in sommige gevallen is er voor gekozen om de middelen niet meer als subsidie in te zetten, maar te gebruiken voor het uitvoeren van dezelfde werkzaamheden, maar dan in eigen beheer (bv. speelvoorzieningen). Dit is nu per 2016 ook het geval voor SEOSS. het kan zijn dat bepaalde zaken die in 2011 wel als subsidie stonden aangemerkt, in 2014 niet meer als zodanig zijn aangemerkt. De spreiding over de postcodes verschilt niet tussen 2011 en De verstrekte subsidies per postcode in 2014 kennen een zeer sterke correlatie met de verstrekte subsidies per postcode in Ook de varianties zijn identiek voor de jaren 2011 en Voor het Kernenbeleid is specifiek budget beschikbaar: Organisatiegeld ( ), Kwaliteitsgeld ( ), Projectenbudget (2 milj.). In 2011 werd 72 keer een bijdrage verstrekt van 1000 euro in het kader van organisatiegeld. In 2014 was dit 80 keer. Hoewel hiermee de beschikbare budgetten niet zijn uitgeput (voor 2011 was 1,5 ton begroot, voor mille), wordt deze regeling erg positief gewaardeerd. 11

14 6721 HG 8584 VC 8600 AG 8601 XZ 8604 ZZ 8607 AS 8614 AX 8621 CE 8625 TH 8633 KD 8658 LJ 8701 LE 8711 HC 8724 HS 8742 KV 8748 CH 8754 AD 8759 LV 8771 RS 8822 VA 9012 CR 3772 MP 5300 CB 8551 NV 8584 VJ 8602 VP 8606 EJ 8608 EE 8615 YW 8622 XL 8628 EN 8651 BC 8701 DW 8702 CP 8711 LP 8723 AC 8742 KG 8747 NR 8753 JC 8757 JW 8764 PS 8775 XD 8900 AB Rekenkamer Súdwest-Fryslân Daarnaast is in aan bijdragen verstrekt die zijn geboekt op het grootboeknummer Kernenbeleid, in 2014 was dit Deze bedragen hebben deels betrekking op kwaliteitsbijdragen. De evaluatie uit 2013 geeft voor kwaliteitsgelden een lager bedrag aan voor 2011 ( ). Vermoedelijk worden op het grootboeknummer Kernenbeleid ook andere bedragen dan kwaliteitsbijdragen en organisatiegelden geboekt. Ten opzichte van de oorspronkelijke ambitie (3,5 ton) blijft het verstrekken van kwaliteitsgelden evenwel achter. De bestede projectgelden zijn in dit onderzoek niet getraceerd. De totale uitgaven die zijn geboekt onder het grootboeknummer voor Kernenbeleid kunnen voor de jaren 2011 en 2014 als volgt worden weergegeven: Uitgaven kernenfonds Uitgaven kernenfonds

15 Integrale analyse Vanuit de resultaten en de analyse van de resultaten, kan zijn de deelvragen beantwoord. Hierbij worden dwarsverbanden gelegd tussen de drie thema s die in dit onderzoek centraal hebben gestaan; voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen. Voorzieningenniveau Het gemeentelijke Kernenbeleid sluit niet bij alle gestelde normen aan. Door de keuze van de gemeente om binnen het Kernenbeleid uitsluitend te spreken over een wijze waarop de gemeente contact heeft met de inwoners van de kernen, wordt het complexer om een integraal beleid ten aanzien van (voorzieningen in) de kernen te ontwikkelen. Daardoor wordt niet altijd even doelmatig gewerkt. Niet alle beleidsdocumenten zijn op het Kernenbeleid gebaseerd en er zijn niet altijd concrete en meetbare doelen ten aanzien van voorzieningen in de kernen. Er kan niet worden aangetoond dat acties ten behoeve van de leefbaarheid aan elkaar zijn gelinkt, zoals de gemeente zelf als hoofddoelstelling heeft, in de praktijk. Toch zijn raadsleden enthousiast over het vehikel van het gemeentelijke Kernenbeleid. Een van de genoemde te bereiken resultaten, nl. voldoende draagkracht voor het omgaan met het kernenfonds, lijkt wel gerealiseerd, zoals blijkt uit de waardering door raadsleden en verenigingen voor de regeling van het organisatiegeld en de kwaliteitsbijdragen. Hierbij moet worden opgemerkt dat bijna de helft van de inwoners niet weet of het geld goed is besteed. Het voorzieningenniveau in steden, dorpen en wijken in de gemeente Súdwest-Fryslân blijkt voor het merendeel niet te zijn ingegeven door eenduidige beleidsmatige uitgangspunten. Toch lijken voorzieningen in de praktijk evenredig verdeeld over de kernen en blijken voorzieningen wat betreft reisafstand en kwaliteit te voldoen aan de wensen van de inwoners. Voor alle voorzieningen geldt dat een ruime meerderheid van de inwoners tevreden is over de afstand van hun woning tot de verschillende voorzieningen, al is het wel zo dat inwoners die vaker gebruik maken van de verschillende voorzieningen significant meer tevreden zijn over de afstand tot die voorzieningen dan inwoners die minder vaak gebruik maken van voorzieningen. Dit lijkt ook logisch: ontevredenheid over de afstand tot een bepaalde voorziening belemmert immers doorgaans het gebruik van deze voorziening. Wanneer een onderscheid wordt gemaakt tussen de stedelijke clusters enerzijds en de landelijke clusters anderzijds, dan blijkt er alleen een significant verschil te bestaan in het oordeel over de zwembaden; inwoners van stedelijke clusters zijn namelijk meer tevreden over de afstand tot een zwembad dan inwoners van landelijke clusters. Interessant in het licht van onze eerdere constatering dat de spreiding van zwembaden voldoet aan de in beleid vastgelegde norm dat elke inwoner binnen 20 autominuten een zwembad moet kunnen bereiken, een norm die dus niet overeen lijkt te komen met de norm die een deel van de inwoners zelf hanteert voor wat betreft de bereikbaarheid van zwembaden. Inwoners die wel (eens) gebruikmaken van de verschillende voorzieningen geven aan tevreden te zijn over de kwaliteit van de voorzieningen. Inwoners blijken dus onafhankelijk van hun woonplaats overwegend positief in hun oordeel over het voorzieningenniveau wat onze eerdere constatering dat de voorzieningen in de praktijk evenredig over de kernen zijn verdeeld lijkt te onderstrepen. Dit beeld wordt verder bevestigd door de analyse van de verdeling van de middelen waaruit blijkt de spreiding van de uitgaven over de verschillende kernen tussen 13

16 2011 en 2014 niet wezenlijk verandert. Zowel de analyse op totaalniveau als de analyse van de geselecteerde cases laat geen significant verschil zien tussen de jaren 2011 en 2014 waar het de spreiding van middeleninzet over de verschillende postcodes betreft. De fusie en het beleid ten aanzien van de kernen lijken dus geen negatieve gevolgen te hebben gehad voor het voorzieningenniveau in de gemeente Súdwest-Fryslân. Hierbij kan worden opgemerkt dat burgers de voorzieningen niet als belangrijkste issue zien; zij vinden hun directe (woon-) omgeving en de bijbehorende infrastructuur belangrijker. Lokale democratie Met het Kernenbeleid is, zoals in het voorgaande reeds beschreven, een communicatiestructuur geïntroduceerd en geen beleidsmatige verdeelsleutel voor voorzieningen over de kernen van de gemeente Súdwest-Fryslân of een uitgewerkte visie op de leefbaarheid van de gemeente. De uitgangspunten van het Kernenbeleid ten aanzien van de communicatiestructuur zijn dermate algemeen geformuleerd dat de transparantie en toegankelijkheid van besluitvormingsprocessen wordt belemmerd. De raad wordt beperkt in de mate waarin zij invulling kan geven aan met name haar controlerende rol, al wordt dat door de meeste raadsleden niet als problematisch ervaren. Het is niet altijd duidelijk voor de inwoners en voor de raadsleden wie nu wat bepaalt aan de hand van welke criteria en welke zaken nu door de gemeente worden opgepakt. Daarmee voldoet het beleid maar in zeer beperkte mate aan de normen die gesteld kunnen worden aan de uitgangspunten van de lokale democratie. Hoewel de meeste inwoners van de gemeente Súdwest-Fryslân aangeven de met het Kernenbeleid geïntroduceerde werkwijze te steunen, vindt tegelijkertijd slechts een minderheid van de inwoners dat hun belangen voldoende worden behartigd en dat zij voldoende worden betrokken in beleid en uitvoering. De indruk doet zich voor dat men weliswaar vertrouwen heeft in het de communicatiestructuur die met het beleid is ontworpen, maar minder vertrouwen heeft in de manier waarop het beleid in de praktijk werkt. De mate waarin beslissingen in de praktijk tot stand komen in een interactief proces tussen gemeente en inwoners lijkt, ondanks de communicatiestructuur die is geïntroduceerd met het Kernenbeleid, beperkt, zo wordt in dit verband wel gesteld. Slechts een minderheid van de inwoners is tevreden over de werking van het beleid in de praktijk. Een interessant voorbeeld is de discussie over de zwembaden in Workum, die de wethouder als voorbeeld noemt van een besluitvormingsproces waarin de basisgedachte van het Kernenbeleid tot uitdrukking is gekomen. De meeste raadsleden zijn van mening dat met het Kernenbeleid de functie van raadslid niet wezenlijk is veranderd. Het gegeven dat de verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen als een vertegenwoordiging van de inwoners (zouden moeten) functioneren, heeft naar hun mening geen afbreuk gedaan aan de volksvertegenwoordigende rol van de raad of tot de komst van een extra politieke laag geleid. Ten aanzien van de clusteragenda s, als aanvulling op of verdieping van het Kernenbeleid, zijn collegeleden positiever dan raadsleden. Alle raadsleden plaatsen kanttekeningen bij de werkwijze die met de clusteragenda s wordt beoogd. In de eerste plaats zijn zij kritisch over de verwachtingen die met de clusteragenda s worden gewekt bij de inwoners, terwijl de gemeente minder budget tot haar beschikking heeft. Inwoners worden lekker gemaakt, 14

17 mogen alles spuien, maar we hebben een lege portemonnee. [ ] Alle praatsessies van de clusteragenda wekken verwachtingen, zo wordt illustratief gesteld in dit verband. Ook mist men concrete doelstellingen die beoogd worden met de clusteragendering. Een latente vraag in dit onderzoek betreft de vraag in hoeverre lokale democratie nu bevorderd wordt door besluitvorming deels via belangenverenigingen te laten lopen. Het antwoord op deze vraag is niet eenduidig te geven. Het onderzoek wijst uit, dat inwoners weinig zicht hebben op de manier waarop verenigingen het geld dat zij van de gemeente ontvangen uitgeven. Ook zien inwoners hun wensen niet altijd vertaald in gemeentelijke plannen. In die zin bevordert het werken via verenigingen lokale democratie niet evident en kan zelfs valse verwachtingen scheppen, zo wijst het onderzoek uit. Aan de andere kant zal men zich altijd moeten afvragen hoe de respons zou zijn geweest als er geen belangenverenigingen zouden bestaan. Wellicht hadden inwoners dan nog minder zicht op gemeentelijke uitgaven en bleven wensen nog meer onvervuld. Gesteld kan worden dat het werken met en via verenigingen zeer effectief kan zijn mits vooraf de besluitvorming van goede kaders is voorzien. Zo moet vooraf duidelijk zijn, waar de gemeenteraad van is, wat men van de ambtelijke organisatie kan verwachten, wat de functie van een vereniging is en wat aan de inwoners wordt gevraagd. Middelen De besluitvorming met betrekking tot deze middelen vindt dan allereerst plaats bij de besluitvorming in het kader van de planning & control producties. Over de manier waarop deze besluitvorming verloopt, kan verwezen worden naar het eerdere onderzoek van deze rekenkamer (de kwaliteit van de planning & control producties). Tijdens deze besluitvorming wordt niet vaak expliciet ingegaan op het Kernenbeleid, maar dit wordt verklaard door het feit dat de gemeente een engere definitie van het kernenbeleid hanteert (zie hiervoor bij hoofdstuk 1). Over het kernenbeleid zoals de gemeente dit zelf definieert, vindt wel expliciete besluitvorming plaats en voor dit Kernenbeleid worden wel expliciet middelen vrijgemaakt. Ook wordt de inzet van deze middelen geëvalueerd. Ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van middelen kan het volgende worden opgemerkt. De norm die is aangelegd ten aanzien van de inzet van middelen voor het kernenbeleid betreft de ontwikkeling van de spreiding. In operationele termen betekent dit, dat de spreiding van middeleninzet over de postcodes niet zou mogen afnemen. Hoewel de resultaten laten zien dat middelen zeer geconcentreerd worden ingezet in Sneek en Bolsward, zegt dit niets over de middeleninzet voor het kernenbeleid. Een bepaalde concentratie in een stad kan immers het gevolg zijn van historische autonomie of een bewuste keuze van de gemeente deze stad met betrekking tot bepaalde uitgaven en voorzieningen als centrumgemeente aan te merken. De inzet van middelen voor het kernenbeleid voldoet aan deze operationele norm: de spreiding neemt niet af (overigens ook niet toe). Als deze norm gelijk wordt gesteld aan de norm voor doeltreffendheid, is de middeleninzet voor het kernenbeleid doeltreffend te noemen. De doelmatigheidsvraag is lastiger te beantwoorden, aangezien er zeer verschillende criteria denkbaar zijn om het doelmatigheidsbegrip te vertalen. Als doelmatigheid vertaald wordt naar de toegankelijkheid van middelen die kunnen worden ingezet, kan gesteld worden dat de regeling van de organisatiegeld succesvol is. Zowel in 2011 als in 2014 is vrij veel gebruik gemaakt van deze 15

18 mogelijkheid en ook de waardering voor deze regeling is hoog. Dit geldt eveneens voor de kwaliteitsbijdragen. Hoewel zowel het budget voor organisatiegeld als voor de kwaliteitsbijdragen niet geheel worden uitgeput, zijn deze regelingen toegankelijk en goed gewaardeerd. Overwogen kan worden om deze regelingen juist te intensiveren. Gesteld zij, dat het hier enkel om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van gemeentelijke middelen gaat. Het Kernenbeleid is natuurlijk breder dan dat. Zo wordt in de ontwikkelvisie de volgende doelstelling verwoord: Ongeveer 50% van de kernen beschikt over een basisschool en/of winkels die voorzien in dagelijkse behoeften. Het stimuleren van winkelvestiging vereist meer dan enkel de inzet van gemeentelijke middelen en de realisatie van deze ambitie kan dan ook niet (alleen) aan gemeentelijke subsidie worden gerelateerd. Het is immers denkbaar dat deze ambitie wordt gerealiseerd door het scheppen van een gunstig vestigingsklimaat, zonder dat subsidie nodig is. Het enkel bezien van de inzet van middelen geeft dus een te beperkte basis om een oordeel te vormen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het kernenbeleid in brede zin. Conclusies De doelstellingen van het Kernenbeleid zijn niet zodanig concreet dat is te zeggen of deze gehaald zijn. Het gemeentelijke Kernenbeleid legt geen directe verbinding met voorzieningen en andere beleidsinhoudelijke thema s; omgekeerd leggen inhoudelijke beleidsdocumenten niet altijd een directe verbinding met het Kernenbeleid. Dat leidt tot onduidelijkheid over doelstellingen en kan leiden tot inconsistentie in besluitvorming. Het voorzieningenniveau in steden, dorpen en wijken in de gemeente Súdwest-Fryslân blijkt voor het merendeel niet te zijn ingegeven door eenduidige beleidsmatige uitgangspunten. Toch zijn voorzieningen in de praktijk evenredig verdeeld over de kernen en blijken voorzieningen voor wat betreft reisafstand en kwaliteit te voldoen aan de wensen van de inwoners, zowel inwoners van landelijke als inwoners van stedelijke delen van de gemeente. Geconcludeerd kan worden dat de spreiding van middelen die de gemeente inzet voor voorzieningen in kernen tussen de jaren 2011 en 2014 niet significant toe- of afneemt. Er wordt veel gebruik gemaakt van de organisatiegeldregeling en van de kwaliteitsbijdragen. Deze regelingen worden positief gewaardeerd en door raadsleden zelfs als succesvoorwaarde voor het Kernenbeleid gezien. De meeste verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen geven aan de besteding van de middelen in overleg met de inwoners te doen, terwijl bijna de helft van de inwoners aangeeft niet te weten of het geld goed wordt besteed en of inwoners hierbij betrokken worden. Hoewel inwoners vertrouwen hebben in het Kernenbeleid zoals dat wordt beoogd door de gemeente, hebben inwoners minder vertrouwen in de werking van dat beleid in de praktijk. 16

19 Hoewel de meeste raadsleden dat niet als zodanig ervaren, lijkt het huidige Kernenbeleid in de praktijk tot rolvervaging voor de gemeenteraad te leiden. De meeste raadsleden hebben een positiever beeld van de mening van de inwoners over het kernenbeleid dan de inwoners daadwerkelijk hebben en voor raadsleden (en ook inwoners) blijkt het besluitvormingsproces binnen het Kernenbeleid in de praktijk weinig transparant en toegankelijk. Raadsleden zijn kritisch over het werken met clusteragenda s. Men is bang dat hiermee te hoge verwachtingen worden gewekt en mist concrete doelstellingen in dit beleid. Aanbevelingen Bij de huidige uitwerking van de clusteragenda s plaatsen raadsleden zowel procesmatige als inhoudelijke kanttekeningen. Een heroriëntatie op niet alleen de rol van de ambtelijke organisatie, maar ook op de rol van de raad wordt door verschillende raadsleden als noodzakelijk gezien. Wij bevelen aan hierover expliciet met elkaar in gesprek te gaan. Overwogen kan worden om de regelingen voor organisatiegeld en kwaliteitsbijdragen te intensiveren. Hiermee wordt ook bedoeld het meer betrekken van inwoners bij de besteding van de middelen. Bij het maken van beleid zou consequent het Kernenbeleid als uitgangspunt genomen moeten worden. Dat schept consistentie in doelstellingen en maakt het voor de raad gemakkelijk zijn controlerende rol uit te oefenen. 17

20 1. Het onderzoek 1.1 Inleiding Súdwest-Fryslân is een gemeente in de Nederlandse provincie Friesland en is gelegen in de regio Zuidwest-Friesland. De gemeente heeft inwoners en een oppervlakte van 815,97 km², onderverdeeld in 433,09 km² land en 382,88 km² water. (Wikipedia) Bij de samenvoeging van vijf gemeenten is met Súdwest-Fryslân een gemeentelijke entiteit geboren met een groot oppervlak en maar liefst 69 kernen, inmiddels uitgebreid tot 74 kernen. Hiermee is de uitdaging ontstaan om al deze kernen met hun inwoners en bedrijven te (blijven) voorzien van de gemeentelijke producten en diensten en de afstand tussen gemeente en burgers te overbruggen. Uit de literatuur (Fraanje e.a. 2008) blijkt dat na gemeentelijke herindeling de afstand - in elk geval op korte termijn - tussen bestuur en burgers toeneemt. Belangstelling voor de politiek neemt vaak af. De kwaliteit van dienstverlening neemt in het algemeen toe. Het voorzieningenniveau in kleinere kernen neemt af. Dit lijkt een vreemde tegenstelling. Dienstverlening en voorzieningenniveau worden echter beschouwd als twee wezenlijk verschillende zaken. Het voorzieningenniveau wordt vaak direct in verband gebracht met leefbaarheid. In een recente studie van het Centraal Planbureau Lokale binding en inzet van dorpsbewoners wordt de relatie als volgt verwoord: Centraal in het discours rond leefbaarheid op het platteland staan voorzieningen. (Vermeij 2015, p.89). Plattelandsbewoners geven desgevraagd in 46 % van de gevallen aan dat zij achteruitgang in leefbaarheid direct wijten aan achteruitgang in het voorzieningenniveau (scholen, winkels, sportaccommodaties, buurthuizen, bioscoop, pinautomaat etc.)(vermeij 2015, p.91). Voor een positieve beoordeling van de leefbaarheid is het begrip voorzieningenniveau als onderdeel van die leefbaarheid, blijkbaar belangrijk voor burgers. Het niveau van voorzieningen is overigens slechts deels een verantwoordelijkheid van de (lokale) overheid. Ook private partijen zijn betrokken. Dienstverlening is in dit verband wél uitsluitend voorbehouden aan de overheid. Bij dienstverlening door de gemeente wordt gedoeld op de verwerking van diensten en producten 18

21 in de één op één contacten tussen burger en overheid. Daarbij valt te denken aan het verlenen van een vergunning, het verstrekken van een paspoort of het geven van telefonische informatie. Er verandert dus nogal wat na een fusie, soms ten goede, soms ten kwade. In de samenleving blijft discussie over de vraag of de burgers na gemeentelijke herindeling beter af zijn. Het begin 2014 gepubliceerde onderzoek naar de bestuurskracht van de gemeente Súdwest-Fryslân (Schaap en Van de Dool 2014) laat zien dat in deze gemeente opmerkelijk genoeg, in afwijking van de landelijke trend, de kwaliteit van de dienstverlening sinds de herindeling is afgenomen. Daar staat tegenover dat de gemeente Súdwest-Fryslân beter dan haar voorgangers in staat is strategische visies te formuleren, beleid te maken en regie te voeren, en een betere ambtelijke organisatie heeft. De representatieve en de participatieve democratie is volgens de onderzoekers afgenomen. Een ontwikkelpunt is het beter zicht krijgen op de resultaten van het beleid. Juist als de financiële middelen krap zijn, als college en raad moeilijke keuzes moeten maken, en als de samenleving ervan overtuigd moet worden dat die keuzes de juiste zijn, is het zinvol te weten welke maatschappelijke effecten het beleid heeft. De gemeente zou kunnen (moeten?) inzetten op het sturen op outcomes (Schaap en Van de Dool 2014, p.52). De gemeente heeft de afgelopen jaren expliciet aandacht besteed aan (een vorm van) Kernenbeleid. In 2011 is het beleid vastgelegd in de beleidsnotitie Kernenbeleid gemeente SWF, De doar iepen foar de mienskip en in 2014 is een evaluatierapport over het Kernenbeleid verschenen. Hierin wordt geconcludeerd dat een aantal van de beleidsdoelen is gehaald, maar ook dat er onderdelen zijn van het Kernenbeleid die beter kunnen functioneren. De integrale en interne samenwerking binnen de organisatie is nog niet conform doelstelling. In het coalitieakkoord (p.5) is een van de speerpunten: de kracht van omgevingsbewust werken. Hier wordt de verbinding gelegd tussen de Ontwikkelvisie uit 2011, de recente en actuele Clusteragenda en het Kernenbeleid. 1.2 Aanleiding Bij aanvang van de samenvoeging van de vijf gemeenten tot de gemeente Súdwest-Fryslân was er in de samenleving zorg over de voortzetting van o.a. de leefbaarheid en het niveau van de voorzieningen in de dorpen. Zou ons dorp wel voldoende aantrekkelijk blijven; blijft de buurtsuper bestaan, en de school en de gymzaal? Ook was er onder burgers onvrede over de wijze waarop zij bij het besluitvormingsproces waren betrokken. Na de gemeentelijke fusie is er veel gebeurd. De gemeente heeft actief gewerkt aan een vorm van Kernenbeleid. Uit de diverse studies en evaluaties blijkt dat veel is verbeterd ten opzichte van de situatie vóór de herindeling. Er is echter ook een aantal zaken nog voor verbetering vatbaar. De nieuwe coalitie is met een ambitieus programma begonnen in 2014, waarin ook het Kernenbeleid in het kader van de lijn omgevingsbewust werken een 19

22 belangrijke rol speelt. Een start is gemaakt met de Clusteragenda. Daar tussendoor speelt de vraag wat burger en overheid van elkaar kunnen verwachten bij samenwerking in en over stadswijken en dorpskernen. Het belang van de lokale democratie hierbij wordt in het coalitieakkoord expliciet genoemd. Daarnaast is het reservefonds voor het Kernenbeleid in 2014 met ruim 1,5 miljoen euro teruggelopen van ruim 1,8 miljoen naar een kleine euro. Al deze thema s zijn actueel binnen de gemeente (en de gemeente Súdwest-Fryslân staat hierin niet alleen). Al kort na de fusie, in 2012, is er in de raad uitgebreid gesproken over het al of niet bezuinigen op bibliotheken en zwembaden. Toen was het vooral de discussie over bibliotheken die maatschappelijk veel heeft losgemaakt. De recente onrust over de zwembadennotitie ( Een sprong in het diepe? ) met een raadszaal vol voornamelijk kinderen in zwemkleding en emotionele discussies staat een ieder nog scherp op het netvlies. De vraag of het voorzieningenniveau in de kernen voldoende is, lijkt hiermee actueler dan ooit. Met de vele insprekers in de commissie vanuit diverse maatschappelijke organisaties is een evenzeer actuele vraag die naar de werking van de lokale democratie bij dit soort kwesties. Voor de rekenkamer aanleiding om juist op dit moment, een jaar na de start van de tweede coalitie van de gemeente SWF, de rekening op te maken ten aanzien van het beleid voor de kernen. 1.3 Onderzoeksvragen Een nadere afbakening is vereist voor dit onderzoek. De problematiek van kernenbeleid omvat feitelijk het hele gemeentelijke beleid; immers binnen de dorpskernen en in de steden en stadswijken speelt in meerdere of mindere mate de problematiek van alle gemeentelijke beleidsthema s. In dit rekenkameronderzoek gaat, vanwege de actualiteit en maatschappelijke relevantie, vooral aandacht uit naar vraagstukken rondom het voorzieningenniveau als onderdeel van leefbaarheid. De werking van de lokale democratie is daarbij belangrijk, zagen wij hierboven. Burger- en overheidsparticipatie en de samenwerking tussen burgers en overheid zijn van belang om op het schaalniveau van de kernen zaken tot stand te brengen. De vraag doemt daarbij op welke rol gemeenteraadsleden in dit proces kunnen en moeten spelen. De inzet van de immer beperkte middelen speelt daarbij uiteraard ook een rol. Was immers niet juist de beperkte sportbegroting aanleiding voor de gemeentelijke keuzes in de omstreden zwembadennotitie? Daarom zal ons onderzoek worden afgebakend tot de drie hoofdthema s voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen. Hierbij moet worden begrepen dat wij het begrip Kernenbeleid van de gemeente, zoals beschreven in de notitie Kernenbeleid gemeente SWF, De doar iepen foar de mienskip niet per definitie als gelijk zien aan kernenbeleid zoals wij dat in dit onderzoek aan vraagstelling, beschouwing en analyse onderwerpen. Aanwijzing voor de lezer: wanneer wij schrijven Kernenbeleid (met hoofdletter en cursief) bedoelen wij dat van de gemeente, zoals 20

23 beschreven in de notitie. Wanneer wij het beleid ten aanzien van de kernen volgens onze definitie en conform operationalisatie zoals hierboven beschreven, bedoelen, schrijven wij kernenbeleid (met kleine letter en niet cursief). De bovengenoemde inleidende schets en de beschreven aanleiding brengen ons tot de volgende centrale onderzoeksvraag: In hoeverre is het beleid ten aanzien van kernen van SWF doeltreffend en doelmatig? De van de hoofdvraag afgeleide deelvragen luiden: 1. Algemeen welke normen kunnen worden geformuleerd ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid van kernenbeleid, met betrekking tot de onderdelen voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen? 2. Voorzieningenniveau a. in hoeverre sluit het kernenbeleid aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? b. in hoeverre sluit de praktijk aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? 3. Lokale democratie a. in hoeverre voldoet het Kernenbeleid van de gemeente aan de normen die gesteld kunnen worden aan de uitgangspunten van lokale democratie? b. in hoeverre voldoet de praktijk aan de normen voor lokale democratie? c. wat is in de praktijk de rol van de gemeenteraad als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur bij de vorming en uitvoering van het Kernenbeleid? 4. Middelen a. hoe verloopt de besluitvorming over inzet van middelen voor het kernenbeleid? b. welke middelen worden ingezet voor het bereiken van de doelstellingen binnen het kernenbeleid? c. hoe doelmatig en doeltreffend worden deze middelen ingezet? 1.4 Uitvoering en planning Het onderzoek zal in elk geval op de genoemde vragen een antwoord moeten vinden. Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de diverse documenten zoals beleidsnotities en onderzoeksrapporten. Om inzicht te krijgen in de inzet van middelen voor kernenbeleid is de grootboekadministratie geanalyseerd. Daarnaast zijn interviews gehouden met wethouders, ambtenaren en raadsleden (zie bijlage I voor de respondenten). Onder burgers is een telefonische enquête gehouden (zie bijlage II voor de vragenlijst). Bij de verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen is een schriftelijke enquête afgenomen (zie bijlage III voor de vragenlijst). 21

24 Vanwege de omvang van dit onderzoek is het deze keer door alle leden van de rekenkamer gezamenlijk uitgevoerd in de periode februari tot en met september

25 2. Verkenning kernenbeleid 2.1 Verkenning Kernenbeleid wordt vaak ontwikkeld naar aanleiding van een gemeentelijke herindeling. De afstand tussen burger en bestuur wordt groter. De gemeente kan met beleid kansen stimuleren en bedreigingen proberen te verzachten dan wel weg te nemen. Dit komt samen in zogenoemd flankerend beleid (Odinot 2010, p.30). Het kernenbeleid is dan vaak gericht op het behouden van korte communicatielijnen tussen de gemeente en de kernen. Inzet hierbij is het in stand houden van leefbaarheid. Veel gebruikte termen daarbij zijn: sociale cohesie, een rijk verenigingsleven en het onder druk staan van voorzieningen in kleine kernen. Daar waar leefbaarheid het meest onder druk staat, wordt vaak juist de meeste inzet verwacht van de bewoners zelf. Net als kernenbeleid is ook leefbaarheid geen eenduidig begrip. Vermeij kiest in haar onderzoek de volgende aspecten van leefbaarheid voor de objectief meetbare aspecten van de leefomgeving: aanwezigheid van dorpsvoorzieningen en bevolkingskrimp (Vermeij 2015). Ook in rekenkameronderzoeken wordt kernenbeleid meestal gekoppeld aan het begrip leefbaarheid. Zo stelt de rekenkamercommissie van Gennep: Omdat het kernenbeleid een breed en dynamisch thema is en het begrip leefbaarheid vaak in één adem wordt genoemd met dit beleidsterrein, is niet altijd duidelijk wat hieronder wordt verstaan en is het lastig meetbaar te maken. Daarom richt dit onderzoek zich vooral op de voorzieningen (dorps- en buurthuizen en sportvoorzieningen) en de vraag hoe de dorps- en wijkoverleggen functioneren (Rekenkamercommissie gemeente Gennep 2015). De rekenkamercommissie van Leudal stelt vast dat leefbaarheid een containerbegrip is. Leefbaarheid kan worden gezien als een dwarsdoorsnede die raakvlakken heeft met tien sector beleidsterreinen als Wet maatschappelijke ondersteuning, accommodaties, subsidies, wonen, cultuur, sport, toerisme, verkeer, milieu en speelruimte. Deze beleidsterreinen betreffen de kaderstellende rol van de raad. Naast deze rol heeft de raad een controlerende rol. Van Zessen verwijst in dit kader naar het instrument waarstaatjegemeente.nl (Van Zessen 2010). Boogers (2013) heeft uitkomsten van waarstaatjegemeente nader geanalyseerd. Het vergelijkingsinstrument waarstaatjegemeente wordt door KING (Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten) beheerd en geanalyseerd. Hiermee wordt een groot aantal burgeronderzoeken naar de oordelen van inwoners over het functioneren van hun gemeente samengebracht. Deze gegevens bevatten o.a. burgeroordelen over de kwaliteit van de lokale democratie, het functioneren van B&W, het voorzieningenpeil en de kwaliteit van de leefomgeving. Het gaat hierbij om vier aspecten. a. Responsiviteit - het eerste aspect dat inwoners onderscheiden is responsiviteit. Het gaat hierbij niet alleen om de mate waarin het gemeentebestuur inwoners in staat stelt 23

26 opvattingen en oordelen over het beleid te vormen en naar voren te brengen, maar ook over de mate waarin het gemeentebestuur deze signalen ook serieus neemt. Een bijzonder onderdeel van dit aspect is de kwaliteit van de gemeentelijke regelgeving. Dit lijkt erop te duiden dat de ervaren openheid van de gemeentelijke overheid voor inwoners nauw verbonden is met eenduidige, handhaafbare en gehandhaafde (spel-) regels. b. Buurtgerichtheid - het tweede aspect ligt inhoudelijk wat in het verlengde van het eerste responsiviteits-aspect, maar wordt toch als een apart aspect onderscheiden: de mate waarin de gemeente aandacht heeft voor leefbaarheid en veiligheid in de buurt, de buurt bij de aanpak ervan betrekt en adequaat reageert als er hierover klachten of meldingen zijn. c. Kwaliteit leefomgeving - het derde aspect betreft de gemeentelijke beleidsprestaties op het gebied van de openbare ruimte: de kwaliteit van wegen, pleinen en openbaar groen, de bereikbaarheid van de gemeente en de buurt met de auto, de parkeergelegenheid en (verkeers-) veiligheid. d. Kwaliteit voorzieningen net als bij het vorige aspect heeft ook dit aspect betrekking op gemeentelijke beleidsprestaties. Het gaat hier om de vraag of het gemeentebestuur het algemene voorzieningenniveau weet te handhaven of te versterken. Daarbij moet niet alleen worden gedacht aan het aanbod aan winkels en uitgaansgelegenheden, maar ook aan voorzieningen op het gebied van onderwijs, cultuur, welzijn en gezondheid. De meerkernigheid van gemeenten zou eveneens invloed kunnen hebben op het functioneren van de gemeente. Het is mogelijk dat meerkernigheid leidt tot een grotere pluriformiteit van vragen en wensen uit de samenleving, waardoor het voor gemeenten moeilijker is om hieraan tegemoet te komen. Zoals mocht worden verwacht vooral omdat niet eenvoudig is voorzieningen goed over de kernen te verdelen is er sprake van een wat sterker negatief effect van meerkernigheid op de ervaren kwaliteit van voorzieningen (Boogers 2013). 2.2 Afbakening Uit de hierboven genoemde onderzoeken blijkt dat kernenbeleid breder opgevat kan worden dan uitsluitend communicatiebeleid. De effecten van het beleid dienen immers doelen van (sociale) leefbaarheid. In ons onderzoek richten wij ons daarom niet (alleen) op de communicatie tussen gemeente en inwoners. Wij beschouwen het voorzieningenniveau als belangrijkste element van kernenbeleid. Dit wordt in de diverse studies ook genoemd als deel van leefbaarheid in relatie tot kernenbeleid. Om de scope van het onderzoek te beperken en zo het onderzoek uitvoerbaar te houden met de beschikbare middelen, kiezen wij ervoor om de buurtgerichtheid en de kwaliteit van de leefomgeving niet in het onderzoek te betrekken. De responsiviteit wordt meegenomen in het deelonderzoek naar lokale democratie. Tijdens het onderzoek bleek dat de drie thema s voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen niet volledig over elkaar heen gelegd kunnen worden als onderzoeksgebied. Daarom hebben wij ervoor gekozen de drie thema s in afzonderlijke hoofdstukken uit te werken. Dat 24

27 betekent dat per thema in een hoofdstuk de opzet van het normenkader, het beleid, de praktijk en een analyse worden uitgewerkt. De thema s komen weer bij elkaar in de centrale analyse en bij de conclusies en aanbevelingen. Wij beschrijven het voorzieningenniveau in Dit voorzieningenniveau zullen wij afzetten tegen de besluitvorming over de voorzieningen: op grond van welke criteria of welk beleid zijn de keuzes gemaakt en hebben deze geleid tot wijziging in de aanwezigheid en spreiding van het aantal voorzieningen? In het hoofdstuk Lokale democratie wordt onderzocht hoe het samenspel tussen burgers, dorpsbelangen, ambtenaren en gemeenteraad (co-creatie) verloopt bij de besluitvorming rond voorzieningen. In het hoofdstuk Middelen wordt onderzocht aan welke voorzieningen middelen zijn toegekend. Een vergelijking wordt gemaakt tussen de 0- en de 1-situatie. Dat wil zeggen dat er wordt onderzocht of er een verschuiving van toegekende middelen heeft plaatsgevonden tussen 2011 en In hoofdstuk drie zullen eerst het beleid en de praktijk van het voorzieningenniveau worden uitgewerkt. Hoofdstuk vier zal ingaan op het beleid en de praktijk rondom de lokale democratie en in hoofdstuk vijf worden de aan voorzieningen toegekende middelen uitgewerkt. In het zesde hoofdstuk worden de analyses per onderzoeksdeel uitgewerkt en hoofdstuk zeven bevat de integrale analyse met conclusies en aanbevelingen. 25

28 3. Voorzieningenniveau 3.1 Van kernenbeleid naar voorzieningenniveau In dit hoofdstuk verkennen wij het kernenbeleid ten aanzien van het voorzieningenniveau. Als eerste komen wij tot de opzet van een normenkader voor het voorzieningenniveau. Wij maken hierbij vooral gebruik van door externen uitgevoerd onderzoek naar het kernenbeleid van de gemeente Súdwest-Fryslân en in mindere mate van onderzoek daarbuiten, omdat Súdwest-Fryslân nauwelijks gelijke voorbeelden kent. De situatie in de gemeente Súdwest-Fryslân ten aanzien van deze thema s is in verschillende onderzoeken onder de loep genomen. Zo is er het al eerder genoemde bestuurskrachtonderzoek van de Universiteit van Tilburg (Schaap en Van de Dool 2014). Hierin constateert men dat er vooral kansen en ontwikkelmogelijkheden zijn ten aanzien van het sturen op maatschappelijke effecten (outcome), het zoeken van allianties met maatschappelijke partijen en het versterken van de lokale democratie. De grootste uitdaging ligt misschien wel in een combinatie van deze drie: zij raken de democratische legitimatie van de gemeente. Ten aanzien van het Kernenbeleid wordt genoemd dat er een rijke traditie is in verenigingen Plaatselijk Belang. Er is veel waardering bij die verenigingen over het Kernenbeleid, het contact met de wethouder en vooral met de dorpscoördinatoren. Minder tevreden is men over de daadkracht van de gemeente in de uitvoering. De Visitatiecommissie beveelt aan om leefbaarheid en sociale samenhang meer onderdeel te laten zijn van het Kernenbeleid. Externe partijen hebben grote waardering voor de rol van dorpscoördinatoren in het kader van het Kernenbeleid. De coördinatoren fungeren ook voor externe partners in het omgevingsbeleid als de oren en ogen van de gemeente in dorpen en wijken. In de onderwijssector wordt getwijfeld of de gemeente de juiste keuzes maakt ten aanzien van de onderwijshuisvesting in verband met de krimp. Er wordt van de gemeente een steviger regie verwacht. Maatschappelijke en belangenorganisaties geven aan dat co-creatie van beleid nog onvoldoende uit de verf komt. Op het gebied van recreatie en toerisme is er een aantal enthousiaste ondernemers die met speerpunten uit de gemeentelijke nota Visie Recreatie en Toerisme aan de slag willen. Er is sprake van een werkmaatschappij voor ondernemers, onderwijsinstellingen, overheden, theater en cultuurinstellingen ( Toeristisch Huis van Súdwest-Fryslân ). De waardering voor het aanbod van voorzieningen is gestegen (culturele aanbod, sportvoorzieningen en mogelijkheden voor prettige vrijetijdsbesteding). Er zijn ook aarzelingen: de concrete daden zijn er nog niet. In 2012 heeft de gemeente Súdwest-Fryslân onderzoek laten uitvoeren naar de mening van inwoners over veiligheid en leefbaarheid in hun woonomgeving (Companen 2012). Bij het deel van het onderzoek naar leefbaarheid is gekeken naar de fysieke leefomgeving, de sociale 26

29 cohesie, de typering van de woonbuurt en de voorzieningen. De volgende voorzieningen zijn onderzocht: Jongerencentrum Wijk- / dorpshuis / multifunctioneel centrum Horecagelegenheid Winkel dagelijkse boodschappen. Peuterspeelzaal Basisschool Sportschool of gymzaal Kinder- of naschoolse opvang Openbaar groen Kinderdagverblijf Sportvelden Overdekt zwembad Trapveldjes Losloopterrein voor honden Hondenuitlaatterrein / -strook Speelmogelijkheden kinderen 0-3 Speelmogelijkheden kinderen 4-10 Speel-/ontmoetingsmog. kind Bibliotheek / Lytse Bieb Publieke internetvoorziening Uit het onderzoek komt naar voren dat in het belang van de sociale cohesie - vooral collectieve voorzieningen belangrijk zijn. Ontmoetingscentra, multifunctionele accommodaties worden genoemd. Met name van het wijk- / dorpshuis / multifunctionele centrum en speelmogelijkheden voor kinderen van 4 tot 10 jaar wordt door veel mensen gebruik gemaakt (Companen 2012): Het voorzieningenniveau voor jongeren is een punt van aandacht. Het is zaak om jongeren te binden aan het dorp of de wijk. Twee pijlers zijn daarbij van belang: 1. Een grote groep jeugd en jongeren heeft geen problemen. Zij willen prettig wonen, leren en leven in hun dorp of wijk. Deze groep moet je binden aan het dorp of de wijk door activiteiten of ruimten te bieden en door ondersteuning te geven bij de persoonlijke ontwikkeling. 2. Een kleine groep jeugd en jongeren heeft wel problemen. Zij hebben specifieke, individuele zorg nodig, die op maat en lokaal moet worden aangeboden. 3.2 Afbakening en opzet normenkader voorzieningenniveau Voorzieningenniveau is nog steeds een breed begrip. Wij beperken het onderzoek tot voorzieningen op de volgende drie terreinen: cultuur, sport en onderwijs. Het gaat hierbij uitsluitend om voorzieningen die geheel binnen de invloedssfeer en verantwoordelijkheid van de gemeente vallen. Commerciële en semi-commerciële voorzieningen worden buiten 27

30 beschouwing gelaten, hoewel wij begrijpen dat de gemeente, door in meerdere of mindere mate faciliterend te zijn, ook hierop invloed kan hebben. De keuze voor de drie typen genoemde voorzieningen komt voort uit praktische overwegingen. Voor een afbakening volgen wij de producten uit de P&C-documenten. Wij volgen dan ook het in die documenten gehanteerde gebruik van deze begrippen. Zo kijken wij naar de aanwezigheid van scholen, sportaccommodaties (sportvelden, zwembaden, sporthallen). Bij kunst en cultuur is het lastiger om over voorzieningen te spreken. Het gaat in de begroting om het theater in Sneek en om bibliotheken. Daarnaast wordt in de begroting gesproken over subsidies aan musea, culturele evenementen, (toneel-)gezelschappen en verenigingen. Die zijn echter niet direct als (fysieke) voorziening te beschouwen. Wel worden in de programmabegroting deze subsidies voor amateurkunst en culturele organisaties in verband gebracht met sociale cohesie en leefbaarheid. In het hoofdstuk Middelen wordt dit type voorzieningen in de analyses wel meegenomen (zie aldaar); in het huidige hoofdstuk beperken wij ons tot de fysieke voorzieningen. Voor verdere afbakening volgen wij daarom de voorzieningen die in het kader van de Clusteragenda in het coalitieakkoord worden genoemd (p.6): Binnen de aanpak om te komen tot de Clusteragenda s zullen de diverse voorzieningen aan de orde komen. Het gaat dan onder andere om de dorpshuizen, Multifunctionele Centra, wijkgebouwen, scholen, bibliotheken, zwembaden en sportaccommodaties. Zo komen wij concreet tot de volgende afbakening: Onderwijsaccommodaties (product 220): basisscholen Sport (product 300): gymnastieklokalen/sporthallen, buitensportaccommodaties (sportvelden) en zwembaden Kunst en Cultuur (product 310): multifunctionele centra/wijkgebouwen, dorpshuizen Het gaat er hierbij niet perse om dat in elke kern de voorzieningen (in dezelfde mate) aanwezig moeten zijn. Zo kan een theater of een groot sportcomplex een regiofunctie vervullen, net als een middelbare school of een ROC. Een voetbalveld zal waarschijnlijk juist als element van leefbaarheid in een kern of wijk worden gewaardeerd en een lokale functie vervullen. Belangrijk hierbij is de behoefte van bewoners enerzijds en de meetbare, objectieve criteria die bij gemeentelijke besluitvorming worden gehanteerd anderzijds. De vraag is dan hoe die criteria tot stand zijn gekomen. Zijn deze expliciet een gevolg van het Kernenbeleid of zijn er andere (beleids-)factoren op grond waarvan keuzes ten aanzien van voorzieningen worden gemaakt? Zoals in het vorige hoofdstuk al gemeld, zullen wij om de effecten van het Kernenbeleid te kunnen beoordelen o.a. kijken naar verschillen tussen 2011 en Voor het voorzieningenniveau betekent dit dat wij het aantal aanwezige voorzieningen per kern en per cluster zullen onderzoeken. Op grond van het voorgaande formuleren wij het volgende normenkader. 28

31 Tabel 3.1 Normenkader voorzieningenniveau Onderdeel Beleid Doelmatigheid Beleid Doelmatigheid Beleid Doeltreffendheid Beleid Leefbaarheid Praktijk - Doelmatigheid Praktijk Doelmatigheid Praktijk Leefbaarheid Praktijk Leefbaarheid Norm Het Kernenbeleid is de grondslag voor andere beleidsdocumenten, als het gaat om voorzieningen Er is consistentie in de beleidsdocumenten waar het gaat om criteria voor voorzieningen Er zijn door de raad controleerbare doelen geformuleerd voor het voorzieningenniveau Het kernenbeleid geeft criteria ten aanzien van de verdeling van voorzieningen over de kernen. In het bijzonder t.a.v. voorzieningen voor onderwijs: basisscholen sport: gymnastieklokalen/sporthallen, buitensportaccommodaties (sportvelden) en zwembaden cultuur: multifunctionele centra/wijkgebouwen, dorpshuizen Wijzigingen in het voorzieningenniveau na de herindeling zijn het gevolg van het kernenbeleid Het beleid aangaande voorzieningen voldoet aan de door de gemeente gestelde criteria in het kernenbeleid Er is sprake van een evenwichtige verdeling van de voorzieningen cultuur, sport en onderwijs Het voorzieningenniveau sluit aan bij de wensen van burgers 3.3 Kernenbeleid in Súdwest-Fryslân In de aanloop naar de fusie, kort na de fusie en na de verkiezingen in 2014 zijn in verschillende documenten en in diverse bewoordingen Kernenbeleid en zijn doelstellingen en aanverwant beleid daarvan genoemd. Hier volgt een opsomming. Kernenbeleid (2011) en zijn Evaluatie (2013); Ontwikkelvisie Deze is geëvalueerd in 2014 (Stand van zaken Ontwikkelvisie); De notitie Vlootschouw Op Koers! van februari 2014; Coalitieakkoord Samen Krachtig! van 2014; Het Plan van Aanpak clusteragenda. Daarnaast is er het onderzoek door Van de Dool en Schaap (2014), waarin het Kernenbeleid is geëvalueerd. In de daarbij behorende Zelfstudie doet de gemeente uitspraken over zijn beleid. 29

32 Hierna worden de diverse documenten beschreven, voor zover deze raakvlakken hebben met Kernenbeleid. Beleidsnotitie Kernenbeleid In de beleidsnotitie Kernenbeleid worden enkele basisdocumenten genoemd: 1. In het visiedocument kiest de gemeente voor de eigenheid van dorpen en steden. Zij wil de kracht van dorpen en steden stimuleren en behouden. De identiteit van de gemeente wordt gevormd door de geuren en kleuren van de kernen. 2. In de strategische samenwerkingsagenda is als thema gekozen voor Steden en dorpen met kracht en dynamiek. Uitgangspunt van het Kernenbeleid is de kracht van elke kern in te zetten om de voor die kern noodzakelijke sociale en culturele voorzieningenniveau te behouden en te ontwikkelen. Daarbij is het van belang dat de burgers ondersteund worden door de gemeente als het gaat om zelforganiserend vermogen en de realisatie van hun initiatieven. 3. In het hoofdlijnenakkoord van de coalitie wordt het Kernenbeleid geconcretiseerd met de vorming van een kernenfonds. Hoe met dit kernenfonds moet worden omgegaan, moet de komende jaren worden ontwikkeld. Belangrijk aspect daarbij is het interne en externe draagvlak voor dat fonds. Op 22 september 2011 is door de raad vastgesteld de beleidsnotitie Kernenbeleid De doar iepen foar de mienskip. Het Kernenbeleid wordt één van de belangrijkste thema s van het coalitieakkoord genoemd. In deze notitie wordt primair aangegeven hoe de gemeente de communicatie met de besturen van de stads-, dorps- en wijkbelangen gaat vormgeven en welke rollen de verschillende partijen daarbij hebben. De notitie gaat niet in op Kernenbeleid in relatie tot bijvoorbeeld Ruimtelijke Ordenings-, Welzijns- of Leefbaarheidsbeleid. Er wordt uitgegaan van een bestaande situatie als nulmeting; daarbij wordt in de notitie de gewenste situatie beschreven. De beschreven nul-situatie handelt uitsluitend om de wijze waarop de contacten en communicatie plaatsvonden in de oude gemeenten tussen gemeente en burgers, verenigingen en dorpsbelangen. De doelstelling van de gemeente wordt als volgt geformuleerd (p.7): De gemeente Súdwest-Fryslân staat voor goede fysieke en sociale woon- en leefomstandigheden waarover de inwoners tevreden zijn. Zij heeft hierbij twee doelen: 1. Het realiseren van een vitale, sterke en solidaire samenleving waar burgers elkaar ondersteunen. 2. Alle interventies en acties die in de dorpen en steden (wijken) worden ingezet t.b.v. de leefbaarheid zijn aan elkaar gelinkt. De kaders voor het Kernenbeleid zijn: 1. Het kernen- en wijkenbeleid wordt integraal uitgevoerd met alle beleidsterreinen. 2. Het kernen- en wijkenbeleid wordt uitgevoerd passend binnen de Wmo-kaders, prestatieveld Het kernen- en wijkenbeleid wordt uitgevoerd passend binnen de financiële kaders, vastgesteld door de gemeenteraad. 4. Centraal beleid wordt vertaald naar kernen- en wijkenbeleid: per stad, dorp of wijk wordt de soort inzet, rol van de gemeente en de mate van bewonersparticipatie beoordeeld. 30

33 5. De inzet van het gemeentebeleid is dynamisch: op ontwikkelingen in de steden, dorpen en wijken moet kunnen worden ingespeeld en de intensiteit van de inzet hierop aangepast. 6. Bij de uitvoering van kernen- en wijkenbeleid spelen stads- dorps- en wijkvisies een belangrijke rol. Duidelijk moet zijn dat niet alles kan en dat niet alles tegelijkertijd kan. Er zullen dus keuzes moeten worden gemaakt in tijd en geld. Daarbij worden de stads-, dorps en wijkvisies gebruikt. Bij de beschrijving van het beleid worden de volgende onderdelen beschreven: 1. de rol van de gemeente 2. sociale leefbaarheid 3. rol stads-, dorps- en wijkbelangen 4. rol stads-, dorps- en wijkvisies 5. communicatie 6. financiën Bestuurlijk is er één portefeuillehouder en meerdere contactwethouders (aanspreekpunt voor wijk of dorp). Ambtelijk zijn er dorpen- en wijkencoördinatoren. Er zijn diverse contact- en overlegmomenten beschreven. Ten aanzien van de sociale leefbaarheid ziet de gemeente zichzelf in de rol van voorwaardenschepper voor maatschappelijke participatie. De rol van de stads-, dorps- en wijkbelangen is als volgt beschreven (p.14): De gemeente streeft naar een gelijke en gelijkwaardige structuur van belangenvertegenwoordiging in alle dorpen en wijken. Dit zal niet op korte termijn kunnen worden gerealiseerd. Het streefbeeld op langere termijn is: Stads- dorps- en wijkbelangen behartigen collectieve belangen voor hun stad, dorp en wijk. Het bestuur van stads- dorps- en wijkbelang is de gesprekpartner voor de gemeente. Zij zijn de ogen en oren van de gemeenschap en spreekbuis naar de gemeente. De inbreng van stads- dorps- en wijkbelang is zwaarwegend maar niet bindend. Stads- dorps- en wijkbelang zorgen zelf voor communicatie met de achterban. De gemeente streeft ernaar deze partijen een eigen visie te laten opstellen. In de visie moet naast de fysieke aspecten van een dorp of wijk ook aandacht zijn voor de sociaal maatschappelijke aspecten. Het hele spectrum van leefbaarheid dient voldoende uit de verf te komen. (p.16). Een definitie of afbakening van het begrip leefbaarheid wordt hierbij niet gegeven. Ten aanzien van communicatie wordt een aantal activiteiten en overleggen beschreven. De dorps, stads- en wijkbelangen en hun besturen worden financieel ondersteund door middel van drie geldstromen, te weten: organisatiegeld (jaarlijkse vaste subsidie voor besturen van stads-, dorps- en wijkbelangen); kwaliteitsgeld (bedoeld voor de uitvoering van onderdelen van de stads-, dorps- en wijkvisies); projectenbudget (voor de realisatie van (fysieke) leefbaarheidsprojecten). 31

34 Volgens de notitie is het hoofddoel van het Kernenbeleid bereikt als (p.22): De identiteit van de steden, dorpen en wijken behouden blijft. Het sociale en culturele voorzieningenniveau in stand is gebleven en waar nodig is versterkt. In de steden, dorpen en wijken zelforganiserend vermogen en denkkracht is geoptimaliseerd. Er voldoende draagkracht bestaat voor het omgaan met het kernenfonds. De genoemde begrippen (bijvoorbeeld: identiteit, waar nodig, geoptimaliseerd, voldoende) worden niet geconcretiseerd of SMART gemaakt. Notitie Evaluatie Kernenbeleid In 2013 is een evaluatie uitgevoerd naar het Kernenbeleid. In deze evaluatie wordt onderzocht of de beleidsdoelen uit 2011 zijn gehaald. Het gaat hierbij om de zes onderdelen: de rol van de gemeente, sociale leefbaarheid, rol van stads-, dorps- en wijkbelangen, rol van stads-, dorps- en wijkvisies, communicatie, financiën. Het onderzoek is vooral kwantitatief van aard. De eerder vastgestelde doelen worden in de Evaluatie als volgt beschreven (p.11-17): Rol gemeente bestuurlijk: Het beleid beoogt dat het bestuur zich kenmerkt door een grote aandacht voor de steden, dorpen en wijken. Om dat mogelijk te maken hebben de wethouders allemaal niet alleen een verantwoordelijkheid voor portefeuilles (vakwethouder), maar ook voor een gebied (contactwethouder). Het zou voor de besturen van de stads-, dorps- en wijkbelangen en wijkverenigingen niet alleen duidelijk moeten zijn wie hun contactwethouder is, de wethouder moet (via de coördinator) altijd bereikbaar zijn, jaarlijks een bestuurlijk overleg voeren met het bestuur en daarnaast nog desgewenst deelnemen aan wijkschouwen en/of visitaties. Doel is dat 100% van de steden, dorpen en wijken bestuurlijk contact hebben met de gemeente en 50% een (wijk)schouw of visitatie heeft gehad. Rol gemeente ambtelijk: De dorpen- en wijkencoördinatoren moeten de ambassadeurs van de gemeente naar de dorps- en wijkbesturen zijn. Ze hebben een grote verantwoordelijkheid en een groot aantal taken. Daarvan worden er in de beleidsnotitie zestien onderscheiden. Ze moeten onder andere bijdragen aan de leefbaarheid. Maar ook de oren en ogen van de gemeente en het loket voor collectieve vragen zijn. En op de hoogte zijn van alles wat er in zijn of haar kern speelt. De gemeente moet hiervoor voldoende capaciteit inzetten. Sociale leefbaarheid: Súdwest-Fryslân streeft een vitale, sterke en solidaire samenleving na waar burgers elkaar vinden en ondersteunen. De (regie)rol van de gemeente wat betreft leefbaarheid verschilt per stad, dorp en wijk. Er zal maatwerk moeten worden geleverd. De sociale leefbaarheid is een onderdeel van het Kernenbeleid van Súdwest-Fryslân wat in een aparte kader- en beleidsnotitie zal worden uitgewerkt. Er was in de voormalige gemeente Sneek een leefbaarheidsaanpak die nu nog functioneert, namelijk de Sneker wijkaanpak. Rol van de stads, dorps- en wijkbelangen: 32

35 Súdwest-Fryslân streeft naar een gelijke en gelijkwaardige structuur van belangenvertegenwoordiging in alle dorpen en wijken. Stads,- dorps- en wijkbelangen behartigen collectieve belangen, zijn de ogen en oren van de gemeenschap en het bestuur is de gesprekpartner voor de gemeente. De inbreng is zwaarwegend, maar niet bindend. De belangen zorgen zelf voor communicatie met de achterban. De gemeente streeft er naar de buurt- en wijkverenigingen te laten doorgroeien naar wijkbelangen. 100% van de steden, dorpen en wijken zou een stads-, dorps-, of wijkbelang/vereniging moeten hebben. Om deze doelen mogelijk te maken, zou scholing en deskundigheidsbevordering aangeboden moeten worden en stads-, dorps- en wijkbelangen waar die nog niet zijn, geactiveerd moeten worden. Rol van de stads-, dorps- en wijkvisies: Súdwest-Fryslân streeft er naar om voor alle steden, dorpen en wijken een ontwikkelingsvisie op te laten stellen. Dit zou in % moeten zijn. Het is daarbij de bedoeling dat het een visie van, voor en door stad, dorp en wijk wordt. De gemeente ondersteunt actief steden, dorpen en wijken bij het opstellen van stads-, dorps- en wijkvisies, onder andere door een handreiking. In overleg met stads-, dorps- en wijkbelangen wordt de visie vertaald naar uitvoeringsjaarplannen, die (financieel) vertaald worden naar de meerjarenbegroting. Communicatie: Súdwest-Fryslân beoogt tijdige informatieverstrekking van de gemeente aan de steden, dorpen en wijken over beleidsveranderingen, projecten en activiteiten in hun stad, dorp of wijk. De dorps-, en wijkcoördinatoren zijn permanent bereikbaar en er is een periodiek thematische uitwisseling van kennis en deskundigheid. De gemeente heeft een proactieve en flexibele houding, wat zich vertaalt in een moderne, klantgerichte dienstverlening. Hiervoor zijn een aantal overleggen, activiteiten en middelen in de notitie benoemd. Kernenfonds: Om het streefbeeld te realiseren dat alle besturen van steden, dorpen en wijken op termijn zelfstandig kunnen functioneren vindt de financiële ondersteuning ervan plaats langs drie geldstromen: organisatiegeld, kwaliteitsgeld en projectengeld. De besturen moeten snel over gelden kunnen beschikken voor de uitvoering van onderdelen van hun visies. Dit kan alleen in overeenstemming met de visie door de gemeente en gebaseerd op jaarplannen. De besturen moeten enig zicht hebben op beschikbare middelen daarvoor. De conclusies uit de evaluatie zijn dat de besturen van dorps- stads- en wijkbelangen in het algemeen tevreden zijn met de aanpak. Er is regelmatig contact tussen wethouders en besturen. De stads-, dorps- en wijkcoördinatoren hebben de positie van ambassadeur verworven. Ze zijn goed bekend en worden door bijna iedereen ervaren als het aanspreekpunt van de gemeente. Het Kernenfonds wordt hoog gewaardeerd. Er zijn onderdelen van het Kernenbeleid die beter kunnen functioneren. Zo ervaren de coördinatoren onvoldoende richting bij het bevorderen van de leefbaarheid, door gebrek aan beleidssturing op dit onderdeel van hun taken. De verwerking van de stads-, dorps- en wijkvisies is nog niet zoals gewenst. De integrale en interne samenwerking binnen de organisatie is nog niet conform doelstelling. (p.3) 33

36 Notitie Ontwikkelvisie Kort na de fusie heeft de gemeente in een Ontwikkelvisie een leidraad genoteerd voor tien jaar, waarin de te volgen koers is opgeschreven. Daarin komen uitgebreid aspecten aan bod die te maken hebben met de eigenheid van de gemeente: groot oppervlak, veel kernen en verschil tussen stad en platteland. Er worden zes pijlers beschreven. Wij lichten hier de voor kernenbeleid (zoals door ons gedefinieerd) relevante zaken er uit. Op hoofdlijnen: Eigenheid van dorpen en steden: (a) de kracht van dorpen en steden stimuleren en behouden; (b) de gemeente zet in op een gedifferentieerd voorzieningenniveau, passend bij de aard en de schaal van de afzonderlijke kernen; (c) een ambitieus, integraal en robuust Kernenbeleid, passend bij de kracht en samenhang van Súdwest-Fryslân en de diversiteit van de dorpen en steden die daarin gelegen zijn. Ten aanzien van voorzieningenniveau wordt het volgende genoemd (p.8): De omvang van de kern is doorslaggevend voor het voorzieningenniveau. Kernen die veel toeristen aantrekken hebben meer voorzieningen dan verwacht mag worden op basis van het inwonertal. Ongeveer 50% van de kernen beschikt over een basisschool en/of winkels die voorzien in dagelijkse behoeften. Deze voorzieningen zijn in het algemeen evenwichtig verspreid over de gemeente en voor bijna iedereen bereikbaar binnen 15 minuten reistijd in de auto. In het waterrijke gebied van de gemeente moeten inwoners doorgaans rekening houden met een langere reistijd. Bolsward en Sneek hebben een belangrijke Wij willen tot de kern komen bovenregionale verzorgingsfunctie op het gebied van detailhandel. Vooral in Sneek is een aantal bovenregionale voorzieningen gehuisvest zoals het ziekenhuis, een breed scala aan voortgezet- en middelbaar beroepsonderwijs en binnenkort het theater. Het verdwijnen van bepaalde voorzieningen van het platteland kan niet alleen worden verklaard uit een afname van de bevolking maar wordt ook veroorzaakt door een verandering in gedrag van de mensen. De toenemende mobiliteit, een veranderende leefstijl en een toenemende welvaart verklaren dit. Een krimpende bevolking heeft hier wel een versterkend effect op. Over de wijze waarop naar de kernen wordt gekeken (p.11): Voor alle 69 kernen is het van belang dat de gemeente zich in totaliteit sterk ontwikkelt. Dat kan alleen als we keuzes maken waar we welke ontwikkeling mogelijk maken of stimuleren en waar niet. We kiezen voor een gebiedsgerichte aanpak via de indeling in clusters zoals die zijn genoemd in het vorige hoofdstuk 1. Dat is onze leidraad. ( ). Onze visie op de ontwikkeling van de clusters hangt nauw samen met hun eigen unieke ruimtelijke structuur.( ). Wij gaan met deze gegevens aan de slag om, in samenspraak met de inwoners van de clusters, een ontwikkelingsperspectief op te stellen. We geven extra aandacht aan plattelandskernen en stadswijken waar de leefbaarheid onder druk staat. Daarbij is goede samenwerking met betrokken partijen en organisaties van groot belang. De hoofdlijn is: voor het stedelijke cluster een hoog voorzieningenniveau op peil houden en uitbreiden, voor de landelijke clusters een basisvoorzieningenniveau bewaken. Er wordt 1 De vijf landelijke clusters zijn: Witmarsum Arum, Makkum, Workum, Koudum, Heeg Woudsend. Sneek-Bolsward vormen het stedelijke cluster 34

37 erkend dat er geen objectieve definitie bestaat voor het basisvoorzieningenniveau. Dit hangt o.a. af van de behoefte van de inwoners. Daarnaast wordt bereikbaarheid van de voorzieningen genoemd (p.12): De in rap tempo in ontwikkeling zijnde digitale technieken bieden kansen voor een digitale ontsluiting van zowel commerciële als maatschappelijke voorzieningen. Daardoor kan een goede bereikbaarheid en beschikbaarheid worden gehandhaafd. Ook wanneer voorzieningen uit bepaalde kernen fysiek verdwijnen. Initiatieven voor het behouden of oprichten van voorzieningen vanuit de gemeenschap worden, onder voorwaarden, ondersteund. Om draagvlak voor voorzieningen in de grotere kernen in stand te houden ligt de woningbouwopgave binnen ieder cluster bij de grotere kernen. Over cultuur wordt het volgende gezegd: We willen daarom onze inwoners en toeristen het hele jaar een divers aanbod aan cultuur bieden. Cultureel Kwartier Sneek heeft daarin de hoofdrol met een kwalitatief hoogwaardig aanbod voor de gehele regio. Daarnaast moeten er in ieder cluster één of meerdere voorzieningen beschikbaar zijn die geschikt zijn voor voorstellingen. Vaak zijn dit de niet-commerciële accommodaties zoals dorpshuizen, sporthallen en/of (brede) scholen. (p.19). Stand van Zaken Ontwikkelvisie (2014) In de Stand van zaken Ontwikkelvisie uit 2014 wordt geconcludeerd dat er op dat moment sprake is van een kantelpunt van beleidsontwikkeling naar beleidsuitvoering. De specifiek op de kernen gerichte aanpak is nu gaan heten Clusteragenda. Het voorzieningenniveau per kern en de leefbaarheid zullen een belangrijk thema zijn in de Clusteragenda s (p.3). Voor resultaten van de doelstelling ten aanzien van een hoog voorzieningenniveau in de stedelijke zone en een basisvoorzieningenniveau in de landelijke zones wordt verwezen naar andere beleidsdocumenten en naar de Clusteragenda. Ook m.b.t. onderwijshuisvesting, toerisme en cultuur wordt verwezen naar separate beleidsnotities. Over (de aanwezigheid van) sportvoorzieningen wordt in de Ontwikkelvisie niets gemeld. Notitie Vlootschouw Op Koers! (februari 2014) Vlak voor de gemeenteraadsverkiezingen van het voorjaar 2014 bracht de gemeente een document uit waarin wordt teruggekeken op de afgelopen bestuursperiode. Ten aanzien van lokaal en (boven-) regionaal voorzieningenniveau wordt opgemerkt dat de aard en schaal van voorzieningen continu in beweging zijn. Voorzieningen die eerder op lokaal niveau vanzelfsprekend waren, staan ter discussie. Op basis van de harmonisatie van beleid en de beoogde besparingen zijn op een groot aantal terreinen verkenningen uitgevoerd naar mogelijke ingrepen. In veel gevallen is hier beleidsmatig een route uitgestippeld, maar is nog een verder traject nodig om binnen de gebiedsgerichte benadering tot keuzes te komen. Te denken valt aan de diverse visiestukken op het gebied van sport, cultuur en onderwijs, zoals de discussie rond de zwembaden (visie Sprong in het diepe? ), bibliotheken (Haalbaarheidsstudie), culturele voorzieningen (Kadernota Cultuur 2 ) en sport (Kadernota Sport en Haalbaarheid Sportbedrijf). Het accommodatiebeleid vormt hier een specifieke problematiek, die vaak om maatwerk vraagt zoals bijvoorbeeld bij het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs (IHP). Binnen de opzet van gebiedsgerichte aanpak kan worden 2 In zijn vergadering van 18 juni 2013 jl. heeft het college ingestemd met de concept Kadernota Cultuur. 35

38 gezocht naar samenhangende oplossingen. Vooral in het stedelijke cluster Sneek-Bolsward zijn er mogelijkheden om (delen van) het (boven)regionale voorzieningenniveau gestalte te geven. In lijn met uitgangspunten in de Ontwikkelvisie. (p.10) Ten aanzien van cultuurbeleid wordt verwezen naar de Cultuurnota. Een aparte paragraaf wordt gewijd aan het Kernenbeleid. Ook hier wordt net als in de beleidsnotitie Kernenbeleid duidelijk dat het er om gaat om het bestuur en de gemeente dicht bij de burger te brengen. Verder wordt verwezen naar de Evaluatie en naar het Leefbaarheids- en Veiligheidsonderzoek Voor de toekomst wordt geconstateerd dat de rol van de overheid verandert in een veranderende samenleving. Genoemd worden de verschuivingen naar netwerken en individuen en co-creatie. De gebiedsgerichte aanpak wordt genoemd als een manier om maatwerk te kunnen leveren. De gebiedsgerichte aanpak maakt het mogelijk om met kernen meer indringend in gesprek te gaan over de samenhang van voorzieningen in relatie tot de omliggende kernen. Wat is het juiste niveau om voorzieningen te organiseren voor bijvoorbeeld onderwijs, sport, cultuur, zorg, welzijn? En vraagt dit dan om een lokale aanpak of vindt er een verschuiving naar een meer regionaal niveau plaats? (p.18). Hoe dan ook wordt in de vooruitblik genoemd dat het Kernenbeleid zal worden doorontwikkeld. Hierbij wordt de gebiedsgerichte aanpak gekoppeld aan de specifieke clusteragenda s. In relatie tot de lokale democratie wordt gesteld: Een verduidelijking van relaties over en weer is nodig, ook richting de inwoner. Er kan dan meer recht worden gedaan aan het duale karakter met: de raad (als volksvertegenwoordigend orgaan) die kaders stelt en controleert en in het besluitvormingsproces het duale debat aandurft het college (als slagvaardig dagelijks bestuur) dat met vertrouwen van de raad alle bestuursbevoegdheden uitoefent Het decor vraagt van raad, college en organisatie een andere wijze van denken en werken: loslaten en vertrouwen worden sleutelbegrippen. (p.21) Evaluatie Súdwest-Fryslân, Herindeling en bestuurskracht (februari 2014) Uit de evaluatie door Schaap en Van Dool (2014) zijn ten aanzien van het gemeentelijke Kernenbeleid de volgende bevindingen te halen. De gemeente heeft als (een van de) strategische doelstellingen geformuleerd: goede balans tussen stad en platteland als het gaat om wonen, werken, leefbaarheid en voorzieningen en een robuust Kernenbeleid vormgeven. Door bestuurlijke partners werd geconstateerd dat de realisatie van de ambities achterbleef. De gemeente heeft in de Zelfstudie uitdagingen van de komende jaren geformuleerd; het gaat dan om de veranderende rol van de overheid, gebiedsgericht werken, gebruik maken van de kracht van de burger en de samenleving, en een gezonde financiële huishouding. De 36

39 gemeente wil die uitdagingen niet alleen aangaan, zij wil samenwerken en co-creëren. Daarop koersen is een heldere strategische keuze: die keuze betekent dat de gemeente die samenwerking zal zoeken, dat zij niet alleen op eigen kracht wil varen. Het is ook een keuze die zelfkritisch vermogen vooronderstelt, en misschien zelfs wel bescheidenheid: immers, de gemeente zal ruimte moeten laten voor inbreng van anderen. Of, zoals de Visitatiecommissie stelt: Om tot succesvollere co-creatie te komen moet je ook onderkennen dat samenwerking in allianties met maatschappelijke partners vaak zal betekenen dat anderen een groter stempel drukken op het beleid dan jijzelf. (Schaap en Van de Dool 2014). Ook hier zien wij dus dat Kernenbeleid, leefbaarheid, voorzieningenniveau en de rol van de burger (democratie, co-creatie) met elkaar in verband worden gebracht. Coalitieakkoord , Samen Krachtig! (voorjaar 2014) In het coalitieakkoord wordt uitgegaan van co-creatie en de kracht van de kernen. Een belangrijk vehikel is de Clusteragenda die wordt aangekondigd. Vanuit deze meer omgevingsbewuste benadering willen we komen tot clusteragenda s waarmee we de sociale cohesie willen versterken en de veerkracht van de samenleving beter benutten.(.) We zien echter ook de noodzaak en behoefte om de bestaande krachten te bundelen om zo per cluster tot een toekomstbestendig voorzieningenniveau te komen en te zorgen voor een betere allocatie van de middelen. De clustergerichte benadering is een belangrijk kader voor het Kernenbeleid. In de eerste bestuursperiode van Súdwest-Fryslân werd het Kernenbeleid succesvol opgezet. Dit heeft onder meer geleid tot een aantal relevante netwerken. Deze netwerken met daarbinnen zichtbaar de kracht van onze kernen moeten in de tweede bestuursperiode worden verdiept en worden benut om zo in integraliteit te komen tot de clusteragenda s. (p.5) Hier zien we de verbinding tussen het idee van een meer clustergerichte aanpak en het bestaande Kernenbeleid. Waar in het Kernenbeleid niet expliciet over voorzieningenniveau wordt gesproken, gebeurt dat hier wel. Men wil samen met de kernen op basis van dorps- en wijkvisies agenda s opstellen waarbij op grond van kengetallen, trends en analyses per cluster in beeld wordt gebracht wat de kracht is van het cluster en waar de uitdagingen en mogelijkheden liggen.( ) Binnen de aanpak om te komen tot de Clusteragenda s zullen de diverse voorzieningen aan de orde komen. Het gaat dan onder andere om de dorpshuizen, Multifunctionele Centra, wijkgebouwen, scholen, bibliotheken, zwembaden en sportaccommodaties. (p.6) Het Kernenbeleid wil men faciliterend aan de Clusteragenda s laten zijn. Het Kernenbeleid ten aanzien van Bolsward en Sneek wil men verder verdiepen op grond van conclusies uit de Evaluatie Kernenbeleid. Daarnaast is een doelstelling in het coalitieakkoord om de lokale democratie te versterken. Plan van aanpak Clusteragenda (december 2014) Hierin wordt kort en puntsgewijs de werkwijze omschreven die moet leiden tot agenda s per cluster: Stap 1 a. Cijfers, prognoses die relevant zijn voor het toekomstig voorzieningenniveau in het cluster worden vastgelegd. We kijken ook naar ambities en afspraken (beleid, dorpsvisies) m.b.t. voorzieningen. Dit geheel wordt geanalyseerd met als resultaat een groslijst van vraagstukken (verschil tussen wat ambities, wensen zijn en tussen wat er kan of lijkt te kunnen). 37

40 Doen Samen Weten Samen Bepalen Samen Denken Samen Rekenkamer Súdwest-Fryslân Stap 1 b. Aan het begin van het proces moeten afspraken worden gemaakt met de partners in het cluster over het proces. Met bovenstaande stappen als basis. Wie worden betrokken, hoe en wanneer en hoe vindt communicatie plaats? Stap 2. De vraagstukken met betrekking tot voorzieningenniveau die bij stap 1 a. zijn benoemd worden verder uitgediept en aangescherpt tot de belangrijkste dilemma s. Wat is het/wordt het probleem in voorzieningen? Wat zijn oorzaken/gevolgen? Wie hebben hierin een rol? Wat is de relatie met gemeentelijk beleid? Zijn er oplossingsrichtingen? Stap 3. De dilemma s worden in volgorde van belangrijkheid/urgentie onder elkaar gezet met daarbij de oplossingsrichting die de voorkeur heeft. Daarbij wordt ook aangegeven wie aan de slag gaat (aanspreekbaar is op ) met de oplossing. Stap 4. De gemeente en partners/samenleving geven uitvoering aan de actiepunten waar zij zich aan hebben gecommitteerd. De rol van de raad bij de opstelling van de agenda s wordt duidelijk beschreven. De raad wordt in het proces meegenomen door werksessies en krijgt de kans in gesprek te gaan met belanghebbenden in clusters of kernen over de dilemma s bij de agenda s. Op 4 december is er een eerste informatieavond voor de raad geweest over deze werkwijze en het idee bij de clusteragenda s. De rollen van volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur zijn expliciet belicht. Figuur 3.1 Stappenplan clusteragenda Stap 1 a. Clusterprofiel maken b. Ontwerp proces Resultaat stap 4 Voortgang in oplossing dilemma s m.b.t. voorzieningen en inzicht in wat wel en niet werkt. Stap 4 Agenda uitvoeren Resultaat stap 1a inzicht in cluster en groslijst vraagstukken die spelen m.b.t. voorzieningen. 1b. gemaakte afspraken over proces Resultaat stap 3 De agenda; een geprioriteerd overzicht van dilemma s met daarbij gekozen oplossingsrichtingen en de partij die de actie gaat nemen, met tijdpad. Stap 2 Dilemma s scherp in beeld brengen Resultaat stap 2 Overzicht van belangrijkste dilemma s ten aanzien van voorzieningen incl. analyse oorzaak, gevolg, stakeholders en mogelijke oplossingen. Stap 3 Agenda per cluster bepalen 38

41 Figuur 3.2 Stappenplan met doel en betrokkenheid college, raad per stap Stap 1 c. Clusterprofiel maken d. Ontwerp proces College en raad bespreken de voortgang van actiepunten samen met de partners in de agenda. Bekeken wordt of aanpassing nodig is of bijsturing. Stap 4 Agenda uitvoeren Het college stelt het resultaat vast van stap 1. Over het (voorlopig) resultaat van deze stap gaan college en raad in gesprek in de vorm van een werksessie. Zij kunnen bijv. vraagstukken toevoegen. Gewenste aanpassingen worden voorgelegd aan partners in het cluster. College en raad stemmen in met de agenda. Ook de betrokken partners stemmen in met de agenda. Hiermee is het commitment van gemeente en partners bevestigd op de agenda en op hun actiepunten. Stap 2 Dilemma s scherp in beeld brengen Het college stelt de short list van dilemma s vast. De raad kan op basis van deze lijst initiatief nemen om in gesprek te gaan met de partners die betrokken zijn bij de dilemma s. In samenspraak met griffie en ambtelijke organisatie. Stap 3 Agenda per cluster bepalen 3.4 Overig beleid ten aanzien van voorzieningen Om het beleid ten aanzien van voorzieningen goed te kunnen beoordelen en te vergelijken met het Kernenbeleid, hebben wij diverse beleidsnotities voor basisscholen, sportaccommodaties en buurt- en dorpshuizen bestudeerd. In aansluiting op de onderzoeksvraag hebben wij gekeken naar beleidsnotities die gaan over sportvelden en accommodaties, zwembaden, dorpshuizen en basisscholen. Hierna volgt een overzicht. Beleidsnota Sport en Bewegen In de Beleidsnota Sport en Bewegen worden kaders genoemd van waaruit beleid voor sport en sportaccommodaties wordt gevormd. Voor de sportaccommodaties is één van de hoofddoelstellingen dat deze evenwichtig zijn verspreid. Daarnaast wordt een aantal uitgangspunten geformuleerd, waaronder (p.7): 1. De gemeente ondersteunt waar mogelijk het tot stand brengen, onderhouden en exploiteren van sportaccommodaties; 2. De gemeente sluit voor de spreiding van de accommodaties aan bij de 6 clusters uit de ontwikkelvisie; 3. De gemeente maakt bij de accommodaties onderscheid tussen basissportvoorzieningen (dorp en wijk), clustervoorzieningen (gebiedscluster) en gemeentelijke voorzieningen (gehele gemeente of regio); 4. De gemeente streeft naar multifunctionele accommodaties die ook multifunctioneel worden gebruikt. Uit een op 20 april 2012 georganiseerde Werkconferentie Sport en Bewegen, waar ruim 120 inwoners en belanghebbenden zijn geconsulteerd, kwam een aantal aanbevelingen o.a. voor de sportaccommodaties: 39

42 1. Houdt sport toegankelijk in kleine dorpen; 2. Inventariseer per kern de aanwezige accommodaties: hoe worden ze gebruikt, in welke staat zijn ze, wat zijn de behoeften en de wensen van de bewoners?; 3. Ontwikkel ook in nieuwe wijken sportfaciliteiten. Denk hierbij aan speelvoorzieningen en wandel- en fietspaden; 4. Bevorder als gemeente de publiek-private samenwerking; 5. Zorg voor goed onderhouden en toegankelijke accommodaties dichtbij de woonomgeving van mensen; 6. Bevorder als gemeente de samenwerking tussen sportverenigingen onderling; 7. Breng als gemeente de kwaliteit en kwantiteit van accommodaties in beeld; 8. Behoud zwembaden en betrek de bevolking daarbij; 9. Stem het accommodatiebeleid van de voormalige gemeenten op elkaar af. Vooral de punten 1, 2, 5, 7 en 8 zijn relevant voor ons onderzoek. De gemeente wil vraaggericht werken en zal daarom per gebiedscluster wensen en behoeften gaan inventariseren, o.a. door de inzet van buurtsportcoaches. De sportaccommodaties zijn voor de gemeente geen doel op zich. Het gaat om het hogere beleidsdoel (sportstimulering). Voor het toetsen van aanvragen en om te kunnen beoordelen of er sprake is van een evenwichtige spreiding van sportaccommodaties over de gemeente als geheel is er een indeling gemaakt. Een dorp- en wijkvoorziening is een eenvoudige accommodatie zoals een kaatsveld of een jeu de boulesbaan. Clustervoorzieningen zijn accommodaties die in de zeven clusters (gebieden) aanwezig zijn en waarbij een bepaalde reisafstand geldt voor de inwoners 3. Voorbeelden van clustervoorzieningen zijn voetbalvelden en tennisbanen. Een gemeentelijke voorziening is in de gemeente aanwezig en is ook geschikt voor sportactiviteiten op regionaal of landelijk niveau, zoals bijvoorbeeld een zwembad of hockeyveld. Ook hier geldt voor de inwoners een bepaalde reisafstand 4. (p.4) De cluster- en gemeentelijke voorzieningen worden gebruikt voor activiteiten in en buiten competitieverband en moeten voldoen aan de normen van sportbonden. Het belangrijkste onderscheid tussen deze twee is de afstand die gebruikers ervoor willen overbruggen. De laatste categorie zou geschikt zijn voor het beoefenen van sportactiviteiten op regionaal en/of landelijk niveau, in tegenstelling tot de clustervoorzieningen. Concreet wordt het als volgt benoemd: 3 Hierbij wordt opgemerkt: Voor gebruikers en bezoekers van deze accommodaties is het geen belemmering om enige afstand tussen huis en accommodatie te overbruggen. Daarom zijn deze accommodaties niet nodig op dorp- en wijkniveau, wel op het niveau van een gebiedscluster (p.25). 4 Voor gebruikers en bezoekers is het over het algemeen geen belemmering de dikwijls grote afstand tussen huis en accommodatie te overbruggen. Daarom hebben deze accommodaties als verzorgingsgebied de gehele gemeente en in sommige gevallen zelfs daarbuiten. (p.25) 40

43 Dorps- en wijkvoorzieningen: jeu de boulesbaan, kaatsveld, natuurijsbaan en trapveld. Clustervoorzieningen: fierljepaccommodatie, kano- en roeiaccommodatie, korfbalveld, manege, sportzaal, sporthal, tennishal, tennisbaan en voetbalveld. Gemeentelijke voorzieningen: atletiekaccommodatie, hockeyveld, honk- en softbalveld, skeelerbaan, topsporthal, wielerbaan, zeilwedstrijdcentrum en zwembad. Spreiding is niet het enige criterium voor besluitvorming over de locatie van een sportvoorziening. Het gaat ook om maatschappelijk en financieel rendement (p.25): Om misverstanden te voorkomen merken we op, dat de voorgestelde indeling niet betekent dat sportverenigingen claims bij de gemeente kunnen indienen bij het ontbreken van een bepaalde accommodatie. Anderzijds is het ook niet de bedoeling om automatisch tot sluiting of afstoting over te gaan bij een overcapaciteit aan accommodaties waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. In dat geval onderzoeken wij eerst de achterliggende oorzaken en overleggen met betrokken partijen op welke manier het maatschappelijk en financieel rendement van de betreffende accommodatie kan worden verbeterd.. Ook de staat van onderhoud en gebruiksmogelijkheden van accommodaties spelen een rol. Er wordt een vermindering van het aantal gymnastieklokalen verwacht (als onderdeel van een school, met beperkte mogelijkheden). De reisafstanden kunnen dan groter worden, constateert men. Voor de buitenaccommodaties ziet de gemeente voor zichzelf een beperkte rol. Hierbij is opnieuw een indeling in categorieën gemaakt: Categorie A-voorzieningen: voor deze accommodaties vervult de gemeente zowel een realiserende (het realiseren van nieuwe accommodatie) als een faciliterende (het in stand houden en vervangen) rol. Als categorie A-voorzieningen worden genoemd: atletiekbaan, fierljepaccommodatie, hockeyveld, honk- en softbalveld, kaatsveld, korfbalveld en voetbalveld. Categorie B-voorzieningen: de gemeente adviseert alleen en zorgt voor vergunningverlening en handhaving van wet- en regelgeving. De categorie B- voorzieningen zijn: niet openbare jeu de boulesbaan, kano- en roeiaccommodatie, buitenmanege, natuurijsbaan, tennisbaan en zeilaccommodatie. Categorie C-voorzieningen: fietspad, openbare jeu de boulesbaan, trapveld, park, ruiterpad, wandelpad en waterroute. De rol van de gemeente is hier vooral om te zorgen dat het openbaar gebied beweegvriendelijk wordt aangelegd en ingericht. (p ) De categorie A-voorzieningen wil de gemeente vooral zelf in eigendom hebben, de categorie B-voorzieningen niet. Kernenbeleid wordt in de notitie niet genoemd. Toekomst zwembaden in SWF, een sprong in het diepe? In de Kadernota sport en bewegen worden de zwembaden als gemeentelijke voorzieningen aangemerkt. Vanuit dat oogpunt hoeven dus niet alle zes clusters, zoals die in de ontwikkelvisie zijn benoemd, over een zwemvoorziening te beschikken. 41

44 In de Zwembadvisie een sprong in het diepe staat het als volgt omschreven (p.4): Het bovenstaande leidt tot de visie dat publieke zwembaden met financiële ondersteuning van de gemeente: op redelijke afstand liggen, ca. 20 kilometer vanaf woon- of verblijfplek; eenvoudig en toekomstbestendig (duurzaam) zijn; het bevorderen van gezondheid, leren zwemmen en sportbeoefening centraal hebben staan. De afstand van 20 kilometer is gebaseerd op een kennelijk in Nederland voor zwembaden algemeen aanvaarde reisafstand. De visie heeft tot doel te bepalen welke zwembaden de gemeente financieel blijft ondersteunen. Op grond van vooral het afstandscriterium en de huidige exploitatiegegevens van de zwembaden, wordt er voor gekozen om als gemeente zwembad Vitaloo in Bolsward niet langer financieel te ondersteunen voor de exploitatie. ( ) Dan is er voor alle inwoners nog steeds een gemeentelijk binnenbad binnen redelijke afstand. Dit geldt niet bij sluiting van het zwembad in Workum of in Sneek. (p.4) Op 28 juni 2012 heeft de gemeenteraad in het kader van de bezuinigingsoperatie - besloten tot een bezuiniging van ,- op het beleidsveld Sport, te behalen in Daarvan wordt ,- toegerekend aan het onderdeel zwembaden in Súdwest- Fryslân. Naast de genoemde visie is de bezuiniging een belangrijke drijfveer voor het maken van keuzes ten aanzien van de zwembaden. In de notitie wordt voor het beleidskader wel verwezen naar de beleidsnota Sport en Bewegen, maar niet naar het Kernenbeleid. De Clusteragenda bestond als zodanig nog niet op dat moment. De besluitvorming richt zich op de publieke binnenzwembaden. Integraal Huisvestingsplan Onderwijs (basisscholen) Een complicerende factor bij het beleid voor basisscholen is dat de gemeente niet in alle gevallen eigenaar is van een schoolgebouw. De scholen zijn (daardoor) verantwoordelijk voor onderhoud. De schoolbesturen zijn bovendien verantwoordelijk voor besluiten over in stand houden of opheffen van basisscholen, zolang ze niet onder de opheffingsnorm komen (zie ook het Rekenkameronderzoek Onderwijshuisvesting in de steigers uit 2013). Voor openbare scholen geldt dat de schoolbesturen aan de gemeenteraad toestemming moeten vragen om een school op te heffen of te laten fuseren. Dat maakt besluitvorming over sluiting en vestiging van scholen en het gebruik van schoolgebouwen complex. Het IHP gaat vanuit de Ontwikkelvisie - uit van een gebiedsgerichte aanpak en gebruikt de bekende clusterindeling. Besluiten komen tot stand in samenwerking met de Mienskip, zegt het IHP. De rol van de gemeente is vaak (uitsluitend) faciliterend. De beleidsuitgangspunten worden hieronder genoemd. Koerselement 1: Gebiedsgerichte benadering en maatwerk toepassen. In de vijf landelijke cluster zijn de basisvoorzieningen onderwijs op orde en goed bereikbaar voor alle kinderen van Súdwest-Fryslân. De kernen rondom Sneek en Bolsward maken veelal gebruik van de 42

45 voorzieningen in deze steden. Voor het speciaal onderwijs vervult Sneek een regiofunctie. Binnen de gemeente wordt keuzevrijheid en variatie van onderwijs aangeboden. (p.4). Daarnaast wordt een goed en gespreid aanbod van scholen genoemd (p.5). Welke exacte criteria hierbij worden toegepast, wordt niet beschreven; er worden geen normen genoemd ten aanzien van de spreiding. Als beïnvloedende factoren worden erkend de verschillende denominaties van de scholen en het feit dat de situatie per cluster zeer verschillend kan zijn. Bij besluitvorming over sluiting, inkrimping, uitbreiding, of vestiging van schoolgebouwen wordt gekeken naar de demografische omgeving en de verwachtingen daarover voor de toekomst, naar de ontwikkeling van het huidige leerlingenaantal. Notitie Dorpshuizen, mfc s en wijkgebouwen Aan deze notitie ligt o.a. het Kernenbeleid ten grondslag. Dit wordt expliciet genoemd. Het hoofddoel van het beleid voor dorpshuizen, mfc s en wijkgebouwen wordt als volgt geformuleerd: het in stand houden van fysieke ontmoetingsplekken waar alle bewoners van het dorp of de wijk terecht kunnen. Daarnaast wil het nieuwe beleid de duurzaamheid en de toegankelijkheid van deze gebouwen bevorderen. (p.14) De hierbij genoemde uitgangspunten zijn (p.14): het bestuur is verantwoordelijk voor het gebouw, de exploitatie en het klein en groot onderhoud, tenzij anders geregeld; het bestuur is verantwoordelijk voor aanvullende fondsenwerving voor de dekking van de kosten (cofinanciering); de gemeente heeft een ondersteunende rol bij het in stand houden van goede fysieke en sociale leefomstandigheden waar de inwoners tevreden over zijn; het nieuwe beleid houdt rekening met de zelfwerkzaamheid van het bestuur, voor zover dat kan; de voorzieningen worden integraal benaderd en zoveel mogelijk opgenomen in dorps-, wijk- en stadsvisies; het nieuwe beleid is transparant; de nieuwe subsidieverstrekking kent zo weinig mogelijk regels; het nieuwe beleid houdt rekening met krimp, waardoor (op termijn) een overschot aan gebouwen kan ontstaan en bundeling van verschillende functies noodzakelijk wordt; het nieuwe beleid neemt het aantal bestaande dorpshuizen, mfc s en wijkgebouwen per als uitgangspunt. Een belangrijk deel van de gebouwen is in eigendom van een stichting, slechts 25 procent is van de gemeente. De notitie is vooral gericht op gebouwonderhoud en de bekostiging daarvan. Toch is ook iets te lezen over meer sociale aspecten van deze voorzieningen. Eén van de beleidsuitgangspunten in deze notitie is het Kernenbeleid. Bij de vraag of en in hoeverre de gemeente zou moeten bijdragen in de onderhoudskosten, is de volgende overweging genoteerd: Goed onderhouden accommodaties zorgen voor leefbaarheid in de kernen, ze bieden onderdak aan veel verenigingen en versterken de sociale contacten in een kern. In principe is dit de verantwoordelijkheid van de inwoners zelf, de gemeente is niet wettelijk verplicht om een subsidieregeling op te stellen voor dorpshuizen, mfc s en wijkgebouwen. Tegelijkertijd heeft de gemeente Súdwest-Fryslân in het Kernenbeleid uitgesproken om het in stand houden van goede fysieke en sociale leefomstandigheden waar 43

46 de inwoners tevreden over zijn te ondersteunen. (p.17). Deze overweging telt mee in de besluitvorming over subsidieregelingen voor de accommodaties. Daarnaast wordt gewezen op andere subsidiemogelijkheden voor buurt- en dorpshuizen: De provincie Fryslân zet in haar plattelandsbeleid in op leefbare dorpen (zie Aginda Leefber Plattelân Fryslân ). Eén van de factoren is een bereikbaar voorzieningenniveau, waaronder dorpshuizen. De nadruk ligt daarbij op duurzaamheid/ energieneutraal en een bovenlokale of regionale functie. (p.22). 3.5 De gemeentelijke praktijk van het Kernenbeleid en de clusteragenda In deze paragraaf beschrijven wij, op basis van de interviews, hoe de praktijk er uitziet. Er is een team stads-, dorps- en wijkcoördinatoren om uitvoering te geven aan het Kernenbeleid. De coördinatoren hebben elk meerdere kernen in hun portefeuille en werken in duo s. Alle contacten vanuit de kernen moesten vanaf het begin van deze opzet lopen via de coördinator. Deze moet in de contacten met de verenigingen van stads- dorps- en wijkbelang zaken voor een stad/dorp of wijk coördineren. Voorwaarde voor zo n vereniging is dat deze staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. De wethouders hebben ook ieder een aantal kernen en wijken inclusief de wethouder die het Kernenbeleid in portefeuille heeft. Bestuursleden van de belangen kunnen bij vragen of problemen in hun kern bij hun coördinator en eventueel bij hun contactwethouder aankloppen. Omgekeerd bezoeken coördinatoren en contactwethouders bijeenkomsten van de verenigingen van stad- dorps- of wijkbelang in hun kernen. Wethouders geven aan dat negentig procent van de besturen van de verenigingen tevreden is. Zij erkennen wel dat er actieve en minder actieve verenigingen zijn. Uit de evaluatie (Schaap en Van de Dool 2014) blijkt dat dit systeem goed werkt en belanghebbenden tevreden zijn. Hierbij moet worden opgemerkt dat niet de burgers rechtstreeks zijn benaderd, maar alleen de verenigingen Dorpsbelang. In het volgende hoofdstuk, lokale democratie gaan wij hier nader op in. Een respondent maakt hierbij de opmerking dat de kans dat gewone burgers op de hoogte zijn van zoiets als Kernenbeleid of wie de coördinator van een team is in een dorp of wijk nihil is. Het team heeft zelden of nooit contact met individuele bewoners; het team werkt voor de collectieve bewoners verenigd in een stads-, dorp- of wijkbelang. Dat is een keuze die bij aanvang door de politiek gemaakt is, aldus de respondent. Coördinatoren zijn enthousiast over de werking van het gemeentelijke Kernenbeleid, vanuit het perspectief dat dit beleid beoogt om de afstand gemeente-burger (als collectief) zo klein mogelijk te houden. Of, zoals een wethouder het formuleert: via het Kernenbeleid zo dicht mogelijk komen bij de kern en wat men wil. Dat wil zeggen dat het vooral gaat om communicatie tussen gemeente en burger. In de praktijk betekent dit communicatie tussen een coördinator en bestuursleden van een vereniging Stads- dorps of wijkbelang. In die communicatie ging het in het begin (vanaf 2011), aldus enkele coördinatoren, vooral om zaken in de openbare ruimte. De coördinatoren hebben voor kernen naar eigen zeggen daarin veel kunnen betekenen. Zij zijn, aldus een wethouder, de verbindingsofficier en vertalen 44

47 de vraag van dorp of wijk naar de vakafdelingen. Ik ben tevreden over het vehikel dat wij neergezet hebben. Er zijn wensen van steden/dorpen en wijken gehonoreerd, variërend van het aanleggen van een trapveldje en het plaatsen van een bank en het oplossen van een ongemak (losliggende trottoirtegel), tot afspraken over het onderhoud van een plantsoen door bewoners. Gemeentebreed is vanuit de coördinatoren het Meldpunt Openbare Ruimte (MORmelding) ontstaan. Ook is bij de uitvoering van het ophalen van oud papier maatwerk geleverd door gesprekken met betrokken verenigingen. Coördinatoren hebben geluisterd naar de praktijk en input geleverd voor een beleidsnotitie hierover. Wel wordt opgemerkt dat het in de steden (Bolsward en Sneek) heel anders werkt dan in de vier kleine steden en de dorpen. In de stadswijken zijn, door het werk van de coördinatoren, wijkpanels opgezet. Waar voorheen bewoners in een wijk niet actief waren, is dat nu, binnen de nieuwe wijkpanels, op meerdere plekken wel het geval, aldus de respondenten. Door middel van projecten wordt nu geprobeerd mensen enthousiast te maken. De rol van de vereniging Dorpsbelang wordt dan meer faciliterend (minder wordt direct uitgevoerd door de vereniging en meer door de bewoners), aldus een wethouder. Hierbij wordt aangegeven dat niet alles op papier staat: het gaat vooral om het gesprek. Zo wilde een stichting in IJlst niet zelf het MFC exploiteren, maar de gemeente wilde dit ook niet. Nu zijn wethouder, vakambtenaar MFC en vereniging Stadsbelang toch met elkaar in gesprek om samen tot een oplossing te komen. Minder yn stien, mear yn minsken Doorontwikkeling van het Kernenbeleid leidt tot de volgende fase, waarin de aandacht meer gaat naar de sociale leefbaarheid dan naar de fysieke leefbaarheid. Minder yn stien, mear in minsken. Coördinatoren en de verenigingen van Stads- dorps- en wijkbelang worden nu meer betrokken bij problematiek rond vergrijzing en ontgroening, eenzaamheid onder ouderen en jeugdproblematiek. Respondenten geven hierbij aan dat er geen definitie van Leefbaarheid is en dat dus moeilijk meetbaar is of het goed gaat. Voor de voorzieningen betekent dit bijvoorbeeld dat coördinatoren meer aandacht hebben voor benodigde voorzieningen die de sociale leefbaarheid, gericht op diverse doelgroepen in een kern ondersteunen. Te denken valt aan de doelgroepen schoolkinderen, jongeren en ouderen. Voorzieningen die nodig kunnen zijn, zijn dan naschoolse opvang, mfc s en (openbaar/leerlingen-) vervoer. In de twee grote steden wordt in dit kader in het bijzonder veel samengewerkt met opbouwwerk, de wijkagent, de (3d)-gebiedsteams en andere (sociale) partners. Volgens een wethouder kan het intern nog beter worden geregeld. Coördinatoren lopen binnen de gemeente wel eens tegen een muur aan en krijgen bij collega s niet alles voor elkaar. Zelf geven coördinatoren aan dat zij soms moeite hebben met het vinden van de juiste persoon in de organisatie. Daarbij moeten zij soms door hiërarchie en protocollen heen. Als wij de weg in onze organisatie al niet weten, hoe moet iemand van buiten dan weten bij wie hij moet zijn? Als doorontwikkeling op het Kernenbeleid worden de clusteragenda s opgezet. Het Kernenbeleid faciliteert de clusteragenda s, zo zegt een wethouder. Coördinatoren hebben de opdracht om met hun kernen ook over de grens te kijken naar buurkernen en het hele cluster. Waar de uitvoering van het Kernenbeleid oorspronkelijk dus ging om de kleinschaligheid en openbare ruimte in stad/dorp of wijk, wordt nu ook gekeken naar iets grootschaliger voorzieningen. De coördinator kijkt naar de vraag: wat heeft de bevolking er 45

48 aan?. Op grond van die vraag en op grond van bestaand beleid worden keuzes gemaakt, volgens een respondent. De clusteragenda onderscheidt zich op hoofdlijnen van het Kernenbeleid op de volgende wijze en is daarmee aanvullend op het Kernenbeleid, zo geven respondenten aan: a. De clusteragenda beoogt een toekomstbestendig voorzieningenniveau. In tegenstelling tot het Kernenbeleid kent de clusteragenda dus wél een inhoudelijk doel. Via de gesprekken die worden gevoerd krijgen wij meer inzicht in wat een toekomstbestendig voorzieningenniveau voor de samenleving in de afzonderlijke clusters betekent. b. De clusteragenda opereert kernoverstijgend en probeert structurele netwerken in en met de samenleving tot stand te brengen, die nodig zijn een toekomstbestendig voorzieningenniveau tot stand te brengen, mede in relatie tot maatschappelijke ontwikkelingen die bedreigingen en kansen bieden voor een dergelijk voorzieningenniveau; c. De clusteragenda gaat over co-creatie met de samenleving betreffende het vraagstuk van voorzieningen. De Clusteragenda werkt met een indeling in clusters. Er zijn vijf clusterteams, die per 1 januari 2015 zijn begonnen, met elk vijf medewerkers, onder wie ook de stads-, dorps- en wijkcoördinatoren. Daarnaast is er een regieteam, waarin o.a. deelneemt de teammanager Stads- dorps en Bedrijfscontacten (SBD), naast beleidsadviseurs die verantwoordelijk zijn voor de Clusteragenda en de ontwikkeling van gebiedsteams voor de 3D-operatie. De werkwijze is wezenlijk anders dan de traditionele werkwijze van de gemeente (beleid bepalen voor vier jaar en dat uitvoeren), aldus een respondent. De clusterteams gaan in gesprek met de bewoners, instellingen en belangengroeperingen waaronder stads-, dorps- en wijkbelangen. Agenda s worden opgesteld op basis van wat de Mienskip belangrijk vindt. De verenigingen van stads-, dorps- en wijkbelangen hebben een rol door doordat de meesten al een stads-, dorps- of wijkvisie opgesteld hebben of daarmee bezig zijn en deze integraal meegenomen worden bij het opstellen van de clusteragenda. Aspecten die een rol spelen bij het maken van keuzes zijn vergrijzing, krimp, bezuinigingen en dat wat de kernen willen. Beleidsadviseurs van vakafdelingen (zoals voor sport en onderwijs) worden gevoed door de clusteragenda s. Bij het maken van keuzes voor voorzieningen in de clusters wordt vooral de gemeenschappelijke logica gehanteerd, meer dan harde normen over bijvoorbeeld spreiding van voorzieningen, die (eventueel) in beleidsnotities staan. De voorzieningen die het meest onderwerp van gesprek zijn in de clusters volgens een respondent: basisscholen, sportaccommodaties, dorpshuizen, OV-verbindingen, ouderenzorg en glasvezel (snel internet). Per cluster worden profielen opgesteld: welke voorzieningen zijn er in het cluster en wat is er nodig, ook op de langere termijn. Op moment van dit onderzoek zijn nog geen profielen beschikbaar. Er wordt nagedacht over de wenselijkheid van voorzieningen op de schaal van de hele gemeente (en wellicht daarbuiten). 46

49 Praktijk van de besluitvorming rondom voorzieningen Vanuit het Kernenbeleid halen de coördinatoren bij de (besturen van) de verenigingen van stads-, dorps- en wijkbelang informatie op over wat in een kern leeft. Uiteraard wordt er ook veel informatie aangedragen; er is sprake van een wisselwerking. Bij zaken die de fysieke omgeving aangaan, kan een coördinator zelfstandig snel zaken regelen. Bij grotere zaken of problemen in of rond een kern, of bij vorming van beleid organiseert de desbetreffende vakafdeling in samenwerking met een coördinator met het bestuur van stads-, dorps- of wijkbelang bijeenkomsten, waar burgers en maatschappelijke groeperingen de kans krijgen hun mening te geven, zo geven coördinatoren aan. Daarbij zijn vaak ook raadsleden en wethouders aanwezig. Dit gebeurt ook voor de samenstelling van de agenda voor de clusters. van besturen Stads-, dorps- of wijkbelang wordt door de gemeente gevraagd om een stadsdorp- of wijkvisie voor hun kern en de omgeving binnen het cluster, waarbij o.a. wordt gevraagd naar visies op vergrijzing, ontgroening en toekomstbestendige voorzieningen. In het hoofdstuk lokale democratie gaan wij hier nog nader op in. Wethouders geven aan dat besluitvorming de afgelopen periode nog niet integraal heeft plaatsgevonden. In beleidsnotities is vaak nog geen rekening gehouden met het Kernenbeleid. De verbinding tussen de diverse beleidsterreinen met het Kernenbeleid komt nu langzamerhand tot stand. In de gesprekken wordt vanzelf de verbinding gelegd tussen het Kernenbeleid en de vakafdelingen, aldus een wethouder. Besluitvorming vindt volgens coördinatoren plaats via beleidsdocumenten van vakafdelingen en in de toekomst via de Clusteragenda, in samenspraak met de raad. Op dit moment worden in vijf clusters de wensen van kernen geïnventariseerd. Daarbij worden niet alleen de besturen van stads-, dorps- en wijkbelangen betrokken, maar ook inwoners, bedrijven en maatschappelijke belangengroeperingen. Als voorbeeld wordt genoemd de besluitvorming rond de zwembaden, waarbij de besturen van dorpsbelangen zijn betrokken, maar ook vele andere belanghebbenden. Bovendien wordt hier gebiedsoverstijgend een visie gevormd. De besluitvorming rond het zwembad in Workum vind ik Kernenbeleid: zorgen dat er energie ontstaat, aldus de verantwoordelijk wethouder. De gemeente is hierbij faciliterend. Door de werking van het Kernenbeleid Het College was in de oude gemeente een soort Dorpsbelang en de opschaling van de gemeente, is besluitvorming professioneler geworden, geven coördinatoren aan. Voorheen functioneerde in sommige gemeenten het college als stads- /dorpsbelang, waarbij veel ad hoc werd geregeld op individuele vragen van burgers. Door de besturen van stads-, dorps- en wijkbelang van kernen worden de coördinatoren vaak gezien als van hen. Hierbij moet worden opgemerkt dat coördinatoren geen rechtstreeks contact met inwoners hebben; alle contacten lopen via de besturen, die op hun beurt hun inwoners informeren. De keuzes die ten aanzien van basisscholen worden gemaakt zijn geen direct gevolg van het Kernenbeleid, maar meer van de uitkomsten in het Integraal Huisvestingsplan. Keuzes voor het IHP en in het Kernenbeleid worden wel bepaald door dezelfde maatschappelijke ontwikkelingen. Bij de vorming van de clusteragenda s zouden deze bij elkaar moeten komen. Het is echter nog te vroeg om daarover nu iets te zeggen. 47

50 Cluster Kern Basisscholen Sporthallen / gymzalen Sportvelden Zwembaden Dorpshuizen MFA s / wijkgebouwen Rekenkamer Súdwest-Fryslân Praktijk voorzieningenniveau In onderstaand schema is in beeld gebracht welke kern in welk cluster over welke voorzieningen beschikt. Wij beperken ons tot de voorzieningen in het jaar 2015 die binnen de scope van het onderzoek vallen. Onder sportvelden verstaan wij voetbal- en hockeyvelden, tennisbanen en sportparken ten behoeve van meerdere sporten. Uit de documenten hebben wij niet meegeteld jeu de boulesbanen, ijsbanen, kaatsvelden en fierljepaccommodaties. Dit vanwege het feit dat ijsbanen, kaatsvelden en jeu de boulesbanen in bijna elke kern aanwezig zijn; aparte fierljepaccommodaties zijn in bijna geen enkele kern. Hiermee is dan geen onderscheid te maken tussen kernen. Tabel 3.2 Voorzieningenniveau in de praktijk Witmarsum -Arum 4837 inw. Koudum-Stavoren 5413 inw. Makkum 4563 inw. Rond Bolsward inw. incl. Bolsward Arum Kimswerd Lollum Pingjum Schettens 1 1 Witmarsum Koudum Molkwerum 1 1 Stavoren Warns Hemelum 1 1 Allingawier Breezanddijk Exmorra 1 Cornwerd 1 Gaast 1 Idzegahuizum 1 Kornwerderzand Makkum Piaam Schraard 1 Wons 1 1 Zurich Abbega 1 Blauwhuis Burgwerd 1 Dedgum Greonterp Hartwerd 1 48

51 Cluster Kern Basisscholen Sporthallen / gymzalen Sportvelden/ - parken Zwembaden Dorpshuizen MFA s / wijkgebouwen Rekenkamer Súdwest-Fryslân Hichtum 1 Nijland Tjerkwerd 1 1 Westhem Wolsum 1 Exmorra 1 Bolsward Bolsward Rond Sneek Offingawier inw. Incl. Sneek Oosthem Oppenhuizen Tirns 1 Tjalhuizum Uitwellingerga 1 Ysbrechtum Folsgare 1 1 IJlst Gauw 1 1 Scharnegoutum Raerd 1 Sybrandabuorren 1 Tersoal 1 Goenga 1 Sneek Sneek Heeg-Woudsend 5643 Hommerts inw. Jutrijp Heeg Idzega Koufurderrige Oudega Sandfirden Smallebrug Woudsend Ypecolsga Gaastmeer Workum- Hindeloopen 6384 inw. Ferwoude 1 1 Parrega Workum T Heidenskip Hindeloopen Opvallend is dat in de diverse documenten verschillende clusters en kernen worden genoemd. Geel gearceerde kernen komen uit het IHP en worden niet genoemd bij de clusterindeling van de clusteragenda. Paars gearceerde kernen zijn alleen in de notitie Dorpshuizen genoemd. (zie bijlage IV voor een overzicht van de diverse clusterindelingen.) 49

52 Het voorzieningenniveau volgens inwoners en belangenverenigingen Nu de aard en omvang van de voorzieningen in de verschillende kernen in beeld is gebracht, is het interessant te bezien hoe inwoners de afstand tot en kwaliteit van de voorzieningen beoordelen. Allereerst is aan inwoners gevraagd aan te geven in welke mate zij gebruik maken van verschillende voorzieningen. Tabel 3.3 Mate van gebruik voorzieningen (bijna) dagelijks wekelijks maandelijks jaarlijks nooit Basisschool 15% 1% 0% 1% 83% Sportveld 5% 23% 3% 5% 64% Sportzaal 2% 30% 4% 4% 60% Zwembad 1% 11% 8% 11% 69% Dorpshuis/wijkgebouw 1% 12% 17% 23% 47% Bibliotheek 0% 14% 23% 6% 57% Vervolgens is aan alle respondenten gevraagd hoe tevreden zij zijn over de afstand waarop de voorzieningen zich bevinden. Het blijkt dat voor alle voorzieningen geldt dat een ruime meerderheid van de inwoners tevreden is over de afstand van hun woning tot de verschillende voorzieningen. Wanneer de mate waarin inwoners gebruik maken van voorzieningen in de analyses wordt betrokken dan valt op dat inwoners die vaker gebruik maken van de verschillende voorzieningen significant meer tevreden zijn over de afstand tot de voorzieningen. Wanneer een onderscheid wordt gemaakt tussen de stedelijke clusters enerzijds en de landelijke clusters anderzijds, dan blijkt er alleen een significant verschil te bestaan in het oordeel over de zwembaden; inwoners van stedelijke clusters zijn namelijk meer tevreden over de afstand tot een zwembad dan inwoners van landelijke clusters. 50

53 Tabel 3.4 Tevredenheid over afstand tot voorzieningen Zeer tevreden Tevreden Niet tevreden/ niet ontevreden Ontevreden Zeer ontevreden Weet ik niet/n.v.t. Basisschool 23% 50% 1% 1% 0% 25% Sportveld 23% 59% 3% 1% 0% 14% Sportzaal 20% 56% 4% 1% 1% 18% Zwembad 14% 46% 7% 5% 1% 27% Dorpshuis/ wijkgebouw 21% 54% 2% 2% 0% 21% Bibliotheek 16% 52% 6% 4% 1% 21% Aan de inwoners die hebben aangegeven wel (eens) gebruik te maken van de verschillende voorzieningen is vervolgens de vraag voorgelegd hoe tevreden zij zijn over de kwaliteit van de voorzieningen. Een ruime meerderheid van de gebruikers geeft aan tevreden te zijn over de kwaliteit van de voorzieningen. Hierbij blijkt er geen significant verschil te bestaan tussen inwoners van stedelijke clusters en inwoners van landelijke clusters in hun oordeel over de kwaliteit van voorzieningen. Tabel 3.5 Tevredenheid over kwaliteit van de voorzieningen Zeer tevreden Tevreden Niet tevreden/niet ontevreden Ontevreden Zeer ontevreden Weet ik niet/ n.v.t. Basisschool 37% 52% 10% 2% 0% 0% Sportveld 36% 53% 5% 3% 0% 3% Sportzaal 24% 65% 3% 5% 1% 2% Zwembad 15% 51% 13% 13% 4% 4% Dorpshuis/ wijkgebouw 25% 61% 9% 3% 0% 2% Bibliotheek 26% 65% 6% 1% 0% 2% 51

54 De belangenverenigingen geven aan dat het thema voorzieningen hoog op de agenda van de inwoners staat. Wanneer de belangenverenigingen wordt gevraagd naar de drie onderwerpen die de inwoners van hun stad, dorp of wijk bezighouden dan blijken de volgende onderwerpen eruit te springen: 1. Verkeer, bereikbaarheid of parkeren 2. De aanwezigheid van voorzieningen, zoals scholen, sportvoorzieningen of bibliotheken 3. Veiligheid, overlast of verloedering Wanneer vervolgens specifiek wordt gekeken naar het voorzieningenniveau, dan hebben de belangenverenigingen, voor zover zij vinden dat zij dat kunnen beoordelen, de indruk dat inwoners het meest tevreden zijn over de aanwezigheid van basisscholen, sportvelden en dorpshuizen en wijkgebouwen. Tabel 3.6 Tevredenheid van inwoners over de aanwezigheid van voorzieningen Zeer tevreden Tevreden Niet tevreden/ niet ontevreden Ontevreden Zeer ontevreden Weet ik niet Basisschool 26% 53% 8% 0% 0% 13% Sportveld 18% 50% 16% 3% 0% 13% Sportzaal 11% 37% 9% 9% 0% 34% Zwembad 3% 20% 17% 13% 0% 47% Dorpshuis/ wijkgebouw 17% 48% 10% 5% 3% 17% Bibliotheek 6% 31% 13% 3% 6% 41% Wanneer belangenverenigingen de kwaliteit van de voorzieningen beoordelen vanuit het perspectief van de inwoners dan blijkt dat niet alleen de aanwezigheid, maar ook de kwaliteit van basisscholen, sportvelden en dorpshuizen/wijkgebouwen het meest positief ingeschat te worden. Zowel de aanwezigheid als de kwaliteit van de zwembaden wordt als meest negatief ingeschat. 52

55 Tabel 3.7 Tevredenheid van inwoners over de kwaliteit van voorzieningen Zeer tevreden Tevreden Niet tevreden/ niet ontevreden Ontevreden Zeer ontevreden Weet ik niet Basisschool 8% 63% 13% 0% 0% 16% Sportveld 8% 66% 10% 3% 0% 13% Sportzaal 6% 34% 14% 9% 3% 34% Zwembad 0% 14% 14% 20% 0% 52% Dorpshuis/ wijkgebouw 10% 49% 15% 5% 3% 18% Bibliotheek 0% 36% 13% 0% 3% 48% 53

56 4. Lokale democratie In dit hoofdstuk wordt een antwoord geformuleerd op de derde onderzoeksvraag. Deze bestaat uit drie deelvragen, namelijk: a. in hoeverre voldoet het Kernenbeleid van de gemeente aan de normen die gesteld kunnen worden aan de uitgangspunten van lokale democratie? b. in hoeverre voldoet de praktijk aan de normen voor lokale democratie? c. wat is in de praktijk de rol van de gemeenteraad als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur bij de uitvoering van het Kernenbeleid? 4.1 Lokale democratie: naar een normenkader Democratie is een politieke besluitvormingsprocedure waarin politieke gelijkheid en politieke vrijheid (procedurele grondrechten en beginselen) zijn gewaarborgd (WRR 2014, p.30). Onlangs hebben Peters, Van Stipdonk & Castenmiller (2014) onderzoek gedaan naar het functioneren van de lokale democratie in Nederland. In hun onderzoek onderscheiden zij drie verschillende modellen van waaruit naar lokale democratie gekeken kan worden, namelijk: 4. Het representatieve model: burgers kiezen personen die binnen wettelijke kaders hun belangen behartigen (representeren). 5. Het participatiemodel of het model van de directe democratie: burgers zijn direct betrokken bij publieke besluitvormingsprocessen. 6. Doe democratie: burgers wachten niet meer op politieke besluitvorming, maar pakken zelf maatschappelijke kwesties op en proberen deze op te lossen. Gezien de afbakening en vraagstelling van dit onderzoek wordt ervoor gekozen de eerste twee benaderingen van lokale democratie als uitgangspunt te nemen. De doe-democratie staat los van politieke besluitvormingsprocedures en valt daarmee niet onder de definitie van democratie zoals in dit onderzoek wordt gehanteerd. Er zal, met andere woorden, gekeken worden de wijze waarop de belangen van burgers worden behartigd en naar de wijze waarop burgers zelf betrokken worden bij de besluitvorming rondom het Kernenbeleid. Het bestaan van verschillende (vaak normatieve) visies c.q. perspectieven op het verschijnsel democratie betekent dat het antwoord op de vraag wat goed functioneren van de lokale democratie is zal verschillen. Er is geen algemeen aanvaarde normatieve theorie waaraan kwaliteitscriteria kunnen worden ontleend, aldus Denters en Boogers (2012, p.5). Verschillende auteurs (Peters, Stipdonk en Castenmiller 2014; WRR 2014; Boogers 2013) beschrijven thema s die van belang zijn in onderzoek naar (lokale) democratie door het politieke proces te ordenen aan de hand van het bestuurskundig model van invoer (input), omzetting (throughput), uitvoer (output), effecten (outcomes) en terugkoppeling (feedback). In een onderzoek naar het functioneren van de lokale democratie zijn volgens hen de volgende thema s interessant: 54

57 Tabel 4.1 Thema s lokale democratie Fase Invoer (input) Thema Vertrouwen in het systeem Stemmen en verkiezingen Representatie door politieke partijen en volksvertegenwoordigers Omzetting (throughput) Deliberatie en consideratie in besluitvorming Burgerparticipatie Doe-democratie Uitvoer (output) Responsiviteit van beleid(suitkomsten) Effecten (outcomes) Terugkoppeling (feedback) Verantwoording en controle Media Bron: Peters, Stipdonk en Castenmiller 2014, WRR 2014, Boogers Bij invoer (input) gaat het om de steun van burgers voor het systeem en de eisen en wensen die zij weten in te brengen. Bij omzetting (throughput) gaat het om de mate waarin processen in het bestuur transparant verlopen, waarin zaken en personen eerlijk worden behandeld, maar dus ook om de rol die de burger zelf speelt in de besluitvorming en de uitvoering. Omdat in een groot aantal beleidssectoren het politieke systeem dermate complex is, is het zinvol om onderscheid te maken tussen de uitkomsten van het democratische onderhandelings- en deliberatieproces (output) en de reële effecten van het op grond daarvan daadwerkelijk gevoerde beleid (outcomes), aldus de WRR (2014, p.23). Ook de output en outcomes moeten aan democratische eisen beantwoorden. Een belangrijke eis is responsiviteit van het beleid en de uitkomsten daarvan. Het gaat daarbij niet alleen om de mate waarin het gemeentebestuur inwoners in staat stelt opvattingen en oordelen over het beleid te vormen en naar voren te brengen, maar vooral ook om de mate waarin het gemeentebestuur deze signalen serieus neemt. Het democratisch systeem werkt, tot slot, niet goed zonder afdoende verantwoording en terugkoppeling (Peters, Stipdonk en Castenmiller 2014; WRR 2014; Boogers 2013). Deze theoretische inzichten kunnen worden vertaald naar concrete normen. De thema s en de normen die in dit onderzoek naar lokale democratie en het Kernenbeleid centraal staan zijn weergegeven in de volgende tabel. 55

58 Tabel 4.2 Normen lokale democratie en het Kernenbeleid Fase Thema Normen Invoer (input) Omzetting (throughput) Uitvoer (output) Effecten (outcomes) Terugkoppeling (feedback) Vertrouwen in het systeem Representatie Deliberatie en consideratie in besluitvorming Burgerparticipatie Responsiviteit van beleid(suitkomsten) Verantwoording & controle Burgers hebben vertrouwen in de mate waarin en de wijze waarop de belangen van hun stad, dorp of wijk worden behartigd Burgers voelen zich vertegenwoordigd door belangenverenigingen Beslissingen komen tot stand in een interactief proces van gemeente en burgers dat is vastgelegd in beleid Besluitvormingsprocessen zijn transparant en voor alle burgers toegankelijk Burgers zijn tevreden over de mogelijkheden die zij hebben om een bijdrage te leveren aan besluitvormingsprocessen Burgers zijn tevreden over de mate waarin en wijze waarop zij zijn betrokken in besluitvormingsprocessen Burgers zijn tevreden over hun invloed op beleid en uitvoering De terugkoppeling van gemeente naar burgers over beleid en uitvoering is vastgelegd in beleid Burgers zijn tevreden over de mate waarin en de wijze waarop zij worden geïnformeerd over keuzes in beleid en uitvoering 4.2 Lokale democratie in het Kernenbeleid van de gemeente Súdwest- Fryslân In verschillende beleidsdocumenten wordt aandacht besteed aan het thema lokale democratie en aan de veranderende verhouding tussen de gemeente en haar inwoners. Zo staat in het huidige coalitieakkoord Samen Krachtig beschreven (2014, p.4): Veranderingen 56

59 lijken bijna de enige constante te zijn in de wereld waarin we leven. Veranderingen die ook van invloed zijn op de inwoners van Súdwest-Fryslân. Inwoners die meer dan voorheen participeren in de samenleving waarin ze wonen, werken en zorgen. Inwoners die zelf invulling en kleur willen geven aan belangrijke thema s in hun omgeving. De gemeente is dan ook niet langer vanzelfsprekend de bedenker van oplossingen maar participeert actief in vele netwerken. Deze netwerksamenleving vraagt een andere rol- en taakopvatting van ons. We nemen als gemeente niet meer per definitie het initiatief, maar zijn partner en faciliteren en verbinden waar dat nodig en mogelijk is. Steeds meer zullen ontwikkelingen vanuit cocreatie plaatsvinden: het samen met de samenleving benutten van de kracht van de samenleving, benutten van de kracht van het gebied en benutten van de kracht van de kernen. Dit vraagt ook een andere manier van werken van de gemeente, een manier van werken die in het coalitieakkoord wordt gekarakteriseerd als de gebiedsgerichte aanpak, dat wil zeggen (2014, p.6): Het is een manier van werken waarbij de maatschappelijke opgaven leidend zijn en het verkokerd denken wordt doorbroken. Er zijn geen standaardoplossingen, er wordt maatwerk geleverd. De aanpak maakt het mogelijk om met de samenleving intensief in gesprek te gaan over de samenhang van voorzieningen in relatie tot de omgeving. Wat is het juiste niveau om voorzieningen te organiseren voor bijvoorbeeld onderwijs, sport, cultuur en welzijn?. Met name het voorzieningenniveau is dus een belangrijk thema in het contact tussen de gemeente en haar inwoners. De wijze waarop de interactie tussen gemeente en inwoners verloopt is vastgelegd in het Kernenbeleid van de gemeente Súdwest-Fryslân, waarvoor de basis reeds in 2011 werd gelegd in de beleidsnotitie De doar iepen foar de mienskip. Kernenbeleid gemeente Súdwest- Fryslân. In de beleidsnotitie is primair aangegeven hoe de gemeente de communicatie met de besturen van de stads-, dorps-, en wijkbelangen vorm gaat geven en welke rollen de verschillende partijen daarbij hebben (p.3-4): De algemene rol van de gemeente bestaat uit een aantal functies, te weten: de regiefunctie, de sturende functie en de faciliterende functie. Hiermee wil de gemeente vooral duidelijk aangeven dat zij niet alles zelf wil doen, maar in samenwerking met andere belanghebbende partijen. De gemeente laat ruimte voor stads- dorps- en wijkbelangen voor eigen initiatief en verantwoordelijkheid. [ ] Ten aanzien van de (sociale) leefbaarheid wil de gemeente een vitale, sterke en solidaire samenleving realiseren. [ ] Hierbij hebben de besturen van stads- dorps- en wijkbelangen een zeer belangrijke rol. Zij behartigen de collectieve belangen en zijn de gesprekspartner voor de gemeente. Hun inbreng is zwaarwegend maar niet bindend. Belangrijk instrument bij deze belangenafweging zijn de stads- dorps- en wijkvisies. De gemeente zal de ontwikkeling daarvan zo veel mogelijk stimuleren en faciliteren. De gemeente wil de besturen van stadsdorps- en wijkbelangen ondersteunen en daar waar nodig versterken door kennis te delen. De gemeente zal intensief communiceren met de steden, dorpen en wijken. Georganiseerde verbanden zoals de stads-, dorps- en wijkbelangen vormen dus een belangrijke schakel tussen gemeente en burgers. In de beleidsnotitie wordt verder aangegeven dat de gemeente streeft naar een gelijke en gelijkwaardige structuur van belangenvertegenwoordiging in alle dorpen en wijken, maar dat dit niet op korte termijn gerealiseerd zal kunnen worden. Op de langere termijn is het streefbeeld (2011, p.14): Stads-, dorps- en wijkbelangen behartigen collectieve belangen voor hun stad, dorp en wijk. Het bestuur van stads-, dorps- en wijkbelang is de gesprekpartner voor de gemeente. Zij zijn de ogen en oren van de gemeenschap en spreekbuis naar de gemeente. 57

60 De inbreng van stads-, dorps- en wijkbelang is zwaarwegend maar niet bindend. Stads-, dorps- en wijkbelang zorgen zelf voor communicatie met de achterban. Vanuit de ambtelijke organisatie zijn de dorps- en wijkencoördinatoren aanjager van initiatieven in dorpen en wijken en het eerste aanspreekpunt voor de stads-, dorps- en wijkbelangen. Zij moeten, met andere woorden, op de hoogte zijn van alles wat in hun dorpen en wijken speelt. De gemeenteraad stelt de financiële kaders vast waarbinnen het Kernenbeleid wordt uitgevoerd. De democratische inrichting van het Kernenbeleid van de gemeente Súdwest-Fryslân zou als volgt weergegeven kunnen worden: Figuur 4.1 Democratische inrichting Kernenbeleid Dorpen- en wijkencoördinatoren Gemeente Súdwest- Fryslân Besturen van stads-, dorps- en wijkbelangen Burgers Bij de uitvoering van kernen- en wijkenbeleid spelen, zoals eerder in dit hoofdstuk beschreven de stads-, dorps- en wijkvisies een belangrijke rol. Hierin moet naast de fysieke aspecten van een dorp of wijk ook aandacht zijn voor de sociaal maatschappelijke aspecten. Het hele spectrum van leefbaarheid dient voldoende uit de verf te komen, zo luidt de door de gemeente geformuleerde doelstelling. Er zullen keuzes moeten worden gemaakt in tijd en geld en daarbij dienen de stads-, dorps- en wijkvisies als uitgangspunt. In aanvulling op het Kernenbeleid wordt momenteel de clusteragenda ontwikkeld. Waar het Kernenbeleid is gericht op ondersteuning van individuele kernen door de gemeente, staat in het traject van de clusteragenda een toekomstbestendig voorzieningenniveau centraal waarbij wordt gekeken naar een hoger schaalniveau (groepen kernen), aldus het plan van aanpak Clusteragenda (2014). In het coalitieakkoord staan de uitgangspunten van de clusteragenda verder uitgewerkt (2014, p.6): Uitgangspunt van de clusteragenda is dat we met de samenleving in gesprek gaan om gezamenlijk dat gewenste toekomstbestendige voorzieningenniveau in beeld te brengen. We willen samen met de kernen agenda s opstellen 58

61 waarbij op grond van kengetallen, trends en analyses per cluster in beeld wordt gebracht wat de kracht is van het cluster en waar de uitdagingen en mogelijkheden liggen. De al opgestelde dorps- en wijkvisies zullen een belangrijke basis vormen voor nieuwe clusteragenda s. Naast de dorps- en wijkbelangen zullen ook diverse andere belangenvertegenwoordigers zoals cliëntenorganisaties, zorginstellingen en corporaties meedenken en meepraten. Ook wordt aangegeven extra te willen investeren in een verdere verdieping van het Kernenbeleid in Bolsward en Sneek. Het college geeft aan het Kernenbeleid in de tweede bestuursperiode als in belangrijke mate faciliterend aan de uitwerking van de clustergerichte aanpak te zien (2014, p.6): De in de eerste bestuursperiode opgebouwde netwerken moeten worden gebruikt om de maatschappelijke betrokkenheid binnen de clusters te vergroten en de gebiedsgerichte kennis van de coördinatoren wordt ingebracht in de te vormen agenda s en in de gebiedsteams. Een meer geïntegreerd Kernenbeleid moet de sociale cohesie stimuleren en de leefbaarheid vergroten. 4.3 Lokale democratie in de praktijk Wat weten we al over het functioneren van de lokale democratie in Súdwest-Fryslân? In 2013 is het Kernenbeleid geëvalueerd. In deze evaluatie zijn de bestuursleden van stads-, dorps- en wijkbelangen door middel van een telefonische enquête bevraagd over de tevredenheid over het werken met en van de coördinator, de contactwethouder, het Kernenfonds en de communicatie. Daarnaast zijn de stads-, dorps- en wijkcoördinatoren, collegeleden en een aantal (vak)ambtenaren geïnterviewd over het Kernenbeleid. De evaluatie van het Kernenbeleid richtte zich, met andere woorden, met name op onderdeel A van figuur 4.1. In de evaluatie wordt geconcludeerd (p.3): Het Kernenbeleid zorgt voor contact met de stads-, dorps- en wijkbelangen. Dit maakt dat de relatie van de gemeente (vertegenwoordigd door de stads-, dorps- en wijkcoördinator en de contactwethouders) met de stads-, dorps- en wijkbelangen (vertegenwoordigd door hun besturen) versterkt is. En daarmee de door de herindeling verwachte afstand is voorkomen. Het contact wordt positief gewaardeerd door de stads-, dorps- en wijkbelangen. De stads-, dorps- en wijkcoördinatoren hebben de positie van ambassadeur verworven. Ze zijn goed bekend en worden door bijna iedereen ervaren als het aanspreekpunt van de gemeente. Het contact wordt door de besturen van de stads-, dorps en wijkbelangen als zeer positief ervaren. [ ] Het is de besturen van de stads-, dorps- en wijkbelangen duidelijk wie de contactwethouder is en, ondanks de schaalsprong, ervaart slechts een vijfde van de besturen de wethouders als niet bereikbaar. Daarnaast is het evaluatieonderzoek naar de herindeling en bestuurskracht van de gemeente Súdwest-Fryslân interessant (Schaap en Van de Dool, 2014). Voor dit onderzoek zijn inwoners, bedrijven en instellingen en ook dorps-, stads- en wijkverenigingen (waaronder stads-, dorpsen wijkbelangen) bevraagd middels een enquête. In deze evaluatie wordt het functioneren van de gemeente Súdwest-Fryslân in 2013 vergeleken met dat van de vijf oude gemeenten tot het moment van herindeling, dus tot aan Ten aanzien van de lokale democratie wordt het volgende geconstateerd (p.19): Ondanks inspanningen van de gemeente, is waarderen 59

62 burgers de lokale democratie in Súdwest-Fryslân in 2013 minder dan die in de voormalige gemeenten tot De tevredenheid van de respondenten is afgenomen als het gaat om het functioneren van zowel de vertegenwoordigende democratie (uitzondering: het vertrouwen dat de stem meetelt is niet hoog, maar vrijwel gelijk gebleven), als de participatieve democratie. De manier waarop de gemeente met de verenigingen Plaatselijk Belang omgaat, wordt gewaardeerd. De invloed van de kiezer in de gemeente Súdwest-Fryslân scoort een 5,6 en de vertegenwoordigende rol van de gemeenteraad een 5,5 en dat is lager dan in de oude gemeenten. Schaap en Van de Dool concluderen vervolgens dat de gemeente een visie heeft op de lokale democratie en dat haar Kernenbeleid gewaardeerd wordt. Tegelijkertijd zien burgers in hun drie rollen van kiezer, participant en klant verslechteringen ten opzichte van de voormalige gemeenten en die ontwikkelingen vloeien niet voort uit algemene tendensen in de waardering van de lokale democratie in Nederland. Bestuursleden van stads-, dorps- en wijkbelangen en stads-, dorps- en wijkencoördinatoren spreken zich dus overwegend positief uit over het Kernenbeleid. Ook burgers geven aan waardering te hebben voor de wijze waarop de gemeente omgaat met stads-, dorps- en wijkbelangen (onderdeel A figuur 1), maar tegelijkertijd geven zij aan minder tevreden te zijn over de lokale democratie in algemene zin dan voorheen. De gemeente Súdwest-Fryslân zou burgers minder stimuleren om deel te nemen aan discussies en de besluitvorming en zou minder doen met de inbreng van de lokale samenleving. Ook zou de gemeente minder goed luisteren naar de burger en zou het minder zin hebben om zelf initiatieven te ondernemen. Het betreft hier onderdeel C uit figuur 1 en gaat dus niet specifiek om het Kernenbeleid. Opvallend is dat in de onderzoeken geen aandacht wordt besteed aan onderdeel B; hoe kijken burgers aan tegen de mate waarin en de wijze waarop zij worden vertegenwoordigd door stads-, dorps- en wijkbelangen, toch een belangrijk aspect van het Kernenbeleid en daarmee een belangrijk uitgangspunt in het vervolg van dit onderzoek. Lokale democratie volgens de inwoners In het kader van dit onderzoek is een telefonische enquête afgenomen onder een steekproef van 403 inwoners van de gemeente Súdwest-Fryslân 5. Bij het trekken van de steekproef is gequoteerd op het aantal inwoners per cluster zodat alle delen van de gemeente in de steekproef vertegenwoordigd zijn. De samenstelling en omvang van de steekproef maakt deze representatief voor de inwoners van de gemeente Súdwest-Fryslân. De verdeling van de respondenten over de clusters staat in de volgende tabel. 5 In totaal hebben 201 inwoners geweigerd aan het onderzoek deel te nemen. 60

63 Tabel 4.3 Samenstelling steekproef Cluster Aantal respondenten Procentueel Kernen rondom Bolsward (incl. Bolsward) 65 16% Heeg-Woudsend 28 7% IJsselmeer/Afsluitdijk 23 6% Kernen rondom Sneek (incl. Sneek) % Koudum-Stavoren 27 7% Scharnegoutum 17 4% Witmarsum-Arum 24 6% Workum-Hindeloopen 31 8% Totaal % Bij de vergelijkende analyses zijn de clusters kernen rondom Bolsward (incl. Bolsward) en kernen rondom Sneek (incl. Sneek) samengenomen en afgezet tegen de overige clusters. De eerste groep wordt aangeduid als stedelijke clusters, de tweede groep als landelijke clusters, al bevinden zich in deze groep ook verschillende kleine steden. Het is gezien het geringe aantal respondenten in verschillende clusters niet zinvol analyses op het niveau van de afzonderlijke clusters uit te voeren. Allereerst is de inwoners van Súdwest-Fryslân gevraagd naar de mate waarin en de wijze waarop zij betrokken zijn geweest bij plannen van de gemeente die betrekking hadden op hun directe woonomgeving. Tabel 4.4 Betrokkenheid bij plannen van de gemeente Wijze van betrokkenheid Ja Nee Raadsbijeenkomst bezocht 5% 95% Gebruik gemaakt van spreektijd tijdens raadsvergadering 1% 99% Gesproken tijdens inspraakavond van de gemeente 3% 97% Informatiebijeenkomst van de gemeente bijgewoond 10% 90% Contact gehad met raadslid 8% 92% 61

64 Contact gehad met wethouder 5% 95% Contact gehad met burgemeester 2% 98% Bijeenkomst van stads-, dorps- of wijkbelangen bijgewoond 17% 83% Contact gehad met bestuurslid van stads-, dorps- of wijkbelangen 12% 88% Kent u de dorps- of wijkcoördinator van uw eigen dorp of wijk? Indien ja: contact gehad met dorps- of wijkcoördinator 20% 31% 80% 69% In totaal was ongeveer een kwart van de inwoners van de gemeente Súdwest-Fryslân op één of meerdere van de in tabel 4.3 weergegeven manieren betrokken bij de plannen van de gemeente, waarbij de betrokkenheid in de landelijke clusters enigszins groter was dan in de stedelijke clusters (respectievelijk 33% en 24%). Wanneer zij betrokken waren bij de plannen van de gemeente, dan gebeurde dat nog het vaakst door middel van het bijwonen van een bijeenkomst van stads-, dorps- of wijkbelangen, gevolgd door het bijwonen van een informatiebijeenkomst van de gemeente en contact met een bestuurslid van een belangenvereniging. Ongeveer acht procent van de inwoners had direct contact met een raadslid. Wanneer we de verschillende clusters met elkaar vergelijken dan valt op dat in de landelijke clusters de inwoners significant vaker aangeven de bijeenkomsten van hun belangenvereniging te bezoeken dan inwoners van stedelijke clusters. Ook kennen in de landelijke clusters de inwoners hun coördinator vaker dan in de stedelijke clusters, al hebben zij niet vaker contact met hem of haar. Vervolgens is aan de inwoners die hebben aangegeven op enigerlei wijze betrokken te zijn geweest bij de plannen van de gemeente de vraag voorgelegd op welk(e) onderwerp(en) dat betrekking had. De thema s die hierbij veruit het vaakst werden genoemd zijn (1) bouwen en wonen en (2) verkeer, bereikbaarheid of parkeren. Ongeveer 43 procent van de inwoners die op bovengenoemde wijze betrokken waren bij gemeentelijke plannen noemden één of beide onderwerpen. Ongeveer een kwart van de inwoners die op één of meerdere van bovengenoemde manieren betrokken zijn geweest bij de plannen van de gemeente geeft aan dat het ging over het voorzieningenniveau en dan met name over basisscholen en sportzalen/- velden. Er is geen wezenlijk verschil in de onderwerpen waar inwoners van landelijke clusters en inwoners van stedelijke clusters bij betrokken zijn. Daarna is inwoners gevraagd of zij in de toekomst betrokken willen zijn bij plannen die betrekking hebben op hun directe woonomgeving. De helft van de inwoners geeft aan in de toekomst betrokken te willen zijn bij de plannen van de gemeente, de andere helft heeft hier geen behoefte aan. Er bestaat hierin geen verschil tussen inwoners van de landelijke en de stedelijke clusters. Wanneer inwoners betrokken willen worden bij toekomstige plannen van de gemeente dan is dat met name bij de onderwerpen veiligheid, overlast of verloedering (38%), natuur en milieu (33%), zorg en welzijn (33%) en verkeer, bereikbaarheid of parkeren (31%). Hierbij valt op dat inwoners van de landelijke kernen meer dan de inwoners van de stedelijke clusters aangeven betrokken te willen worden bij zaken die ontmoetingscentra (dorpshuizen) betreffen. Ruim een derde van de inwoners die betrokken willen worden bij de 62

65 plannen van de gemeente wil meedenken, slechts zes procent wil daadwerkelijk meewerken aan de uitvoering van de plannen. Ook hierin verschillen inwoners van stedelijke en inwoners van landelijke clusters niet significant van elkaar. Tabel 4.5 Betrokkenheid bij plannen van de gemeente in de toekomst Betrokkenheid nu en in de toekomst Was betrokken en wil betrokken zijn in de toekomst 12% Was betrokken, maar wil niet betrokken zijn in de toekomst 16% Was niet betrokken, maar wil wel betrokken zijn in de toekomst 40% Was niet betrokken en wil ook niet betrokken zijn in de toekomst 31% Twijfelt nog 1% Daarnaast is aan inwoners een aantal stellingen voorgelegd die betrekking hebben de betrokkenheid van inwoners bij lokale onderwerpen. Het blijkt dat inwoners meer tevreden zijn over de wijze waarop zij door de gemeente geïnformeerd worden over de plannen die zij heeft met steden, dorpen en wijken dan over de wijze waarop inwoners invloed kunnen uitoefenen op plannen en betrokken worden bij de aanpak van problemen in hun woonomgeving. Over de mate waarin inwoners gestimuleerd worden om deel te nemen aan discussies over lokale onderwerpen verschillen de meningen; een derde heeft de indruk dat inwoners gestimuleerd worden, een derde vindt van niet. Toch heeft ruim veertig procent van de inwoners de indruk dat de gemeente Súdwest-Fryslân weet wat er speelt in hun woonomgeving. Inwoners van stedelijke en landelijke clusters blijken hierin niet van elkaar te verschillen. Tabel 4.6 Betrokkenheid in stellingen Helemaal mee eens Mee eens Niet mee eens/niet mee oneens Mee oneens Helemaal mee oneens Weet ik niet De gemeente SWF weet wat er speelt in mijn woonomgeving In mijn woonomgeving worden inwoners gestimuleerd om deel te nemen aan discussies over 1% 43% 21% 18% 1% 16% 1% 35% 15% 27% 3% 19% 63

66 lokale onderwerpen Ik word door de gemeente voldoende betrokken bij de aanpak van problemen in mijn stad, dorp of wijk Er zijn op dit moment voldoende mogelijkheden voor inwoners om invloed uit te oefenen op de plannen van de gemeente Ik word voldoende geïnformeerd over de plannen van de gemeente met mijn stad, dorp of wijk 1% 25% 19% 37% 3% 15% 1% 29% 19% 25% 4% 22% 2% 47% 16% 26% 2% 7% Ook is gevraagd in hoeverre de inwoners van de gemeente Súdwest-Fryslân lid zijn van een vereniging voor stads-, dorps- of wijkbelangen. Een minderheid van 29 procent van de inwoners blijkt daadwerkelijk lid te zijn van een belangenvereniging, waarbij er een aanzienlijk verschil bestaat tussen de stedelijke en de landelijke clusters. Waar in de stedelijke clusters 19 procent van de inwoners lid is van een belangenvereniging ligt in de landelijke clusters dat percentage aanzienlijk hoger, namelijk op 45 procent. Veelgenoemde redenen om niet lid te worden van een belangenvereniging zijn: Ik heb er geen belang bij/geen interesse in en Ik wist niet van het bestaan. Vervolgens is de inwoners die hebben aangegeven op de hoogte te zijn van het bestaan van een belangenvereniging in hun stad, dorp of wijk gevraagd te reageren op een aantal stellingen. Een ruime meerderheid van de inwoners geeft aan dat de belangenverenigingen ervoor zijn om hen te informeren over gemeenteplannen, om ideeën van inwoners door te geven aan de gemeente en dat belangenverenigingen inwoners moeten uitnodigen om mee te denken over nieuwe plannen. De inwoners van de landelijke clusters zijn significant sterker de mening toegedaan dat zij door de belangenverenigingen geïnformeerd moeten worden over gemeenteplannen en dat deze verenigingen ervoor zijn om ideeën van inwoners door te geven aan de gemeente. Bijna twee derde van de inwoners heeft de indruk dat belangenverenigingen weten wat er speelt in hun woonomgeving. Inwoners zijn minder positief over de mate waarin zij zich vertegenwoordigd voelen door hun belangenvereniging; zo n 38 procent van de inwoners voelt zich vertegenwoordigd en meer dan een kwart van de inwoners geeft expliciet aan zich niet vertegenwoordigd te voelen. Ongeveer de helft van de inwoners is van mening dat de belangenverenigingen inwoners goed informeren over projecten en activiteiten van de gemeente in hun woonomgeving. Of de belangenverenigingen erin slagen om onderwerpen op de agenda van de gemeente te zetten is voor meer dan een derde van de inwoners niet duidelijk, terwijl 28 procent van de inwoners de indruk heeft dat de belangenverenigingen daar voldoende in slagen. De wijze waarop het geld dat belangenverenigingen van de gemeente ontvangen wordt besteed is bij bijna de helft van de inwoners niet bekend. 64

67 Ongeveer een derde van de inwoners heeft de indruk dat het geld aan de goede dingen wordt besteed en een kwart van de inwoners geeft aan dat het geld in overleg met de inwoners wordt besteed. Tabel 4.7 Inwoners over de belangenverenigingen Helemaal mee eens Mee eens Niet mee eens/niet mee oneens Mee oneens Helemaal mee oneens Weet ik niet De belangenvereniging is ervoor om mij te informeren over gemeenteplannen De belangenvereniging is ervoor om ideeën van inwoners door te geven aan de gemeente De belangenvereniging moet inwoners uitnodigen om mee te denken over nieuwe plannen De belangenvereniging weet wat er speelt in mijn woonomgeving Ik voel mij vertegenwoordigd door de belangenvereniging De belangenvereniging informeert inwoners goed over projecten en activiteiten van de gemeente die mijn woonomgeving betreffen Het lukt de belangenvereniging voldoende om onderwerpen die spelen in mijn woonomgeving op de agenda van de gemeente te zetten 3% 74% 8% 8% 0% 7% 7% 82% 3% 2% 0% 6% 6% 82% 4% 3% 0% 5% 4% 61% 12% 5% 1% 17% 4% 34% 21% 23% 4% 15% 4% 47% 15% 16% 3% 15% 1% 27% 19% 17% 0% 36% 65

68 Het geld dat de belangenvereniging van de gemeente ontvangt wordt aan de goede dingen besteed Het geld dat de belangenvereniging van de gemeente ontvangt wordt in overleg met de inwoners besteed 2% 30% 16% 5% 0% 47% 0% 25% 16% 14% 1% 44% Ten aanzien van de stads-, dorps- en wijkvisies geeft 34 procent van de inwoners aan dat er een visie is ontwikkeld voor hun woonomgeving. Ongeveer een vijfde van de inwoners zegt dat dat niet het geval is en ongeveer 45 procent van de inwoners weet niet zeker of er een dergelijke visie is ontwikkeld. Wanneer er een onderscheid wordt gemaakt tussen de stedelijke en de landelijk clusters dan blijkt dat de inwoners van de landelijke clusters vaker aangeven dan de inwoners van de stedelijke clusters dat er een dergelijke visie is opgesteld; respectievelijk 44 en 19 procent. De inwoners die hebben aangegeven dat er stads-, dorps- of wijkvisie is opgesteld hebben we een drietal stellingen voorgelegd. De inwoners van de stedelijke en de landelijke clusters blijken in hun reacties niet wezenlijk van elkaar te verschillen. De helft van de inwoners geeft aan dat in de stads-, dorps- en wijkvisies onderwerpen staan beschreven die er echt toe doen. Ongeveer een kwart van de inwoners heeft zelf een actieve bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de visie voor zijn of haar stad, dorp of wijk. De meningen zijn verdeeld over de mate waarin de visies terugkomen in het gemeentelijk beleid; een vijfde van de inwoners geeft aan dat dat het geval is, een kwart van de inwoners is neutraal en eveneens een kwart ziet de visie van de eigen woonomgeving niet terug in het lokaal beleid. Ruim een derde van de inwoners weet niet of de visie van zijn of haar stad, dorp of wijk duidelijk terug te vinden is in het beleid van de gemeente. 66

69 Tabel 4.8 Inwoners over de stads-, dorps- en wijkvisies Helemaal mee eens Mee eens Niet mee eens/niet mee oneens Mee oneens Helemaal mee oneens Weet ik niet In de stads-, dorps- of wijkvisie staan de onderwerpen beschreven die er echt toe doen Ik heb een actieve bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de visie van mijn woonomgeving De visie van mijn woonomgeving zie je duidelijk terug in het gemeentelijk beleid 5% 51% 13% 7% 1% 23% 4% 20% 4% 46% 17% 9% 0% 20% 23% 20% 3% 35% Lokale democratie volgens stads-, dorps- en wijkbelangen In dit onderzoek is een online enquête uitgezet onder 78 besturen van verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen. In totaal hebben 43 besturen de vragenlijst ingevuld. De response komt daarmee op ruim 55 procent. Het betreft 30 besturen van dorpsbelangen, 9 wijkverenigingen en 2 verenigingen voor stadsbelangen 6. Twee vragenlijsten zijn anoniem ingevuld. Uit de enquête blijkt dat meer dan zestig procent van de belangenverenigingen inschat dat meer dan driekwart van de inwoners van de stad, het dorp of de wijk waar zij actief zijn lid is van de vereniging. Ongeveer een kwart van de verenigingen geeft aan dat tussen de vijftig en vijfenzeventig procent van de inwoners lid is en slechts drie verenigingen, een kleine tien procent, geven aan dat minder dan de helft van de inwoners lid is van hun vereniging. Hierbij moet worden opgemerkt dat de inschatting van de mate waarin inwoners lid zijn van belangenverenigingen aanzienlijk hoger is in de dorpen dan in de steden en wijken. Zo geeft meer dan driekwart van de dorpsbelangen aan dat meer dan 75 procent van de inwoners lid is, terwijl dit percentage in de steden en wijken op 18 procent ligt. Wanneer de belangenverenigingen wordt gevraagd naar de mate waarin de gemeente Súdwest-Fryslân op de hoogte is van wat er speelt in de stad, het dorp of de wijk waar zij actief zijn dan geeft een kleine meerderheid aan dat de gemeente hiervan op de hoogte is. Wanneer zij worden gevraagd naar de wijze waarop zij invulling geven aan hun rol, dan blijkt dat veruit de meeste verenigingen inwoners informeren over projecten en activiteiten van de gemeente, dat zij ideeën van inwoners doorspelen aan de gemeente en dat zij inwoners 6 In de analyses zijn de wijkverenigingen en verenigingen voor stadsbelangen samengevoegd. 67

70 uitnodigen om mee te denken over nieuwe plannen. Ook besteden zij het geld dat zij van de gemeente ontvangen in overleg met hun inwoners. De meeste verenigingen zijn van mening dat zij een goed beeld hebben van wat er speelt in hun stad, dorp of wijk en verwachten dat de inwoners zich goed vertegenwoordigd voelen door hun vereniging. Toch is slechts een minderheid van de belangenverenigingen van mening dat zij er voldoende in slagen om onderwerpen die spelen in hun stad, dorp of wijk op de agenda van de gemeente te zetten. Tabel 4.9 Belangenverenigingen, inwoners en gemeente Helemaal mee eens Mee eens Niet mee eens/niet mee oneens Mee oneens Helemaal mee oneens Weet ik niet De gemeente SWF weet wat er speelt in de stad, het dorp of de wijk waar onze belangenvereniging actief is Onze belangenvereniging informeert inwoners over projecten en activiteiten van de gemeente die onze stad, dorp of wijk betreffen Onze belangenvereniging geeft ideeën van inwoners door aan de gemeente Onze belangenvereniging nodigt inwoners uit om mee te denken over nieuwe plannen Onze belangenvereniging heeft een goed beeld van wat er speelt in onze stad, dorp of wijk De inwoners van onze stad, dorp of wijk voelen zich vertegenwoordigd door onze belangenvereniging Als belangenvereniging slagen wij er voldoende in om onderwerpen die spelen 5% 53% 26% 14% 2% 0% 14% 53% 23% 5% 5% 0% 7% 71% 10% 10% 0% 2% 12% 60% 19% 7% 0% 2% 29% 55% 7% 10% 0% 0% 5% 59% 15% 12% 2% 7% 5% 36% 36% 12% 9% 2% 68

71 in onze stad, dorp of wijk op de agenda van de gemeente te zetten Het geld dat onze belangenvereniging van de gemeente ontvangt wordt in overleg met de inwoners besteed 10% 59% 21% 5% 5% 0% Vijfentwintig belangenverenigingen geven aan dat zij sinds 2011 een stads-, dorps- of wijkvisie hebben opgesteld. Een zeer ruime meerderheid, met name de verenigingen voor dorpsbelangen, geeft aan dat deze visies tot stand zijn gekomen in overleg met de inwoners. Slechts een vijfde van de verenigingen is van mening dat de visies duidelijk terugkomen in het gemeentelijk beleid. Er is geen wezenlijk verschil tussen het beeld dat verenigingen voor dorpsbelangen en verenigingen voor stads-/wijkbelangen hiervan hebben. Tabel 4.10 Belangenverenigingen over stads-, dorps- en wijkvisies Helemaal mee eens Mee eens Niet mee eens/niet mee oneens Mee oneens Helemaal mee oneens Weet ik niet Onze stads-, dorps- of wijkvisie is tot stand gekomen in overleg met de inwoners van onze stad, dorp of wijk Onze stads-, dorps- of wijkvisie zie je duidelijk terug in het gemeentelijk beleid 34% 54% 4% 4% 0% 4% 8% 13% 46% 25% 0% 8% Tot slot is aan de belangenverenigingen gevraagd met wie zij contact opnemen wanneer zij zaken die spelen in hun stad, dorp of wijk onder de aandacht van de gemeente willen brengen. Dit blijkt in de eerste plaats via de dorps- of wijkcoördinator te gebeuren en in mindere mate via de (contact)wethouder. Een meerderheid van de belangenverenigingen geeft aan soms zaken via raadsleden onder de aandacht te brengen. Uit een vergelijking tussen verenigingen voor dorpsbelangen enerzijds en verenigingen voor stads- en wijkbelangen anderzijds blijkt dat dorpsbelangen significant vaker een beroep doen op de dorpscoördinatoren wanneer zij zaken onder de aandacht van de gemeente willen brengen. 69

72 Tabel 4.11 Contact met de gemeente Meestal Soms Nooit De dorps- of wijkcoördinator 94% 3% 3% De (contact)wethouder 9% 76% 15% De burgemeester 0% 9% 91% Een raadslid 3% 62% 35% Lokale democratie volgens raadsleden In het kader van dit onderzoek is gesproken met in totaal twaalf vertegenwoordigers van acht raadsfracties. Een ruime meerderheid van hen is positief over het Kernenbeleid als instrument om de communicatie met de kernen vorm te geven. De inzet van de dorpscoördinatoren en de beschikbaarheid van middelen worden hierbij als succesfactoren genoemd. De meeste raadsleden zijn van mening dat met het werken volgens de structuur die is neergelegd met het Kernenbeleid de functie van raadslid niet wezenlijk is veranderd. De verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen zijn een vertegenwoordiging van de inwoners, maar dit heeft geen afbreuk gedaan aan de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad. De mate waarin inwoners daadwerkelijk worden vertegenwoordigd door de belangenverenigingen verschilt wel, aldus de raadsleden. De meeste raadsleden zijn van mening dat de communicatiestructuur zoals beschreven in het Kernenbeleid beter werkt in de dorpen dan in de wijken en de steden. Dit wordt toegeschreven aan het gegeven dat de rol van dorpsbelangen van oudsher al anders was dan de rol die wijkverenigingen speelden. Wijkbelangen waren wijkverenigingen die gewoon activiteiten organiseerden en te hooi en te gras dingen deden, aldus één van de raadsleden. Een ander raadslid merkt op: In een wijk is het niet vanzelfsprekend dat men iets voor elkaar doet. Dat is anders dan in een dorp. Toch zijn er ook dorpen waarvan raadsleden de indruk hebben dat de bestuursleden van dorpsbelangen niet de belangen van het dorp als geheel vertegenwoordigen. Ook hebben verschillende raadsleden de indruk dat inwoners niet altijd op de hoogte zijn van de communicatiestructuur die met het Kernenbeleid is geïntroduceerd. Alle fracties bezoeken jaarvergaderingen van de belangenverenigingen, maar zij verschillen in de mate waarin zij dat doen. Waar sommige fracties aangeven zelf of via een vertegenwoordiging bij alle jaarvergaderingen aanwezig te willen zijn, al dan niet op uitnodiging, beperken andere fracties zich tot het bezoeken van een aantal jaarvergaderingen, veelal in de kernen waar zij zelf wonen. Vaak wordt de beperkte capaciteit die zij beschikbaar hebben hiervoor als reden opgevoerd, maar ook geeft een raadslid aan er bewust voor te kiezen zaken over te laten aan het samenspel tussen inwoners en belangenverenigingen. Hij merkt op dat wanneer burgers goed georganiseerd zijn en er thema s zijn die er voor hen echt toe doen zij raadsleden uitermate goed weten te vinden, bijvoorbeeld in de discussies over de zwembaden en de centrale huisvesting in Sneek. Raadsleden worden nog altijd rechtstreeks benaderd door inwoners. Sommige raadsleden geven aan dat zij, wanneer zij worden benaderd door inwoners, soms verwijzen naar stads-, dorps- of wijkbelangen. Andere raadsleden geven aan dat juist niet te doen. Ik beschouw mij 70

73 in de eerste plaats als volksvertegenwoordiger en als mensen mij in die hoedanigheid benaderen dan vind ik dat ik daar gewoon iets mee moet doen, zo merkt een raadslid hierover op. Besturen van belangenverenigingen worden door raadsleden niet altijd als de aangewezen gesprekspartner gezien. Voor bepaalde onderwerpen geven zij er de voorkeur aan direct in gesprek met belanghebbenden te gaan en die zitten niet altijd in de besturen. Er lijkt over het algemeen buiten de jaarvergaderingen om weinig rechtstreeks contact te zijn tussen raadsleden en besturen van belangenverenigingen en tussen raadsleden en de dorpenen wijkencoördinatoren. De jaarvergaderingen van de belangenverenigingen geven een beeld van wat er in de kernen speelt en zij worden door de meeste raadsleden als een referentiekader gezien aan de hand waarvan zij het succes van het Kernenbeleid beoordelen. De meeste raadsleden geven aan vooral positieve geluiden van inwoners te horen tijdens en na afloop, maar ook buiten deze vergaderingen met betrekking tot het Kernenbeleid in de praktijk. Het beleid zelf biedt weinig aangrijpingspunten voor het uitoefenen van de controlerende taak van de raad, aldus de raadsleden. Het Kernenbeleid was nieuw. Er wordt over nagedacht, het wordt uitgeprobeerd en werkende weg wordt het bijgesteld en dat leent zich niet voor goede indicatoren of het proces volgen of controleren, aldus een raadslid. Een ander raadslid geeft in dit verband aan dat je er ook voor moet waken het Kernenbeleid verantwoordelijk te maken voor het inhoudelijk gemeentelijk beleid. Het Kernenbeleid gaat over communicatie tussen burgers en inwoners en is bijvoorbeeld niet verantwoordelijk voor het voorzieningenniveau. Dat het Kernenbeleid van de gemeente Súdwest-Fryslân in den lande goed heeft gescoord wordt, naast de positieve geluiden die inwoners laten horen, ook als een indicator voor het succes gezien. Meerdere raadsleden geven aan geen concreet beeld te hebben van wat er met de middelen is gebeurd die beschikbaar waren voor het Kernenbeleid: op een gegeven moment was de kernenpot leeg. Er bestaat geen eenduidig beeld van de informatievoorziening over het Kernenbeleid door het college. Sommige raadsleden beoordelen de aard en omvang van de informatievoorziening als voldoende, andere raadsleden als onvoldoende. Raadsleden hebben geen eenduidig beeld van de mate waarin de stads-, dorps- en wijkvisies zijn vertaald naar gemeentelijk beleid. Verschillende raadsleden geven aan dat de gemeente serieus aan de slag is gegaan met deze documenten door deze bijvoorbeeld te vertalen in de masterplannen die voor de kernen zijn opgesteld, andere raadsleden zijn van mening dat de gemeente (te) weinig heeft gedaan met de visies die zijn opgesteld door de belangenverenigingen. Ook merken verschillende raadsleden op dat inwoners zich lang niet altijd kunnen vinden in de stads-, dorps- en wijkvisies. Waar een ruime meerderheid van de raadsleden zich positief uitspreekt over het Kernenbeleid, geven verschillende van hen aan het een gemiste kans te vinden dat er na de evaluatie in 2013 niet direct een herijking van het beleid heeft plaatsgevonden en dat dit is doorgeschoven naar het volgende college. Een raadslid merkt hierover op: Het wacht allemaal, want in feite kan er even niks. [ ] Ik kreeg het gevoel, dan gaan we aan de slag met de clusteragenda en dan hoeven we niks aan het Kernenbeleid te doen. Alle raadsleden plaatsen kanttekeningen bij de werkwijze die met de clusteragenda s wordt beoogd en die een verdieping zou zijn van het Kernenbeleid. In de eerste plaats zijn zij kritisch over de verwachtingen die met de clusteragenda s worden gewekt bij de inwoners, terwijl de gemeente minder budget tot haar beschikking heeft. Inwoners worden lekker gemaakt, 71

74 mogen alles spuien, maar we hebben een lege portemonnee. [ ] Alle praatsessies van de clusteragenda wekken verwachtingen, Als je het niet goed uitvoert is het alleen maar een manier om bezuinigingen op de verantwoordelijke schouders van de burger te leggen want die mogen beslissen of ze wel of niet een voetbalveld willen en Je moet er als gemeente voor waken dat je weer gaat zeggen; als je wat wilt dan moet je bij ons zijn want wij hebben het geld. Je moet als gemeente zeggen: wij schuiven wel aan tafel als het nodig is. En dan met name waar het onze eerste taak is. Sport en cultuur is dat niet, daar moet je reëel in zijn, zijn opmerkingen die in dit verband door raadsleden worden gemaakt. Daarnaast verbazen verschillende raadsleden zich over de diversiteit in aanpak binnen de verschillende clusters: Het hele clustergedoe is los zand en te vrij, het gaat alle kanten op. Verschillende clusters pakken het verschillend aan, maar wie houdt in de gaten welke manier waar past? Hoe kan dat de goede uitkomsten geven? De ene kijkt naar welzijn, dan ander meer naar materialen en voorzieningen. Op de een of andere manier hebben ze bij het begin niet wat afgesproken. Ze zijn allemaal maar gewoon ergens begonnen, zo voelt dat. Hebben ze wel allemaal hetzelfde doel voor ogen? Je kunt alle kanten op. Verder maakt het ontbreken van duidelijke doelen het voor raadsleden lastig om nu sturing te geven aan het proces van de clusteragenda s en om straks te controleren welke resultaten er worden behaald, zo wordt door verschillende raadsleden opgemerkt. Een raadslid zegt hierover: Soms krijg je informatie over welke clusters het goed doen en welke niet, maar vervolgens hoor je daar dan niets meer over. Ik herken in de praktijk niet wat er op papier in schema s is vastgelegd. Er zijn nu alleen nog theoretische dilemma s met het college besproken. Het is heel lastig om als raad van te voren al iets te vinden en sturing mee te geven aan het proces. De gemeentelijke organisatie wordt straks met dilemma s geconfronteerd zonder te weten wat de raad daar van vindt en dat is een lastige situatie. Een ander raadslid geeft aan: Als ze met de clusteragenda uitkomen waar ze willen zijn is dat positief, maar het is de vraag waar ze willen uitkomen. Dat is niet duidelijk. Als ze de doelen zouden concretiseren dan hebben wij meer handvaten om te kijken of ze wel bereikt hebben wat ze willen bereiken. [ ] We zijn al drie keer bij een bijeenkomst over de clusteragenda geweest en dat was er sowieso één teveel, want ze waren nog nauwelijks verder. Ze willen ons maar al te graag inlichten zonder te beseffen of het wel de moeite waard is om ons in te lichten. Ook zijn verschillende raadsleden van mening dat er met de nieuwe manier van werken een toenemend beroep op de tijd en deskundigheid van de besturen van de belangenverenigingen wordt gedaan. Veel van hen hebben de afgelopen periode een stads-, dorps- of wijkvisie opgesteld en dat bleek vaak al een lastige klus en nu krijgen zij meer verantwoordelijkheden en wordt er van hen verwacht dat zij hun kern overstijgen en op clusterniveau gaan denken en verschillende raadsleden horen geluiden dat dat door de besturen als pittig wordt ervaren. Sommige dorpen werken al met elkaar samen, maar bij andere dorpen bestaat er weerstand, wat ook te maken heeft met de soms onlogische clusterindeling. Soms zijn de clusters vreemd samengesteld. Er ontbreekt dan in de basis bij inwoners het gevoel dat je iets met elkaar te maken hebt. Dat komt ook door de irrationele samenstelling van de gemeente, aldus een raadslid. Tot slot vragen verschillende raadsleden zich af hoe de clusteragenda s zich verhouden tot bijvoorbeeld de gebiedsteams in het sociale domein, de wijkplatforms die in het kader van de Sneker wijkaanpak werden opgericht en de WMO-adviesraad. Het Kernenbeleid, maar vooral de clusteraanpak vraagt om een andere benadering van burgers, zo merken verschillende raadsleden op. De tijd haalt ons in. Sommige dorps- en wijkbelangen zijn al verder in het denken en in hun plannen dan wij in de gaten hebben. Wij moeten onze rol niet groter maken dan ie is, want het zelfregelend vermogen is groter in die 72

75 dorpen en wijken dan wij begrijpen. Mensen zijn niet dom en dat moeten wij ook in de gaten hebben. We moeten faciliteren als gemeente; wat hebben jullie nodig en wat kunnen we doen als gemeente? En verder niet teveel mee bemoeien, zo merkt een raadslid op. Dit vraagt wel bepaalde vaardigheden van de ambtenaren: Er is behoefte aan een ambtenaar die sociaal 2.0 is en die naast een persoon gaat staan en zegt: Waar kan ik jou helpen?. Een ander raadslid beschrijft de ontwikkeling met de opmerking: Het is niet meer: u vraagt, wij draaien. De werkwijze van de dorpen- en wijkencoördinatoren past in de ontwikkeling naar een nieuwe ambtenaar en wordt door de meeste raadsleden als positief gezien, maar moet nog verder ontwikkeld worden. Verschillende raadsleden merken op dat met de komst van de clusteragenda s niet alleen de houding en werkwijze van de ambtelijke organisatie zal veranderen. De huidige tijd vraagt ook om een heroriëntatie op de positie van de raad. Verschillende fracties doen hier uitspraken over, zoals: Als wij overgaan op een andere verhouding met de burger dan vraagt dat ook een andere verhouding en zeker ook houding van de raad. Veel meer gericht op algemeen belang en verhouding overheid en burgers. [ ] Je moet nadenken over wat het voor de raad betekent als je een clusteragenda als uitgangspunt neemt. Er wordt wel nagedacht over procedures en stappen, maar niet op een fundamentele manier. Je moet dan minder langs partijlijnen denken en over de inhoud van je programma, maar meer over het proces. Er wordt binnen Súdwest-Fryslân onvoldoende nagedacht over de raad van de toekomst. Wat doe je als raadslid als je belangen van je burgers moet verdedigen die strijdig zijn aan je partijpolitieke belangen? Dat is een fundamentele vraag waar je met elkaar over zou moeten nadenken. [ ] Er wordt nog onvoldoende kritisch nagedacht over het eigen functioneren. Een ander raadslid geeft aan: Het politieke systeem is aan een nieuwe fase toe. Het begrip democratie moeten we op een andere manier met elkaar gaan invullen [ ] Er zijn tijdens raadsvergaderingen toch wel veel raadsleden die hun eigen verhaal staan te houden en dat zou het verhaal van de inwoner moeten zijn. Raadsleden zouden zich meer op het proces moeten richten en een stapje achteruit moeten doen met als mogelijk gevolg dat de rol van de gemeenteraad kleiner wordt, zo wordt door één van de raadsleden aangegeven. 73

76 5. Middelen 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk zullen eerst enkele normen worden uitgewerkt met betrekking tot de besluitvorming over en de inzet van middelen voor het kernenbeleid. Deze normen zullen vervolgens geoperationaliseerd worden. Tot slot wordt bezien in hoeverre de praktijk binnen Súdwest-Fryslân zich verhoudt tot de operationele criteria. 5.2 Normen Bij het formuleren van normen met betrekking tot de inzet van middelen voor kernenbeleid, doen zich enkele complicaties voor. Zo is het mogelijk, dat de gemeente zelf het kernenbeleid in enge zin definieert. Hiermee wordt bedoeld, dat het kernenbeleid zich toespitst op de communicatie en afstemming richting de belanghebbenden, terwijl de voorzieningen zelf onder andere beleidsvelden worden gerekend. Aangezien voor dit onderzoek expliciet wordt geopteerd voor een brede definitie, zullen de normen zich dus ook moeten richten op de middelen die met de voorzieningen zelf gepaard gaan. Hier doet zich een andere complicatie voor. Het enkel bezien van middelen die met de voorzieningen gepaard gaan, zegt op zich nog niets over kernenbeleid. Het feit bijvoorbeeld dat een bepaald percentage van de gemeentebegroting aan onderwijshuisvesting wordt besteed, is immers niet direct in verband te brengen met kernenbeleid. Kernenbeleid richt zich immers op de spreiding van voorzieningen, niet op het totaal aan middelen dat aan een bepaalde voorziening wordt besteed. Nu kan een spreiding ook historisch zijn bepaald. Een concentratie van voorzieningen in een stad binnen de gemeente kan immers het gevolg zijn van een bewuste keuze als gevolg van kernenbeleid, maar ook historisch autonoom zijn gegroeid. Ook hoeft een concentratie van een bepaalde voorziening op zich nog niet een indicator voor ineffectief kernenbeleid te zijn. De gemeente kan in zijn kernenbeleid immers een concentratie van een bepaalde voorziening op één locatie voorstaan en een concentratie van een andere voorziening op een andere locatie. Deze complicaties zijn deels af te vangen door te bezien, hoe de spreiding van middeleninzet voor voorzieningen over de verschillende locaties zich heeft ontwikkeld sinds het ontstaan van de gemeente. Er zal dan dus een 0-meting moeten plaatsvinden bij het ontstaan van de gemeente in 2011 en een 1-meting in Daarnaast zullen meerdere beleidsvelden moeten worden bezien om eventuele uitruil van voorzieningen in beeld te krijgen. Omdat een gemeente niet bij machte is de locaties van alle voorzieningen voor te schrijven (denk aan MKB, supermarkten, etc.), wordt in dit onderzoek het accent gelegd op die voorzieningen die door de gemeente worden gefinancierd en waarbij de gemeente dus 74

77 invloed kan uitoefenen op de locatie. Een accent op private voorzieningen zou immers een minder realistische norm opleveren: geen enkel kernenbeleid kan immers de locatie van private voorzieningen dwingend voorschrijven. Voor een aantal beleidsvelden, waarbij de voorzieningen door de gemeente zelf worden gefinancierd, wordt dus een 0-meting en een 1-meting uitgevoerd. Daarbij wordt bezien hoeveel middelen door de gemeente op welke locatie voor een bepaald type voorziening worden ingezet. Overigens hoeft een concentratie van middelen nog niet in te houden dat het kernenbeleid minder effectief is: ook dit kan immers een bewuste keuze vanuit het beleid zijn geweest. 5.3 Operationalisatie Voor de jaren 2011 en 2014 kan aan de hand van een grootboekuitdraai het bestedingspatroon per postcode per type voorziening getraceerd worden. Aangezien het grootboekschema is gewijzigd in 2013, zullen twee verschillende grootboekselecties moeten worden gemaakt. Het gaat in 2011 dan concreet om de volgende grootboeknummers en producten (type voorziening): t/m (Sport en Recreatie) (Bibliotheek) t/m (Welzijn) t/m (Onderwijs) t/m (Onderwijs) t/m (Kunst en Cultuur) t/m (Leefbaarheid) Het gaat in 2014 dan concreet om de volgende producten (type voorziening) en grootboeknummers: Leefbaarheid (product 10) ( ) Onderwijs (product 220) ( ) Sport (product 300) ( ) Kunst en Cultuur (product 310) ( ) Toerisme en Recreatie (product 530) ( ) In de bestedingspatronen zijn de kapitaallasten buiten beschouwing gelaten. De reden hiervoor is, dat kapitaallasten per definitie over meerdere jaren worden geboekt. Het meenemen van kapitaallasten vertroebelt daardoor een vergelijking in bestedingspatroon tussen twee jaren. Als bijvoorbeeld in 2010 lasten worden geactiveerd, komen deze lasten in de vorm van kapitaallasten in 2011 terug, terwijl de daadwerkelijke besteding in 2010 is gedaan. Wel zal bezien worden wat precies in de jaren 2011 en 2014 geactiveerd is. Ook de inzet van ambtelijke uren is buiten beschouwing gelaten in de analyse. Deze inzet is namelijk niet goed toe te rekenen aan een specifiek gebied en een specifiek grootboeknummer. 75

78 Tot slot zal rekening gehouden moeten worden met het feit dat de crediteurenadministratie weliswaar op postcode kan worden gesorteerd, maar dat dit geen zicht geeft op de bestedingen van de gemeente per postcode. Leveranciers en dienstverleners die gevestigd zijn binnen een bepaalde postcode van Súdwest-Fryslân kunnen immers hun werkzaamheden voor een voorziening in een andere postcode in Súdwest-Fryslân uitvoeren. Daarnaast kan de gemeente ook leveranciers en dienstverleners van buiten de gemeente aantrekken. De bovenstaande complicaties zijn af te vangen door per type voorziening enkel de gemeentelijke subsidies te selecteren, die direct traceerbaar zijn aan een postcode in Súdwest-Fryslân. Van deze subsidies kan men immers aannemen, dat deze binnen het postcodegebied aan dat type voorziening zijn besteed. Er zijn evenwel meer complicaties. Zo kent Súdwest-Fryslân meer dan 100 postcodes, terwijl tussen 2011 en 2014 ook postcodes zijn toegevoegd. Gelukkig zijn de extra postcodes in de meeste gevallen toe te rekenen aan een plaats die in 2011 ook al bestond, zodat deze weer kunnen worden samengevoegd bij de postcodes die ook al in 2011 bestonden. Dit is niet altijd het geval. Postcode 8644 bijvoorbeeld (kern binnen voormalig Boarnsterhim) kan niet aan een bestaande kern worden toegevoegd en dit is dan ook niet gedaan. Daarnaast wijzigt de omschrijving en de inhoud van het type voorziening tussen 2011 en 2013, vermoedelijk als gevolg van de wijziging in het grootboekschema. Zo beslaat het type kunst en cultuur in 2011 andere voorzieningen en uitgaven dan in Als een vergelijking wordt gemaakt tussen de afzonderlijke typen voorzieningen voor de jaren 2011 en 2014, zal hier terdege rekening mee moeten worden gehouden. Dit is mogelijk, door inhoudelijk de beheersbegroting 2011 en de productenraming 2014 door te nemen om te voorkomen dat appels met peren worden vergeleken. 5.4 Beleid gemeente Een beschrijving en analyse van het Kernenbeleid wordt in dit onderzoeksrapport gegeven in hoofdstuk 3. Hier zal enkel het beleid geduid worden, voor zover dat zich laat vertalen in de allocatie van middelen. Een eerste notitie betreft dan de beleidsnotitie Kernenbeleid (De doar iepen foar de mienskip), vastgesteld door de gemeenteraad op 22 september In deze notitie worden de volgende geldstromen onderscheiden (Kernenbeleid 2011, p.18 e.v.): 1. Organisatiegeld Dit is een jaarlijkse vaste subsidie voor besturen van stads-, dorps- en wijkbelangen. Dit budget is beschikbaar voor het goed en onafhankelijk functioneren van die besturen en is door hen vrij te besteden. Hieronder vallen van de kosten van vergaderingen, telefoonkosten, reiskosten, etc. Over dit budget behoeft geen verantwoording aan de gemeente te worden afgelegd. De vereniging van stads-, dorps- of wijkbelangen moeten voldoen aan de wettelijke vereisten van een vereniging (KvK-registratie, statuten en huishoudelijk reglement). De omvang van het budget is ca ,00 per vereniging van stads-, dorps- en wijkbelang. 2. Kwaliteitsgeld Kwaliteitsgeld is bedoeld voor de uitvoering van onderdelen van de stads-, dorps- en wijkvisies. Stads-, dorps- en wijkbelangen kunnen over dat budget op aanvraag 76

79 beschikken. Voorwaarde is een goedgekeurde meerjarenvisie en opname van de beoogde voorziening in het jaarprogramma van uitvoering van de visie. Kwaliteitsgeld is niet bedoeld voor de financiering van (grote) infrastructurele projecten, onderhoudswerken en dergelijke. Het budget wordt beheerd door het college van B&W en het kan ook worden ingezet in de vorm van uurtjes team Beheer en Onderhoud. Het bestuur van stads-, dorps- of wijkbelangen legt op eenvoudige wijze verantwoording af aan het college, door middel van een inkoopfactuur (of vergelijkbaar). 3. Projectenbudget Het projectenbudget is voor de realisatie van (fysieke) leefbaarheidprojecten in de steden, dorpen en wijken (geen infrastructurele projecten, onderhoudswerken, etc.). Deze initiatieven moeten vanuit de steden, dorpen, buurten, wijken of straten zelf komen, met ondersteuning van de gemeente. Basis voor deze initiatieven zijn ook voor deze geldstroom, de stads-, dorps- en wijkvisies. Hierbij kan worden gedacht aan de realisatie van een voorziening in stad, dorp of wijk waarbij vanuit verschillende fondsen/subsidiënten financiering noodzakelijk is. Uit dit projectenbudget vindt in de meeste gevallen (co)financiering plaats. Vaak vragen andere fondsen/subsidiënten een verantwoording. De gemeente stelt op basis van die verantwoording haar definitieve bijdrage vast. Wijk-, buurt- en speeltuinverenigingen vallen onder welzijns- en/of leefbaarheidsbeleid. De (financiële) ondersteuning c.q. subsidiëring vindt niet plaats vanuit bovengenoemde geldstromen (het kernenfonds). Wijk-, buurt- en speeltuinverenigingen kunnen uitgroeien naar verenigingen voor een bredere belangenbehartiging. Zij kunnen daarbij (financieel) worden ondersteund en begeleid. Deze ondersteuning vindt plaats op basis van het Kernenbeleid en gefinancierd uit het kernenfonds. De kaders voor de financiën ten behoeve van het Team Stads- Dorps- en Wijkencoördinatie worden gevormd door begroting en vastgesteld door de gemeenteraad. Als kader voor de meerjarenbegroting voor de komende jaren worden onderstaande jaarbudgetten aan de raad voorgesteld: Organisatiegeld ,00 Kwaliteitsgeld ,00 Projectenbudget ,00 Dit beleid is in 2013 geëvalueerd. In de evaluatie wordt het volgende geconcludeerd (2013, p.19-20): Organisatiegeld: De bijdrage wordt zeer hoog gewaardeerd door de besturen. Het wordt overwegend gebruikt waar het voor bedoeld is en daarnaast worden er ook (kleine) uitgaven mee gedaan die goed passen bij het bevorderen van de leefbaarheid en daarmee een invulling geven aan het Kernenbeleid. Kwaliteitsgeld: Van het kwaliteitsgeld en het projectenbudget maakt maar 44% gebruik. 50% niet en 4% kent dit niet. Er zijn geen doelstellingen geformuleerd voor het gebruik van het kwaliteitsgeld. Er wordt in de praktijk vooral getoetst op breed draagvlak en leefbaarheid. Het merendeel van het geld ging tussen 2011 en 2014 naar de vier kleine steden en dorpen. Er zit een langzame verschuiving richting de wijken van Sneek en Bolsward. Ervanuit gaande 77

80 dat 44% van de besturen het aangevraagd heeft, is het merendeel ervan positief over de helderheid en de snelheid van afhandeling. Projectengeld: Het projectengeld heeft aanvankelijk zijn meerwaarde onvoldoende kunnen aantonen. Er is te zien dat er in 2013 een duidelijke toename van aanvragen is. Dit duidt op een bepaalde behoefte aan projectmatig geld. Het college komt begin 2014 met aanvullende voorstellen om het projectengeld zo goed als volledig te benutten. De gemeenteraad ontvangt hiervoor nog een voorstel. 5.5 Resultaten Gelet op de bovenstaande complicaties zal de uitdraai van de administratie opgeschoond moeten worden. De eerste correctie betreft de kapitaallasten. Deze zullen buiten het bestedingspatroon gehouden moeten worden, aangezien deze lasten uitgaven betreffen die in andere jaren zijn gedaan. De tweede correctie betreft de ambtelijke uren. Ook deze zullen uit het patroon gehouden moeten worden, aangezien deze uren niet exact naar een postcode zijn toe te rekenen. Als tussenstap kunnen vervolgens ook de crediteuren van buiten de gemeente buiten beschouwing worden gelaten. Dit geeft weliswaar geen beeld van het bestedingspatroon per postcode (immers, leveranciers kunnen ook buiten de gemeente gevestigd zijn), maar wel een beeld van de middelen die zijn gegund aan een postcodeplaats. Het meest zuivere beeld ontstaat echter, als enkel de subsidies in de opstelling worden betrokken die direct zijn te koppelen aan een bepaalde postcode in Súdwest-Fryslân. Het volgende beeld ontstaat dan. Tabel 5.1 Bestedingen in 2011 en 2014 (1) Totaal (geselecteerde velden) Kapitaallasten Inzet ambtelijke uren/doorbelasting kostenplaatsen Enkel subsidies en inkomensoverdrachten Enkel subsidies traceerbaar postcodes SWF

81 Tabel 5.2 Bestedingen in 2011 en 2014 (2) Jaar 2011 Percentage Jaar 2014 Percentage Totaal % % Exclusief % % kapitaallasten Exclusief % % kapitaallasten en inzet ambtelijke uren Exclusief % % kapitaallasten, inzet ambtelijke uren en crediteuren van buiten de gemeente Enkel subsidies % % Enkel subsidies traceerbaar postcodes SWF % % Te zien is, dat van het totaal van bijna 35 miljoen in procent wordt besteed in de vorm van subsidies, die direct aan een postcode binnen Súdwest-Fryslân gekoppeld kunnen worden. Uiteindelijk wordt in 2011 voor de geselecteerde voorzieningen aan subsidies uitgegeven die direct kunnen worden toegerekend aan de postcode binnen Súdwest- Fryslân. Van deze bestedingen mag men ervan uitgaan, dat zij daadwerkelijk ten goede komen aan een beoogd maatschappelijk doel (type voorziening) binnen die postcode (en mogelijk zelfs daarbuiten). In 2014 betreft dit 25 procent van het totaal aan bestedingen binnen de geselecteerde functies, oftewel In het navolgende overzicht zijn de subsidies, verstrekt in 2011 en 2014 en die traceerbaar zijn aan de postcodes van Súdwest-Fryslân afgezet tegenover elkaar. Daarbij is rekening gehouden met het gegeven, dat in deze periode soms postcodes zijn toegevoegd (aan een kern is dan een tweede postcode toegevoegd). Tabel 5.3 Subsidies naar postcode in 2011 en

82

83 Totaal Enkele correcties moeten eigenlijk op de bovenstaande tabel worden gemaakt. Zo wordt het zwembad in Bolsward geëxploiteerd door Optisport, gevestigd in Gorinchem (met postcode 4200). Het betreft hier euro in 2011 en in Dit betreft niet alleen subsidies, maar ook onderhoudscontracten en dergelijke. Ook is het sportcentrum de Rolpeal in Workum niet in het bovenstaande overzicht opgenomen, omdat deze crediteur in de grootboekadministratie geen postcode was toegekend en omdat de bestedingen niet geboekt zijn als subsidie, maar als overige kosten, personeel van derden, etc. Het betreft een uitgavenpost van in 2011 en in Het bovenstaande beeld moet dan ook eerder als een steekproef worden opgevat waarbij enkele subsidies voor twee jaren vergeleken worden met elkaar. Het bovenstaande beeld is niet te beschouwen als totaalbeeld. Kernenfonds De drie geldstromen binnen het kernenfonds worden niet apart gecodeerd, maar een nadere analyse van de grootboekrekeningen geeft toch een zicht op de bijdragen die vanuit het kernenfonds worden gedaan. In 2011 werd 72 keer een bijdrage verstrekt van 1000 euro in het kader van organisatiegeld. In 2014 was dit 80 keer. Daarnaast is in aan bijdragen verstrekt welke zijn geboekt op het grootboeknummer Kernenbeleid, in 2014 was dit Deze bedragen hebben deels betrekking op kwaliteitsbijdragen. De evaluatie uit 2013 geeft voor kwaliteitsgelden een lager 81

84 6721 HG 8567 JT 8600 AB 8601 BZ 8602 XV 8605 AV 8607 AS 8614 AE 8618 NK 8621 DN 8627 SG 8644 VT 8658 LJ 8701 KV 8711 BH 8721 GD 8724 HX 8743 KW 8748 CH 8753 JC 8757 JW 8764 PS 8774 PJ 8823 SX 9012 CR 3772 MP 5001 CA 7472 DE 8551 PS 8600 AB 8602 VP 8605 AV 8607 AS 8611 JH 8616 LA 8622 XL 8627 SG 8633 KD 8700 AB 8701 EE 8702 CP 8711 GR 8721 GD 8724 HW 8742 KV 8747 NR 8752 TR 8755 JJ 8759 LV 8765 LV 8775 XD 8861 VH 9112 HK Rekenkamer Súdwest-Fryslân bedrag aan voor 2011 ( ). Vermoedelijk worden op het grootboeknummer Kernenbeleid ook andere bedragen dan kwaliteitsbijdragen en organisatiegelden geboekt. De bestede projectgelden zijn in dit onderzoek niet getraceerd. De totale uitgaven die zijn geboekt onder het grootboeknummer voor Kernenbeleid kunnen voor de jaren 2011 en 2014 als volgt worden weergegeven: Uitgaven kernenfonds Uitgaven kernenfonds

85 8551 ML 8574 ZP 8600 GA 8601 CM 8601 VA 8602 TM 8605 AH 8606 XD 8615 LJ 8621 DV 8633 KD 8651 EG 8701 CD 8701 KG 8702 AS 8715 EM 8723 EG 8748 BV 8754 GZ 8800 AM 8861 GB 8901 BD 8913 CK 8933 BJ 9001 GH Rekenkamer Súdwest-Fryslân Investeringen Het beeld van subsidies en uitgaven kan gecomplementeerd worden, door ook de investeringen en bijdragen in beeld te brengen. Investeringen kunnen op vrijwel alles betrekking hebben, zoals investeringen in de openbare ruimte, bouw- en verbouwwerkzaamheden, etc. Bij bijdragen dient gedacht te worden aan personele lasten frictiebudget, bijdragen voor tijdelijke huisvesting, de verbouw van de openbare bibliotheek, bijdragen aan de provincie voor infrastructurele werken (cofinanciering), etc. In 2011 is geïnvesteerd en verstrekt in de vorm van bijdragen. In 2014 bedroeg dit Dit laatste bedrag is inclusief het Friese Meren Project. Dit betreft dus alle investeringen en bijdragen en niet enkel uitgaven die betrekking hebben op de geselecteerde typen voorzieningen. Als nu de postcodes 8551 tot en met 9014 worden geselecteerd, ontstaat het volgende beeld: Investeringen en bijdragen In 2011 is sprake van een behoorlijk piek in Sneek. Dit betreft niet een specifiek project. De uitgaven hebben betrekking op meerdere projecten, maar de nieuwbouw van het theater Sneek en het centrum voor de Kunsten hebben in 2011 de uitgaven sterk omhoog gedreven. Gecorrigeerd voor deze projecten ontstaat het volgende beeld: 83

86 8551 ML 8574 ZP 8600 GA 8601 CM 8601 VA 8602 TM 8605 AH 8606 XD 8615 LJ 8621 DV 8633 KD 8651 EG 8701 CD 8701 KG 8702 AS 8715 EM 8723 EG 8748 BV 8754 GZ 8800 AM 8861 GB 8901 BD 8913 CK 8933 BJ 9001 GH Rekenkamer Súdwest-Fryslân Investeringen en bijdragen gecor De hoogste piek in 2014 betreft de capaciteitsuitbreiding van de Johan Frisosluis. De hoogste piek in 2011 betreft de herhuisvesting ten behoeve van Odyssee Openbaar Onderwijs Sneek. Uiteraard kunnen hier geen conclusies uit worden getrokken. De selectie op postcode binnen de gemeente houdt immers geen rekening met het feit dat sommige crediteuren gevestigd zijn binnen een bepaalde postcode, maar hun werkzaamheden voor een hele andere postcode uitvoeren. Ook kan het natuurlijk zijn, dat sommige crediteuren buiten Súdwest-Fryslân gevestigd zijn, maar hun werkzaamheden binnen een bepaalde postcode van Súdwest-Fryslân uitvoeren. De bovenstaande investeringsoverzichten betreffen de investeringen in de postcodes tussen 8551 tot en met Doordat het gemeentelijke investeringen betreft, gaat het hier doorgaans om investeringen binnen de gemeente. Dit is echter niet altijd het geval. Zo betreft het hier ook postcodes welke behoren tot de gemeente Leeuwarden. Dit is in 2014 met name het geval bij de Johan Frisosluis. Desgevraagd wordt gesteld dat: De Johan Frisosluis ligt in onze gemeente (Stavoren) maar de uitbreiding wordt uitgevoerd door de provincie en wij betalen daarvoor een bijdrage aan de provincie (postcode Leeuwarden). Het betreft hier een bijdrage van aan de provincie, welke is opgenomen in bovenstaand overzicht. Aangezien het in het bovenstaande overzicht echter gaat om gemeentelijke investeringen en bijdragen en aangezien de bijdrage aan de provincie toch weer in de vorm van de sluis terugvloeit aan de gemeente, is opname van dit bedrag in bovenstaande tabel methodologisch correct. 84

87 6. Analyse In dit hoofdstuk onderwerpen wij de bevindingen op de drie onderzoeksthema s afzonderlijk aan een analyse. Deze zullen worden vergeleken met de normenkaders. In het volgende hoofdstuk zullen wij de onderlinge relaties leggen en dwarsverbanden zichtbaar maken. 6.1 Analyse van het voorzieningenniveau Analyse van het beleid Eerst zullen wij de verschillende beleidsdocumenten naast elkaar leggen. Zo vergelijken wij het Kernenbeleid en de kaders en uitgangspunten uit de verschillende notities. Beleid ten aanzien van de steden, dorpen en wijken wordt in de verschillende documenten als heel belangrijk gezien. In het coalitieakkoord wordt het kernenbeleid één van de belangrijkste thema s genoemd. Hierbij worden genoemd de eigenheid, kracht en dynamiek, zelforganiserend vermogen en leefbaarheid. In de beleidsnotitie Kernenbeleid De doar iepen foar de mienskip staat het als volgt (p.7): De gemeente Súdwest-Fryslân staat voor goede fysieke en sociale woon- en leefomstandigheden waarover de inwoners tevreden zijn. Zij heeft hierbij twee doelen: 1. Het realiseren van een vitale, sterke en solidaire samenleving waar burgers elkaar ondersteunen. 2. Alle interventies en acties die in de dorpen en steden (wijken) worden ingezet t.b.v. de leefbaarheid zijn aan elkaar gelinkt. De kaders voor het Kernenbeleid zijn: 1. Het kernen- en wijkenbeleid wordt integraal uitgevoerd met alle beleidsterreinen. 2. Het kernen- en wijkenbeleid wordt uitgevoerd passend binnen de Wmo-kaders, prestatieveld Het kernen- en wijkenbeleid wordt uitgevoerd passend binnen de financiële kaders, vastgesteld door de gemeenteraad. 4. Centraal beleid wordt vertaald naar kernen- en wijkenbeleid: per stad, dorp of wijk wordt de soort inzet, rol van de gemeente en de mate van bewonersparticipatie beoordeeld. 5. De inzet van het gemeentebeleid is dynamisch: op ontwikkelingen in de steden, dorpen en wijken moet kunnen worden ingespeeld en de intensiteit van de inzet hierop aangepast. 6. Bij de uitvoering van kernen- en wijkenbeleid spelen stads- dorps- en wijkvisies een belangrijke rol. Duidelijk moet zijn dat niet alles kan en dat niet alles tegelijkertijd kan. Er zullen dus keuzes moeten worden gemaakt in tijd en geld. Daarbij worden de stads-, dorps en wijkvisies gebruikt. 85

88 De rol van de stads-, dorps- en wijkbelangen is als volgt beschreven: De gemeente streeft naar een gelijke en gelijkwaardige structuur van belangenvertegenwoordiging in alle dorpen en wijken. Dit zal niet op korte termijn kunnen worden gerealiseerd. Het streefbeeld op langere termijn is: Stads- dorps- en wijkbelangen behartigen collectieve belangen voor hun stad, dorp en wijk. Het bestuur van stads- dorps- en wijkbelang is de gesprekpartner voor de gemeente. Zij zijn de ogen en oren van de gemeenschap en spreekbuis naar de gemeente. De inbreng van stads- dorps- en wijkbelang is zwaarwegend maar niet bindend. Stads- dorps- en wijkbelang zorgen zelf voor communicatie met de achterban. Volgens de notitie is het hoofddoel van het Kernenbeleid bereikt als: De identiteit van de steden, dorpen en wijken behouden blijft. Het sociale en culturele voorzieningenniveau in stand is gebleven en waar nodig is versterkt. In de steden, dorpen en wijken zelforganiserend vermogen en denkkracht is geoptimaliseerd. Er voldoende draagkracht bestaat voor het omgaan met het kernenfonds. De genoemde hoofddoelstelling en de uitwerking daarvan zijn niet meetbaar beschreven. De tweede hoofddoelstelling is belangrijk voor een nadere vergelijking met andere beleidsdocumenten en de praktijk. Wij zullen hier later op inzoomen. In het document wordt geen definitie gegeven van kernenbeleid. Wel wordt in de uitwerking duidelijk dat het uitsluitend gaat om de contacten en communicatie tussen gemeente en burgers op de diverse niveaus en in verschillende rollen. In de notitie wordt gesproken over leefbaarheid; er wordt geen rechtstreekse relatie gelegd tussen het voorzieningenniveau, leefbaarheid en Kernenbeleid. Ten aanzien van de voorzieningen valt op dat een doel is om het sociale en culturele voorzieningenniveau minimaal in stand te houden en waar nodig te versterken. Wat met het sociale en culturele voorzieningenniveau precies wordt bedoeld, wordt niet duidelijk. De in het Kernenbeleid genoemde sociale leefbaarheid is niet in een afzonderlijke beleidsnotitie uitgewerkt. Op het begrip leefbaarheid wordt in de eigen evaluatie van de gemeente kort ingegaan. De conclusie in de evaluatie is dat het een rekbaar begrip is en dat vooral de Mienskip zelf deze kan beïnvloeden. In de Ontwikkelvisie wordt wel het voorzieningenniveau genoemd: de gemeente zet in op een gedifferentieerd voorzieningenniveau, passend bij de aard en de schaal van de afzonderlijke kernen. Hierbij wordt ook een set aan vereisten of criteria genoemd: evenwichtig verspreid over de gemeente voor bijna iedereen bereikbaar binnen 15 autominuten de omvang van de kern is doorslaggevend voor het voorzieningenniveau kernen die toeristen aantrekken hebben meer voorzieningen dan verwacht mag worden o.b.v. inwonertal Bolsward en Sneek hebben een bovenregionale functie 50% van de kernen beschikt over een basisschool en/of winkels die voorzien in de dagelijkse behoeften in ieder cluster moet minimaal één voorziening zijn die geschikt is voor voorstellingen 86

89 Daarnaast: in de stedelijke clusters een hoog voorzieningenniveau op peil houden en uitbreiden; in de landelijke clusters een basisvoorzieningenniveau. Er wordt erkend dat er geen objectieve definitie bestaat voor het basisvoorzieningenniveau. Dit hangt o.a. af van de behoefte van de inwoners. Het valt op dat hier niet uitsluitend over kernen, maar ook over clusters wordt gesproken. In 2014 is dit expliciet geworden met de Clusteragenda. De notitie Stand van zaken Ontwikkelvisie uit 2014 noemt de clusters en verwijst naar deze Clusteragenda en naar andere (beleids-)documenten als het gaat om beoordeling van de stand van de voorzieningen. Integrale toetsing of evaluatie van doelstellingen ten aanzien van voorzieningen vindt niet plaats. In het coalitieakkoord (2014) wordt expliciet de verbinding gelegd tussen het Kernenbeleid en het voorzieningenniveau. Het voorzieningenniveau wordt nu bezien op clusterniveau en niet op het niveau van de kern. Kernenbeleid moet faciliterend zijn. In de clusteragenda wil men komen tot cijfers, prognoses die relevant zijn voor het toekomstig voorzieningenniveau in het cluster. Het Plan van aanpak clusteragenda (dec. 2014) is niet zozeer een beleidsdocument, maar een werkwijze en geeft vooral handvatten voor enerzijds invulling van voorzieningen in de clusters en anderzijds de wijze van besluitvorming in het samenspel tussen college, raad, besturen van dorpsbelangen en andere belanghebbenden. In dit Plan van Aanpak worden geen doelstellingen of criteria genoemd ten aanzien van het voorzieningenniveau. Wel wordt beschreven dat o.a. op basis van analyses, cijfers en prognoses in combinatie met wensen en ambities per cluster zal worden bezien wat het toekomstig voorzieningenniveau zou moeten zijn. Respondenten geven aan: De clusteragenda beoogt een toekomstbestendig voorzieningenniveau. In tegenstelling tot het Kernenbeleid kent de clusteragenda dus wél een inhoudelijk doel. In de notitie Vlootschouw Op Koers! wordt weliswaar teruggekeken, maar een evaluatie op het voorzieningenniveau in relatie tot het Kernenbeleid wordt niet gegeven. Wel wordt geconstateerd dat voorzieningen die eerder op lokaal niveau vanzelfsprekend waren nu onder druk staan. Bezuinigingen zijn noodzakelijk. Ook in deze notitie wordt verwezen naar de beleidsnotities voor bijvoorbeeld Sport en Onderwijs. Daarnaast wordt geconstateerd dat bij besluitvorming over voorzieningen vooral gekeken moet worden naar samenhang van voorzieningen in relatie tot omliggende kernen. In plaats van criteria te stellen wordt de vraag gesteld Wat is het juiste niveau om voorzieningen te organiseren voor bijvoorbeeld onderwijs, sport, cultuur, zorg, welzijn? En vraagt dit dan om een lokale aanpak of vindt er een verschuiving naar een meer regionaal niveau plaats? Een antwoord op deze vraag wordt niet gegeven. In de beleidsnota Sport en Bewegen wordt geen directe relatie gelegd met het Kernenbeleid; het woord Kernenbeleid komt in de nota niet voor. Wel worden kaders genoemd in relatie tot sportvoorzieningen in kernen en clusters. Er is een heel aantal criteria en doelstellingen uit de notitie te halen ten aanzien van aantal, kwaliteit en locatie van sportvoorzieningen. (zie paragraaf 5.4). O.a. worden genoemd: wensen en behoeften van bewoners, spreiding en afstand die de gebruiker wil overbruggen. Ook wordt expliciet genoemd dat de zwembaden behouden moeten blijven. In de zwembadennotitie wordt als 87

90 criterium genoemd: op redelijke afstand liggen, ca. 20 kilometer vanaf woon- of verblijfplek. Het beleid ten aanzien van basisscholen is niet direct gekoppeld aan het Kernenbeleid. Ook hier wordt gesproken over spreiding en bereikbaarheid van de voorziening, maar zonder dat daar normen of criteria aan worden verbonden. De notitie over dorpshuizen is expliciet gebaseerd op o.a. het Kernenbeleid en de relatie met leefbaarheid en sociale cohesie wordt gelegd. Goed onderhouden accommodaties zorgen voor leefbaarheid in de kernen, ze bieden onderdak aan veel verenigingen en versterken de sociale contacten in een kern. (...) Tegelijkertijd heeft de gemeente Súdwest-Fryslân in het Kernenbeleid uitgesproken om het in stand houden van goede fysieke en sociale leefomstandigheden waar de inwoners tevreden over zijn te ondersteunen. Het aantal bestaande dorpshuizen, mfc s en wijkgebouwen wordt als uitgangspunt genomen. De criteria die voor de aanwezigheid van voorzieningen zijn aangelegd in de diverse beleidsnotities, kunnen als volgt in beeld worden gebracht. Tabel 6.1 Gemeentelijke criteria ten aanzien van voorzieningen in de kernen Algemeen Niet in alle gevallen is de gemeente ook zelf de uitbater van een voorziening. De gemeentelijke rol kan ook faciliterend, realiserend of adviserend zijn. In sommige gevallen (bijv. zwembaden) maakt de gemeente expliciet onderscheid in criteria voor voorzieningen die door de gemeente financieel worden ondersteund. Uit Kernenbeleid Het sociale en culturele voorzieningenniveau is in stand gebleven en waar nodig is versterkt. Uit Ontwikkelvisie De gemeente zet in op een gedifferentieerd voorzieningenniveau, passend bij de aard en de schaal van de afzonderlijke kernen. De omvang van de kern is doorslaggevend voor het voorzieningenniveau. Ongeveer 50% van de kernen beschikt over een basisschool en/of winkels die voorzien in dagelijkse behoeften. In ieder cluster moet minimaal één voorziening zijn die geschikt is voor voorstellingen. Deze voorzieningen zijn in het algemeen evenwichtig verspreid over de gemeente en voor bijna iedereen bereikbaar binnen 15 minuten reistijd in de auto. De hoofdlijn is: voor het stedelijke cluster een hoog voorzieningenniveau op peil houden en uitbreiden, voor de landelijke clusters een basisvoorzieningenniveau bewaken. 88

91 Uit de Beleidsnota Sport en C Bewegen o n c l u s i e E r z i Uit de j Zwembadvisie n, Uit IHP (basisscholen) n a Uit Notitie a Dorpshuizen, s mfc s en t wijkgebouwen Houdt sport toegankelijk in kleine dorpen. Ontwikkel ook in nieuwe wijken sportfaciliteiten. Goed onderhouden en toegankelijke accommodaties dichtbij de woonomgeving van mensen. Behoud zwembaden en betrek de bevolking daarbij. Maatschappelijk en financieel rendement is ook een factor. Evenwichtige spreiding in drie categorieën: Dorps- en wijkvoorzieningen: jeu de boulesbaan, kaatsveld, natuurijsbaan en trapveld. Clustervoorzieningen (gebruiker is bereid enige afstand te overbruggen): fierljepaccommodatie, kano- en roeiaccommodatie, korfbalveld, manege, sportzaal, sporthal, tennishal, tennisbaan en voetbalveld. Gemeentelijke voorzieningen (gebruiker is bereid een grote afstand te overbruggen): atletiekaccommodatie, hockeyveld, honk- en softbalveld, skeelerbaan, topsporthal, wielerbaan, zeilwedstrijdcentrum en zwembad. Op redelijke afstand liggen, ca. 20 kilometer vanaf woon- of verblijfplek (dit geldt voor zwembaden die financieel worden ondersteund). Gebiedsgericht en maatwerk (demografische en andere omstandigheden) Een goed en gespreid aanbod Het in stand houden van fysieke ontmoetingsplekken waar alle bewoners van het dorp of de wijk terecht kunnen. Het aantal bestaande dorpshuizen, mfc s en wijkgebouwen wordt als uitgangspunt genomen. Naast de beleidsnotitie Kernenbeleid, zijn er meerdere notities en documenten waarin valt af te lezen hoe de gemeente met zijn kernen en de voorzieningen daarbinnen wil omgaan. Er is niet altijd een directe relatie en samenhang tussen de documenten zichtbaar. Uit de notitie Kernenbeleid wordt duidelijk dat dit beleid alleen wordt gezien als communicatievehikel. In één van de twee hoofddoelen wordt het begrip leefbaarheid genoemd; als één van de gewenste resultaten wordt het in stand houden van het sociale en culturele voorzieningenniveau genoemd, zonder dat duidelijk wordt wat met de genoemde begrippen precies wordt bedoeld. Een expliciete relatie tussen Kernenbeleid, leefbaarheid en voorzieningenniveau met duidelijke en meetbare doelen ten aanzien van het niveau van de voorzieningen is er in deze notitie niet. Daarvoor hebben wij andere notities nodig. Wanneer we de hier onderzochte notities bekijken, zien we daarin (Ontwikkelvisie) criteria voor voorzieningenniveau (aantal, spreiding en bereikbaarheid). Hierbij worden alleen scholen en winkels apart genoemd, waarbij opvalt dat deze in één doelstelling worden genoemd: 50% van de kernen beschikt over een basisschool en/of winkels die voorzien in de dagelijkse behoeften. De helft van de kernen zou dus ofwel een basisschool ofwel een winkel moeten hebben. In de beleidsnota s over sportvoorzieningen en over basisscholen is geen relatie te vinden met het Kernenbeleid. De clusteragenda is nog in ontwikkeling; daarin zou de verbinding tussen Kernenbeleid en te maken keuzes voor de clusters en de kernen in de clusters gelegd moeten worden. Er zijn nog geen uitgewerkte agenda s voor een cluster beschikbaar. 89

92 Geconcludeerd kan worden dat de diverse documenten wel consistent zijn in de richting, maar dat onderlinge samenhang, uitwerking en concretisering (nog) niet zichtbaar zijn. Tabel 6.2 Kernenbeleid: normen versus de praktijk Onderdeel Norm Gemeente SWF Beleid doelmatigheid Het Kernenbeleid is de grondslag voor andere beleidsdocumenten, als het gaat om voorzieningen. Deels aan voldaan. Sommige beleidsdocumenten zijn gebaseerd op het Kernenbeleid, andere niet. Beleid doelmatigheid Beleid doeltreffendheid Beleid Leefbaarheid Er is consistentie in de beleidsdocumenten waar het gaat om criteria voor voorzieningen. Er zijn door de raad controleerbare doelen geformuleerd voor het voorzieningenniveau. Het Kernenbeleid geeft criteria ten aanzien van de verdeling van voorzieningen over de kernen. In het bijzonder t.a.v. voorzieningen voor onderwijs: basisscholen sport: gymnastieklokalen/sporthallen, buitensportaccommodaties (sportvelden) en zwembaden cultuur: multifunctionele centra/wijkgebouwen, dorpshuizen Aan voldaan. Deels aan voldaan. Niet in de notitie Kernenbeleid, wel deels in andere notities; niet altijd heel concreet en meetbaar. Niet aan voldaan. Criteria staan in separate beleidsnotities, die niet altijd zijn gebaseerd op het Kernenbeleid. De separate beleidsnotities geven wel een richting en in sommige gevallen ook criteria voor de spreiding en verdeling van voorzieningen over de kernen. Analyse van de praktijk In de eigen evaluatie van de gemeente van het Kernenbeleid worden de doelen hiervan op iets andere wijze beschreven dan in de oorspronkelijke beleidsnotitie. De hoofdconclusie van de evaluatie is dat de besturen van dorps- stads- en wijkbelangen tevreden zijn met de gekozen aanpak. Hoe de burgers hierover denken is niet onderzocht en wordt dan ook in de evaluatie niet duidelijk. De eigen evaluatie in 2013 geeft dus een positief beeld te zien van de uitvoering van het Kernenbeleid. Nu, in 2015, is de in 2011 voorgestelde werkwijze goed ingebed in de organisatie. De dorps- en wijkcoördinatoren vullen hun rol als intermediair tussen kern/wijk en gemeente duidelijk in. Zij kennen de besturen van hun steden, dorpen en wijken goed, organiseren bijeenkomsten, zijn op de hoogte van wat er in een kern speelt. Binnen de gemeente zorgen zij dat op relevante momenten aandacht is voor een probleem in een stad, wijk of dorp; zij zijn de ambassadeurs van de kernen bij hun eigen collega s. Dat betekent dat zij soms zelf zaken regelen voor het dorp en soms meedenken over beleid. Af en toe lopen zij hierbij intern nog wel eens tegen een muur aan. Wethouders onderhouden contacten 90

93 met hun kernen. De beoogde rollen worden door diverse spelers gespeeld (naast de wethouders en coördinatoren, de besturen van de verenigingen van stads-, dorps- en wijkbelangen). De contacten functioneren, voor zover zichtbaar, zoals bedoeld. Besturen van verenigingen en gemeente lijken elkaar te vinden; dat is het beeld dat uit de interviews naar voren komt. In die zin verloopt de praktijk conform het beleid. Voor alle voorzieningen geldt dat een ruime meerderheid van de inwoners tevreden is over de afstand van hun woning tot de verschillende voorzieningen, al is het wel zo dat inwoners die vaker gebruik maken van de verschillende voorzieningen significant meer tevreden zijn over de afstand tot die voorzieningen dan inwoners die minder vaak gebruik maken van voorzieningen. Mogelijk maken inwoners die verder bij voorzieningen vandaan wonen er minder gebruik van. Wanneer een onderscheid wordt gemaakt tussen de stedelijke clusters enerzijds en de landelijke clusters anderzijds, dan blijkt er alleen een significant verschil te bestaan in het oordeel over de zwembaden; inwoners van stedelijke clusters zijn namelijk meer tevreden over de afstand tot een zwembad dan inwoners van landelijke clusters. Interessant in het licht van onze eerdere constatering dat de spreiding van zwembaden voldoet aan de in beleid vastgelegde norm dat elke inwoner binnen 20 autominuten een zwembad moet kunnen bereiken, een norm die niet lijkt te voldoen aan de norm die een deel van de inwoners zelf hanteert voor wat betreft de bereikbaarheid van zwembaden. Inwoners die wel (eens) gebruikmaken van de verschillende voorzieningen geven aan tevreden te zijn over de kwaliteit van de voorzieningen. Inwoners blijken dus onafhankelijk van hun woonplaats overwegend positief in hun oordeel over het voorzieningenniveau. Belangenverenigingen geven aan dat voorzieningen een thema is dat de inwoners bezighoudt. Zij hebben, voor zover zij van mening zijn dat zij dat kunnen beoordelen, de indruk dat inwoners overwegend tevreden zijn over de afstand tot en kwaliteit van voorzieningen, waarbij zij terecht signaleren dat voor wat betreft de zwembaden het beeld enigszins afwijkt. Of de doelstellingen van het beleid, of de effecten daarvan al zijn bereikt, is lastiger te bepalen. De doelstelling van de gemeente wordt in de beleidsnotitie Kernenbeleid als volgt geformuleerd: De gemeente Súdwest-Fryslân staat voor goede fysieke en sociale woon- en leefomstandigheden waarover de inwoners tevreden zijn. Zij heeft hierbij twee doelen: Het realiseren van een vitale, sterke en solidaire samenleving waar burgers elkaar ondersteunen. Alle interventies en acties die in de dorpen en steden (wijken) worden ingezet t.b.v. de leefbaarheid zijn aan elkaar gelinkt. (p.7) Volgens de notitie is het hoofddoel van het Kernenbeleid bereikt als de volgende resultaten zijn bereikt: De identiteit van de steden, dorpen en wijken behouden blijft. Het sociale en culturele voorzieningenniveau in stand is gebleven en waar nodig is versterkt. In de steden, dorpen en wijken zelforganiserend vermogen en denkkracht is geoptimaliseerd. Er voldoende draagkracht bestaat voor het omgaan met het kernenfonds. (p.22) Doelstellingen omtrent voorzieningen, zo zagen wij, zijn vooral te vinden in andere beleidsnotities, al dan niet op het Kernenbeleid gebaseerd. Of alle interventies ten aanzien van leefbaarheid aan elkaar zijn gelinkt (doel 2) is daarom ondoorzichtig. De onderlinge 91

94 verbinding blijkt niet expliciet uit de documenten. Het hier genoemde resultaat ten aanzien van het sociale en culturele voorzieningenniveau is lastig te meten. Het is niet duidelijk, wat we kunnen waarnemen als aan de hier genoemde criteria is voldaan en daarom is het lastig te bepalen of het Kernenbeleid in de praktijk is geslaagd. Coördinatoren geven aan dat in de afgelopen jaren op kernenniveau kleinschalige voorzieningen zijn aangebracht, in samenspraak met of op verzoek van dorp of wijk. Te denken valt aan speelplaatsjes, plantenbakken, banken en trapveldjes. Allemaal zaken die de fysieke leefomgeving betreffen. Het is goed voorstelbaar dat dit de leefbaarheid positief beïnvloedt. Nu pas komt er meer ruimte om aandacht te schenken aan de sociale leefbaarheid met bijbehorende voorzieningen. Het gemeentelijke Kernenbeleid beoogde geen actieve inzet op voorzieningen. De koppeling Kernenbeleid-leefbaarheid-voorzieningen is niet op die expliciete manier gemaakt. In de praktijk zien wij dat er op buurt- of straatniveau wel verbinding is tussen deze zaken. Op het niveau van de clusters is dat niet waar te nemen. Kijkend naar de voorzieningen (zie tabel 3.2) en de in de diverse documenten genoemde criteria (zie voorgaande tabel) dan kunnen wij daarover het volgende zeggen. In bijna elke kern is een dorpshuis aanwezig, in de wijken in Sneek zijn er zeven; Bolsward heeft één dorpshuis. Niet bekend is in welke dorpshuizen (of multifunctionele centra) ook voorstellingen kunnen worden gegeven. Multifunctionele centra en/of wijkgebouwen zijn verdeeld over clusters: Witmarsum heeft er één, Koudum-Stavoren drie, Makkum één, Bolsward één, Sneek vier, Heeg-Woudsend vier en Workum-Hindeloopen één. Naar inwoneraantal hebben Koudum- Stavoren en Heeg-Woudsend relatief meer MFC s. De sportvoorzieningen zijn door de gemeente uitgebreid per cluster in kaart gebracht (zie bijlage V). Een deel daarvan is samengevat in de tabel 3.2. De gymzalen/sporthallen zijn verdeeld over de kernen en binnen clusters. Wat opvalt is dat het cluster Makkum er nogal bekaaid af komt. Dat geldt evenzo voor basisscholen en sportvelden in het cluster Makkum. Er is duidelijk te zien dat Bolsward en Sneek een regiofunctie vervullen. In Sneek leidt dat voor een aantal voorzieningen (voetbal- en tenniscomplexen) tot een lager aantal per inwoner dan in landelijke clusters. De basisscholen zijn verdeeld; veel kernen hebben een basisschool. In Bolsward en Sneek zijn meerdere basisscholen. In het cluster Makkum heeft Makkum zelf drie basisscholen en Wons één. De overige kernen geen. Dat is een wat ander beeld dan de andere clusters laten zien. In de hele gemeente zijn vier (gemeentelijke) zwembaden: in Witmarsum, Bolsward, Workum en Sneek. Volgens de Zwembadvisie zou elke inwoner binnen ongeveer 20 autominuten een zwembad moeten kunnen bereiken. Zonder dat exact te hebben gemeten, lijkt dit het geval te zijn. Opvallend is, dat in de beleidsnotities nergens wordt verwezen naar het Kernenbeleid. De manier waarop echter de huidige besluitvorming over de zwembaden plaatsvindt, wordt door de verantwoordelijk wethouder als een goed voorbeeld van de werking van het Kernenbeleid genoemd. Aan de doelstelling van spreiding is voldaan. 92

95 Tabel 6.3 Voorzieningenniveau: normen versus de praktijk Onderdeel Norm Gemeente SWF Praktijk - doelmatigheid Praktijk doelmatigheid Wijzigingen in het voorzieningenniveau na de herindeling zijn het gevolg van het Kernenbeleid Het beleid aangaande voorzieningen voldoet aan de door de gemeente gestelde criteria in het Kernenbeleid. Basisscholen: niet aan voldaan. Zwembaden: deels aan voldaan. De zwembadvisie is niet gebaseerd op het Kernenbeleid maar en de wijze waarop de keuzes worden gemaakt zijn in overeenstemming met het idee van het Kernenbeleid Sportaccommodaties: niet aantoonbaar Dorpshuizen/MFC s: dit lijkt wel zo te zijn, maar er zijn geen casussen onderzocht In het Kernenbeleid staat de volgende hoofddoelstelling: Alle interventies en acties die in de dorpen en steden (wijken) worden ingezet t.b.v. de leefbaarheid zijn aan elkaar gelinkt. Er kan niet worden aangetoond dat dit zo is. De onderlinge verbinding blijkt niet expliciet uit de documenten. Als resultaatdoelstelling is genoemd: Het sociale en culturele voorzieningenniveau in stand is gebleven en waar nodig is versterkt. Omdat het Kernenbeleid geen concrete criteria en uitwerking geeft is dit niet meetbaar. Praktijk - Leefbaarheid Praktijk - Leefbaarheid Er is sprake van een verdeling van voorzieningen cultuur, sport en onderwijs. Het voorzieningenniveau sluit aan bij de wensen van burgers Niet voldaan aan de norm Voldaan. De voorzieningen zijn evenredig verdeeld over de kernen. Voldaan. Een meerderheid van de inwoners is tevreden over de afstand tot en kwaliteit van voorzieningen 93

96 6.2 Analyse van de lokale democratie Invoer Een ruime meerderheid van de inwoners van de gemeente Súdwest-Fryslân ziet de verenigingen voor stads-, dorps- of wijkbelangen als belangrijke schakel tussen burgers en de gemeente. De belangenverenigingen zouden hen moeten informeren over gemeenteplannen, zouden ideeën van inwoners moeten doorgeven aan de gemeente en zouden inwoners moeten uitnodigen om mee te denken over nieuwe plannen. Een ruime meerderheid van de belangenverenigingen geeft aan ook daadwerkelijk deze rollen te vervullen. Ruim zes op de tien inwoners heeft er vertrouwen in dat de belangenverenigingen weten wat er speelt in hun woonomgeving. Toch geeft slechts iets meer dan een derde van de inwoners aan zich daadwerkelijk vertegenwoordigd te voelen door hun belangenvereniging en heeft nog geen derde van de inwoners de indruk dat het belangenverenigingen voldoende lukt om onderwerpen die spelen in hun woonomgeving op de agenda van de gemeente te krijgen. Waar er dus wel vertrouwen lijkt te bestaan in het systeem waarvoor met het Kernenbeleid is gekozen, lijkt de mate waarin inwoners zich vertegenwoordigd voelen door de belangenverenigingen beperkt. Ook de constatering dat slechts vier op de tien inwoners er vertrouwen in hebben dat de gemeente weet wat er speelt in hun woonomgeving lijkt erop te wijzen dat in de ogen van de inwoners de belangenverenigingen onvoldoende de belangen van hun achterban bij de gemeente over het voetlicht weten te brengen. De belangenverenigingen hebben een positiever beeld van de mate waarin de gemeente Súdwest-Fryslân en ook zijzelf weten wat er speelt in hun stad, dorp of wijk dan de inwoners. Ook hebben zij een positiever beeld van de mate waarin inwoners zich door hen vertegenwoordigd voelen, al geven slechts vier van de tien belangenverenigingen aan dat zij er voldoende in slagen om onderwerpen die spelen in hun stad, dorp of wijk op de agenda van de gemeente te zetten. De positie tussen gemeente en inwoners en de bijbehorende rollen van de belangenverenigingen zoals die door een meerderheid van de inwoners worden gezien, worden volgens een ruime meerderheid van de verenigingen ook als zodanig opgepakt. Tabel 6.4 Invoer volgens inwoners Invoer Eens Neutraal Oneens Weet ik niet Vertrouwen De gemeente Súdwest-Fryslân weet wat er speelt in mijn woonomgeving (stelling 8_1) De belangenvereniging is ervoor om mij te informeren over gemeenteplannen (stelling 11_1) De belangenvereniging is ervoor om ideeën van inwoners door te geven aan de gemeente (stelling 11_2) De belangenvereniging moet inwoners uitnodigen om mee te denken over nieuwe plannen (stelling 11_3) De belangenvereniging weet wat er speelt in mijn woonomgeving (stelling 11_4) Representatie Ik voel mij vertegenwoordigd door de belangenvereniging (stelling 11_5) 44% 21% 19% 16% 77% 8% 8% 7% 89% 3% 2% 6% 88% 4% 3% 5% 65% 12% 6% 17% 38% 21% 27% 15% 94

97 Het lukt de belangenvereniging voldoende om onderwerpen die spelen in mijn woonomgeving op de agenda van de gemeente te zetten (stelling 11_7) 28% 19% 17% 36% Tabel 6.5 Invoer volgens belangenverenigingen Invoer Eens Neutraal Oneens Weet ik niet Vertrouwen De gemeente Súdwest-Fryslân weet wat er speelt in mijn woonomgeving (stelling 3) Onze belangenvereniging informeert inwoners over projecten en activiteiten van de gemeente die onze stad, dorp of wijk betreffen (stelling 4) Onze belangenvereniging geeft ideeën van inwoners door aan de gemeente (stelling 5) Onze belangenvereniging nodigt inwoners uit om mee te denken over nieuwe plannen (stelling 6) Onze belangenvereniging heeft een goed beeld van wat er speelt in onze stad, dorp of wijk (stelling 7) Representatie De inwoners van onze stad, dorp of wijk voelen zich vertegenwoordigd door onze belangenvereniging (stelling 8) Als belangenvereniging slagen wij er voldoende in om onderwerpen die spelen in onze stad, dorp of wijk op de agenda van de gemeente te zetten (stelling 9) 58% 26% 16% 0% 67% 23% 10% 0% 78% 10% 10% 2% 72% 19% 7% 2% 84% 7% 10% 0% 64% 15% 14% 7% 41% 36% 21% 2% Omzetting Bij de analyse van het onderwerp omzetting zijn, naast het Kernenbeleid, verschillende vragen en stellingen uit de enquête onder inwoners als uitgangspunt genomen. In de analyse van het onderwerp burgerparticipatie zijn ook de antwoorden op vraag 1 t/m 7 van de enquête onder inwoners over hun eerdere en toekomstige betrokkenheid bij de plannen van de gemeente betrokken. Met het Kernenbeleid is een structuur neergelegd waarbinnen beslissingen tot stand komen in interactie tussen gemeente, belangenverenigingen en inwoners. De verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen behartigen de collectieve belangen en zijn de gesprekspartner voor de gemeente. Zij worden bestempeld als de ogen en oren van de gemeenschap en de spreekbuis naar de gemeente. Hun inbreng is volgens het beleid zwaarwegend, maar niet bindend. De stads- dorps- en wijkvisies worden als belangrijk instrument bij de belangenafweging gezien. Het interactieve proces tussen gemeente, belangenverenigingen en inwoners is daarmee in zeer algemene termen neergelegd in het beleid. De concrete invulling hiervan is echter niet nader uitgewerkt wat ten koste gaat van de transparantie van het besluitvormingsproces (Wie bepaalt nu aan de hand van welke criteria welke zaken door de gemeente worden opgepakt?), maar ook van de toegankelijkheid (Hoe weet je nu dat de belangenverenigingen daadwerkelijk de belangen van al hun inwoners in overweging nemen en niet alleen hun eigen belangen dan wel de belangen van slechts een klein deel van hun 95

98 achterban? En hoe moeten belangenverenigingen verschillen in belangen van hun achterban afwegen? zijn vragen die ook onder de raadsleden leven). De mate waarin beslissingen in de praktijk tot stand komen in een interactief proces tussen gemeente en inwoners lijkt, ondanks de communicatiestructuur die is geïntroduceerd met het Kernenbeleid, beperkt. Ook is maar een beperkt deel van de inwoners tevreden over de mogelijkheden die zij hebben om een bijdrage te leveren aan besluitvormingsprocessen. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat maar de helft van de inwoners aangeeft überhaupt betrokken te willen zijn bij plannen van de gemeente met de eigen woonomgeving. Ongeveer een derde van de inwoners van de gemeente Súdwest-Fryslân is tevreden over de mate waarin inwoners in de eigen woonomgeving worden gestimuleerd om deel te nemen aan discussies over lokale onderwerpen. Nog geen kwart van de inwoners geeft aan een actieve bijdrage te hebben geleverd aan de totstandkoming van de stads-, dorps- of wijkvisie. Ook de mate waarin de inwoners feitelijk betrokken zijn bij plannen van de gemeente is beperkt. Ongeveer een kwart van de inwoners was hier op enigerlei wijze bij betrokken, met name door middel van het bijwonen van bijeenkomsten van stads-, dorps- of wijkbelangen. In landelijke clusters worden deze bijeenkomsten vaker bezocht dan in stedelijke clusters, zoals ook raadsleden reeds constateerden tijdens hun aanwezigheid bij de jaarvergaderingen van de belangenverenigingen. Nog geen derde van de inwoners geeft aan lid te zijn van een belangenvereniging, al is de achterban van verenigingen voor dorpsbelangen aanmerkelijk groter dan de achterban van verenigingen voor stads- en wijkbelangen. De verenigingen voor stads- en wijkbelangen blijken een realistisch beeld van de omvang van hun achterban te hebben, terwijl de inschatting van de verenigingen voor dorpsbelangen aanzienlijk hoger ligt dan wat uit het onderzoek onder inwoners blijkt. Eén op de tien inwoners is niet op de hoogte van het bestaan van een belangenvereniging in zijn of haar woonomgeving en slechts één op de vijf inwoners kent de dorps- of wijkcoördinator. De wens om te participeren in de gemeentelijke besluitvorming is niet bij alle inwoners aanwezig. Ongeveer de helft van de inwoners geeft aan in de toekomst betrokken te willen zijn bij besluitvormingsprocessen, terwijl de andere helft zegt daar geen behoefte aan te hebben. Het is daarbij niet van belang of men op het platteland of in de stad woont. Wel is er een potentieel van veertig procent van de inwoners dat aangeeft in het verleden niet betrokken te zijn geweest bij plannen van de gemeente, maar dat in de toekomst wel te willen. De inwoners die betrokken willen worden bij de besluitvorming door de gemeente zijn vooral geïnteresseerd in de thema s (1) veiligheid, overlast of verloedering, (2) natuur en milieu, (3) zorg en welzijn en (4) verkeer, bereikbaarheid of parkeren. 96

99 Tabel 6.6 Omzetting volgens inwoners Omzetting Eens Neutraal Oneens Weet ik niet Deliberatie en consideratie in de besluitvorming In mijn woonomgeving worden inwoners gestimuleerd om deel te nemen aan discussies over lokale onderwerpen (stelling 8_2) Er zijn op dit moment voldoende mogelijkheden voor inwoners om invloed uit te oefenen op de plannen van de gemeente (stelling 8_4) Burgerparticipatie Ik heb een actieve bijdrage geleverd aan de totstandkoming van de visie van mijn woonomgeving (stelling 13_2) 36% 15% 30% 19% 30% 19% 29% 22% 24% 4% 63% 9% Uitvoer & effecten De responsiviteit van beleid en beleidsuitkomsten is in dit onderzoek gedefinieerd als de tevredenheid van burgers over hun invloed op beleid en uitvoering. Hoewel, zoals in het voorgaande werd beschreven, slechts een zeer beperkt deel van de inwoners een bijdrage heeft geleverd aan de totstandkoming van de stads-, dorps- of wijkvisie van de eigen woonomgeving, is desondanks een meerderheid van de inwoners van mening dat in de stads-, dorps- of wijkvisie de onderwerpen staan beschreven die er echt toe doen. Toch ziet vervolgens maar één op de vijf inwoners de visie van de eigen woonomgeving duidelijk terug in het gemeentelijk beleid, een vermoeden wat ook al door verschillende raadsleden werd geuit. Ook voor de belangenverenigingen geldt dat slechts één op de vijf verenigingen de stads-, dorps- of wijkvisie duidelijk terug ziet komen in het gemeentelijk beleid. Ten aanzien van de uitvoering blijkt dat slechts een kwart van de inwoners van de gemeente Súdwest- Fryslân aangeeft voldoende door de gemeente betrokken te worden bij de feitelijke aanpak van problemen in hun stad, dorp of wijk. Een derde van de inwoners vindt dat het geld dat belangenverenigingen van de gemeente ontvangen aan de goede dingen wordt besteed. Slechts een kwart van de inwoners geeft aan dat de besteding van dat geld in overleg met de inwoners plaatsvindt, terwijl tegelijkertijd bijna zeventig procent van de belangenverenigingen aangeeft het geld in overleg met inwoners te besteden. Opvallend is dat bijna de helft van de inwoners niet weet of het geld goed wordt besteed en of inwoners hierbij betrokken worden. Mogelijk is de besteding van het kernenbudget, volgens raadsleden een belangrijke succesfactor voor het Kernenbeleid, gebeurd in overleg met slechts een beperkt aantal inwoners. 97

100 Tabel 6.7 Uitvoer en effecten volgens inwoners Uitvoer & effecten Eens Neutraal Oneens Weet ik niet Responsiviteit van beleid In de stads-, dorps- of wijkvisie staan de onderwerpen beschreven die er echt toe doen (stelling 13_1) De visie van mijn woonomgeving zie je duidelijk terug in het gemeentelijk beleid (stelling 13_3) Responsiviteit van beleidsuitkomsten Ik word door de gemeente voldoende betrokken bij de aanpak van problemen in mijn stad, dorp of wijk (stelling 8_3) Het geld dat de belangenvereniging van de gemeente ontvangt wordt aan de goede dingen besteed (stelling 11_8) Het geld dat de belangenvereniging ontvangt wordt in overleg met de inwoners besteed (stelling 11_9) 56% 13% 8% 23% 20% 23% 23% 35% 26% 19% 40% 15% 32% 16% 5% 47% 25% 16% 15% 44% Tabel 6.8 Uitvoer & effecten volgens belangenverenigingen Uitvoer & effecten Eens Neutraal Oneens Weet ik niet Responsiviteit van beleid Onze stads-, dorps- of wijkvisie zie je duidelijk terug in het gemeentelijk beleid (stelling 13) Responsiviteit van beleidsuitkomsten Het geld dat onze belangenvereniging ontvangt wordt in overleg met de inwoners besteed (stelling 10) 21% 46% 25% 8% 69% 21% 10% 0% Terugkoppeling Bij de analyse van het onderwerp terugkoppeling zijn naast, het Kernenbeleid, de volgende stellingen uit de enquête onder inwoners als uitgangspunt genomen: Tabel 6.9 Terugkoppeling volgens inwoners Terugkoppeling Eens Neutraal Oneens Weet ik niet Ik word voldoende geïnformeerd over de plannen van de gemeente met mijn stad, dorp of wijk (stelling 8_5) De belangenvereniging informeert inwoners goed over projecten en activiteiten van de gemeente die mijn woonomgeving betreffen (stelling 11_6) 49% 16% 28% 7% 51% 15% 19% 15% In het Kernenbeleid is vastgelegd dat de belangenverenigingen zelf zorgen voor de communicatie met hun achterban. Waarover zij communiceren en op welke wijze zij dat doen is niet nader omschreven. De jaarvergaderingen van de belangenverenigingen lijken 98

101 hiertoe in de praktijk een belangrijk middel te zijn. Twee derde van de belangenverenigingen geeft aan inwoners te informeren over projecten en activiteiten van de gemeente die hun stad, dorp of wijk betreffen (zie ook tabel 6.5). Ongeveer de helft van de inwoners vindt dat de belangenverenigingen hier goed in slagen en eveneens de helft van de inwoners is in algemene zin van mening dat zij goed geïnformeerd worden over de plannen van de gemeente met hun stad, dorp of wijk. Wanneer we nu de normen zoals in dit onderzoek geformuleerd plaatsen naast de praktijk, dan ontstaat het volgende beeld: Tabel 6.4 Lokale democratie: normen versus de praktijk Fase Thema Normen Praktijk Invoer (input) Vertrouwen in het systeem Representatie Burgers hebben vertrouwen in de mate waarin en de wijze waarop de belangen van hun stad, dorp of wijk worden behartigd Burgers voelen zich vertegenwoordigd door belangenverenigingen Een meerderheid van de inwoners heeft vertrouwen in het systeem waarop hun belangen ten aanzien van de gemeente worden behartigd, slechts een minderheid heeft vertrouwen in de mate waarin dat in de praktijk gebeurt Omzetting (throughput) Deliberatie en consideratie in besluitvorming Burgerparticipatie Beslissingen komen tot stand in een interactief proces van gemeente en burgers dat is vastgelegd in beleid Besluitvormingsprocessen zijn transparant en voor alle burgers toegankelijk Burgers zijn tevreden over de mogelijkheden die zij hebben om een bijdrage te leveren aan besluitvormingsprocessen Burgers zijn tevreden over de mate waarin en Slechts een minderheid van de inwoners voelt zich vertegenwoordigd door belangenverenigingen Het interactieve proces waarlangs beslissingen tot stand komen is in zeer algemene bewoordingen vastgelegd in het Kernenbeleid Als gevolg van het ontbreken van een concrete uitwerking van het Kernenbeleid zijn besluitvormingsprocessen niet transparant en is niet vast te stellen of deze voor alle burgers toegankelijk zijn Een minderheid van de 99

102 Uitvoer (output) Effecten (outcomes) Responsiviteit van beleid(suitkomsten) wijze waarop zij zijn betrokken in besluitvormingsprocessen Burgers zijn tevreden over hun invloed op beleid en uitvoering burgers is tevreden over hun mogelijkheden tot bijdrage aan en feitelijke betrokkenheid bij besluitvormingsprocessen Een minderheid van de burgers is tevreden over de wijze waarop de input van hun stad, dorp of wijk terugkomt in het lokaal beleid Terugkoppeling (feedback) Verantwoording & controle De terugkoppeling van gemeente naar burgers over beleid en uitvoering is vastgelegd in beleid Burgers zijn tevreden over de mate waarin en de wijze waarop zij worden geïnformeerd over keuzes in beleid en uitvoering Een minderheid van de burgers is tevreden over de mate waarin en de wijze waarop zij worden betrokken bij de aanpak van problemen in hun stad, dorp of wijk In het Kernenbeleid is vastgelegd dat de verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen zelf zorg dragen voor de communicatie met hun achterban, maar waarover en hoe zij moeten communiceren is niet nader uitgewerkt De helft van de burgers is tevreden over de mate waarin en de wijze waarop zij worden geïnformeerd over gemeentelijke plannen, projecten en activiteiten De rol van de raad De meeste raadsleden zijn van mening dat met de komst van het Kernenbeleid de functie van raadslid als volksvertegenwoordiger niet wezenlijk is veranderd. De belangenverenigingen zijn een vertegenwoordiging van de inwoners naar de gemeente, maar dit heeft geen afbreuk gedaan aan de volksvertegenwoordigende rol van de raad. Raadsleden bezoeken in meer of mindere mate de jaarvergaderingen van belangenverenigingen om een beeld te krijgen van wat er in de kernen speelt, maar worden ook nog altijd rechtstreeks door inwoners benaderd. Zo n acht procent van de inwoners gaf aan contact te hebben gehad met een raadslid over 100

103 plannen van de gemeente. Er is volgens raadsleden incidenteel contact met bestuursleden van de belangenverenigingen, een beeld dat wordt bevestigd door de belangenverenigingen zelf; zij communiceren overwegend met de gemeente via de dorps- of wijkcoördinator en slechts soms (of nooit) via een raadslid. Raadsleden geven aan dat zij er de voorkeur aan geven in gesprek te gaan met de direct belanghebbenden en die zitten niet altijd in de besturen van de belangenverenigingen. Met het Kernenbeleid is in de ogen van raadsleden geen extra politieke laag gecreëerd. Ook de wethouder geeft aan dat de dorps- en wijkcoördinatoren acteren binnen de (financiële) kaders die door de raad zijn vastgesteld. Het gevaar dat de coördinatoren op het gemeentehuis aan belangenbehartiging gaan doen zien zowel de coördinatoren als de wethouders niet. Het Kernenbeleid biedt weinig concrete doelstellingen en indicatoren aan de hand waarvan de raad invulling kan geven aan haar controlerende rol. Met name de geluiden die raadsleden horen van inwoners worden als maatstaf gezien om te oordelen dat het Kernenbeleid een succes dan wel een mislukking is geweest. Veruit de meeste raadsleden beoordelen het Kernenbeleid als een succes, met name als gevolg van de inzet van de dorps- en wijkcoördinatoren en de beschikbaarheid van middelen. De informatievoorziening over het Kernenbeleid door het college wordt wisselend beoordeeld. Vanuit de ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat er per jaar wel degelijk verantwoording is afgelegd aan de raad over het kernenbeleid. Een respondent merkt hierover op dat niet alle raadsleden hun rol goed hebben opgepakt. Sommigen bemoeiden zich met een jaarvergadering van een plaatselijke vereniging, verzamelden klachten en spraken ambtenaren daar op aan. De coördinatoren hadden het podium van de lokale politici ingenomen in de kernen bij de dorpsproblematiek. Dat schuurde: Wie ging er nu over de aanschaf en de plaats van de wip-kip?. De kaderstellende rol van de raad lijkt zich in relatie tot het Kernenbeleid te hebben beperkt tot het stellen van financiële kaders. Graag had men na de evaluatie van 2013 het Kernenbeleid doorontwikkeld, maar dat heeft volgens raadsleden te lang op zich laten wachten. Bij de huidige uitwerking van de clusteragenda s plaatsen raadsleden zowel procesmatige als inhoudelijke kanttekeningen. Een heroriëntatie op niet alleen de rol van de ambtelijke organisatie, maar ook op de rol van de raad wordt door verschillende raadsleden als noodzakelijk gezien. 6.3 Analyse van de middelen In deze paragraaf gaan wij in op de verzamelde gegevens over de middelen die besteed zijn aan de diverse voorzieningen en onderwerpen wij deze gegevens aan een analyse. Als de subsidies per type voorziening nu voor de twee jaren worden vergeleken, ontstaat het volgende beeld: 101

104 Sport en overige Bibliotheek Welzijn Onderwijs Onderwijs Kunst/Cult Leefbaarheid Rekenkamer Súdwest-Fryslân Tabel 6.5 Subsidies per voorziening 2011 Huisvest. Vervoer Sport Onderwijs Kunst en Cultuur Leefbaarheid Toerisme en recreatie Een aantal zaken valt dan op. Op de eerste plaats is in 2011 voor een hoger bedrag aan subsidies verstrekt dan in 2014: in 2011 versus in Nu betreft dit enkel de subsidies die direct zijn toe te rekenen aan een postcode binnen Súdwest- Fryslân. Als echter alle subsidies in aanmerking worden genomen, ontstaat hetzelfde beeld. In 2011 is voor aan subsidies besteed, in 2011 voor Op de tweede plaats is een ogenschijnlijk sprake van een grote verschuiving tussen de typen voorzieningen. Dit hangt echter samen met het feit dat het grootboekschema in 2013 gewijzigd is en de typen voorzieningen op een andere manier geclusterd worden. Zo wordt in 2011 onder de grootboeknummers tot en met muziekonderwijs en overig ontwikkelingswerk geboekt, in de tabel opgenomen onder de kop kunst en cultuur. In 2014 beslaat kunst en cultuur een veel breder terrein: muziek, theater, culturele activiteiten, musea, etc. Ook de openbare bibliotheek wordt in 2014 onder kunst en cultuur gerekend, terwijl dat in 2011 nog een aparte post is. Het meest opvallend is de voorziening sport. In 2011 beslaat de post sport en overige onder meer zwembaden, ijsbanen, sportterreinen, maar ook de culturele raad, kunst, molens, torens, poorten en musea. In 2014 betreft sport enkel sportvoorzieningen in de enge zin: gymnastieklokalen, buitensportaccommodaties, zwembaden, etc. Dit maakt een vergelijking per type voorziening tussen de jaren lastig. Om een vergelijking goed te kunnen maken zal dan ook in de vervolganalyse aan de hand van de beheersbegroting 2011 en de productenraming 2014 een inhoudelijke selectie van enkele grootboeknummers en typen voorzieningen worden gemaakt, welke qua omschrijving beter zijn te vergelijken met elkaar. 102

105 Rekenkamer Súdwest-Fryslân De totalen kunnen voor de twee jaren als volgt grafisch worden weergegeven: Figuur 6.1 Verstrekte subsidies per postcode Verstrekte subsidies per postcode Te zien is, dat het subsidieverloop twee pieken kent. Het betreft hier de plaatsen Sneek en Bolsward. De pieken zijn dusdanig groot, dat dit het beeld op de spreiding behoorlijk verstoort. Desgevraagd wordt gesteld, dat het hier vermoedelijk om grootverbruikers gaat, zoals de Stichting Bibliotheken in Bolsward en de Stichting Theater in Sneek. Als deze twee plaatsen nu worden weggelaten, ontstaat het volgende beeld: 103

106 Rekenkamer Súdwest-Fryslân Figuur 6.2 Verstrekte subsidies per postcode (zonder Bolsward en Sneek) Verstrekte subsidies per postcode Uit het bovenstaande beeld valt op te maken, dat de spreiding van de subsidies over de postcodes van Súdwest-Fryslân niet bijzonder wijzigt tussen 2011 en Nu zegt een grafische weergave natuurlijk niet alles. Moeilijk is te zien in hoeverre de jaren qua spreiding verschillen van elkaar, laat staan in hoeverre het eventuele verschil daadwerkelijk significant is. Daarom wordt het bovenstaande beeld aangevuld met een statistische analyse (zie bijlage VI), waarbij uiteraard Sneek en Bolsward wel weer zijn meegenomen. De standaarddeviatie voor 2011 bedraagt , die voor 2014 ligt iets hoger: Dit houdt in, dat de waarden in 2014 meer van elkaar verschillen dan in 2011 en dat de spreiding in 2011 tussen de diverse postcodes dus egaler is. De correlatie tussen de twee jaren bedraagt 0,998, een zeer sterk positief verband. Dit houdt in, dat de scores in 2011 en vrij hoge mate correleren met de scores in Het gemiddelde van 2014 ligt lager dan het gemiddelde van 2011, maar dit verschil is niet significant ( p = 0,222 > 0,05). De gegevens van 2014 kunnen op basis van de gegevens van 2011 met de volgende formule worden voorspeld: ,821 * geg

107 Van belang is nu, in hoeverre de varianties van 2011 en 2014 significant van elkaar verschillen. Hiertoe is een Levene s test uitgevoerd. Deze test beziet of de varianties van de twee groepen gelijk zijn. Bij een uitkomst groter dan 0.05 kan de hypothese dat de varianties gelijk zijn aan elkaar worden aangenomen. Uit de analyses blijkt dat de p-waarde is. De varianties tussen 2011 en 2014 komen dus overeen met elkaar (zie bijlage VIII). Steekproefanalyse Hoewel de categorisering van voorzieningen is gewijzigd tussen 2011 en 2014, kan steeksproefgewijs wel een nader beeld worden gegeven van de spreiding. Dit kan gedaan worden door op specifieke grootboeknummers te selecteren, nadat is vastgesteld dat het hier inhoudelijk om dezelfde type voorzieningen gaat. Hiertoe is de beheersbegroting 2011 en de productenraming 2014 geraadpleegd. Per selectie grootboeknummers zal vervolgens een selectie worden gemaakt van de uitgaven die gerelateerd kunnen worden aan een bepaalde postcode binnen Súdwest-Fryslân. Vervolgens kan dan de spreiding van de uitgaven over de postcodes worden weergegeven. Het gaat dus niet om de totale bedragen in absolute zin, maar om de spreiding over de postcodes. Hierbij zij opgemerkt dat ook sprake kan zijn van negatieve uitgaven. Het betreft hier correctieboekingen. Waar mogelijk (indien op één postcode de uitgave en de negatieve correctieboeking van exact dezelfde grootte zijn) is hiervoor gecorrigeerd. Een eerste casus betreft het type voorzieningen dat in 2011 geboekt werd onder de nummers tot en met Het betreft hier speelvoorzieningen, dorpshuizen, wijkgebouwen, lokale omroepen, etc. In 2014 vallen deze voorzieningen onder product 10: leefbaarheid. Hier wordt ook het Kernenbeleid onder geboekt. In 2011 wordt aan dit type voorzieningen besteed in de vorm van subsidies die direct te relateren zijn aan postcodes binnen Súdwest-Fryslân. In 2014 bedraagt dit

108 8551 NE 8600 AG 8601 XZ 8604 ZZ 8606 VW 8607 KM 8614 JK 8618 NW 8622 XL 8629 PA 8644 VT 8658 LJ 8701 JC 8701 MB 8715 JA 8723 CW 8742 KV 8747 NR 8751 TP 8754 GT 8759 LV 8765 LX 8773 KX 8823 SX 9013 CC 8551 NE 8600 AG 8602 TM 8605 AV 8606 XH 8608 EE 8617 LE 8621 CT 8628 EN 8633 KD 8651 EL 8701 JV 8701 WS 8721 GM 8724 LH 8748 AN 8751 TR 8756 JP 8765 LV 8773 KX 8823 SX 9014 CE Rekenkamer Súdwest-Fryslân Figuur 6.3 Subsidies leefbaarheid Subsidies leefbaarheid Subsidiehoogte Figuur 6.4 Subsidies leefbaarheid Subsidies Leefbaarheid Het bovenstaande beeld laat voor dit type voorziening een redelijke gelijke mate van spreiding zien. 106

109 8561 BC 8600 AD 8600 AG 8600 AH 8600 AL 8600 HA 8601 WL 8601 ZD 8603 XL 8650 AA 8700 AC 8700 AD 8701 EW 8701 LV 8701 PV 8701 WT 8723 CA 8754 ZP 8800 AM 8900 CB 8900 JA 8901 BJ 9001 XW Rekenkamer Súdwest-Fryslân Een soortgelijke steekproef kan worden genomen bij onderwijshuisvesting. Het betreft hier bijdragen en subsidies voor de huisvesting en instandhouding van het openbaar basis onderwijs, het bijzonder basis onderwijs, het bijzonder speciaal onderwijs, het openbaar voortgezet onderwijs, het bijzonder voortgezet onderwijs en het openbaar speciaal onderwijs. De gemeente gaf hier in aan uit, in Dit betreft niet alleen subsidies, maar ook overige kostensoorten. Dit is evenwel exclusief kapitaallasten. De kostensoorten moeten immers toe te rekenen zijn aan een postcode en betrekking hebben op het betreffende jaar. De spreiding over de postcodes laat zich als volgt in beeld brengen: Figuur 6.5 Bijdragen en subsidies onderwijs BC Onderwijshuisvesting AG AJ HA WJ CM JJ JA AC LV WT GC CW AM 2011 Figuur 6.6 Bijdragen en subsidies onderwijs Onderwijshuisvesting

110 8551 NV 8584 VC 8600 GA 8603 XP 8606 XH 8608 EE 8614 AX 8618 NW 8625 JB 8629 PA 8651 BC 8701 CV 8701 LN 8711 CN 8713 KK 8723 AC 8741 KE 8745 NB 8749 GE 8754 GT 8757 JW 8763 MK 8773 KM 8822 VA 8901 AC Rekenkamer Súdwest-Fryslân De uitgaven voor onderwijshuisvesting laten op het eerste oog voor 2011 een iets grotere spreiding zien dan voor Een derde case betreft het Kernenbeleid zelf. Bij deze case zijn alle kostensoorten betrokken, zij het, dat zij ook hier de uitgaven direct aan een postcode moeten kunnen worden toegerekend. In 2011 wordt deze voorziening geboekt onder grootboeknummer en hier wordt uitgegeven aan crediteuren die een postcode hebben binnen Súdwest-Fryslân. In 2014 wordt hier aan uitgegeven, geboekt onder grootboeknummer De spreiding ziet er als volgt uit: Figuur 6.7 Uitgaven kernenbeleid Kernenbeleid

111 8551 MR 8600 AB 8600 GA 8601 XA 8602 TW 8604 AB 8606 AP 8608 EE 8615 LZ 8621 DW 8624 TG 8632 WE 8651 EE 8701 AP 8701 KK 8701 ZW 8711 BW 8711 KR 8715 JL 8723 CM 8734 GK 8749 GB 8754 JE 8771 SN 8823 SM 9001 XX 8551 RK 8584 VW 8600 GA 8601 XZ 8603 XP 8606 XH 8608 EE 8616 LA 8621 CP 8625 TH 8632 WJ 8651 EB 8701 DW 8701 WS 8713 JW 8724 HS 8742 KR 8747 NR 8751 TP 8755 JJ 8761 PC 8771 RS 8821 LS 8913 CK 9014 CM Rekenkamer Súdwest-Fryslân Figuur 6.8 Uitgaven kernenbeleid 2014 Kernenbeleid Beide jaren laten een soortgelijke spreiding zien voor deze voorziening. Een vierde case betreft het sportbeleid. Hier is in uitgegeven aan crediteuren met een postcode binnen Súdwest-Fryslân, geboekt onder grootboeknummer In 2014 wordt onder de grootboeknummers en geboekt aan uitgaven voor crediteuren gevestigd in Súdwest-Fryslân. De spreiding laat zich als volgt in beeld brengen: Figuur 6.9 Uitgaven sportbeleid 2011 Sportbeleid

112 8551 NW 8600 GA 8600 HA 8602 TM 8606 EJ 8606 VW 8614 JK 8618 NK 8621 CT 8701 JV 8721 GM 8722 HR 8723 CW 8723 EG 8724 LH 8743 KX 8751 TR 8754 BL 8757 JW 8759 LC 8771 LC 8773 KX 8932 NJ 9012 DP 8551 MR 8600 AH 8601 ET 8602 TW 8614 AH 8618 NK 8621 DW 8623 XH 8629 PE 8633 JA 8651 EE 8701 HG 8702 CD 8711 AR 8711 GZ 8715 EP 8723 CM 8724 HX 8754 CS 8759 LL 8771 SK 8822 VB 9012 DN Rekenkamer Súdwest-Fryslân Figuur 6.10 Uitgaven sportbeleid Sportbeleid Ook dit levert een beeld op van gelijksoortige spreiding, hoewel op het eerste oog de spreiding tussen 2011 en 2014 toeneemt. De vijfde en laatste case betreft het bestedingspatroon aan dorpshuizen, wijkgebouwen en multifunctionele centra. Deze uitgaven vielen in 2011 onder grootboeknummer , in 2014 onder In 2011 is in totaal besteed aan crediteuren gevestigd in Súdwest-Fryslân, in De spreiding laat zich als volgt in beeld brengen. Figuur 6.11 Uitgaven dorpshuizen Dorpshuizen

113 8584 VC 8603 CB 8614 JK 8622 DC 8628 EN 8701 JV 8715 JH 8722 HS 8724 LH 8743 KW 8747 NR 8752 TR 8754 GT 8758 LC 8761 PC 8764 PS 8774 PK 8822 VA 9012 DH 9701 BS Rekenkamer Súdwest-Fryslân Figuur 6.12 Uitgaven dorpshuizen Dorpshuizen Ook hier is niet een zeer duidelijk verschil in spreiding tussen de twee jaren te constateren. Nu is het natuurlijk lastig om bij een grafische weergave de exacte mate van spreiding te traceren. Daarom worden de bovenstaande cases aangevuld met de meest voorkomende maat voor spreiding: de standaarddeviatie. Hierbij kan een onderscheid wordt gemaakt tussen de standaarddeviatie voor een populatie en die voor een steekproef. De volgende tabel laat deze deviaties voor de cases zien: Tabel 6.6 Spreiding SD 2011 SD 2014 SD 2011 steekproef SD 2014 steekproef Leefbaarheid 7610, , , ,42 Onderwijshuisvesting 35038, , , ,55 Kernenbeleid 3822, , , ,31 Sportbeleid 2192, , , ,88 Dorpshuizen 24163, , , ,97 Te zien is in de bovenstaande tabel, dat de standaarddeviatie voor leefbaarheid vrij fors toeneemt tussen 2011 en Ook de deviaties voor onderwijshuisvesting en Kernenbeleid nemen iets toe tussen 2011 en 2014, zij het in mindere mate. De deviatie voor sportbeleid neemt juist vrij fors af tussen 2011 en Dit geldt ook voor dorpshuizen, zij het in mindere mate. Tot slot is een Levene s test uitgevoerd, om te bezien in hoeverre de varianties significant van elkaar verschillen. Een F-test is minder geschikt, omdat deze uitgaat van een normale 111

114 verdeling, hetgeen in dit onderzoek juist niet aan de orde is. Voor de vijf cases laten de uitkomsten zich als volgt weergeven: Tabel 6.7 Uitkomst Levene s test Uitkomst Levene s test Leefbaarheid Onderwijshuisvesting Kernenbeleid Sportbeleid Dorpshuizen De uitkomsten moeten als volgt worden gelezen. De Levene s test toetst de hypothese dat de twee varianties (2011 en 2014) gelijk zijn. De uitkomst is de kans dat bij een gelijke variantie het gemeten verschil zich voordoet. Hoe kleiner deze kans, des te onwaarschijnlijker het is dat de twee varianties daadwerkelijk gelijk zijn. Als de uitkomst kleiner is dan 0.05, dan is het dermate onwaarschijnlijk dat de varianties gelijk zijn, dat de hypothese (de varianties zijn gelijk) verworpen moet worden. De uitkomsten laten zien, dat in alle gevallen van een gelijke variantie mag worden uitgegaan, op één uitzondering na: leefbaarheid. Dit houdt in, dat voor vier cases de varianties tussen 2011 en 2014 niet significant veranderen en dat dus de afwijkingen ten opzichte van het gemiddelde niet significant veranderen kent dus in vier gevallen niet meer of minder bestedingsuitschieters (uitgavenpieken of -dalen ten opzichte van het gemiddelde per postcode) ten opzichte van Dit is wel het geval voor leefbaarheid. Hier is in 2014 sprake van een significant grotere variantie. Dit houdt in, dat in 2014 er meer bestedingspieken en dalen zijn ten opzichte van Het zal duidelijk zijn, dat een lagere standaarddeviatie een maat is voor een meer egale spreiding over de postcodes. In aanvulling daarop laat de uitkomst van de Levene s test zien, in hoeverre het verschil in variantie (of standaarddeviatie, als wortel van de variantie) tussen 2011 en 2014 significant is of eerder is te wijten aan het toeval. Enkele conclusies met betrekking tot de inzet van middelen De verkregen beelden moeten met de nodige voorzichtigheid worden betracht. Zoals gesteld betreft het totaalbeeld enkel de verstrekte subsidies, welke ongeveer 25 procent beslaan van de totaal ingezette middelen op de geselecteerde typen voorzieningen. De steekproeven zijn in vier gevallen wel uitgebreid met andere kostensoorten en zijn in die zin completer. Aan de andere kant levert het uitbreiden naar andere kostensoorten het probleem op, dat crediteuren die gevestigd zijn in een bepaalde postcode natuurlijk werkzaamheden voor een hele andere postcode kunnen uitvoeren. Dit probleem doet zich met subsidies in mindere mate voor, omdat een subsidie vaak verstrekt wordt met het doel binnen een specifiek gebied een voorziening tot stand te brengen of een activiteit te verrichten. Dit maakt, dat het bovenstaande beeld eerder als illustratie dan als compleet beeld moet worden beschouwd en dit geldt zeker ook voor de steekproeven. Toch zijn enkele conclusies te trekken. De eerste conclusie is, dat zowel in 2011 als in 2014 vrij veel gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om organisatiegeld te verkrijgen van de 112

115 gemeente. In 2011 is 72 keer een bijdrage verstrekt van 1000 euro en in keer. Hoewel hiermee de beschikbare budgetten niet zijn uitgeput (voor 2011 was 1,5 ton begroot, voor mille), wordt deze regeling erg positief gewaardeerd. Daarnaast is in aan bijdragen verstrekt welke zijn geboekt op het grootboeknummer Kernenbeleid, in 2014 was dit Deze bedragen hebben deels betrekking op kwaliteitsbijdragen. De evaluatie uit 2013 geeft voor kwaliteitsgelden een lager bedrag aan voor 2011 ( ). Vermoedelijk worden op het grootboeknummer Kernenbeleid ook andere bedragen dan kwaliteitsbijdragen en organisatiegelden geboekt. Ten opzichte van de oorspronkelijke ambitie (3,5 ton) blijft het verstrekken van kwaliteitsgelden evenwel achter. Desgevraagd wordt gesteld dat: In de aangehaalde evaluatie wordt genoemd dat dit bedrag in 2013 is bijgesteld tot Dan nog wordt de ambitie niet gehaald maar het betreft dan wel een recentere ambitie. Als nu het totaal aan verstrekte subsidies voor de geselecteerde typen voorzieningen wordt bezien, dan is in aan subsidies verstrekt en in Het betreft hier enkel subsidies die zijn toe te rekenen aan een crediteur welke gevestigd is binnen de gemeente Súdwest-Fryslân. Desgevraagd wordt hier het volgende over opgemerkt: De duidelijke daling van uitgaven op terrein van subsidies is bekend. In zijn algemeenheid zijn hier wel wat redenen voor te schetsen. De volgende aspecten hebben bijgedragen aan een daling van de subsidiebijdragen: als gevolg van de herindeling / harmonisatie is het geven van geld op een aantal terreinen stopgezet, denk aan buurtbbq, diversiteit, ontwikkelingssamenwerking, oudejaarsnachtactiviteiten, beeldende kunst. als gevolg van ZBB-begroten zijn diverse budgetten naar beneden bijgesteld. in sommige gevallen is er voor gekozen om de middelen niet meer als subsidie in te zetten, maar te gebruiken voor het uitvoeren van dezelfde werkzaamheden, maar dan in eigen beheer (bv. speelvoorzieningen). Dit is nu per 2016 ook het geval voor SEOSS. het kan zijn dat bepaalde zaken die in 2011 wel als subsidie stonden aangemerkt, in 2014 niet meer als zodanig zijn aangemerkt. Verder is het zo dat in 2012 een besparingsronde heeft plaatsgevonden. Omdat bij subsidies een redelijke termijn in acht genomen moet worden, gaat vermindering/afbouw niet van de een op de andere dag. In veel gevallen moet je denken aan 2-4 jaar, waarbij 2013 of 2014 het eerste jaar is. Dit betekent dat in die gevallen de bedragen 2015 en 2016 nog verder naar beneden zullen gaan. Hetzelfde doet zich voor bij harmonisatie van bedragen voor groepen subsidieontvangers (ouderen, amateurkunst, peuters etc.). De uitvoeringsnotities (incl. hoogte subsidie en wijze van verdeling per individueel geval) zijn doorgaans in de loop van 2013 vastgesteld. Voor de harmonisatie geldt vervolgens een opbouw/afbouwregime van zeg 3 jaar. Dit betekent dat we voor deze groepen pas per 2016 een gelijke verdeling hebben. Dit verklaart enigszins waarom er in 2014 nog niet een hele grote verschuiving is per postcode. 113

116 Verder lijkt het van belang om op te merken dat een aantal grotere subsidieontvangers met name van invloed zijn op de totale omvang (Cultuur Kwartier, Bibliotheek, Timpaan, Ouderencentra, Musea en Zwembaden). Deze zullen niet snel van locatie (lees: postcode) wijzigen omdat het hier gaat om regionale voorzieningen. Dit verklaart voor een groot deel waarom hier weinig wijziging in zit (ambtelijke respons hoor-wederhoor). De spreiding over de postcodes verschilt niet tussen 2011 en De verstrekte subsidies per postcode in 2014 kennen een zeer sterke correlatie met de verstrekte subsidies per postcode in Ook de varianties zijn identiek voor de jaren 2011 en De vijf steekproeven laten in vier gevallen een identieke variantie zien voor de jaren 2011 en Hoewel de standaarddeviaties verschillen, zijn deze verschillen in vier gevallen niet significant. Dit houdt in, dat de mate van spreiding van uitgaven over de verschillende postcodes tussen 2011 en 2014 niet significant verandert. In één geval neemt de variantie in 2014 significant toe. Het betreft hier subsidies die in het kader van leefbaarheid worden verstrekt. Dit houdt dus in, dat de spreiding over de postcodes in 2014 van subsidies die in het kader van leefbaarheid worden verstrekt, significant lager is dan in kent dus meer pieken en dalen en een minder egale verdeling dan 2011 voor dit type subsidie. Desgevraagd wordt hier het volgende over opgemerkt: Dit verschil is inherent aan de opzet van deze subsidieregeling. Het betreft incidentele projecten van een iets grotere omvang en daardoor kan niet de gehele gemeente in één boekjaar worden voorzien van subsidie. Over een periode van jaren zou de verdeling over de gemeente gelijk getrokken moeten zijn. Deze laatste conclusie valt op, omdat juist de case die enkel betrekking had op subsidies een significant hogere variantie laat zien in Een nadere analyse is daarom wenselijk en hiertoe zijn alle subsidies en inkomensoverdrachten (incidenteel en structureel, inclusief bijdragen aan andere overheden, zoals het recreatieschap de Marrekrite) met betrekking tot de geselecteerde typen voorzieningen bezien. Dit betreft in 2011 een bedrag van en in 2014 een bedrag van Deze bedragen komen iets hoger uit dan in de eerder gepresenteerde tabel, omdat geselecteerd is op alle postcodes tussen 8551 en 9014 en dus ook de tussenliggende postcodes zijn meegenomen die niet binnen Súdwest-Fryslân vallen. Het volgende beeld kan worden gegenereerd: 114

117 8551 MA 8600 AA 8601 CZ 8602 CR 8603 DZ 8604 XD 8607 ET 8614 AG 8618 NW 8622 XM 8629 PT 8651 AC 8701 AP 8701 KG 8702 AB 8711 DB 8713 JZ 8722 HH 8724 HB 8747 NZ 8751 TR 8754 KB 8763 MJ 8771 SV 8823 SM 8913 CK Rekenkamer Súdwest-Fryslân Figuur 6.13 Totale subsidies 2011 en Subsidies totaal De standaarddeviaties zien er als volgt uit: Tabel 6.8 Spreiding 2011 en SD P , ,5 SD S , ,3 Te zien is, dat ook voor het totaal aan subsidies de standaarddeviatie toeneemt tussen 2011 en Een Levene s test laat een uitkomst van zien, waaruit de conclusie getrokken kan worden dat de varianties voor de jaren 2011 en 2014 niet significant verschillen van elkaar. Dit houdt in, dat de spreiding van subsidies over de postcodes in 2014 niet egaler, maar ook niet geconcentreerder is dan in

118 7. Integrale analyse, conclusies en aanbevelingen 7.1 Integrale analyse Vanuit de resultaten en de analyse van de resultaten, kan nu tot een beantwoording van de afzonderlijke deelvragen worden overgegaan. Hierbij worden dwarsverbanden gelegd tussen de drie thema s die in dit onderzoek centraal hebben gestaan; voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen. Voorzieningenniveau Met betrekking tot het voorzieningenniveau zijn de volgende deelvragen opgesteld. a. in hoeverre sluit het Kernenbeleid aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? b. in hoeverre sluit de praktijk aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? In paragraaf 6.1 is de analyse van het voorzieningenniveau uitgewerkt. Daarin zien wij al dat het gemeentelijke Kernenbeleid niet bij alle gestelde normen aansluit. Door de keuze van de gemeente om binnen het Kernenbeleid uitsluitend te spreken over een wijze waarop de gemeente contact heeft met de inwoners van de kernen, wordt het complexer om een integraal beleid ten aanzien van (voorzieningen in) de kernen te ontwikkelen. Daardoor wordt niet altijd even doelmatig gewerkt. Immers, niet alle beleidsdocumenten zijn op het Kernenbeleid gebaseerd en er zijn niet altijd concrete en meetbare doelen ten aanzien van voorzieningen in de kernen. Er kan niet worden aangetoond dat acties ten behoeve van de leefbaarheid aan elkaar zijn gelinkt, zoals de gemeente zelf als hoofddoelstelling heeft, in de praktijk. Toch zijn raadsleden enthousiast over het vehikel van het gemeentelijke Kernenbeleid. Een van de genoemde te bereiken resultaten, nl. voldoende draagkracht voor het omgaan met het kernenfonds, lijkt wel gerealiseerd, zoals blijkt uit de waardering door raadsleden en verenigingen voor de regeling van het organisatiegeld en de kwaliteitsbijdragen. Hierbij moet worden opgemerkt dat bijna de helft van de inwoners niet weet of het geld goed is besteed. Het voorzieningenniveau in steden, dorpen en wijken in de gemeente Súdwest-Fryslân blijkt voor het merendeel niet te zijn ingegeven door eenduidige beleidsmatige uitgangspunten. Toch lijken voorzieningen in de praktijk evenredig verdeeld over de kernen en blijken voorzieningen wat betreft reisafstand en kwaliteit te voldoen aan de wensen van de inwoners. Voor alle voorzieningen geldt dat een ruime meerderheid van de inwoners tevreden is over de afstand van hun woning tot de verschillende voorzieningen, al is het wel zo dat inwoners die vaker gebruik maken van de verschillende voorzieningen significant meer tevreden zijn over de afstand tot die voorzieningen dan inwoners die minder vaak gebruik maken van voorzieningen. Dit lijkt ook logisch: ontevredenheid over de afstand tot een bepaalde voorziening belemmert immers doorgaans het gebruik van deze voorziening. Wanneer een onderscheid wordt gemaakt tussen de stedelijke clusters enerzijds en de 116

119 landelijke clusters anderzijds, dan blijkt er alleen een significant verschil te bestaan in het oordeel over de zwembaden; inwoners van stedelijke clusters zijn namelijk meer tevreden over de afstand tot een zwembad dan inwoners van landelijke clusters. Interessant in het licht van onze eerdere constatering dat de spreiding van zwembaden voldoet aan de in beleid vastgelegde norm dat elke inwoner binnen 20 autominuten een zwembad moet kunnen bereiken, een norm die dus niet overeen lijkt te komen met de norm die een deel van de inwoners zelf hanteert voor wat betreft de bereikbaarheid van zwembaden. Inwoners die wel (eens) gebruikmaken van de verschillende voorzieningen geven aan tevreden te zijn over de kwaliteit van de voorzieningen. Inwoners blijken dus onafhankelijk van hun woonplaats overwegend positief in hun oordeel over het voorzieningenniveau wat onze eerdere constatering dat de voorzieningen in de praktijk evenredig over de kernen zijn verdeeld lijkt te onderstrepen. Dit beeld wordt verder bevestigd door de analyse van de verdeling van de middelen waaruit blijkt de spreiding van de uitgaven over de verschillende kernen tussen 2011 en 2014 niet wezenlijk verandert. Zowel de analyse op totaalniveau als de analyse van de geselecteerde cases laat geen significant verschil zien tussen de jaren 2011 en 2014 waar het de spreiding van middeleninzet over de verschillende postcodes betreft. De fusie en het beleid ten aanzien van de kernen lijken dus geen negatieve gevolgen te hebben gehad voor het voorzieningenniveau in de gemeente Súdwest-Fryslân. Hierbij kan worden opgemerkt dat burgers de voorzieningen niet als belangrijkste issue zien; zij vinden hun directe (woon-) omgeving en de bijbehorende infrastructuur belangrijker. Lokale democratie Ten aanzien van het onderwerp lokale democratie werden een drietal deelvragen gesteld, namelijk: a. in hoeverre voldoet het Kernenbeleid van de gemeente aan de normen die gesteld kunnen worden aan de uitgangspunten van lokale democratie? b. in hoeverre voldoet de praktijk aan de normen voor lokale democratie? c. wat is in de praktijk de rol van de gemeenteraad als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur bij de vorming en uitvoering van het Kernenbeleid? Met het Kernenbeleid is, zoals in het voorgaande reeds beschreven, een communicatiestructuur geïntroduceerd en geen beleidsmatige verdeelsleutel voor voorzieningen over de kernen van de gemeente Súdwest-Fryslân of een uitgewerkte visie op de leefbaarheid van de gemeente. De uitgangspunten van het Kernenbeleid ten aanzien van de communicatiestructuur zijn dermate algemeen geformuleerd dat de transparantie en toegankelijkheid van besluitvormingsprocessen wordt belemmerd. De raad wordt beperkt in de mate waarin zij invulling kan geven aan met name haar controlerende rol, al wordt dat door de meeste raadsleden niet als problematisch ervaren. Het is niet altijd duidelijk voor de inwoners en voor de raadsleden wie nu wat bepaalt aan de hand van welke criteria en welke zaken nu door de gemeente worden opgepakt. Daarmee voldoet het beleid maar in zeer beperkte mate aan de normen die gesteld kunnen worden aan de uitgangspunten van de lokale democratie. Hoewel de meeste inwoners van de gemeente Súdwest-Fryslân aangeven de met het Kernenbeleid geïntroduceerde werkwijze te steunen, vindt tegelijkertijd slechts een 117

120 minderheid van de inwoners dat hun belangen voldoende worden behartigd en dat zij voldoende worden betrokken in beleid en uitvoering. De indruk doet zich voor dat men weliswaar vertrouwen heeft in het de communicatiestructuur die met het beleid is ontworpen, maar minder vertrouwen heeft in de manier waarop het beleid in de praktijk werkt. De mate waarin beslissingen in de praktijk tot stand komen in een interactief proces tussen gemeente en inwoners lijkt, ondanks de communicatiestructuur die is geïntroduceerd met het Kernenbeleid, beperkt, zo wordt in dit verband wel gesteld. Slechts een minderheid van de inwoners is tevreden over de werking van het beleid in de praktijk. Een interessant voorbeeld is de discussie over de zwembaden in Workum, die de wethouder als voorbeeld noemt van een besluitvormingsproces waarin de basisgedachte van het Kernenbeleid tot uitdrukking is gekomen. De meeste raadsleden zijn van mening dat met het Kernenbeleid de functie van raadslid niet wezenlijk is veranderd. Het gegeven dat de verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen als een vertegenwoordiging van de inwoners (zouden moeten) functioneren, heeft naar hun mening geen afbreuk gedaan aan de volksvertegenwoordigende rol van de raad of tot de komst van een extra politieke laag geleid. Ten aanzien van de clusteragenda s, als aanvulling op of verdieping van het Kernenbeleid, zijn collegeleden positiever dan raadsleden. Alle raadsleden plaatsen kanttekeningen bij de werkwijze die met de clusteragenda s wordt beoogd. In de eerste plaats zijn zij kritisch over de verwachtingen die met de clusteragenda s worden gewekt bij de inwoners, terwijl de gemeente minder budget tot haar beschikking heeft. Inwoners worden lekker gemaakt, mogen alles spuien, maar we hebben een lege portemonnee. [ ] Alle praatsessies van de clusteragenda wekken verwachtingen, zo wordt illustratief gesteld in dit verband. Ook mist men concrete doelstellingen die beoogd worden met de clusteragendering. Een latente vraag in dit onderzoek betreft de vraag in hoeverre lokale democratie nu bevorderd wordt door besluitvorming deels via belangenverenigingen te laten lopen. Het antwoord op deze vraag is niet eenduidig te geven. Het onderzoek wijst uit, dat inwoners weinig zicht hebben op de manier waarop verenigingen het geld dat zij van de gemeente ontvangen uitgeven. Ook zien inwoners hun wensen niet altijd vertaald in gemeentelijke plannen. In die zin bevordert het werken via verenigingen lokale democratie niet evident en kan zelfs valse verwachtingen scheppen, zo wijst het onderzoek uit. Aan de andere kant zal men zich altijd moeten afvragen hoe de respons zou zijn geweest als er geen belangenverenigingen zouden bestaan. Wellicht hadden inwoners dan nog minder zicht op gemeentelijke uitgaven en bleven wensen nog meer onvervuld. Gesteld kan worden dat het werken met en via verenigingen zeer effectief kan zijn mits vooraf de besluitvorming van goede kaders is voorzien. Zo moet vooraf duidelijk zijn, waar de gemeenteraad van is, wat men van de ambtelijke organisatie kan verwachten, wat de functie van een vereniging is en wat aan de inwoners wordt gevraagd. Middelen Met betrekking tot het onderwerp middelen werden de volgende drie deelvragen beantwoord: a. Hoe verloopt de besluitvorming over inzet van middelen voor het kernenbeleid? 118

121 b. Welke middelen worden ingezet voor het bereiken van de doelstellingen binnen het kernenbeleid? c. Hoe doelmatig en doeltreffend worden deze middelen ingezet? Middelen worden in dit onderzoek vertaald naar financiële middelen. Daarbij is een afbakening gemaakt naar middelen die gerelateerd kunnen worden aan de geselecteerde voorzieningen. Dit zijn voorzieningen op het gebied van sport, toerisme, recreatie, welzijn, onderwijs, kunst, cultuur, leefbaarheid, etc. (zie hoofdstuk 5). In eerste aanleg zijn enkel de subsidies geselecteerd, waarbij de aanname is gedaan dat subsidies voor een bepaalde postcode ook daadwerkelijk in deze postcode gespendeerd worden. Het gaat dan in 2011 om en in 2014 om De steekproeven kennen een andere benadering: daarbij worden niet enkel de subsidies bezien. De steekproeven hebben echter tot doel per bepaald type uitgaven een patroon in beeld te brengen. Op dit punt zij vermeld, dat dit onderzoek een bredere definitie van kernenbeleid hanteert dan de gemeente en dus ook andere middelen relateert aan deze bredere definitie dan de gemeente. De besluitvorming met betrekking tot deze middelen vindt dan allereerst plaats bij de besluitvorming in het kader van de planning & control producties. Over de manier waarop deze besluitvorming verloopt, kan verwezen worden naar het eerdere onderzoek van deze rekenkamer (de kwaliteit van de planning & control producties). Tijdens deze besluitvorming wordt niet vaak expliciet ingegaan op het Kernenbeleid, maar dit wordt verklaard door het feit dat de gemeente een engere definitie van het kernenbeleid hanteert (zie hiervoor bij hoofdstuk 1). Over het kernenbeleid zoals de gemeente dit zelf definieert, vindt wel expliciete besluitvorming plaats en voor dit Kernenbeleid worden wel expliciet middelen vrijgemaakt. Ook wordt de inzet van deze middelen geëvalueerd. Ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van middelen kan het volgende worden opgemerkt. De norm die is aangelegd ten aanzien van de inzet van middelen voor het kernenbeleid betreft de ontwikkeling van de spreiding. In operationele termen betekent dit, dat de spreiding van middeleninzet over de postcodes niet zou mogen afnemen. Hoewel de resultaten laten zien dat middelen zeer geconcentreerd worden ingezet in Sneek en Bolsward, zegt dit niets over de middeleninzet voor het kernenbeleid. Een bepaalde concentratie in een stad kan immers het gevolg zijn van historische autonomie of een bewuste keuze van de gemeente deze stad met betrekking tot bepaalde uitgaven en voorzieningen als centrumgemeente aan te merken. De inzet van middelen voor het kernenbeleid voldoet aan deze operationele norm: de spreiding neemt niet af (overigens ook niet toe). Als deze norm gelijk wordt gesteld aan de norm voor doeltreffendheid, is de middeleninzet voor het kernenbeleid doeltreffend te noemen. De doelmatigheidsvraag is lastiger te beantwoorden, aangezien er zeer verschillende criteria denkbaar zijn om het doelmatigheidsbegrip te vertalen. Als doelmatigheid vertaald wordt naar de toegankelijkheid van middelen die kunnen worden ingezet, kan gesteld worden dat de regeling van de organisatiegeld succesvol is. Zowel in 2011 als in 2014 is vrij veel gebruik gemaakt van deze mogelijkheid en ook de waardering voor deze regeling is hoog. Dit geldt eveneens voor de kwaliteitsbijdragen. Hoewel zowel het budget voor organisatiegeld als voor de kwaliteitsbijdragen niet geheel worden uitgeput, zijn deze regelingen toegankelijk en goed gewaardeerd. Overwogen kan worden om deze regelingen juist te intensiveren. 119

122 Gesteld zij, dat het hier enkel om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van gemeentelijke middelen gaat. Het Kernenbeleid is natuurlijk breder dan dat. Zo wordt in de ontwikkelvisie de volgende doelstelling verwoord: Ongeveer 50% van de kernen beschikt over een basisschool en/of winkels die voorzien in dagelijkse behoeften. Het stimuleren van winkelvestiging vereist meer dan enkel de inzet van gemeentelijke middelen en de realisatie van deze ambitie kan dan ook niet (alleen) aan gemeentelijke subsidie worden gerelateerd. Het is immers denkbaar dat deze ambitie wordt gerealiseerd door het scheppen van een gunstig vestigingsklimaat, zonder dat subsidie nodig is. Het enkel bezien van de inzet van middelen geeft dus een te beperkte basis om een oordeel te vormen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het kernenbeleid in brede zin. 7.2 Conclusies De doelstellingen van het Kernenbeleid zijn niet zodanig concreet dat is te zeggen of deze gehaald zijn. Het gemeentelijke Kernenbeleid legt geen directe verbinding met voorzieningen en andere beleidsinhoudelijke thema s; omgekeerd leggen inhoudelijke beleidsdocumenten niet altijd een directe verbinding met het Kernenbeleid. Dat leidt tot onduidelijkheid over doelstellingen en kan leiden tot inconsistentie in besluitvorming. Het voorzieningenniveau in steden, dorpen en wijken in de gemeente Súdwest-Fryslân blijkt voor het merendeel niet te zijn ingegeven door eenduidige beleidsmatige uitgangspunten. Toch zijn voorzieningen in de praktijk evenredig verdeeld over de kernen en blijken voorzieningen voor wat betreft reisafstand en kwaliteit te voldoen aan de wensen van de inwoners, zowel inwoners van landelijke als inwoners van stedelijke delen van de gemeente. Geconcludeerd kan worden dat de spreiding van middelen die de gemeente inzet voor voorzieningen in kernen tussen de jaren 2011 en 2014 niet significant toe- of afneemt. Er wordt veel gebruik gemaakt van de organisatiegeldregeling en van de kwaliteitsbijdragen. Deze regelingen worden positief gewaardeerd en door raadsleden zelfs als succesvoorwaarde voor het Kernenbeleid gezien. De meeste verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen geven aan de besteding van de middelen in overleg met de inwoners te doen, terwijl bijna de helft van de inwoners aangeeft niet te weten of het geld goed wordt besteed en of inwoners hierbij betrokken worden. Hoewel inwoners vertrouwen hebben in het Kernenbeleid zoals dat wordt beoogd door de gemeente, hebben inwoners minder vertrouwen in de werking van dat beleid in de praktijk. Hoewel de meeste raadsleden dat niet als zodanig ervaren, lijkt het huidige Kernenbeleid in de praktijk tot rolvervaging voor de gemeenteraad te leiden. De meeste raadsleden hebben een positiever beeld van de mening van de inwoners over het kernenbeleid dan de inwoners daadwerkelijk hebben en voor raadsleden (en ook 120

123 inwoners) blijkt het besluitvormingsproces binnen het Kernenbeleid in de praktijk weinig transparant en toegankelijk. Raadsleden zijn kritisch over het werken met clusteragenda s. Men is bang dat hiermee te hoge verwachtingen worden gewekt en mist concrete doelstellingen in dit beleid. 7.3 Aanbevelingen Bij de huidige uitwerking van de clusteragenda s plaatsen raadsleden zowel procesmatige als inhoudelijke kanttekeningen. Een heroriëntatie op niet alleen de rol van de ambtelijke organisatie, maar ook op de rol van de raad wordt door verschillende raadsleden als noodzakelijk gezien. Wij bevelen aan hierover expliciet met elkaar in gesprek te gaan. Overwogen kan worden om de regelingen voor organisatiegeld en kwaliteitsbijdragen te intensiveren. Hiermee wordt ook bedoeld het meer betrekken van inwoners bij de besteding van de middelen. Bij het maken van beleid zou consequent het Kernenbeleid als uitgangspunt genomen moeten worden. Dat schept consistentie in doelstellingen en maakt het voor de raad gemakkelijk zijn controlerende rol uit te oefenen. 121

124 Lijst van bestudeerde artikelen en documenten Boogers, M., Hoe beoordelen inwoners hun gemeentebestuur en waar hangt dat oordeel van af?, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen, nr.4, Companen, Leefbaarheids- en veiligheidsmonitor - Gemeentelijke uitwerking, Gemeente Súdwest-Fryslân, 4 juni Denters, B. en M. Boogers (2012). Naar een local democratic audit. Paper Politicologenetmaal Engelen, E.R. van en M. Sie Dhian Ho (red.), De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat, Den Haag: WRR, Fraanje, M.J., M. Herweijer, R.M. Beerepoot, A.M. van Assenbergh, B.J. Brouwer, H.J. Heins, Herindelingen gewogen, Effecten van gemeentelijke herindelingen, RU Groningen- Berenschot, oktober Gemeente Súdwest-Fryslân, Beleidsnotitie Kernenbeleid, De doar iepen foar de mienskip, Gemeente Súdwest-Fryslân, De Ontwikkelvisie Gemeente Súdwest-Fryslân , maart Gemeente Súdwest-Fryslân, Evaluatie Kernenbeleid 2013, De reis fan Surch nei Starum oer Snits en wer werom, maart Gemeente Súdwest-Fryslân, Stand van Zaken Ontwikkelvisie, maart Gemeente Súdwest-Fryslân, Plan van Aanpak Clusteragenda, 18 december Gemeente Súdwest-Fryslân, Coalitieakkoord , Samen Krachtig!, Gemeente Súdwest-Fryslân, Vlootschouw Op Koers! , februari Gemeente Súdwest-Fryslân, Integraal Huisvestingsplan Basisonderwijs, Beleidskader , 5 november Gemeente Súdwest-Fryslân, Notitie harmonisatie beleid dorpshuizen, mfc s en wijkgebouwen, januari Gemeente Súdwest-Fryslân, Beleidsnota Sport en Bewegen , Odinot, I., Gemeentelijke herindeling en burgerparticipatie, Een onderzoek naar flankerend beleid van gemeenten, Dordrecht 2010 Peters, C., V. van Stiphout en P. Castenmiller, Verkenning van lokale democratie in Nederland, Stichting Decentraalbestuur.nl, juli Rekenkamercommissie gemeente Gennep, Kernenbeleid in Gennep, januari Schaap, L., L. van de Dool, Evaluatie Súdwest-Fryslân, Herindeling en bestuurskracht, universiteit van Tilburg-PWC, februari

125 Vermeij, L., Dichtbij huis, Lokale binding en inzet van dorpsbewoners, Sociaal Cultureel Planbureau, januari Zessen, T. van, Leefbaarheid in de kernen, Tijdschrift B&G, april

126 Bijlage I Bestuurlijke reactie 124

127 125

128 126