Vertrouwen in kwaliteit Op zoek naar nieuwe omgangsvormen tussen staat en middenveld

Transcriptie

1 Jos van der Lans Vertrouwen in kwaliteit Op zoek naar nieuwe omgangsvormen tussen staat en middenveld Heeft het zin een groot verhaal te vertellen voor een Vlaams publiek over de toekomst van de Nederlandse publieke sector? Met die vraag worstelde ik toen ik door het Pluralistisch Overleg Welzijnswerk onlangs werd uitgenodigd om te spreken op een Colloquium over de verantwoordelijkheid van sociale ondernemingen. Ik realiseerde me namelijk dat ik eigenlijk heel weinig wist over het welzijnswerk en de zorgsector in Vlaanderen, wat in de context van het Grote Europa toch een wat bizarre gewaarwording is waar praten wij eigenlijk over als we onze buren nog niet eens kennen? Heeft het dan zin om met een heel verhaal uiten over Nederland op de proppen te komen? Inmiddels heeft het colloquium plaatsgevonden en heb ik mijn verhaal gehouden. En hoewel je dingen nooit zeker kunt weten, denk ik dat ik inmiddels antwoord kan geven op mijn eigen vraag. Ja, het heeft zin. Juist de verschillen tussen Vlaanderen en Nederland maken zo n verhaal interessant, omdat ervaringen die in Nederland zijn opgedaan mee kunnen wegen in de wijze waarop men in Vlaanderen de toekomst tegemoet treedt. Voor zover ik het heb kunnen waarnemen is de ontwikkeling in Nederland met betrekking tot decentralisatie en de introductie van marktwerking sneller verlopen dan in Vlaanderen. Dat betekent dat de problemen die met deze nieuwe ordeningsprincipes zijn ontstaan in Nederland, in Vlaanderen meegenomen kunnen worden in de politieke en bestuurlijke keuzen die gemaakt worden. Dat neemt niet weg dat we voorzichtig moeten blijven met het trekken van conclusies. Want de verschillen tussen Nederland en Vlaanderen zijn er niet voor niets. Ze hebben te maken met eigen wetmatigheden en historische constellaties, die je niet zomaar met wat ervaringen uit een ander land naar je hand kunt zetten. De Nederlandse ontzuiling van de welzijnssector is bijvoorbeeld een heel andere dan de Vlaamse ontzuiling. Waar in Nederland de rol van de zuilen nagenoeg is weggemoderniseerd, is deze rol in politiek-bestuurlijke zin in Vlaanderen zeker achter de schermen nog steeds relevant, waardoor er geheel andere bestuurlijke netwerken en verhoudingen bestaan. Daar moet je vooral niet te snel Nederlandse recepten op loslaten. Die uiteenlopende ontwikkelingen verklaren ook waarom de gebruikte begrippen en aanduidingen nogal verschillend zijn. Zo spreken wij in Nederland eigenlijk nooit over sociale ondernemingen, maar over maatschappelijke ondernemingen, wat tegelijkertijd weer een veel te ruime noemer is, omdat onder deze titel zowel een welzijnsorganisatie als een energiebedrijf begrepen kunnen worden. In Nederland spreken we tegenwoordig ook veel meer over publieke sector, als een brede grotendeels privaat georganiseerde sector die maatschappelijke taken uitvoert en die dus veel breder is dan de welzijns- en zorgsector zoals die in Vlaanderen wordt opgevat. In deze bijdrage, die grotendeels is gebaseerd op de voordracht die ik op 14 april in Antwerpen mocht houden op het colloquium Met recht van spreken, heb ik na veel wikken en wegen besloten om mij van al die verschillen niets aan te trekken. Ik probeer te analyseren wat er de afgelopen decennia in Nederland is gebeurd op het brede welzijn- en zorgterrein, welke actuele problemen dat heeft opgeleverd en hoe die kunnen worden opgelost. Het resultaat is een analyse die zowel in Nederland als in Vlaanderen stof tot discussie kan geven. En dat die discussie verschillend is, is minder van belang. Als ie - omwille van de kwaliteit van het werk - maar gevoerd wordt. 1

2 Ontwikkelingen in de naoorlogse verzorgingsstaat Voor een goed begrip van de problemen in de publieke sector in Nederland is een kort historisch uitstapje onvermijdelijk. Gezien de maatschappelijke aard van het professionele werk in sectoren als zorg en welzijn is hun ontwikkeling nauw verweven met de problemen van de tijd. De ambities van het tijdsgewricht echoën op die manier door in de organisatorische vormgeving van het werk. Daarbij laat de geschiedenis van de naoorlogse verzorgingsstaat in Nederland zich ruwweg in drie achtereenvolgende periodes van twintig jaar verdelen.: 1. de opbouw, 2, de uitbouw, 3. de afbouw. Schema 1: Naoorlogse ontwikkeling van de verzorgingsstaat in steekwoorden Periode OPBOUW verzorgingsstaat Drijvende krachten: Politiekbestuurlijke ambities Professionele ambities: Institutionele vormgeving: Belangrijkste steekwoorden: Verzuilde elites Religieus-politieke dominantie Wederopbouw Bestaanszekerheid Bestrijding onmaatschappelijkheid, angst voor moreel verval Beschavingsoffensief Wetenschappelijke ontwikkeling van professies Particulier initiatief Kleinschalig, wijk- en buurtgebonden Verzuild Geringe staatsinvloed MORALISTISCH ZUILSTURING UITBOUW verzorgingsstaat Nieuwe middenklasse Professionele elites Emancipatoir Wegwerken achterstanden Planning voorzieningen en professionele inzet Mens en maatschappij zijn maakbaar Gestuurde zelfontplooiing Optimaliseren van kansen Participatie burgers Professionele organisaties Sterke staatssturing Snelle ontzuiling Democratisering EMANCIPATOIR STAATSSTURING AFBOUW Verzorgingsstaat Bestuurders (nononsense) managers, technocraten en adviseurs Meten = weten; sturen op resultaten Beheersing kosten Minder overheid, meer markt Verdedigend, in het defensief (zachte sector, geitenwollen sokken Professionele autonomie ingewisseld voor organisatorische disciplinering Ontwikkeling van managementlagen Professionalisering bedrijfsvoering, planning & control Schaalvergroting Maatschappelijke ondernemingen INSTRUMENTEEL MARKTSTURING In schema 1 is steekwoordgewijs de ontwikkeling van de naoorlogse Nederlandse verzorgingsstaat weergegeven. In periode van twintig jaar verandert de sociale publieke sector in Nederland aanmerkelijk van karakter, als een kameleon neemt het daarbij de kleur van haar 2

3 maatschappelijke omgeving aan. In de ingetogen jaren vijftig lopen de instellingen van het particulier initiatief aan de hand van de regenten van de zuilen en maken zij zich zorgen over de zedenverwildering van de jeugd, twintig jaar later zijn de regenten ingewisseld door ambitieuze en jeugdige professionele elites die zich niet langer zorgen maken over bevolkingsgroepen maar zich er mee solidair verklaren, en weer twintig jaar later sturen neoliberale en ge-ontideologiseerde principe de sector aan en zet een nieuwe laag van managers de toon. Dat is natuurlijk een heel schematische schets, die weinig recht doet aan de nuances. Maar daar is het mij ook niet om te doen. Ik ben gefascineerd door die ritmiek van ruwweg twintig jaar. Als het waar is dat de perioden zich inderdaad door golven van twintig jaar laten karakteriseren, dan fascineert mij de vraag hoe dan de volgende twintig jaar gekarakteriseerd zouden kunnen worden. Welke problemen zouden met zo n nieuwe periode worden opgelost? Wie zijn daarbij de drijvende krachten? Wat zijn de bestuurlijke politieke ambities van die periode? Welke de professionele kenmerken? Wat zou de institutionele vormgeving moeten zijn en hoe zou je die nieuwe periode in een paar kenmerkensteekwoorden kunnen karakteriseren? Dat zijn fascinerende vragen, maar toegegeven het is natuurlijk koffiedikkijkerij. Omslagen in de politiek-bestuurlijke cultuur verzin je niet achter een computer. Bovendien is er in de realiteit altijd spraken van ongelijktijdigheid. Zo kunnen nieuwe inzichten en nieuwe sturingsprincipes zich bijvoorbeeld aankondigen en ontwikkelen, terwijl tegelijkertijd oude praktijken en bekritiseerde ontwikkelingen ongehinderd doorgang vinden Bovendien wordt zo n omslag niet in de laatste plaats bepaald door externe factoren, bijvoorbeeld een krachtige economische opleving waardoor de noodzaak om de financiële teugels aan te halen afneemt en de mogelijkheden voor nieuwe experimenten en nieuwe vormen van sturing toenemen.. Urgente problemen De meest stuwende kracht voor een omslag wordt echter gevormd door de urgentie van de problemen waarmee instellingen uit de publieke sector, de zich in Nederland steeds vaker omschrijven als maatschappelijke ondernemingen, worstelen. Daarom wil ik eerst meer zicht krijgen op de problemen waar deze instellingen zich in de derde periode (de afbouw van de verzorgingsstaat) in toenemende mate gesteld zien. In Nederland hebben we immers twee decennia achter de rug, waarin instellingen geëvolueerd zijn tot maatschappelijke ondernemingen, die als het even kan opereren op een markt, en daarbinnen relatief zelfstandig hun beslissingen zouden moeten kunnen nemen. Meer en meer blijkt dat niet die efficiënt opererende, publieksvriendelijke organisaties op te leveren die men met deze verandering in aansturing wilde creëren. Hoe kan dat? Een belangrijke oorzaak is dat er de laatste jaren een onduidelijke, elastieken relatie is ontstaan tussen maatschappelijke ondernemingen en de overheid. De overheid laat organisaties aan de ene kant los (juist ook om het aantal financiële verplichtingen te minimaliseren), maar trekt zo gauw er problemen zijn de koorden weer aan. Zo ontstaat een elastieken verhouding van afstoten en aantrekken. Dat maakt maatschappelijke organisaties angstvallig en wantrouwend. Het voorbeeld in Nederland wordt gevormd door de woningcorporaties, die midden jaar negentig officieel verzelfstandigd zijn. De overheid liet de corporaties los en verplichtte deze om binnen bepaalde voorwaarden zelf de broek op te houden. Maar toen er vanaf 2000 te weinig gebouwd werd en de corporaties in een krimpende markt terugschrokken voor het nemen van financiële risico s, was het land te klein en begon de politiek te klagen over de corporaties. Wat doen jullie eigenlijk met ons maatschappelijk kapitaal?, vroegen politici zich hardop af. Inmiddels loopt er zelfs een parlementair onderzoek naar de handel en wandel van woningcorporaties in Nederland. 3

4 Dat wijst op een fundamentele onduidelijkheid over de vraag wie nu eigenlijk bepaalt dat maatschappelijke ondernemingen hun werk goed doen? In eerdere perioden was dat helder. Eerst bepaalde de zuil dat, later de overheid, maar in de derde periode zouden zelfstandige maatschappelijke ondernemingen dat zelf moeten uitmaken. Maar hoe ze dat moeten doen is onduidelijk gebleven. Want wat is precies de maatstaf? Wie controleert de managers? Wanneer weten we dat ze goed presteren? Er is, met andere woorden, geen heldere structuur van maatschappelijke verantwoording en bij gebrek aan duidelijkheid begint de overheid maar weer opnieuw aan de maatschappelijke organisaties te trekken. Komen jullie maar met bewijzen, zeggen de bestuurders, we willen cijfers zien. Het gevolg daarvan is dat het werk van professionals in de publieke sector in toenemende mate onder toezicht is gesteld van cijfermatige en productiematige voorschriften. Meten is weten. Dat heeft tot een immense cijferberg geleid. De productie van professionals moet blijken uit de registratie en de registratie vraagt om voorgeprogrammeerde categorieën De aard van de meeste professionele arbeid in de publieke dienstverlening is echter dat dit werk zijn vitaliteit ontleent aan enthousiasme, gedrevenheid en mensenkennis, dat zijn natuurlijk net zaken die zich moeilijk laten meten. Al die registratie-eisen beogen greep te krijgen op professionele prestaties, maar bewerkstelligen een aantal ongewilde - sommigen spreken zelfs van perverse - effecten. Zoals daar zijn: een angst om echt te vernieuwen (te veel buiten de geijkte paden treden scoort niet), het louter richten op relatief makkelijk meetbare output (vgl. bekeuringen uitdelen is makkelijker dan boeven vangen) en outputverkruimeling (er wordt zoveel gemeten dat niemand er nog een touw aan vast kan knopen). In de literatuur staan dit inmiddels bekend als de `performance paradox': het greep krijgen op de performance bewerkstelligt juist die effecten die je juist niet zou willen. Anders gezegd: minder weten door meer meten. Dat komt omdat de impliciete veronderstelling van deze operatie is dat er onder medewerkers sprake moet zijn van opportunisme (lijntrekkerij) en een weigering om uit zichzelf verantwoording af te leggen. Om dat tegen te gaan ontstaat een soort cijferwedloop. Doordat de leiding met haar voortdurende monitoring wantrouwen organiseert, gaan medewerkers in plaats van minder, juist meer tijd besteden aan slim (dat wil zeggen: moeilijk te achterhalen) opportunistisch gedrag, wat vervolgens de leiding weer noopt tot nog fijnere outputmeting, wat weer leidt tot... enzovoort, etcetera. Zo leidt organisatorische beheersingsdrang juist tot nieuw bureaucratisch gedrag en precies dat lijkt in Nederland op nogal wat plaatsen in de publieke sector aan de hand. Een dramatisch voorbeeld vormen de verpleeghuizen, waar in Nederland recentelijk veel over te doen is. Eén op de vijf mensen die daar verblijft wordt, zo bleek uit onderzoek, fysiek verwaarloost, ze drinken bijvoorbeeld te weinig. De reactie van de regering is vervolgens: we gaan beter monitoren. Dat betekent onvermijdelijk, dat er meer mensen bezig gaan met formulieren en minder met verzorgen. Op deze manier stapelt zich probleem op probleem op en verschraalt de zorg zienderogen. Het is de taak van het management om daar een oplossingsrichting voor te bieden. Dat gebeurt in Nederland vaak door het zogenaamd opschalen van organisaties, door fusies. Het gevolg is dat reorganisatie op reorganisatie wordt gestapeld. De doorloopsnelheid van professionals op een werkplek in de publieke sector is in Nederland de laatste decennia enorm geïntensiveerd. Er wordt voortdurend met poppetjes geschoven, alsof het onbeduidende pionnen zijn in de opstelling van de voetbalcoach. Het draagt allemaal bij tot instrumentalistische opvattingen over het werk, ook onder professionals zelf. Want als je als een poppetje over het veld kan worden geschoven, waarom zou je je dan na kantoortijd voor iets inspannen? In de optelsom van al deze verschijnselen drijft de publieke sector in Nederland langzaam maar zeker af van degenen waar ze voor in het leven zijn geroepen: de burgers. Die 4

5 klagen dan ook steen en been. Er is veel kritiek van gebruikers/cliënten/burgers op de afstandelijkheid en bureaucratische onverschilligheid van veel vormen van publieke dienstverlening. Door processen van schaalvergroting, institutionalisering en specialisering komen professionele dienstverleners steeds verder van het professionele handwerk in de frontlinies van de samenleving te staan. Professioneel werk is meer en meer verworden tot kantoorarbeid, waarbij de klant naar de dienstverlener toe moet en de dienstverlener steeds minder meer tijd heeft om in de leefwereld van zijn cliënten te opereren. Het handwerk, de face to face contacten, de plaatsgebonden vertrouwdheid zijn weggereorganiseerd. In de nieuwe grootschalige organisaties moet men vaak lang ronddolen voordat je tegenover een professional zit; de kans dat je dezelfde professional bij een volgende gelegenheid treft is aanzienlijk afgenomen. Groeiende onvrede Je zou dit alles kunnen samenvatten met de term georganiseerd wantrouwen. Er is in Nederland de afgelopen twintig jaar een cultuur van achterdocht gegroeid tussen de overheidsinstanties aan de ene kant en de maatschappelijke ondernemingen in de publieke sector aan de andere kant. Wamt de staat is onder de vlag van de operatie minder overheid, meer markt aan de ene kant afstand gaan nemen, maar tegelijkertijd ging ze meer en meer eisen stellen aan het werkproces van dienstverlenende instellingen. In die operatie was één motief dominant: beheersing van de kosten, door efficiencyeisen en door concurrentie-eisen (die beide neerkwamen om tegen de laagst denkbare kosten een zo hoog mogelijk rendement te halen). De onvrede daarover groeit. In Nederland heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid onlangs een rapport uitgebracht onder de titel: Bewijzen van goede dienstverlening. Daarin worden de omgangsvormen tussen overheid en dienstverleningsorganisaties op het terrein van welzijn, onderwijs, zorg, wonen en arbeidsbemiddeling scherp bekritiseerd. Volgens de WRR is er in Nederland de afgelopen jaren kennis vernietigd, een cijferberg gecreëerd, een angstige cultuur op gang gebracht, waarbij iedereen zich opmaakt voor het gemiddelde, waarin achterdocht de dienst uitmaakt en er een nieuwe toezichtbureaucratie in de maak, waar je koud van wordt. Dat komt, aldus de WRR, omdat we in Nederland tot een onmogelijke rollenscheiding zijn overgegaan. De publieke sector werd met dichotomieën gebombardeerd, zodat er een onderscheid gemaakt kon worden tussen staat en markt, tussen publieke verantwoordelijkheden en private verantwoordelijkheden, tussen beleid en uitvoering, tussen verantwoordelijkheden van management en professionals, tussen vraagsturing versus aanbodsturing. Dat bombardement had als doel om de betrekkingen uit elkaar te halen, de verschillende taken moesten helder van elkaar gescheiden worden. Zo ontstond een boedelscheiding tussen beleid en uitvoering, tussen doelen en middelen, tussen kaderstelling en mandatering, waarvan de WRR nu feitelijk zegt dat deze strijdig is met het relationele karakter van de publieke sector. We hebben gepoogd om de publieke sector te organiseren alsof het niet om producten en niet om menselijke betrekkingen zou gaan en dat is ons aardig opgebroken. Dit type kritiek is in Nederland overigens niet nieuw. Ze wordt in intellectuele en academische kringen al langer geformuleerd, ook in de departementale Haagse adviesraden klinken deze geluiden op. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (adviesraad voorondermeer het ministerie van VWS) heeft in dit opzicht inmiddels een reputatie hoog te houden. Het rapport Bevrijdende Kaders is een expliciet pleidooi om het oude paradigma van de marktsturing te verlaten en op zoek te gaan naar omgangsvormen tussen staat en maatschappelijke ondernemingen waarin vertrouwen en kwaliteit voorop kunnen gaan. 5

6 Maar tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat deze intellectuele kritiek in het meer pragmatisch georiënteerde politiek-bestuurlijk Nederland nog nauwelijks is doorgedrongen. Daar zie je dat het paradigma waar deze kritiek zich tegen afzet nog in volle hevigheid aan het werk is. De Nederlandse gezondheidszorg wordt op dit moment ingrijpend veranderd, waarbij de introductie van marktwerking het leidend principe is. Op lokaal niveau vinden bijvoorbeeld in Nederland in toenemende mate zogeheten aanbestedingsprocedures plaats van lokaal welzijnswerk, zodat Groningse instellingen in Breda kunnen offreren. Het feit dat de grootste welzijnsinstelling in Nederland, Alcides, twee jaar geleden failliet is gegaan aan deze praktijken heeft nauwelijks tot andere inzichten geleid. En in de maatschappelijke opvang, zoals ik zelf weet als toezichthouder van een grote instelling in Amsterdam, moet er uitvoeriger en gedetailleerder dan ooit worden geregistreerd anders kunnen instellingen fluiten naar zogenaamde AWBZ-gelden. Dus zit elke professionele werker elke dag een uur langer achter de computer. Kader 1 Vijf ontwerpprincipes van de WRR De WRR komt in haar rapport Bewijzen van goede dienstverlening met vijf zogeheten ontwerpprincipes die bij elkaar tot een nieuwe omgangvormen zouden kunnen leiden tussen overheden en politiek aan de ene kant en maatschappelijke ondernemingen uit de publieke sector aan de andere kant: 1. kennis bundelen, zorg dat kennis niet langer partijen verdeelt, maar maak allianties op lokaal en nationaal niveau waarin kennis wordt gegenereerd die productief is voor de kwaliteit van het werk; 2. ínvesteer in innovatie, verplicht partijen om te innoveren, maak experimenten mogelijk, zorg dat elke sectorwet weer een levend experimenteerartikel krijgt; 3. organiseer actieve tegenspelers, maak van instellingen levendige democratische organisaties, die uit zijn op dialoog en discussie, biedt instellingen ruimte om de rituele democratie te verlevendigen; 4. zorg voor open en stimulerende vormen van verantwoording, instellingen hebben de plicht te informeren over hun werk, cliënten hebben het recht om die informatie te krijgen, geef ook meer ruimte aan professionals, kwaliteitsverantwoording en verbetering wordt meer afhankelijk van intercollegiale consultaties en visitaties, die niet gericht zijn op sanctioneren en controleren, maar op leren en ontwikkelen; 5. creëer een sober, selectief en positief toezicht, verbeter het interne toezicht (door wettelijke eisen aan Raden van Toezicht) en geef het externe toezicht een selectief karakter, waarbij zij vooral ook goede ontwikkelingen stimuleert. Andere toonsoort Wat zou er moeten veranderen? Hoe zou het anders moeten? Hoe zouden de komende twintig jaar er eigenlijk uit moeten zien? Eigenlijk wordt daar in Nederland nog relatief weinig over nagedacht. De kritiek zwelt weliswaar aan, maar andere sturingsprincipes dienen zich nog nauwelijks aan, waardoor men toch maar weer teruggrijpt naar het bestaande paradigma. Toch maar meer marktwerking, toch maar weer aanbesteding, toch maar weer strenger toezicht en meer monitoring, want er is nu eenmaal weinig anders voor handen. Die macht der gewoonte moet de komende jaren doorbroken worden. Dat kan door op lokaal en instellingsniveau expliciet vragen aan de orde te stellen als onder welke condities 6

7 kan een maatschappelijke onderneming ook echt optimaal maatschappelijk rendement kan leveren? Wat moet er dan veranderen? Met welke principes en uitgangspunten kunnen maatschappelijke (of zoals het in Vlaanderen heet: sociale) ondernemingen hun verantwoordelijkheid ook echt waarmaken? Het belangrijkste motto van dit nieuwe tijdperk zal echter dat men leert te vertrouwen in kwaliteit en daarvoor moeten de omgangsvormen tussen staat (overheden) en middenveld in een andere toonsoort komen te staan. Dat kan langs vier lijnen gerealiseerd worden. Allereerst is een omslag nodig in de verantwoordingsstructuur/cultuur, in de tweede plaats moet helderder worden wat er maatschappelijk is aan maatschappelijke ondernemingen, in de derde plaats denk ik dat er meer recht gedaan moet worden en ruimte moet komen voor de essentie van sociale professionals; in de vierde plaats is een omslag nodig die gebruikers minder ziet als consumenten en meer als burgers.. Ik zal deze omslagen hieronder achtereenvolgens behandelen langs de volgende lijnen: 1. van eendimensionale legitimatie naar multimaatschappelijke verantwoording 2. van bedrijfsmatige aanpak naar maatschappelijke aanpak 3. van productieprofessionaliteit naar dialoogprofessionaliteit 4. van consumenten naar burgers Schema 2: Maatschappelijke ondernemingen en publiek verantwoorden OVERHEID Bestuur/politiek eindverantwoordelijken rivaliserende collega Maatschappelijke ondernemers ORGANISATIE Maatschappelijke stakeholders BURGERS Klanten/cliënten eindgebruikers 7

8 1. Maatschappelijke verantwoording Ondanks alle verhalen over terugtredende overheid en ondanks alle slogans over meer markt en minder overheid kijken in Nederland overheid en maatschappelijke organisatie als eerste naar elkaar. De verandering is vooral dat achterdocht voorop is komen te staan en dat de relatie gevuld wordt met monitoren, cijfers en tabellen. Je zou kunnen zeggen dat overheid en maatschappelijke ondernemingen zichzelf gevangen houden in het oude paradigma. Maatschappelijke organisaties moeten daarvan loskomen en hun legitimatie gaan verdienen bij stakeholders, bij rivaliserende collega s, en niet te vergeten bij hun klanten, bij burgers en cliënten. Dat betekent vooral dat ze andere kanten op moeten gaan kijken, zoals in schema 2 inzichtelijk wordt gemaakt. Het oude paradigma bestaat uit de bovenste driehoek, waarin overheid en maatschappelijke onderneming met elkaar verstrengeld zijn geraakt. In het nieuwe paradigma.verantwoordt de maatschappelijke onderneming zich in vier richtingen.. Horizontaal ten opzichte van rivaliserende organisaties die op het zelfde maatschappelijke terrein opereren, waarbij rivaliserend een andere mentaliteit mogelijk maakt dan het woord concurrerend, namelijk een geldingsdrang op basis van innovatie en kwaliteit. Je kunt dat doen door middel van visitatie, benchmarking, institutionele intervisie en professionele uitwisseling, kwaliteitscompetities, prijsvragen, etcetera. Er ligt een goed gevulde gereedschapskist te wachten, waar instellingen rijkelijk uit kunnen putten. Maar dat moeten ze dan ook bewust en gericht gaan doen. Brancheorganisaties zouden hierin het voortouw moeten nemen. Met Good Governance-codes, met richtlijnen/handvesten tot publiek verantwoorden wordt daar in Nederland links en rechts al een begin mee gemaakt (zie bijvoorbeeld: Wat moet gebeuren is dat maatschappelijke organisaties dit de komende jaren niet als de zoveelste verplichting gaan zien (want dan wordt het een ritueel), maar deze wijze van werken zich echt eigen gaan maken. Horizontaal verantwoorden dient ook te gebeuren in de richting van stakeholders. Dat is inmiddels een tamelijk diffuus begrip geworden, maar het gaat vrijwel altijd om kennisbronnen uit de directe omgeving van maatschappelijke organisaties, die vanuit een andere expertise, vanuit een ander maatschappelijk terrein een oordeel kunnen vellen over de gewenste maatschappelijke prestaties. Zo heeft de politie iets zinnigs te melden over het welzijnswerk, de corporaties iets over schuldhulpverlening, het Leger des Heils iets over de GGZ, enzovoorts. Die kennis moet echter gemobiliseerd worden, opgehaald, geactiveerd en als het even kan in afspraken en prestaties vastgelegd. Dat is een buitengewoon belangrijke manier van verantwoorden, omdat op die manier maatschappelijke organisaties op zoek gaan naar de wijze waarop zij elkaar kunnen versterken. Ook op dit punt zijn vele initiatieven ontwikkeld.. Te vaak draagt dat een incidenteel karakter. De kunst moet worden om daar binnen de cultuur van maatschappelijke organisaties beleid van te maken. Verticaal verantwoorden voltrekt zich in twee richtingen, richting burgers, klanten, cliënten en/of consumenten, zeg maar de eindgebruikers, èn richting overheid en politiek, de eindverantwoordelijken. Wat betreft het verantwoorden richting burgers gaat het om de vraag hoe de stem van de direct betrokkenen een rol kan spelen in de vormgeving en beoordeling van de maatschappelijke prestaties. De filosofie van de marktwerking was daar in principe kort over: de klant spreekt met de voeten, als hij ontevreden is gaat hij ergens anders naar toe. In de praktijk van de meeste maatschappelijke organisaties blijkt dat niet te werken, bovendien blijken burgers veel loyaler aan organisaties dan de marktfilosofie veronderstelde. Dat betekent dat elke instelling bewust moet nadenken hoe de stem ( voice ) van burgers kan doorklinken. Daarbij is duidelijk dat de wettelijk verankerde inspraakvoorschriften (cliëntenraden, bewonersorganisaties) maar een beperkte effectiviteit 8

9 hebben. De kunst is op dit vlak dus met nieuwe initiatieven te komen, die niet alleen de betrokkenheid van eindgebruikers bij maatschappelijke organisaties vergroten, maar tegelijkertijd het draagvlak ervan verbeteren. Dat kan op heel veel manieren, die variëren van tevredenheidsonderzoeken, via klantenpanels tot prijsvragen, maar duidelijk is dat de formele inspraakcultuur met nieuwe initiatieven gerevitaliseerd zal moeten worden. En dan, tenslotte de overheid, casu quo de politiek. Zij zou de kunst van het loslaten moeten gaan beheersen. De kunst om maatschappelijke organisaties ook echt maatschappelijke prestatie toe te vertrouwen en daarvoor verantwoordelijk te maken. Dat vereist afstand en vertrouwen, precies die kwaliteiten die de politiek, opgejaagd door de incidentgevoelige mediacratie, maar heel moeilijk kan opbrengen. Zij wordt immers voortdurend aan de verleiding blootgesteld om de vinger aan de pols te houden (en om cijfers te gaan vragen). Het probleem is in ieder geval dat de politiek zo weinig munitie ter beschikking heeft om die verleiding te weerstaan. Precies die munitie moeten de maatschappelijke organisaties de overheid aan gaan leveren. Als zij hun verantwoording in alle richtingen op een goede wijze op orde brengen, als zij doorzichtige, uitnodigende ontoegankelijke glazen huizen worden, dan leveren zij de politiek de argumenten om niet steeds opnieuw in herhaling te treden en de cultuur van wantrouwen te continueren. Vertrouwen krijg je niet, vertrouwen moet je afdwingen. 2. Van bedrijfsmatig naar maatschappelijk Een tweede omslag heeft te maken met de organisatiecultuur, met de interne sturing. Deze heeft zich heeft zich in Nederland de afgelopen decennia sterk laten beïnvloeden door de bedrijfscultuur van het bedrijfsleven. Vandaar ook de omarming van het begrip ondernemerschap. Met de introductie van managementmodellen, begrippen, functies en personen die rechtstreeks afkomstig waren uit de bedrijfskunde en het bedrijfsleven is een poging ondernomen om de sector te verzakelijken en op een efficiënte leest te schroeien. Met die achtergronden is op veel plaatsen het werk gereorganiseerd, critici spreken in Nederland zelfs van getayloriseerd, waarbij zij verwijzen naar de beheersing van het arbeidsproces van professionals door deze in de kleinst mogelijke onderdelen te definiëren en te begroten. De thuiszorg in Nederland vormt daar het voorbeeld van, voor alle handelingen staat een tijdberekening, behalve voor een luisterend oor, want dat valt buiten de berekeningen. Smalend wordt dan ook wel gesproken van stopwatchzorg. Het is een extreem voorbeeld dat de bedrijfsmatige aanpak het specifieke van een maatschappelijke organisatie uit het zicht heeft geduwd. De maatschappelijke kant van de organisatie dreigt daardoor het onderspit te delven. In schema 3 zijn de bedrijfsmatige aanpak en de maatschappelijk aanpak als tegenpolen tegenover elkaar gezet. Het grote verschil tussen de twee benaderingen is dat de bedrijfsmatige aanpak uiteindelijk altijd draait om economische waarden (geld, marktaandelen) en de maatschappelijke benadering uit is op de productie van maatschappelijke, of publieke waarden. 9

10 Schema 3: Bedrijfsmatige versus maatschappelijke benadering Bedrijfsmatige benadering Maatschappelijke benadering resultaten <---> regels efficiency <---> behoorlijkheid aanpassing <---> anticipatie leiderschap <---> verantwoording innovatie <---> zorgvuldigheid geheimhouding <---> openbaarheid exit <---> voice effectiviteit <---> rechtmatigheid eigen belang <---> roeping winst <---> algemeen belang Het voert te ver om alle begrippen en waarden die in schema 3 zijn opgenomen in het bestek van dit artikel uit te leggen. Het gaat er om duidelijk te maken dat twee benaderingen in nogal wat opzichten met elkaar op gespannen voet verkeren. Ze produceren andere waarden. Het specifieke van een maatschappelijke onderneming moet daarbij eerder in de rechterzijde van het schema gezocht worden dan aan de linkerzijde. Het gaat immers bij een maatschappelijke onderneming niet, zoals bij marktgeoriënteerde bedrijven, in de eerste plaats om economisch rendement maar om maatschappelijk rendement. Dat vereist een eigen bedrijfsvoering en een eigen organisatiecultuur. Daarop zouden maatschappelijke ondernemingen veel ook veel sterker moeten profileren, ze moeten de eigenheid van hun eigen organisaties ontdekken. De grootste uitdaging is vervolgens om ook het maatschappelijk rendement, de productie van maatschappelijke waarden, in een eigen taal inzichtelijk te maken. Dat is een lastige opgave, maar wel een uitdagende. Is het mogelijk om de eigenheid van maatschappelijke ondernemingen te laten spreken uit de financiële verantwoording bijvoorbeeld? In Nederland zijn woningcorporaties op zoek naar een manier om hun maatschappelijke prestaties in hun boekhouding te laten doorklinken. Dus niet alleen de boekwaarde van hun vastgoed vaststellen of een post personeelskosten opnemen, maar de inspanningen en het kapitaal ook rubriceren op basis van maatschappelijke terreinen (leefbaarheid, zorg) waar de corporaties prestaties willen leveren. Dat is een hoop gepuzzel, maar het getuigt wel van een zoektocht om het eigene van de maatschappelijke onderneming zichtbaar te maken. Op dat punt zullen maatschappelijke ondernemingen de komende jaren veel creativiteit moeten ontwikkelen. 3. Van productie- naar dialoogprofessionaliteit Een derde omslag richt zich op de professionals zelf. De werkomstandigheden voor professionals moeten zo ingericht worden dat de essentie van hun professie weer tot hun recht komt. En die essentie zit hem in het relationele aspect, met andere woorden: in het werken met mensen. Ze produceren niet in de eerste plaats methodieken, of bezoekersaantallen, of dossiers, of cliëntencontacten, maar ze verkopen praatjes, ze zijn in gesprek. Dat klinkt 10

11 lachwekkend, maar in Nederland is het onmiskenbaar zo dat de voorwaarden om professionaliteit tot haar recht te doen komen, de laatste decennia meer en meer uit handen van de professionals zijn genomen. De organisatie is de professie gaan maken, en niet de professional. Dat had zijn redenen (de autonome professional was onbestuurbaar), maar met de correctie is de aantrekkelijkheid en de charme van veel sociale beroepen in de publieke sector teruggelopen. Je kunt er nog maar weinig (professionele) eer in leggen.. Schema 4: Professionele waarden en organisatievereisten HET ZACHTE REGISTER Ervaringsvereisten / zachte waarden Dialoog Toewijding Roeping Mededogen Hartstocht/passie Tijd nemen Ruimte voor intuïtie Zorgen voor Leefwereld Kwaliteit Kleinschalig Zelfcontrole Autonoom Persoonsgericht HET MODERNE REGISTER Systeemvereisten / harde eisen Consult Je werk doen Beroep Diagnose Professionele (beroeps) codes Tijd schrijven Standaardisering Zorgen dat Systeemwereld Kwantiteit Grootschalig Systeemcontrole Management-gestuurd Organisatiegericht In schema 4 zijn twee registers tegenover elkaar gezet. Het moderne register heeft de professionaliteit de laatste decennia bij de hand genomen en gestuurd, daarmee is het zachte, en misschien moeten we zelfs zeggen oorspronkelijke register in toenemende mate onder druk komen te staan. Daar moeten nieuwe evenwichten tussen gezocht worden. Dat is het kan niet genoeg onderstreept worden geen doelstelling die wordt geïnspireerd door nostalgie, door het verlangen om de oude omgangsvormen tot leven te wekken. Dat zou zowel naïef zijn als conservatief. Waar ik vooral op wil wijzen is dat de modernisering van de publieke sector in zeker opzicht eenzijdig is geweest. De modernisering is te begrijpen als een vorm van emancipatie van het institutionele uit het persoonlijke; het is een ontwikkeling geweest waarin de instituties en systemen letterlijk de dienst zijn gaan uitmaken en de professionals aan de nieuwe logica s moesten worden onderworpen. In dat proces is het register van het persoonlijke engagement ondergesneeuwd geraakt. Het register is weggedrukt, ingekaderd en onbelangrijk gemaakt, waardoor het stil is blijven staan en niet meegemoderniseerd is. Het evenwicht tussen persoonlijke engagement en systeemafhankelijkheid is daardoor langzaam maar zeker uit het lood geslagen. Het gesprek daarover is verstomd. Het ongenoegen uit zich in algemene onvrede over de bureaucratie, over de zorg, over de professionals, die gevangen lijkt in haar eigen systemen. De politiek meent dat de oplossing is dat de cliënten zich kritischer opstellen tegenover de witte jassen, zoals in Nederland minister Hoogervorst van Volksgezondheid het uitdrukt. Het is niet voor niks juist dat de minister dat beeld gebruikt, want hij heeft een ouderwetse voorstelling nodig om zijn moderne beleid te legitimeren. Dat beleid is geënt op 11

12 wantrouwen tussen de partijen, die ten opzichte van elkaar voortdurend in een onderhandelingspositie zouden staan. Maar het miskent de essentie van de meeste vormen van professionele arbeid in de sfeer van zorg en welzijn. Die is, zoals Harrie Kemps terecht constateert in zijn beschouwing in het Jaarbericht 2004 van de Provinciale Raad voor de Volksgezondheid en Maatschappelijke Zorg in Brabant, relationeel van aard is, waarbij de zorgverlener altijd binnen treedt in de leefwereld van een patiënt. Zorg is een dialogisch proces. Dialoog veronderstelt de inbreng van twee kanten. In deze dialoog tussen wat de patiënt vraagt en de kennis van de professional komt de behandeling respectievelijke de begeleiding tot stand. Dat vraagt, zo zou je daar aan toe kunnen voegen, ruimte voor de professional. Die opvatting van de zorg als een vorm van dialoog, als een wederkerige betrekking, moet het startpunt worden van het nadenken over de wijze waarop professionals aan hun trekken kunnen komen binnen maatschappelijke ondernemingen. 4. Van consumenten naar burgers, van exit naar voice Een vierde omslag heeft te maken de omgang van maatschappelijke ondernemingen met hun klanten/cliënten. Het marktdenken dicht de klant een heel specifieke rol toe: die van consument. En in dit referentiekader heeft de consument macht omdat hij/zij kan kiezen. Consumenten stemmen met de voeten (exit) en op die manier kunnen zij dienstverlenende instellingen op het terrein van zorg en welzijn naar hun hand zetten. Daar staat een ander referentiekader tegenover: voice. Dat wil zeggen: de gebruiker verheft zijn stem, gaat in gesprek, en probeert in een uitwisseling met de maatschappelijke onderneming richting te geven aan de dienstverlening. Voice verwijst daarom meer naar het democratische omgangsvormen. Schema 5: consumenten versus burgers in de publieke sector van consumenten naar burgers Consumenten Met voeten stemmen Exit Ik-georienteerd Publieke sector als supermarkt Klaagcultuur klachtenreglementen Burgers Stemverheffen Voice Wij-orientatie Publieke sector als ontmoetingsplek tussen burgers en professionals Inspraakcultuur burgerhandvesten 12

13 Marktdenken en democratisering hebben één ding met elkaar gemeen: beide zijn een antwoord op de emancipatie en toegenomen mondigheid van burgers. Mondige burgers willen zich niet langer de les laten lezen en de wet laten voorschrijven door deskundigen, gezagsdragers of professionals. Ze willen een schooladvies van hun kind niet zomaar voor zoete koek slikken, ze hebben zelf ook een mening. Mondige patiënten willen niet zomaar van de dokter aannemen dat nader onderzoek naar hun buikpijn niet zinvol is; ze willen daarover in discussie of ze willen een andere dokter. In principe zijn voice en exit allebei van groot belang voor maatschappelijke ondernemingen. De afgelopen decennia zijn beide mogelijkheden dan ook voor burgers fors toegenomen. Ze veronderstellen elkaar ook. Als je überhaupt nooit naar een andere dokter zou kunnen overstappen, riskeer je ook niet een conflict en houd je dus liever je mond. Of je wegloopt of je stem verheft hangt niet zozeer af van je eigen voorkeur, maar vooral van de manier waarop we instituties inrichten. We kunnen instituties zo inrichten dat ze meer ruimte geven aan voice, of meer ruimte aan exit, of allebei. Organiseer je instituties volgens de principes van marktwerking dan ontstaat er vanzelf meer ruimte voor exit, benadruk je in instituties een democratische cultuur, dan ontstaat er meer gelegenheid tot voice. De afgelopen twintig jaar is het publieke domein meer en meer in het teken komen te staan van exit en steeds minder in het teken van voice. Zoals eerder duidelijk is geworden, is dat organisatieprincipe een van de oorzaken voor de malaise en de cultuur van wantrouwen en achterdocht. De verhouding tussen exit en voice en daarmee tussen democratisering en marktwerking is scheefgegroeid. Onder het mom van marktwerking en vraagsturing is de publieke sector verworden tot een warenhuis. Daardoor worden burgers meer en meer uitgenodigd zich te gedragen als claimende, eisende consumenten die professionals en ambtenaren benaderen volgens het principe: wij vragen, u draait. Ook op dit punt moet op zoek gegaan worden naar een nieuw evenwicht, waardoor professionals en burgers zich weer tot elkaar kunnen betrekken. Dat punt houdt nauw verband met de noodzaak om zich richting burgers actief te verantwoorden (zie punt 2). Die omgang met burgers kunnen ondernemingen ook expliciet vastleggen in burgerhandvesten, inspraakprocedures, klantenfora, klantenpanels, etcetera. Herbouw van de verzorgingsstaat Het zijn deze vier omslagen die met elkaar de stoot tot fase vier zouden kunnen vormen. Na de OPBOUW ( ), de UIBOUW ( ), de AFBOUW ( ) brengen zij ons in de fase die het best te typeren valt als de HERBOUW van de verzorgingsstaat. Na de zuilsturing (fase 1), de staatssturing (fase 2), de marktsturing (fase 3) kenmerkt deze nieuwe fase zich vooral door zelfsturing. Maatschappelijke ondernemingen moeten in deze fase zelf hun maatschappelijke legitimatie verdienen en bewijzen, en daarvoor in alle windrichtingen een permanente open verbinding aangaan met hun omgeving (schema 2). Daarmee kan ook schema 1, waarin steekwoordgewijs de naoorlogse ontwikkelingen van de Nederlandse verzorgingsstaat werden getypeerd van een volgende toekomstgeoriënteerde kolom worden voorzien: 13

14 Schema 6: toekomstige ontwikkeling van verzorgingsstaat in steekwoorden Periode HERBOUW verzorgingsstaat Drijvende krachten: Burgers Professionals Politiek-bestuurlijke ambities: Publieke sector als integratie- en cohesiemoter Sturen op kwaliteit in plaats van kwantiteit Vertrouwen schenken aan burgers Professionele ambities Mensenwerk Leefwereldoriëntatie Institutionele vormgeving: Overzichtelijke schaal Lokale oriëntatie Transparant: GLAZEN HUIS Belangrijkste steekwoorden: MAATSCHAPPELIJK ZELFSTURING Dag klinkt en oogt natuurlijk prachtig. Maar is het nu ook echt waarschijnlijk dat het die kant op zal gaan. Er zijn natuurlijk wel wat contra-indicaties in Nederland. Een belangrijke contraindicatie ligt bij de politiek. Wil zij deze herbouw van de verzorgingsstaat mogelijk maken, dan ze de kunst van het loslaten echt moeten gaan beheersen. De paradox wil echter dat in een mediacratie die kunst voor politici steeds moeilijker onder de knie te krijgen zal zijn. Zo gauw zich immers een probleem voor doet holt er een kluwen verslaggevers op de politicus af en die moet dan wel over heel bijzondere gaven beschikken om de gestelde vragen dan door te verwijzen naar het adres van maatschappelijke ondernemingen. Tel daarbij een conservatiefpolitiek klimaat op, dat het moet hebben van morrende en klagende burgers en de gewenste verandering lijkt nog lichtjaren van ons verwijderd. Toch is er geen reden tot zwartgalligheid. De organisaties moeten namelijk vooral op zichzelf vertrouwen. Zij hebben er het meeste belang bij. Zij moeten wel veranderen, al was het maar omdat zonder veranderingen de animo om in deze sectoren te gaan werken steeds verder zal afnemen, en dan hebben we een groot probleem..daarom zal steeds bewuster bij deze maatschappelijke organisaties het besef gaan groeien dat er maar één instantie is die hen over de streep kan trekken. Dat is niet de overheid, dat is alzeker niet de politiek. Dat zijn ze zelf. Jos van der Lans (Breda, 1954) woont in Amsterdam en is cultuurpsycholoog en publicist. Hij is ondermeer columnist van het Tijdschrift voor de Sociale Sector. Voor GroenLinks is hij lid van de Eerste Kamer in Nederland. De meeste van zijn recente teksten, artikelen en lezingen zijn te raadplegen via de website: 14

15 Literatuur Kemps, Harrie, Zorg tussen dictaat en dialoog. Op zoek naar een offensieve strategie. In: Provinciale Raad voor de Volksgezondheid en Maatschappelijke Zorg in Noord-Brabant, Jaarbericht 2004, s-hertogenbosch 2004, pp Lans, Jos van der, Evelien Tonkens, e.a., Agenda voor een democratische cultuur. Wetenschappelijk Bureau GroenLinks, november Zie: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid. Den Haag november Zie: Tonkens, Evelien, Mondige burgers, getemde professionals. Marktwerking, vraagsturing en professionaliteit in de publieke sector. Utrecht NIZW Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam University Press, november Zie: 15