Rekenkamer. Súdwest-Fryslân. Jaarverslag 2015

Transcriptie

1 Rekenkamer Súdwest-Fryslân Jaarverslag 2015 Januari 2016

2 Rekenkamer Súdwest-Fryslân Jaarverslag 2015 Januari 2016 Rekenkamer Súdwest-Fryslân drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M. S. (Marsha) de Vries (secretaris) dr. R.J. (Rick) Anderson (lid) Contactgegevens Postadres: Postbus , 8600 HA Sneek Website: 1

3 1.INLEIDING Voor u ligt het vierde jaarverslag dat wij als rekenkamer van de gemeente Súdwest- Fryslân mogen opleveren. Voor de rekenkamer is het een vol jaar geweest. Drie rapporten zijn opgeleverd en een vierde onderzoek is op verzoek van de raad gestart. Vooral het grote onderzoek naar het beleid ten aanzien van kernen heeft veel tijd gevergd. Daarnaast zijn er activiteiten ontwikkeld om aansluiting te krijgen en te houden bij hetgeen er in de wereld van rekenkamers en rekenkamercommissies gebeurt. In dit jaarverslag kijken wij terug op al deze activiteiten en geven wij inzicht in de financiën over TERUGBLIK OP DE ONDERZOEKEN 2.1 Quick scan re-integratie Als eerste werd in 2015 opgeleverd het evaluatierapport over re-integratie, waarmee in oktober 2014 al is gestart (zie ook jaarverslag 2014). De presentatie van de resultaten van het onderzoek vond plaats op 14 januari voor de commissie Boarger en Mienskip In de quick scan is de volgende vraag beantwoord: In welke mate en op welke wijze heeft de gemeente Súdwest-Fryslân uitvoering gegeven aan de aanbevelingen die de rekenkamer heeft beschreven in haar onderzoek naar de hervormingen in het lokaal re-integratiebeleid? Bij het beantwoorden van deze vraag zijn de volgende onderwerpen aan de orde gekomen: Onderbouwing beleid (kennis) Ambtelijke capaciteit & deskundigheid Financiële kaders & risico s Aanpalend (WMO)beleid Doelstellingen, indicatoren & informatiebehoefte raad Er is niet alleen geïnventariseerd in hoeverre de aanbevelingen die in februari 2013 werden gedaan zijn opgevolgd, maar is ook gekeken naar de lessen die uit deze bevindingen te trekken zijn voor de periode na 1 januari De uitkomsten van het onderzoek zijn geen directe conclusies, maar een aantal waarnemingen. Alle aanbevelingen in het onderzoek van de rekenkamer naar hervormingen in het lokaal re-integratiebeleid zijn overgenomen door raad en college, waarbij door het college werd aangegeven dat de uitvoeringen van een deel van de aanbevelingen ten tijde van het verschijnen van het rapport reeds in gang was gezet. In de praktijk blijkt de raad zich vervolgens niet actief te informeren over de uitvoering van de overgenomen aanbevelingen. De aanbevelingen van de rekenkamer hebben voor de meeste raadsleden geen rol gespeeld bij het beoordelen van bijvoorbeeld de tussen- en eindevaluatie van Pastiel en de visienota Naar een veerkrachtig sociaal domein. Hoewel een aantal raadsleden aangeeft dat er binnen hun fracties wel wordt gesproken 2

4 over de aanbevelingen, komen deze in de raadszaal vervolgens niet expliciet aan de orde. Eén van de raadsleden geeft aan zich af te vragen of er na het verschijnen van rekenkamerrapporten door het college nog wel iets wordt gedaan met de aanbevelingen van de rekenkamer: Het college denkt waarschijnlijk: Dit is het. De raad kijkt er waarschijnlijk toch nooit meer naar. De raad wordt overvoerd met rapporten en die komt daar toch niet meer op terug. Hoewel de aanbevelingen van het rekenkameronderzoek naar het re-integratiebeleid werden overgenomen gebeurt het dat aanbevelingen niet worden uitgevoerd (bijvoorbeeld aanbeveling 1 over de onderbouwing van beleid) of dat aanbevelingen die zijn uitgevoerd opnieuw actueel worden als gevolg van landelijke en/of gemeentelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld nieuwe weten regelgeving, de keuze van de gemeente om de drie decentralisaties integraal vorm te geven en de keuze ten aanzien van de inrichting en werkwijze van de gebiedsteams). Het is daarbij ook niet altijd vast te stellen of bepaalde veranderingen die in lijn zijn met onze aanbevelingen ook daadwerkelijk het gevolg zijn van onze aanbevelingen of meer te maken hebben met voorgenoemde ontwikkelingen. Een les die de rekenkamer daaruit kan trekken is om de doorlooptijd van haar onderzoeken zo kort mogelijk te houden om zo de kans te verkleinen dat haar bevindingen worden achterhaald door de actualiteit. Verschillende raadsleden geven aan dat er meer gebruik gemaakt zou moeten worden van de aanbevelingen van de rekenkamer, maar dat de betreffende informatie niet goed te vinden is op Griffynet. Een duidelijke plaats voor de rekenkameronderzoeken op Griffynet wordt gewenst. Ook ziet een raadslid het als mogelijkheid dat de griffie de relevante aanbevelingen vermeldt bij de stukken die aan de raad worden gestuurd. Vanuit verschillende fracties wordt de wens uitgesproken dat de rekenkamer ook de komende jaren onderzoek blijft doen naar het sociaal domein en dan met name naar de vraag of de keuzes die nu worden gemaakt ook het gewenste effect hebben. Tijdens de vragenronde bij de presentatie liet de Griffy weten dat alle Rekenkameronderzoeken op Griffynet verschijnen en dat van publicaties melding wordt gemaakt. Daarnaast zijn de onderzoeken op de website van de gemeente op een separate plek voor de Rekenkamer te vinden. 2.2 P en C- functie Het onderzoek naar de Planning en controlfunctie is eind 2014 gestart en op 17 maart 2015 voor de commissie Bestjoer en Finânsjes gepresenteerd. Op 16 april is het in de commissie besproken. Dit onderzoek had de volgende centrale onderzoeksvraag: In hoeverre sluiten de planning en control producties van de gemeente aan op de informatiebehoefte van de gemeenteraad en in hoeverre kan de gemeenteraad aan de hand van deze producties zijn kaderstellende en controlerende rol uitoefenen? Deelvragen hierbij waren: 3

5 1. Aan welke normen moeten planning en control producties voldoen om de gemeenteraad te ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende rol? 2. Hoe verloopt de planning en control functie in de praktijk van Súdwest-Fryslân? 3. Hoe worden de planning en control producties door de gemeenteraad van Súdwest- Fryslân beoordeeld? 4. Zijn er verschillen te constateren tussen het normenkader, de praktijk en de beoordeling van de gemeenteraad en hoe zijn deze verschillen te verklaren? 5. Hoe zou de planning en control functie binnen de gemeente Súdwest-Fryslân mogelijkerwijs verbeterd kunnen worden? De belangrijkste conclusies van dit onderzoek luidden als volgt: De P&C producties voldoen grotendeels aan de organisatorische normen die gesteld zijn. Dit betreft normen op de criteria tijdigheid, heldere besluitvorming, leesbaarheid en begrijpelijkheid. Ook in de ogen van de respondenten uit de raad en de commissies voldoen de producties aan de gestelde organisatorische normen. Als de producties worden beoordeeld op de mate waarin zij financieel en inhoudelijk aansluiten op elkaar, kan gesteld worden dat de producties voldoen. Ook het oordeel van de respondenten is hier positief. De bestuursrapportage en de jaarrekening gaan systematisch in op afwijkingen. Over het algemeen gaan de toelichtingen uit de begroting 2015 in op datgene wat de gemeente doet en gaat doen, maar niet op datgene wat de gemeente anders doet in 2015 ten opzichte van Een uitzondering hierop is het sociaal domein. Alle producties worden binnen de wettelijke termijn opgeleverd en doorgestuurd naar de provincie, terwijl ook de benodigde accountantsverklaring bij het jaarverslag is aangetroffen. Totaaloverzichten zijn aanwezig in de producties, maar doorgaans slechts voor één jaarschijf. Dit belemmert een adequate vergelijking tussen de jaren voor de lezer, terwijl ook ontwikkelingen minder makkelijk te traceren zijn. De P&C producties kunnen concreter worden opgezet. De vraag wat gaan we daarvoor doen, is in sommige gevallen net zo abstract geformuleerd als de vraag wat willen we bereiken. De producties zijn niet altijd zelfstandig leesbaar: er wordt vrij vaak verwezen naar andere documenten. De tweede W-vraag wordt niet systematisch beantwoord in de bestuursrapportage en het jaarverslag. Het gevolg is hiervan is, dat activiteiten uitgevoerd kunnen worden, welke niet vooraf via de begroting richting de raad zijn gecommuniceerd, terwijl activiteiten die wel zijn gecommuniceerd via de begroting, niet meer worden toegelicht. 4

6 De respondenten zijn positief over de mate waarin de producties inzicht bieden in de financiële soliditeit. Ten aanzien van dit inzicht is de rekenkamer kritischer. Zo roepen de passages over het Sociaal Ontwikkelingsfond in de perspectiefnota behoorlijk wat vragen op. Ook vermelden de bestuursrapportage en de perspectiefnota geen stand van de algemene reserve, terwijl dit een belangrijke indicator is van de financiële soliditeit. Als alle producties naast elkaar worden gelegd en worden geanalyseerd, ontstaat pas een goed en consistent inzicht. Op onderdelen wordt wel een goed inzicht gegeven. Zo is het sociaal domein adequaat verwerkt en geeft ook de paragraaf Grond een goed inzicht in de stand van zaken. De paragraaf Weerstandsvermogen levert eveneens een goed inzicht in het benodigd en beschikbare weerstandsvermogen. Als naar de financiële soliditeit zelf wordt gekeken, ontstaat een verontrustend beeld. Zo loopt het beschikbare weerstandsvermogen in korte tijd terug van 22,5 mln. naar 11,7 mln. Dit wordt afgevangen met een navenante neerwaartse bijstelling van het benodigde weerstandsvermogen (van 18,1 mln. naar 9 mln.), maar de vraag rijst, of hier een gedegen analyse aan ten grondslag ligt. De besparingen liggen op schema, maar dit is deels nog op begrotingsbasis. De grondexploitaties blijven eveneens een punt van continue zorg. De meeste respondenten vinden dat de producties helpen in het stellen van kaders en in het afnemen van verantwoording. Daarnaast is de gemeente bezig om de P&C producties door te ontwikkelen. Aan de andere kant kan gewezen worden op het feit, dat het gebruik van indicatoren in andere gemeenten als zeer positief en behulpzaam wordt ervaren. Het gebruik van indicatoren vooraf kan behulpzaam zijn bij het formuleren van beoogde maatschappelijke effecten, terwijl tijdens de rit beter een vinger aan de pols kan worden gehouden. Doordat de producties op sommige punten minder SMART zijn geformuleerd, krijgt het toekennen van kleurscores een subjectief karakter. Deze conclusies zijn door de Rekenkamer vertaald naar de volgende aanbevelingen. Neem bij totaalbeelden meerdere jaarschijven op. Op die manier kunnen vergelijkingen gemaakt worden en kunnen ontwikkelingen getraceerd worden. Geef de P&C producties zo concreet mogelijk vorm. Het is raadzaam om met name de tweede deelvraag (wat gaan we daarvoor doen) zo specifiek mogelijk te formuleren en te voorzien van eenduidige prestaties en een tijdsplanning. Rapporteer systematisch over de tweede deelvraag in de bestuursrapportage en het jaarverslag. Alle activiteiten en prestaties die onder de tweede deelvraag in de begroting zijn opgenomen, zouden terug moeten komen bij de bestuursrapportage en het jaarverslag. 5

7 Laat ook in de perspectiefnota en de bestuursrapportage de ontwikkeling van de algemene reserve zien. Het is raadzaam de financiële soliditeit goed te blijven volgen. Zo zal de hoogte van de algemene reserve en het beschikbare weerstandsvermogen goed gevolgd moeten worden. Ook de ontwikkelingen binnen de grondexploitaties verdienen permanente aandacht. Tot slot zal men de daadwerkelijk gerealiseerde besparingen moeten blijven volgen. Verfijn de systematiek van kleurscores. Zo kan overwogen worden om scores toe te kennen op basis van de reeds gerealiseerd prestaties (en niet op basis van de verwachtingen). Ook kan men overwegen om met combinaties te werken. Daarbij wordt de realisatie van prestaties gecombineerd met het budgettair verloop. Het gebruik van mijlpalen zou hier behulpzaam kunnen zijn. Daarbij wordt aangegeven wanneer welke prestatie gedurende het jaar gerealiseerd moet zijn: het proces wordt als het ware voorzien van piketpaaltjes om beter op de voortgang toe te kunnen zien. Dit kunnen bestuurlijke besluiten zijn, maar ook concrete activiteiten of prestaties. Tijdens de vragenronde na afloop van de presentatie viel op dat veel raadsleden het eens waren met de stelling van de Rekenkamer dat planning en control niet is voorbehouden aan alleen de commissie Bestjoer en Finânsjes, maar van belang is voor alle raadsleden bij het vervullen van hun controlerende taken. Sommige raadsleden waren het hiermee oneens. 2.3 Beleid ten aanzien van kernen In het voorjaar is dit onderzoek gestart. Deze keer is gekozen voor een groot onderzoek met drie volwaardige deelonderzoeken. Elk van de leden van de rekenkamer heeft een deelonderzoek als trekker voor zijn rekening genomen. De analyses en dwarsverbanden, conclusies en aanbevelingen zijn in gezamenlijkheid uitgewerkt. Daarnaast is een externe partij aangetrokken om telefonische enquêtes onder burgers af te nemen. De centrale onderzoeksvraag luidde: In hoeverre is het beleid ten aanzien van kernen van SWF doeltreffend en doelmatig? Daarbij zijn de volgende deelvragen onderscheiden. Algemeen Voorzieningenniveau welke normen kunnen worden geformuleerd ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid van Kernenbeleid, met betrekking tot de onderdelen voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen? a. in hoeverre sluit het Kernenbeleid aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? b. in hoeverre sluit de praktijk aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? 6

8 Lokale democratie Middelen a. in hoeverre voldoet het Kernenbeleid van de gemeente aan de normen die gesteld kunnen worden aan de uitgangspunten van lokale democratie? b. in hoeverre voldoet de praktijk aan de normen voor lokale democratie? c. wat is in de praktijk de rol van de gemeenteraad als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur bij de vorming en uitvoering van het Kernenbeleid? a. hoe verloopt de besluitvorming over inzet van middelen voor het Kernenbeleid? b. welke middelen worden ingezet voor het bereiken van de doelstellingen binnen het Kernenbeleid? c. hoe doelmatig en doeltreffend worden deze middelen ingezet? De conclusies waren: De doelstellingen van het Kernenbeleid zijn niet zodanig concreet dat is te zeggen of deze gehaald zijn. Het gemeentelijke Kernenbeleid legt geen directe verbinding met voorzieningen en andere beleidsinhoudelijke thema s; omgekeerd leggen inhoudelijke beleidsdocumenten niet altijd een directe verbinding met het Kernenbeleid. Dat leidt tot onduidelijkheid over doelstellingen en kan leiden tot inconsistentie in besluitvorming. Het voorzieningenniveau in steden, dorpen en wijken in de gemeente Súdwest- Fryslân blijkt voor het merendeel niet te zijn ingegeven door eenduidige beleidsmatige uitgangspunten. Toch zijn voorzieningen in de praktijk evenredig verdeeld over de kernen en blijken voorzieningen voor wat betreft reisafstand en kwaliteit te voldoen aan de wensen van de inwoners, zowel inwoners van landelijke als inwoners van stedelijke delen van de gemeente. Geconcludeerd kan worden dat de spreiding van middelen die de gemeente inzet voor voorzieningen in kernen tussen de jaren 2011 en 2014 niet significant toe- of afneemt. Er wordt veel gebruik gemaakt van de organisatiegeldregeling en van de kwaliteitsbijdragen. Deze regelingen worden positief gewaardeerd en door raadsleden zelfs als succesvoorwaarde voor het Kernenbeleid gezien. De meeste verenigingen voor stads-, dorps- en wijkbelangen geven aan de besteding van de middelen in overleg met de inwoners te doen, terwijl bijna de helft van de inwoners aangeeft niet te weten of het geld goed wordt besteed en of inwoners hierbij betrokken worden. Hoewel inwoners vertrouwen hebben in het Kernenbeleid zoals dat wordt beoogd door de gemeente, hebben inwoners minder vertrouwen in de werking van dat beleid in de praktijk. Hoewel de meeste raadsleden dat niet als zodanig ervaren, lijkt het huidige Kernenbeleid in de praktijk tot rolvervaging voor de gemeenteraad te leiden. De meeste raadsleden hebben een positiever beeld van de mening van de inwoners over het kernenbeleid dan de inwoners daadwerkelijk hebben en voor raadsleden (en ook inwoners) blijkt het besluitvormingsproces binnen het Kernenbeleid in de praktijk weinig transparant en toegankelijk. 7

9 Raadsleden zijn kritisch over het werken met clusteragenda s. Men is bang dat hiermee te hoge verwachtingen worden gewekt en mist concrete doelstellingen in dit beleid. De aanbevelingen luidden: Bij de huidige uitwerking van de clusteragenda s plaatsen raadsleden zowel procesmatige als inhoudelijke kanttekeningen. Een heroriëntatie op niet alleen de rol van de ambtelijke organisatie, maar ook op de rol van de raad wordt door verschillende raadsleden als noodzakelijk gezien. Wij bevelen aan hierover expliciet met elkaar in gesprek te gaan. Overwogen kan worden om de regelingen voor organisatiegeld en kwaliteitsbijdragen te intensiveren. Hiermee wordt ook bedoeld het meer betrekken van inwoners bij de besteding van de middelen. Bij het maken van beleid zou consequent het Kernenbeleid als uitgangspunt genomen moeten worden. Dat schept consistentie in doelstellingen en maakt het voor de raad gemakkelijk zijn controlerende rol uit te oefenen. Op 25 november is het onderzoek gepresenteerd in de commissie Boarger en Mienskip en op 2 december is het in de commissievergadering besproken. Bij de presentatie viel op dat er verwarring was over het begrip kernenbeleid. De rekenkamer heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om niet alleen het beleidsdocument De doar iepen foar de mienskip te toetsen, maar te kijken naar diverse elementen die leefbaarheid in de kernen bepalen en naar de wijze waarop (democratische) besluitvorming daarover plaatsvindt. Wellicht mede door de hantering van het begrip kernenbeleid is deze insteek niet door iedereen zo begrepen. 2.4 Popoefenruimte Op verzoek van de gemeenteraad is tegen het einde van het jaar gestart met een quick scanonderzoek naar de popoefenruimte in Sneek. De toewijzing en het geschikt maken van een oefenruimte voor popmuzikanten speelt al vanaf 2009, toen nog in de gemeente Sneek. In december 2015 is de sleutel van de nieuwe ruimte aan Timpaan overhandigd. Het rekenkameronderzoek richt zich op de feiten die in die periode plaatsvonden ten aanzien van de gemeentelijke besluitvorming. De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe is het besluitvormingsproces met betrekking tot de popoefenruimte tot dusver verlopen, welke factoren zijn bepalend geweest voor het verloop van dit besluitvormingsproces en welke aanbevelingen kunnen naar aanleiding van dit proces worden geformuleerd? Het onderzoek loopt door in

10 3.OVERIGE ACTIVITEITEN Op 15 januari heeft de Rekenkamer een gesprek gehad met de auditcommissie. Over en weer zijn verwachtingen uitgewisseld en er is gesproken over de specifieke rol en functie van de auditcommissie. In juni heeft de voorzitter deelgenomen aan de vergadering van het Fries Platform van rekenkamers en rekenkamercommissies. Er wordt verkennend gesproken over de mogelijkheden tot samenwerking in een onderzoek naar de decentralisaties. In het najaar wordt een eerste mogelijke opzet geschetst. De meeste Friese rekenkamers zijn positief over het uitvoeren van een gezamenlijk onderzoek. In 2016 zal dit een vervolg krijgen. De Friese rekenkamers hebben bovendien gezamenlijk een ingezonden brief gestuurd over de slaapkamers (niet-actieve rekenkamers) in Friesland. De brief is gepubliceerd in de Leeuwarder Courant. Halverwege het jaar is de voorzitter van onze rekenkamer als lid toegetreden tot de kerngroep van de kring Noord van de NVRR. Deze kerngroep bereidt de congressen voor en praat over landelijke ontwikkelingen rondom rekenkamerwerk. Op initiatief van de kring Noord is een cursus opgezet voor raadsleden om kennis te verkrijgen over het werk van rekenkamers en rekenkamercommissies. De cursus, die als pilot in december is begonnen, is ook aangeboden aan de raadsleden van SWF. Tijdens het najaarscongres van de NVRR op 13 november, met als thema burgerparticipatie heeft de rekenkamer een actieve rol gespeeld. Wij hebben een workshop geleid, waarin het rapport over het beleid ten aanzien van de kernen centraal stond. Vooral voor de wijze waarop de gemeente SWF de burgers tegemoet treedt met het kernenbeleid en de mening van de burgers daarover kon rekenen op veel belangstelling. Op aanvraag is een aantal exemplaren van het rapport verspreid aan deelnemers van de workshop. De jaarlijkse themadag van onze rekenkamer is georganiseerd op 28 augustus. Deze stond in het teken reflectie, evaluatie en ontketening. De rekenkamer is in vergadering bijeen geweest op 20 januari, 3 maart, 21 april, 16 juni, 18 augustus, 29 september, 10 november en 15 december. Op 16 april heeft de rekenkamer gesproken met een aantal wethouders en in een afzonderlijk gesprek met de fractievoorzitters. De gesprekken worden jaarlijks gevoerd en hebben het karakter van een evaluatie. De rekenkamer is blij uit deze gesprekken te horen dat wethouders en raadsleden de rapporten en het rekenkamerwerk waarderen. Ideeën over vorm en inhoud van de rapporten en de presentaties worden meegenomen en waar mogelijk gebruikt in volgende onderzoeken. 4.FINANCIËLE VERANTWOORDING In januari kregen wij vanuit de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers (NVRR) en Rekenkamercommissies het signaal dat met ingang van 2014 alle rekenkamerleden in beginsel aangemerkt worden als ondernemer in de zin van de BTW. Na uitgebreid overleg met een fiscaal-juridisch adviseur is ons gebleken dat wij in ons geval daadwerkelijk BTW moeten afdragen. Dat betekent dat wij onze declaraties met ingang van 2014 zijn gaan voorzien van het BTW-bedrag. 9

11 Ook in 2015 is de rekenkamer, met enige moeite, binnen budget gebleven. FINANCIËLE VERANTWOORDING 2015 BEGROTING Vergaderkosten Cursussen Onderzoekskosten PenC-producten Kernenbeleid Vooronderzoek 3d-Friesland 170 Quick scan re-integratiebeleid 893 Popoefenruimte Communicatiekosten Drukwerk en vormgeving Inhuur externen Overige kosten Totaal In de vastgestelde Perspectiefnota wordt aangegeven dat voor de jaren 2015, 2016 en 2017 forse financiële tekorten zijn te verwachten. De directie heeft vervolgens ervoor gekozen om de generieke tekorten evenredig toe te rekenen aan de huidige budgetten. Op de te besparen bedragen zijn ingroei-percentages van toepassing, te weten 2,8% in 2015, 3,8 % in 2016 en 10% in Een evenredige toedeling van de besparingsaanpak resulteert voor de rekenkamer in de volgende kortingen op het budget van 2014 van ,-.: 2015 (2,8%) 1.650,- >> bijgesteld budget , (3,8%) 2.250,- >> bijgesteld budget , (10%) >> bijgesteld budget ,- 10