Lokale bedrijfsbelastingen: vormen, zin en wenselijkheid. Samenvattende inzichten & beleidsaanbevelingen.

Transcriptie

1 Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Spoor Fiscaliteit /Hogeschool Gent B-project 2005 Lokale bedrijfsbelastingen: vormen, zin en wenselijkheid. Samenvattende inzichten & beleidsaanbevelingen. Prof. dr. C.Smolders, S. Goeminne & L. Bloemen Alle commentaar welkom bij 1

2 INLEIDING De lokale bedrijfsbelastingen liggen de laatste tijd met de regelmaat van de klok onder vuur. Zowel vanuit de bedrijfswereld als vanuit politieke hoek wordt hardop de vraag gesteld of de Vlaamse lokale bedrijfsfiscaliteit niet dringend aan een grondige hervorming toe is. De scherpste uitspraken terzake werden genoteerd uit de mond van woordvoerders van VOKA, die pleiten voor een afschaffing van alle resultaatsonafhankelijke lokale bedrijfsheffingen en een verlaging van de fiscale druk op bedrijven (VOKA,2005). Ook FEDIS, de Belgische federatie van de distributieondernemingen liet in februari 2005 weten af te willen van heffingen zoals de folderbelasting (FEDIS,2005). Een distributie-onderneming wordt volgens FEDIS gemiddeld met 12 belastingreglementen geconfronteerd per gemeente; de organisatie spreekt van een complete anarchie van taksen, zowel qua inhoud als qua toepassing. Ze signaleert ook een gebrek aan efficiëntie informatievoorziening; het kost bedrijven volgens FEDIS teveel moeite om de gemeentelijke belastingreglementen te bekomen. FEDIS pleit dus voor belastingharmonisatie, voor plafonnering van de belastingen door de regionale overheden en voor het tijdig en elektronisch ter beschikking stellen van de belastingreglementen. Bezorgdheid klinkt ook uit het interview met Vlaams Minister Moerman in Lokaal. De Minister vraagt om een vereenvoudiging van het lokale belastingssysteem en een beperking van de administratieve overlast voor bedrijven (Van Bouwel,2005,10). De problematiek van de lokale bedrijfsfiscaliteit beroert niet enkel de gemoederen in Vlaanderen. Zeer recente communiqués van AGORIA (De Tijd, 2006) geven aan dat een rationalisatie van het aantal heffingen (600 verschillende heffingen opgelegd in 19 gemeenten) en een discussie over de lokale fiscale druk op bedrijven eveneens aan de orde is in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Verwijzen we verder naar Wallonië waar in 1997 een Fiscaal Pact werd gesloten tussen het Waals Gewest en de gemeenten, dat ondermeer een beperkte reductie van het aantal lokale heffingen inhield. Hoe actueel het thema ook in dit Franstalige landsgedeelte is, bewijzen de concrete acties voorzien in het programmadecreet van De Waalse gewestregering voorziet in dit decreet tegen 2009 de afschaffing van een aantal provinciale heffingen. Ook de lokale drijfkrachtheffing voor nieuwe motoren aangekocht vanaf 1 januari van dit jaar zal worden gesupprimeerd (Belgisch Staatsblad,2006). De lokale bedrijfsfiscaliteit vormt dus duidelijk een gevoeligheid van de bedrijfswereld waar in Vlaanderen en in de andere regio s ook op politiek niveau gehoor aan gegeven wordt. Ook de gemeenten zijn zich hiervan bewust. Het VVSG (zie ondermeer Leroy,2005) geeft toe dat de lokale bedrijfsfiscaliteit zeer verscheiden is en dat er ondermeer optimalisatie mogelijk is door het hanteren van geharmoniseerde belastingreglementen. Ook is ze gewonnen voor het afwegen van kosten en baten van lokale heffingen. Tegelijkertijd wijst ze erop dat gemeenten deze heffingen niet in hun belastingportfolio s opnemen om de aanwezige bedrijven te pesten. De keuze voor de heffingen vloeit voort uit de financieringsnoden van gemeenten die vaak heel specifiek zijn. Ook worden heffingen verantwoord op grond van het feit dat ze een compensatie vormen voor externaliteiten veroorzaakt door bedrijven (milieuhinder,zwaar vervoer, ). Verder wordt verwezen naar het gegeven dat gemeenten niet over een onuitputtelijk aantal grondslagen beschikken 2

3 om belastingen op te enten. De nood aan meer lokale middelen resulteert volgens het VVSG ook uit het gegeven dat nieuwe taken, die aan de gemeenten worden opgelegd door hogere overheden, niet steeds gepaard gaan met extra financiële injecties. Het is duidelijk dat de kwestie bij de gemeenten gevoelig ligt omwille van het feit dat hervormingen op het vlak van de lokale bedrijfsbelastingen zouden kunnen leiden tot een reductie van de lokale fiscale autonomie. Hoe belangrijk is de administratieve en fiscale druk veroorzaakt door de lokale bedrijfsbelastingen voor bedrijven en gemeenten? Noch met betrekking tot het ene, noch met betrekking tot het andere leveren beleidsteksten of academische bijdragen op vandaag een volledig en betrouwbaar beeld. Zijn deze heffingen in de feiten hinderlijk voor alle belastingplichtigen en waarom? Leiden de verschillen in reglementen van eenzelfde heffing tot concurrentieverstoring? Hoe groot is de gemiddelde fiscale druk opgelegd aan de belastingplichtigen? En staan deze opbrengsten in verhouding tot de administratieve kosten van de gemeenten? Vormt deze fiscale druk een reden voor delocalisatie of heroriëntering van uitbreidingsinvesteringen? Heeft de belastingfactuur en de complexiteit van het lokale belastingstelsel een impact op de algemene houding van de belastingplichtigen tegenover de overheid en gaat er een invloed uit op hun compliance? We moeten vaststellen dat anno 2005 nog erg weinig geweten was over de omvang van de veroorzaakte extra-last, de specifieke aanleidingen en de gedragseffecten ervan. De lokale bedrijfsfiscaliteit is in het algemeen nog maar weinig bestudeerd en dit geldt niet enkel voor Vlaamse gemeenten, maar tevens voor de localiteiten in andere Europese staten. Voorliggend onderzoek levert een eerste reeks inzichten rond 3 kwesties: - de aanleidingen tot administratieve lasten zoals gepercipieerd door de belastingplichtige bedrijven - de aanleidingen tot administratieve druk zoals gepercipieerd door de gemeenten - de gewenste aanpassingen aan het lokale belastingstelsel via het Fiscaal Pact - de wens tot invoering van selectiviteit in de tarieven OOV. De resultaten van de verschillende deelstudies zijn uitgebreid beschreven in de papers 1 t.e.m. 8. In deze paper ronden we het SBOV-onderzoek naar de lokale bedrijfsfiscaliteit af. We bespreken 5 centrale vragen: 1. hoe algemeen is een dergelijke brede portfolio van lokale bedrijfsbelastingen in de ons omringende landen? 2. hoe belangrijk zijn de lokale bedrijfsbelastingen voor gemeenten? 3. hoe belangrijk zijn de lokale bedrijfsbelastingen voor bedrijven? 4. horen bedrijfsbelastingen thuis op het lokale niveau? 5. wat wordt als hinderlijk ervaren aan de onderzochte heffingen en hoe kan hieraan verholpen worden? Na elke paragraaf formuleren we een reeks van aanbevelingen die het gevolg zijn van de inzichten uit het uitgevoerde onderzoek en de in deze paper samengevatte inzichten uit de literatuur. 3

4 1. LOKALE BEDRIJFSBELASTINGEN: ENKEL IN VLAANDEREN EEN WIRWAR VAN HEFFINGEN? In Vlaanderen telden we op basis van de in de rekeningen ingeboekte cijfers in 2002 in totaal 126 verschillende lokale heffingen (cfr.paper 1 & 2). Strikt genomen ligt het aantal belastingen nog hoger; een aantal heffingen die onder dezelfde naam geboekt worden, verschillen wel degelijk inzake de modaliteiten. Niet enkel tarieven wijken onderling af, maar ook de grondslag, de kortingen en vrijstellingen kunnen verschillen. 45 van deze heffingen worden hetzij uitsluitend, hetzij flankerend opgelegd aan ondernemingen en zelfstandigen. Ondernemingen en zelfstandigen vormen de enige belastingplichtige voor de reeks van belastingen in Tabel 1. Andere heffingen zoals bijvoorbeeld de opcentiemen onroerende voorheffing of de algemene gemeentebelasting worden ook aan inwoners/eigenaars opgelegd. Gemeenten lijken bij het uitvinden van nieuwe heffingen bijzonder veel creativiteit aan de dag te leggen. Hoewel sommige heffingen duidelijk populairder zijn dan andere, is de variëteit in belastingportefeuilles bijzonder groot. In 2002 kwamen de belasting op kermissen en de heffing op plaatsrechten op markten in meer dan 200 van de 308 gemeenten voor. Ook de heffingen op reclameborden, op drijfkracht, op dagbladkiosken en frituurkramen en de belasting op de afgifte van stukken voor hinderlijke en gevaarlijke inrichtingen werden in meer dan 1/3 van de gemeenten gehanteerd. Anderzijds telden we in 2002 ook 11 lokale bedrijfsheffingen die in minder dan 5 gemeenten worden opgelegd. De combinaties van belastingen zijn quasi onuitputtelijk. De modale gemeente blijkt van deze lijst van lokale bedrijfsheffingen gemiddeld 6 belastingen in portefeuille te nemen, maar figuur 1 bewijst dat de variëteit in belastingportfolio s tussen gemeenten zeer groot is. FIGUUR 1 VERDELING VAN HET AANTAL PHB OVER DE VLAAMSE GEMEENTEN % van alle gemeenten ,16 14,14 9,87 14,8 8 7,57 8,55 6,91 6, ,95 3,293,29 2 1,32 0 1,641,64 1,97 0,33 0, aantal bedrijfsheffingen 4

5 TABEL 1 LOKALE BEDRIJFSBELASTINGEN: AANTAL HEFFENDE GEMEENTEN; (VLAANDEREN, 2002) Marginaal/(M)s Belasting Komt voor in ubstantieel(s)/toe Aantal % van de gemeenten gemeenten gevvoegd aan de analyse(t) 1 Belasting op kermissen, kermiskramen en wagens ,18 2 Belasting op plaatsrecht op markten ,56 S 3 Belasting op afgifte van stukken voor gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke M ,75 inrichtingen 4 Belasting op dagbladkiosken, frituurkramen, enz ,86 M 5 Belasting op drijfkracht ,31 S 6 Belasting op reclameborden ,42 t 7 Belasting op verspreiding van reclame 88 28,57 t 8 Milieubelasting 75 24,35 S 9 Belasting op het plaatsen van terrassen, tafels, stoelen 71 23,05 M 10 Belasting op kampeerterreinen 54 17,53 11 Belasting op benzine-, olie- en persluchtpompen 51 16,56 M 12 Andere belastingen op gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen 48 15,58 13 Belasting op leurhandel 48 15,58 M 14 Belasting op het ophalen van nijverheidsvuil en grof vuilnis 45 14,61 S 15 Andere belastingen op ondernemingen 41 13,31 t 16 Belasting op drankslijterijen 40 12,99 17 Belastingen op openblijven van drankgelegenheden na sluitingsuur 39 12,66 M 18 Belasting op barpersoneel 32 10,39 19 Belasting op stapelplaatsen voor schroot, oude en achtergelaten voertuigen 29 9,42 M 20 Belasting op uithangborden en lichtreclames 26 8,44 21 Belasting op groeven 21 6,82 22 Belasting op vertoningen 21 6,82 23 Belasting op vervoer met taxi's 19 6,17 M 24 Belasting op wegwijzers 19 6,17 M 25 Jaarlijkse belasting op gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen 17 5,52 M 26 Belasting op standplaatsen taxi's en huurrijtuigen 13 4,22 M 27 Belasting op agentschappen voor weddenschappen 13 4,22 M 28 Ander belastingen op vertoningen en vermakelijkheden 12 3,90 29 Belasting op tewerkgesteld personeel 12 3,90 M 30 Belasting op kamers 11 3,57 31 Belasting op strandexploitaties 7 2,27 M 32 Belasting op privé-clubs 6 1,95 M 33 Belasting op tanks en vergaarbakken 4 1,30 34 Belasting op los- en laadtoestellen 4 1,30 M 35 Belasting op stapelplaatsen voor materialen 4 1,30 M 36 Belasting op steenbakkerijen 4 1,30 M 37 Belasting op rendez-voushuizen 3 0,97 38 Belasting op kantoorruimten 3 0,97 39 Belasting op verhuring van boten 1 0,32 40 Belasting op nijverheidsbouwvallen 1 0,32 M 41 Belasting op tabakslijterijen 1 0,32 M 42 Belasting op lunaparken 1 0,32 M 43 Belasting op verhuring van rijdieren 1 0,32 M 44 Belasting op venduzalen Belasting op vergunning van visverkoop 0 0 5

6 De gemeenten met een bovengemiddeld aantal heffingen zijn talrijker aanwezig aan de Kust, maar onderstaande tabel illustreert ook dat ze zeker niet enkel daar te situeren zijn. Ook Antwerpen,Hasselt, Sint-Truiden, Lier, St.-Pieters-Leeuw, Grimbergen en Menen tellen 14 heffingen of meer uit deze lijst. TABEL 2 OVERZICHT VAN DE GEMEENTEN MET RESP. HET LAAGSTE EN HET HOOGSTE AANTAL PHB Plaats Gemeenten met Aantal Plaats Gemeenten met Aantal laagste aantal PHB heffingen hoogste aantal PHB heffingen Herstappe 0 Antwerpen 17 1 Zwalm 0 1 Blankenberge 17 Gooik 0 Sint-Truiden 17 Ranst 0 4 De Panne 15 Maarkedal, Horebeke, Sint-Laureins, 5 Wielsbeke, Lier, Grimbergen, Zuienkerke, Sint-Pieters-Leeuw, Glabbeek, 1 5 Menen, Oostende, Kortenaken, Hasselt Holsbeek, Boutersem, 14 Kraainem, Bever, Rumst Indien we rekening houden met de omvang van de gemeenten, uitgedrukt aan de hand van het aantal inwoners, dan constateren we een duidelijke positieve correlatie tussen het gemiddeld aantal potentieel hinderlijke bedrijfsbelastingen (PHB) en de grootte van de gemeente (r p = 0,42; n= 304; p<0.001). Ook onderstaande grafiek geeft aan dat grote steden en centrumsteden gemiddeld een veelvoud van het aantal heffingen in kleine gemeenten opleggen. FIGUUR 2 GEMIDDELD AANTAL PHB PER GROOTTECOHORT IN 2002 gemiddeld aantal PHB per groottecohort in ,00 13,00 12,00 11,11 10,00 9,34 8,00 6,71 6,98 6,00 5,01 4,33 4,00 2,43 2,00 0, ,00 6

7 Onderstaande grafiek geeft de evolutie voor de verschillende groottecohorten van het aantal PHB over de periode Het gemiddeld aantal PHB is over die periode gedaald van 6,84 in 1992 tot 5,98 heffingen in Na een kleine stijging in 1998 evolueerde in 2002 het aantal heffingen terug naar de toestand van Voor de meeste grootte-cohorten zijn de verschillen over de jaren bijzonder beperkt. Een meer zichtbare neerwaartse trend stellen we wel vast voor de eerste helft van de jaren negentig voor de grote steden. We merken ook op dat in de grote steden en de kleinste gemeenten, het aantal PHB weer is toegenomen in FIGUUR 3 GEMIDDELD AANTAL PHB PER GROOTTECOHORT: EVOLUTIE gemiddeld aantal PHB per groottecohort: evolutie ,00 18,00 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0, ,00 Gemiddeld In onderstaande grafiek is de verdeling van het gemiddeld aantal PHB voor 2002 weergegeven volgens Dessoy-cluster. Ook hier merken we grote verschillen op tussen de clusters. In clusters 9 t.e.m. 12 worden er gemiddeld genomen minimum 9 heffingen opgelegd uit onze selectie PHB. Het hoogste gemiddeld aantal PHB treffen we aan in Kustgemeenten (cluster 11) en cluster 10. Hierin groepeert A. Dessoy de centrumsteden Brugge, Leuven en Oostende, aangevuld met de grote steden Antwerpen en Gent. De factor aantrekkingskracht-externaliteiten is in deze cluster zeer uitgesproken. De levensstandaard is in deze gemeenten hoger dan het Vlaams gemiddelde. Toerisme is een belangrijke economische activiteit voor de gemeenten uit deze cluster. De kleinste portfolio vinden we in de gemeenten van cluster 8. Het betreft hier kleine gemeenten met gemiddeld ongeveer inwoners zonder centrumfuncties en zonder een 7

8 uitgebreide landbouw- en economische activiteit. De levensstandaard ligt er lichtjes boven het Vlaamse gemiddelde. FIGUUR 4 GEMIDDELD AANTAL PHB PER DESSOY-CLUSTER(2002) Gemiddeld aantal PHB in 2002 voor gemeenten ingedeeld in Dessoyclusters 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 13,00 12,60 10,88 8,77 7,75 6,50 5,79 5,22 5,19 4,07 4,04 2, Is een dergelijke omvang van het aantal lokale heffingen ongewoon? Vergelijking van het totaal aantal lokale heffingen in België met de ons omringende landen toont aan van wel. Voor de ons omringende landen kan worden vastgesteld dat de lokale belastingportefeuille doorgaans veel beperkter is. De Franse lokale overheden kennen in totaal 4 eigen heffingen (taxe professionelle, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe d habitation); de Duitse gemeenten zijn gemachtigd tot het opleggen van 3 types van lokale heffingen (Gewerbesteuer, Gründsteuer & Bagatellesteuer). De Engelse local councils kunnen slechts 1 heffing opleggen, met name de local property tax. De Nederlandse gemeenten beschikken over een set van 10 lokale heffingen, waarvan er recent nog 1 is afgeschaft. 1 2 Uitsluitend op bedrijven gerichte lokale heffingen blijken bij de bestudeerde buurlanden enkel in Frankrijk en Duitsland voor te komen. In Frankrijk leggen de lokale entiteiten de taxe professionelle op aan de lokale bedrijven. Ook Duitse gemeenten hebben de mogelijkheid om een Gewerbesteuer op te leggen; in Nederland en het Verenigd Koninkrijk zijn er geen belastingen die zich op het lokale niveau uniek richten op bedrijven. Niet enkel komen bedrijfsbelastingen minder voor op het lokale niveau in onze buurlanden, ook de variëteit in het aantal heffingen is dus beduidend beperkter. Vergelijking van het type van heffingen leert verder nog dat de heffing op drijfkracht, die 1 In concreto gaat het om volgende heffingen: onroerend zaakbelasting (OZB) op zakelijk gerechtigden, OZB op gebruikers, parkeerbelasting, toeristenbelasting, precariobelasting, hondenbelasting, forensenbelasting, reclamebelasting, baatbelasting, roerende woon- en bedrijfsruimtebelasting (Boorsma et al.,2004). 2 Op basis van de data die in ons bezit zijn voor OESO-landen (=incomplete set) noteren we enkel in Korea vrij grote lokale belastingportfolio s (16 verschillende lokale heffingen waarvan 5 expliciet gericht op bedrijven) (Jones & Yokoyama,2006,11). 8

9 toch vrij belangrijk is, zowel voor de financiering van de gemeenten als in termen van de fiscale druk van bedrijven, internationaal gezien vrij uniek is als belastingconcept. Opvallend, maar vanuit een historisch perspectief perfect verklaarbaar, is de grote gelijkenis met de situatie in andere regio s van ons land. In Wallonië bijvoorbeeld is er nog steeds een grote diversiteit aan lokale heffingen (gemiddeld 19 heffingen per gemeente in 2003; in totaal 116 verschillende heffingen). Toch stellen we vast dat de inkomsten uit deze grote groep van belastingen vooral voortkomen uit een beperkte set van heffingen; 10 belastingen realiseren samen 82% van de totale ontvangsten uit eigen heffingen (UWE,2005; Lannoy,2005,356). Ook in Waalse gemeenten tellen we meer heffingen naarmate het inwonersaantal toeneemt: in de 9 grootste steden werden in 2003 gemiddeld 34 heffingen opgelegd, versus 11 in de kleinste gemeenten. De heffingen kunnen ondergebracht worden in 8 categorieën (administratieve prestaties, recuperatie van infrastructuurinvesteringen, openbare hygiëne,bedrijfsheffingen, heffingen op vermaak en spectakels, heffingen op het gebruik van de openbare ruimte, heffingen op patrimonium,andere)(lannoy, 2005,349). Inzake de bedrijfsbelastingen stelt Lannoy (2005,352) vast dat deze categorie 40 belastingen telt; 5 hiervan blijken sinds 1997 in onbruik geraakt (personeel, rendez-voushuizen, telefoonboeken, brasseries, tanks en reservoirs); 7 heffingen komen slechts heel zelden voor (8 gemeenten of minder) en 6 hebben slechts een heel beperkte opbrengst. Ook in Wallonië blijkt de drijfkrachtbelasting (taxe sur la force motrice) de belangrijkste bedrijfsbelasting, gevolgd door de heffing op de gratis verspreiding van drukwerk. Aanbeveling : De zeer grote diversiteit van de lokale heffingen is hinderlijk voor bedrijven; we pleiten er voor om de lokale fiscaliteit te vereenvoudigen. Omdat de lokale belastingportfolio in vele gevallen verklaard kan worden vanuit de specifieke karakteristieken van de gemeente en haar belastingsvermogen, pleiten we ervoor dit niet lineair door te voeren. Doelstelling moet niet zozeer zijn het aantal belastingen per gemeente te reduceren, maar wel per belastingplichtige. Om dit te realiseren moeten belastingplichtigen samengebracht worden in sectoren of categorieën. Concreet denken we dat het nuttig is om te komen tot een lokale fiscaliteit waarbij per sector maximaal 5 heffingen opgelegd worden. De OOV en algemene gemeentebelasting moeten hiervan deel uitmaken. Deze heffingen kunnen per sector verschillen, maar het is wel aan te bevelen dat de reglementen per belasting die in verschillende gemeenten opgelegd worden, zoveel mogelijk geharmoniseerd worden. Tenslotte pleiten we ervoor om de belasting op tewerkgesteld personeel en de heffing op barpersoneel af te schaffen, om redenen van interne beleidsconsistentie over de diverse beleidsniveaus. 9

10 2. LOKALE BEDRIJFSBELASTINGEN : SUBSTANTIEEL OF MARGINAAL VOOR GEMEENTEN EN BEDRIJVEN? 2.1. HET BELANG VAN DE LOKALE BEDRIJFSBELASTINGEN VOOR DE GEMEENTEFINANCIËN Het belang van deze set van gemeentelijke bedrijfsbelastingen voor de gemeenten kan worden afgemeten door hun aandeel in de totale gemeentelijke ontvangsten en hun aandeel in de totale eigen belastingontvangsten van de gemeenten te bekijken. Over de periode bedroegen deze indicatoren gemiddeld 3% en 6.9% (cfr.paper 1&2). Deze kengetallen bleken een vrij grote stabiliteit te vertonen in de tijd. De lokale, unieke, bedrijfsheffingen zijn dus goed voor 40,8% van alle opbrengsten uit de lokale heffingen. 3 Voor de hiervoor vermelde cijfers moet wel benadrukt worden dat de intergemeentelijke variabiliteit zeer aanzienlijk is. Wanneer de belasting per onderneming wordt uitgedrukt dan stellen we grote verschillen vast tussen de gemiddelde opbrengst in de diverse provincies. Hetzelfde geldt indien de gemeenten worden gegroepeerd op basis van hun schaal of in overeenstemming met de definitie van de Dessoy-clusters. De fiscale ontvangsten uitgedrukt per onderneming 4 liggen in centrumsteden en grote steden beduidend hoger dan in kleine entiteiten. Ook zijn ze het hoogst in cluster 11-gemeenten, zijnde een reeks Kustgemeenten. Binnen de 45 als potentieel hinderlijk geïdentificeerde lokale bedrijfsbelastingen werden 2 deelclusters gedefinieerd (cfr.paper 1). Enerzijds werden 4 belastingen ondergebracht in de cluster van de lokale bedrijfsheffingen met een substantiële opbrengst voor de gemeenten: - de belasting op drijfkracht - de milieubelasting - de belasting op het ophalen van nijverheidsvuil en grof huisvuil - de belasting op het plaatsrecht op markten Deze vier heffingen maken samen 80% of meer van de totale opbrengst van de 45 potentieel hinderlijke heffingen uit andere heffingen werden ondergebracht in cluster 2. Het betreft hier heffingen die een marginale opbrengst hebben voor de overheid. Voor deze heffingen geldt dat ze maximum 10% van de over alle gemeenten gesommeerde totale opbrengsten uit de eigen gemeentelijke heffingen vertegenwoordigen. Om een heffing in deze categorie onder te brengen moet aan dit criterium eveneens voldaan zijn op het niveau van de gemeente. De resterende heffingen zijn voor bepaalde gemeenten wel vaak erg belangrijk, terwijl ze voor anderen helemaal verwaarloosbare opbrengsten genereren (bijvoorbeeld de heffing op groeven). 3 Ter vergelijking: in Wallonië zijn de lokale heffingen op ondernemingen gemiddeld goed voor 26.5% van de eigen fiscale ontvangsten. Dit percentage varieert echter sterk tussen gemeenten: in de kleinste gemeenten noteren we 19.8%; grotere gemeenten kennen hogere aandelen. In de grootsteden loopt dit belang op tot 40.7% (Lannoy,2005,350). 4 We willen er hier op wijzen dat dit niet de fiscale druk per onderneming weergeeft, aangezien niet alle ondernemingen belastingplichtig zijn voor alle heffingen. 5 In voorliggend onderzoek werden aan deze 4 heffingen nog 3 veel voorkomende heffingen toegevoegd op vraag van de stuurgroep: de belasting op reclameborden, de belasting op de verspreiding van reclame en de andere belastingen op ondernemingen. In tabel 1 werden deze aangeduid in de laatste kolom met de code t. 10

11 Op basis van het onderzoek bij de Schepenen van Financiën en Ontvangers (cfr paper 6 & 7) kunnen we vaststellen dat ondanks het feit dat de opbrengsten voor de gemeentekas vaak marginaal zijn, de kosten/baten-afweging in de meeste gevallen toch positief uitvalt. Voor geen van de belastingen vinden we indicaties dat een meerderheid van de Schepenen van oordeel is dat de kosten hoger zijn dan de baten. Wel stellen we vast dat een aantal Schepenen zich vragen stellen over de heffing op terrassen, stoelen en tafels, over de belasting op reclameborden, over het plaatsrecht op markten en over de heffing op de afgifte van stukken voor hinderlijke inrichtingen. Deze laatste heffing wordt ook in vraag gesteld door de Ontvangers die verder de heffing op het ophalen van nijverheidshuisvuil en grof vuilnis, de belasting op leurhandel en de belasting op vervoer met taxi s als heffingen aanduiden waarvoor de kosten toch beduidend zijn. Dit is in overeenstemming met de appreciatie van de efficiëntie verbonden aan de heffingen. Het is ook duidelijk dat er eensgezindheid is over het feit dat vnl. de baten voor drijfkrachtheffing veel hoger uitvallen dan de eraan verbonden kosten. Het debat over het belang van de bedrijfsheffingen is dus genuanceerd;sommige heffingen hebben weinig betekenis voor de lokale ontvangsten; andere heffingen zouden een toch wel gevoelige aderlating betekenen voor de gemeenten indien deze gesupprimeerd zouden worden. Algemeen valt de kosten- batenafweging voor de verschillende onderzochte belastingen wel in het voordeel van het behouden van de heffingen uit. Aanbeveling : We pleiten ervoor dat aan de gemeenten gevraagd wordt de belastingen die gekenmerkt worden door een marginale opbrengst, gradueel af te schaffen. De voordelen voor de bedrijfswereld die hieruit voortvloeien zijn voelbaar in diverse sectoren; voor 15 van de 21 geïdentificeerde heffingen betreft het immers sectorspecifieke heffingen. Op basis van de uitgevoerde prognoses zouden de gemeenten hierdoor globaal ,39 euro à ,7 euro belastingontvangsten derven. De geoptimaliseerde schatting resulteert in euro (cfr. paper 3). Gezien het marginaal karakter van de opbrengsten kan het afschaffen in de meeste gemeenten gerealiseerd worden via de aanpassing van de tarieven van andere gemeentelijke heffingen. Een algemene afschaffing van heffingen zoals deze op drijfkracht of de milieuheffing is echter te substantieel voor de gemeentelijke inkomsten. Volgens de geoptimaliseerde schatting zou het algemeen afschaffen van deze 2 heffingen resulteren in minderinkomsten ter waarde van ca euro (cfr. paper 3). Het is duidelijk dat de gemeenten dit niet zelf kunnen dragen. Als hiervoor geen compensatie voorzien wordt via het Gemeentefonds dan zal een dergelijke operatie vrijwel zeker resulteren in een voelbare verhoging van de fiscale druk via de APB en OOV. 11

12 2.2. HET BELANG VOOR DE BELASTINGPLICHTIGEN Voor zover we weten zijn er geen bronnen voorhanden die een beeld kunnen geven van de fiscale druk die veroorzaakt worden door de diverse lokale bedrijfsheffingen. Aan de hand van de data verzameld bij gemeenten inzake het aantal belastingplichtigen en de ontvangsten per heffing voor 2004, kunnen we een eerste, voorzichtige indicatie geven van deze fiscale druk. Specifiek kunnen we voor 24 heffingen een benaderend beeld geven van de gemiddelde fiscale druk per heffing voor de belastingplichtige. Bij de cijfers die hieronder weergegeven worden moeten wel een aantal kanttekeningen gemaakt worden: - De gemiddelde ontvangsten per belastingplichtige zijn gebaseerd op data die gelden voor 2004; in hoeverre die extrapoleerbaar zijn naar 2006 is onduidelijk vermits we niet over tijdreeksen beschikken die ons iets kunnen leren over de evolutie van deze fiscale druk. We kunnen bijvoorbeeld niet inschatten hoe het aantal belastingplichtigen geëvolueerd is, waardoor het voorspellen van de druk voor 2006 een zeer precaire oefening wordt. - We beschikken niet voor alle gemeenten voor alle heffingen over data betreffende het aantal belastingplichtigen. - De gemiddelde ontvangsten zijn gevoelig aan wijzigingen in de omvang van het aantal belastingplichtigen; in sommige gevallen kan het verhogen van het aantal belastingplichtigen van 1 naar 2 reeds een grote verschuiving veroorzaken in de fiscale druk. Zo stellen we voor de heffing op strandexploitaties vast dat er voor 1 grote gemeente slechts 1 belastingplichtige is ingeschreven, waardoor de gemiddelde heffing op euro komt. Dit is een sterk afwijkend cijfer indien dit wordt vergeleken met de gemiddelde fiscale druk in andere gemeenten: in gemeenten met à inwoners ligt de ontvangst per belastingplichtige bijvoorbeeld op 24 euro; voor gemeenten met à inwoners respectievelijk op 45 euro. We hebben er in de analyse voor gekozen te werken met data die gefilterd werden voor te sterk afwijkende cijfers. 6 In de tabel op de volgende pagina is de gemiddelde druk en de standaardafwijking voor de 21 heffingen waarvoor we data hebben weergegeven. Onderstaande cijfers (tabel 3) geven een beeld van de gemiddelde fiscale druk. De gemiddelde belastingplichtige onderneming betaalt dus meer dan 1000 euro aan lokale belastingen voor in totaal 7 verschillende heffingen. Omdat de gemiddelden voor de belastingen op privéclubs en op strandexploïtaties gebaseerd zijn op een klein aantal gemeenten, waar tegelijkertijd ook een zeer klein aantal belastingplichtigen werd medegedeeld, willen we deze cijfers met de nodige voorzichtigheid benaderen. Anderzijds willen we wel benadrukken dat de rangschikking aangeeft dat de discussie over de hoge fiscale druk niet uitsluitend gefocust mag worden op de drijfkrachtheffing. Op basis van 6 Concreet worden alle waarnemingen die meer dan 3 standaardafwijkingen van het gemiddelde verwijderd liggen, volgens de SPSS-box plot procedure, gesupprimeerd. 12

13 Belasting deze data is het duidelijk dat ook andere sectoren geconfronteerd worden met toch wel substantiële kosten. TABEL 3 Belasting op stapelplaatsen voor materialen Belasting op steenbakkerijen Belasting op nijverheidsbouwvallen Belasting op lunaparken OVERZICHT VAN DE GEMIDDELDE DRUK PER BELASTINGPLICHTIGE PER HEFFING 7 Gemiddelde ontvangsten per belastingplichtige standaardafwijking Belasting op verhuring van rijdieren 60 -* M Belasting op wegwijzers 104,81 70,84 M Belasting op leurhandel 130,71 112,98 M Belastingen op openblijven van drankgelegenheden na sluitingsuur 181,13 116,12 M Belasting op afgifte van stukken voor gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen 182,62 148,93 Belasting op het plaatsen van terrassen, tafels, stoelen 220,74 160,48 M Andere belastingen op ondernemingen 229,02 94,10 t Belasting op het ophalen van nijverheidsvuil en grof vuilnis 293,64 346,17 S Belasting op stapelplaatsen voor schroot, oude en achtergelaten voertuigen 306,13 318,47 M Belasting op benzine-, olie- en persluchtpompen 393,22 226,83 M Belasting op reclameborden 430,45 338,24 T Belasting op tabakslijterijen 433,33 -* Belasting op verspreiding van reclame 435,98 304,60 T Belasting op los- en laadtoestellen 491,07 315,67 M Belasting op plaatsrecht op markten 491,13 360,23 S Milieubelasting 494,56 652,80 S Belasting op agentschappen voor weddenschappen 745,94 3,14 M Belasting op dagbladkiosken, frituurkramen, enz 1130,86 918,25 M Belasting op vervoer met taxi's 1149,74 933,84 M Belasting op tewerkgesteld personeel 1301, ,29 M Belasting op standplaatsen taxi's en huurrijtuigen 1557, ,21 M Belasting op drijfkracht 1864, ,60 S Belasting op privé-clubs 3737, ,64 M Belasting op strandexploitaties 6925, ,3 M M/S/t M M M M M M Achter deze getallen gaan natuurlijk veel nuances schuil. Deze worden reeds gedeeltelijk duidelijk wanneer de gemeenten ingedeeld worden in functie van hun aantal inwoners en de Dessoyclusters (zie infra). Omdat niet alle ondernemingen met alle heffingen geconfronteerd worden is het zinvol na te gaan wat combinaties van heffingen, die in de meeste gemeenten opgelegd worden aan bepaalde sectoren, aan fiscale druk opleveren. Wat zou een onderneming aan fiscale druk ondervinden, indien ze zich in een van de gemeenten zou vestigen waar min. 1 van een reeks typebelastingen voorkomt? Opnieuw willen we erop wijzen dat een dergelijke oefening ook haar beperkingen kent. De bedragen die hieronder worden voorgesteld 7 * =de standaardafwijking is hier 0 aangezien er voor deze belasting slechts 1 waarneming genoteerd wordt. De grijs ingekleurde vakjes geven aan dat er voor deze heffing voor minder dan 35% van de gemeenten data beschikbaar waren m.b.t. het aantal belastingplichtigen of de ontvangsten. 13

14 gelden voor ondernemingen die verondersteld worden te beantwoorden aan het gemiddeld bedrijvenprofiel zoals dit uit de cijfers voor 2004 naar voor komt. Ook vertrekken we van de premisse dat de omvang en de samenstelling van de al aanwezige belastinggrondslag constant blijft. Specifiek construeren we 3 belastingportfolio s. Op basis van onze interviews met bedrijven (cfr. paper 4) konden we vaststellen dat ze typerend zijn voor 3 sectoren of bedrijfsactiviteiten, met name industriële sectoren (bijv. de chemische sector), de horecasector en de distributiebedrijven. In onderstaande tabel 4 zijn de relevant geachte belastingen opgenomen waaraan die typebedrijven doorgaans onderworpen is. TABEL 4 TOEWIJZING VAN DE TYPE-BELASTINGEN AAN DRIE VOORBEELD ONDERNEMINGEN Industriële bedrijven Horeca-ondernemingen Distributie-ondernemingen Belasting op drijfkracht Belasting op reclameborden Belasting op reclameborden Milieubelasting Belasting op afgifte van stukken voor gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen Belasting op benzine-,olie- en persluchtpompen Belasting op los- en laadtoestellen Belasting op het openblijven van drankgelegenheden na sluitingsuur Belasting op het plaatsen van terrassen, tafels en stoelen Belasting op verspreiding van reclame Belasting op los-en laadtoestellen Voor elk van de hiervoor gekozen ondernemingen zou het ook gepast zijn de fiscale druk veroorzaakt door de andere belastingen op ondernemingen (waaronder de algemene gemeentebelasting) mee te nemen. Hetzelfde geldt voor de belasting op tewerkgesteld personeel, voor de heffing op het ophalen van nijverheidsvuil en grof vuilnis en voor de belasting op wegwijzers. Voor deze heffingen beschikken we echter over een te klein aantal waarnemingen inzake het aantal belastingplichtigen om ze op een betrouwbare manier mee te nemen in de analyse. Enkel die heffingen werden meegenomen waarvoor tenminste voor 35 % van de heffende gemeenten ook daadwerkelijk bruikbare cijfers werden ontvangen inzake het aantal belastingplichtigen en de belastingontvangsten. We willen er verder ook op wijzen dat de gemiddelde druk die we zo bekomen een onvolledig beeld geeft omdat hierin verder ook niet het aandeel van de OOV dat door bedrijven gedragen wordt is opgenomen, terwijl dit voor vele belastingplichtigen toch een substantiële uitgave vertegenwoordigt. 14

15 In onderstaande tabel 5 wordt een overzicht gegeven van deze response rates: TABEL 5 OVERZICHT VAN DE RESPONSE RATE/HEFFING belasting % van de gemeenten die de belasting heffen, waarvoor data inzake de fiscale druk werden bekomen drijfkrachtbelasting 52.38% milieubelasting 43.66% Belasting op reclameborden 57.6% Belasting op de verspreiding van reclame 40.98% Belasting op afgifte van stukken voor 42.21% gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen Belasting op benzine-, olie- en persluchtpompen 39.22% Belasting op het openblijven van 41.03% drankgelegenheden na sluitingsuur Belasting op het plaatsen van terrassen, tafels 45.95% en stoelen Belasting op los- en laadtoestellen 66.67% Met in achtneming van de mogelijke tekortkomingen van de datareeksen, bedraagt de gemiddelde druk per onderneming: - voor industriële ondernemingen 1408,4 euro (gebaseerd op 98 gemeenten) - voor distributiebedrijven 567,98 euro (gebaseerd op 83 gemeenten) - voor horecazaken 452,20 euro (gebaseerd op 74 gemeenten) Op de volgende pagina s wordt de gemiddelde fiscale druk voor de verschillende groottecohorten, de provincies en de Dessoy-clusters voor de 3 type-sectoren samengevat. Voor een overzicht van de response rates per categorie verwijzen we naar de tabellen in bijlage. Voor wat de industriële bedrijven betreft doen we de volgende vaststellingen: Een bedrijf betaalt een gevoelig hogere belastingfactuur in de grotere gemeenten; gemiddeld loopt deze op van 2365 euro in gemeenten met inwoners, tot 2648 euro in de centrumsteden. De druk ligt ook in de grote steden nog boven de 2000 euro (2084 euro). Dit type bedrijven is het goedkoopst af in de kleinste gemeenten. - Industriële bedrijven betalen gemiddeld minder aan de belastingen opgenomen in de berekening in de provincies West-Vlaanderen (710 euro) en Oost-Vlaanderen (1032 euro); de hoogste factuur bekomen we voor de provincie Antwerpen (1856 euro). - De indeling van gemeenten op basis van de Dessoy typologie leert ons dat industriële bedrijven in de volgende 4 clusters meer dan 2000 euro betalen: cluster 3 =kleine steden met een bevolkingsaantal dat varieert van ongeveer tot ; gekenmerkt door de aanwezigheid van zowel industriële als tertiaire economische activiteiten, door een vrij grote aantrekkingskracht als tewerkstellingscentrum en door een laag gemiddeld inkomensniveau 15

16 cluster 7 = gemeenten gekenmerkt door een grote economische activiteit (vooral van industriële aard), met een uitgesproken verstedelijkt karakter, een inkrimpende bevolking en een levensstandaard die zich onder het gemiddelde van het Vlaamse Gewest bevindt. Geografisch vinden we deze gemeenten als industriële kernen in het randgebied van Antwerpen en Kortrijk of in Limburg. cluster 10 = de centrumsteden Brugge, Leuven en Oostende, aangevuld met de grote steden Antwerpen en Gent. De factor aantrekkingskrachtexternaliteiten is in deze cluster zeer uitgesproken. De levensstandaard is in deze gemeenten hoger dan het Vlaams gemiddelde. Toerisme is een belangrijke economische activiteit voor de gemeenten uit deze cluster. cluster 12 = gemeenten die een uitgesproken residentieel karakter en een hoge levensstandaard kennen. Hoewel residentieel, kennen deze gemeenten een hoge verstedelijkingsgraad en een belangrijke economische activiteit. Het zijn knooppunten in het Brusselse en Antwerpse randgebied. De ondernemingen gevestigd in de cluster 1 zijn het best af (gemiddelde fiscale druk =227 euro). Voor wat betreft de distributiebedrijven kunnen we de volgende opmerkingen maken: - De verschillen in gemiddelde belastingdruk tussen gemeenten ingedeeld in grootte-klassen, zijn hier heel wat minder uitgesproken dan voor industriële bedrijven. De factuur ligt het hoogst in de kleinste gemeenten (814 euro), maar is toch ook substantieel in de centrumsteden en grote steden (resp. 721 en 716 euro). Distributiebedrijven betalen het minst in de gemeenten met à inwoners (514 euro). - De druk op distributiebedrijven is gemiddeld genomen het hoogst in Vlaams- Brabant (667 euro) en verder ook aanzienlijk in Antwerpen (611 euro) en Oost- Vlaanderen (655 euro). - Achter voorgaande indelingen in grootte-cohorten of provincies gaan echter nog grotere verschillen schuil. De Dessoy-indeling van gemeenten geeft aan dat de belastingfactuur meer dan 1000 euro bedraagt in volgende clusters: cluster 9 (1098 euro) =de centrumsteden Aalst, Genk, Hasselt, Kortrijk, Mechelen, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout. Deze steden onderscheiden zich door een hoge graad van verstedelijking, economische activiteit en aantrekkingskracht-externaliteiten. cluster 12 (1215 euro) = gemeenten die een uitgesproken residentieel karakter en een hoge levensstandaard kennen. Hoewel residentieel, kennen deze gemeenten een hoge verstedelijkingsgraad en een belangrijke economische activiteit. Het zijn knooppunten in het Brusselse en Antwerpse randgebied. Distributiebedrijven betalen gemiddeld genomen het minst in gemeenten uit cluster 5 (201 euro)(gemeenten in cluster 5 zijn in grote mate geconcentreerd 16

17 in West-Vlaanderen. De demografische dynamiek en de levensstandaard van de bevolking zijn er niet gunstig. De landbouw- en economische activiteiten zijn daarentegen in iets grotere mate aanwezig) en cluster 8 (258 euro) (Kleine gemeenten met gemiddeld ongeveer inwoners, zonder centrumfuncties en zonder een uitgebreide landbouw- en economische activiteit).. Voor de horecabedrijven stellen we vast dat: - de spreiding van de gemiddelde druk per horecabedrijf tussen de cohorten opnieuw aanzienlijk is ; horecazaken betalen gemiddeld 359 euro in gemeenten met inwoners versus 959 euro in de grootsteden; - de horecabedrijven gevestigd in Limburg slechts 53,6 % betalen van wat hun collega s gemiddeld moeten uitgeven in Vlaams-Brabant (657 euro). De druk is sterk vergelijkbaar in Oost- en West-Vlaanderen (ca. 400 euro); - op basis van de clusterindeling van Dessoy de gemeenten uit de cluster 9 (cfr. supra) de koploper vormen qua gemiddelde fiscale druk (960 euro). Ook de horecabedrijven uit de clusters 3 (cfr. supra),4 (gemeenten met een uitgesproken residentieel karakter, een bovengemiddelde levensstandaard en een vrij sterke demografische dynamiek die het gevolg is van zowel natuurlijke groei als inwijking. Het betreft vooral gemeenten in de rand van grootsteden als Brussel, Antwerpen en Gent), 10 en 12 (cfr. supra) betalen meer dan 600 euro aan lokale bedrijfsbelastingen die typerend zijn voor hun sector. De laagste belastingfactuur genieten de bedrijven gevestigd in gemeenten van cluster 5 (174 euro). Aanbeveling : Zoals de hier voorgaande analyse heeft aangetoond, is er nood aan een genuanceerde discussie over de lokale fiscale druk. De industriële bedrijven lijken vaak de hoogste belastingfactuur te betalen, maar dit blijkt voornamelijk zo in centrumsteden, in grootsteden en in gemeenten met inwoners. Uit de analyse blijkt echter ook dat horecazaken gevestigd in grootsteden meer betalen dan industriële bedrijven wanneer ze gevestigd zijn in de kleinste gemeenten. Distributiebedrijven betalen aan de onderzochte heffingen die typerend zijn voor deze sector, dan weer niet eens de helft van de gemiddelde factuur voor industriële bedrijven. De verschillen tussen diverse categorieën van gemeenten wat hun belastingregime betreft zijn veel minder uitgesproken voor dit type van onderneming. Distributiebedrijven zijn verder het slechtst af in de kleinste gemeenten, al kan de factuur oplopen in centrumsteden en grote steden. Horecabedrijven betalen dan weer duidelijk het meest aan de 3 geselecteerde heffingen in de grootste steden. Wat deze belastingfactuur betekent voor een individueel bedrijf is op basis van de beschikbare data niet te onderzoeken. De belastingprijs zou moeten uitgedrukt worden in functie van de omzet of het resultaat van de belastingplichtige om een goed beeld te bekomen van de betekenis van de fiscaliteit voor deze bedrijven. Het is van het grootste belang een correcte inschatting te kunnen maken van deze fiscale druk per typebedrijf en te investeren in onderzoek op het niveau van de ondernemingen naar het belang van de lokale fiscale factuur in de totale fiscale lasten die bedrijven dragen. 17

18 FIGUUR 5 GEMIDDELDE BELASTINGSDRUK IN DE GEMEENTEN INGEDEELD NAAR AANTAL INWONERS (2004) FIGUUR 6 GEMIDDELDE BELASTINGDRUK IN DE GEMEENTEN INGEDEELD NAAR PROVINCIE (2004) 18

19 TABEL 6 OVERZICHT VAN DE GEMIDDELDE FISCALE DRUK VOOR DE TYPEBEDRIJVEN OPGEDEELD NAAR DESSOY-CLUSTERS Dessoycluster gemiddelde fiscale druk per belastingplichtige industriële bedrijven distributiebedrijven horecabedrijven 1,00 227,33 381,98 285,77 2, ,33 535,56 343,58 3, ,18 500,84 606,30 4,00 763,04 616,43 671,92 5,00 424,95 200,91 174,01 6, ,96 753,85 464,78 7, ,07 523,41 319,89 8,00 886,33 258,52 502,21 9, , ,91 959,77 10, ,50 334,31 785,78 11, ,50-12, , ,68 636,71 3. LOKALE BEDRIJFSHEFFINGEN : PRO EN CONTRA OP BASIS VAN DE LITERATUUR - argumenten tegen lokale bedrijfsheffingen Tegenstanders van de lokale bedrijfsfiscaliteit formuleren deels argumenten die gelden voor de bedrijfsfiscaliteit in het algemeen en steunen deels op argumenten die specifiek gelden voor de lokale context. Inzake de algemene wenselijkheid van bedrijfsbelastingen, citeren we Richard Bird: cynics have sometimes said that economists cannot agree about anything. An important issue, on which many economists do agree,however, is that,although it is obviously convenient to collect revenues through taxing businesses, there is little justification for taxing them (Bird,2005,685) De algemene afkeuring onder tax economists voor het hanteren van bedrijfsbelastingen is het gevolg van de afweging van diverse karakteristieken van de belasting, met name het niet-neutrale karakter van de heffing en de zichtbaarheid van de fiscale druk voor de finale belastingplichtige. Bedrijfsbelastingen ondervinden weerstand omdat ze onvermijdelijk een opwaartse verschuiving van de kostencurve veroorzaken en resulteren in een vermindering van de discretionaire bestedingsruimte van ondernemingen. Verwijzen we in deze context ook specifiek naar de niet-fiscale kaskosten, of dus de kostprijs van de administratieve verplichtingen verbonden aan de bedrijfsheffingen. Belangrijker argument contra de heffing van corporate taxes betreft het feit dat ze vanuit welvaarteconomisch standpunt tot distorties leiden. Economische agenten nemen beslissingen die ingegeven zijn door vermijdingsgedrag en die niet noodzakelijk gestoeld zijn op efficiëntie-overwegingen. Distortionair gedrag is des te manifester naarmate de belastingdruk toeneemt en de belasting als onrechtvaardig wordt beschouwd. Hoe groot de economische kostprijs van 19

20 belastingen is, valt moeilijk te becijferen. Een overzichtsstudie van Whalley (1997) gaf aan dat het verlies aan efficiëntie tussen 0.75 en 1% van het BBP schommelt op jaarbasis. De studie had betrekking op heffingen van regionale en centrale overheden. Niet-neutrale bedrijfsbelastingen kunnen dus in concreto leiden tot een inoptimale allocatie van kapitaal en investeringen. Belastingen kunnen ondernemerschap ontmoedigen, de economische activiteit van bestaande bedrijven in negatieve zin beïnvloeden en tot delocaliseren of tot de exit van de belastingplichtige leiden. De mate waarin dergelijke gedragseffecten optreden hangt samen met het belang van de fiscale druk. Het is op dit moment niet onderzocht hoe belangrijk de druk veroorzaakt door lokale bedrijfsbelastingen is in het totale kostenplaatje van de bedrijfsfiscaliteit. Ook is niet geweten in hoeverre de lokale fiscaliteit rechtstreeks dergelijke vestigingskeuzes kan beïnvloeden. Naast het niet-neutrale karakter worden bedrijfsheffingen ook in vraag gesteld omwille van de onduidelijkheid over wie precies deze heffingen draagt. Bedrijfsheffingen worden wel eens verdedigd op basis van equity-argumenten: als werknemers en consumenten een deel van de fiscale lasten moeten dragen, dan ook de ondernemingen. Hierbij wordt echter voorbijgegaan aan het feit dat bedrijven zelf niet de finale belastingplichtige vormen. In de feiten is een bedrijf slechts een constructie waarachter diverse stakeholders schuilgaan op wie de belastingen zullen af- of doorgewenteld worden. Het is dus de welvaart van de aandeelhouders, de klanten en de personeelsleden die indirect, maar vaak substantieel,wordt beïnvloed door de bedrijfsfiscaliteit. Het is duidelijk dat het rechtstreeks belasten van stakeholders i.p.v. de onderneming een veel transparantere vorm van fiscaliteit is, die voor de belastingplichtigen ook toelaat om de fiscale druk af te wegen tegen de dienstverlening die de overheid hier tegenover plaatst. Specifiek tegen lokale bedrijfsheffingen worden nog andere argumenten in stelling gebracht: - Het bestaan van regio- of gemeentespecifieke bedrijfsbelastingen kan leiden tot ongewenste concurrentievervalsing. Een bedrijf zal op locatie X potentieel een andere, goedkopere belastingfactuur betalen dan in locatie Y, waar zijn concurrent gevestigd is. Een ongelijke behandeling kan de non-compliance in de hand werken. Anderzijds wordt er in de literatuur ook op gewezen dat er, net door het voorkomen van verschillende tarieven en reglementen een neerwaartse druk kan ontstaan op de tarieven. Dergelijke race to the bottom kan erg gevaarlijk blijken voor de lokale financiën (cfr. de toestand van de Amerikaanse staten), maar wel voordelig zijn voor de bedrijven die belastingplichtig zijn. - Het heffen van lokale bedrijfsbelastingen gaat ten koste van een transparante fiscale kostprijs: bedrijven die verschillende exploïtatiezetels hebben of in verschillende locaties gevestigd zijn, worden in een gedecentraliseerd fiscaal systeem geconfronteerd met een veelheid van reglementen. Hierdoor kunnen ze moeilijker de fiscale druk berekenen. - Uitgebreide decentrale bevoegdheden inzake de keuze van de bedrijfsheffingen en de vaststelling van de belastingmodaliteiten kan uitmonden in een grote administratieve druk die op de bedrijven wordt opgelegd. Dit is vooral reëel indien 20

21 de lagere overheden in de mogelijkheid verkeren om vrijstellingen, aftrekken en kortingen toe te staan en de belastinggrondslag zelf te modelleren. - Zoals in onderstaande tabel uit Bird (2005, 694), scoren de diverse vormen van lokale bedrijfsbelastingen slecht inzake het verminderen van regionale verschillen, inzake corruptiepotentieel en de correspondentie tussen belastingbetalers en gebruikers van de lokale infrastructuur en diensten. TABEL 7 OVERZICHT VAN DE KENMERKEN VAN DE LOKALE BEDRIJFSBELASTINGEN Bron: Bird (2005,694) - Tegenstanders van de lokale fiscaliteit verwijzen tenslotte ook naar het feit dat decentralisatie van bedrijfsheffingen kan leiden tot onbillijke situaties. In regio s of locaties met slechts een zeer beperkt aantal ondernemingen, kan door de beperkte omvang van het belastinggebied er een zeer grote fiscale druk ontstaan op elke van deze belastingplichtigen. Dit zal leiden tot non-compliance, verzet en verlies van vertrouwen in de overheid. - Argumenten pro lokale bedrijfsbelastingen Ook wanneer we het discours van voorstanders van het behoud van de lokale bedrijfsbelastingen overlopen, stellen we vast dat dit permanent een andere discussie doorkruist, met name deze rond de wenselijkheid van de locale autonomie. 21

22 Er is een brede literatuur voorhanden waarin gepleit, getest en verantwoord wordt waarom fiscal federalism moet aangemoedigd worden. Het zelf kunnen kiezen en modelleren van fiscale heffingen wordt in de fiscal federalism literatuur verdedigd op grond van 2 centrale theorema. Het decentralisatie of diversificatie theorema van Oates (1972) stelt dat het voorzien van hetzelfde voorzieningenniveau in verschillende gemeenten inefficiënt is omdat de marginale kosten en opbrengsten van de publieke diensten verschillend zijn. Hoe groter de lokale verschillen in voorkeuren en vraag naar publieke goederen, hoe groter de verbetering van de Pareto-efficiëntie als gevolg van decentralisatie. Om een lokaal aanbod aan diensten op maat te maken is het wenselijk volgens Oates dat er lokaal ook zeggenschap is over de ontvangsten en dus de fiscaliteit. Een tweede element betreft the Leviathan restraint hypothesis van Brennan & Buchanan (1980). Volgens deze auteurs moet concurrentie tussen en binnen overheidsniveaus aangemoedigd worden omdat dit x-inefficiëntie en te grote overheden tegengaat. Naast deze 2 centrale theorema vinden we in de literatuur nog argumenten die gesteund zijn op de productiviteitsverhogende effecten van decentralisatie. De productiviteit van de overheid wordt bevorderd omdat de hogere overheden zich kunnen specialiseren in de resterende materies en de lagere besturen zich sneller zullen engageren om kostenreducerende en kwaliteitsbevorderende innovaties op te volgen omdat ze zich beter bewust zijn van de fiscale kostprijs van de diensten (Thiessen,2001,4). Lokale belastingen vervullen in een federale structuur dan diverse functies: (Boorsma et al. (2004) (ROB & RFV,2005): - De democratische functie: door het eigen belastinggebied komt er een correspondentie tot stand tussen de lokale voorkeuren en het lokale beleid en de fiscale prijs die daarvoor betaald wordt. In de literatuur zijn diverse studies bekend die aantonen dat lagere overheden minder zorgzaam en zuinig omspringen met middelen die ze niet zelf verzameld hebben bij hun ingezetenen. We verwijzen hier ondermeer naar de onvoorwaardelijke dotaties en de veel gedocumenteerde flypapereffecten die deze blijken te veroorzaken. De mental accounting modellen stellen in dit verband dat de geldstromen tussen overheidsniveaus gekleurd zijn: afhankelijk van hoe de middelen binnenkomen worden ze besteed. Dit blijkt duidelijker het geval bij de aanwending van zgn. meevallers. - De allocatiefunctie: lokale belastingen financieren net als retributies de lokale diensten die gemeenten ter beschikking stellen van hun ingezetenen. - De compensatiefunctie: gemeenten voeren in opdracht van hogere overheden een reeks taken uit waar ze al of niet volledig voor vergoed worden via specifieke uitkeringen. De gemeenten dienen incorrecties als gevolg van imperfecte verdeelsleutels van deze specifieke middelen te kunnen opvangen via de eigen fiscaliteit. - De bufferfunctie of het weerstandsvermogen: bij onverwachte financiële tegenvallers doen gemeenten een beroep op hun eigen belastingen. Valt deze mogelijkheid weg, dan kunnen gemeenten tegenslagen enkel nog afwentelen op 22