Integraal Handhavingsbeleidsplan Gemeente West Maas en Waal

Transcriptie

1 projectnr revisie 01 6 juli 2012 auteur: M.C. Bakker Opdrachtgever datum vrijgave beschrijving revisie 01 goedkeuring vrijgave definitief R. Forkink J. Ophoff

2 Inhoud blz. 1 Inleiding Aanleiding Leeswijzer Opzet beleidsplan Organisatie Proces Randvoorwaarden Probleemanalyse Wettelijk kader toezicht Ontwikkelingen wet- en regelgeving Gebiedsbeschrijving Specificatie Milieu Specificatie BWT en RO Specificatie Brandveilig gebruik bouwwerken Specificatie APV en bijzondere wetgeving Prioriteiten van de handhaving Cijfermatige onderbouwing prioriteiten Capaciteit en controlefrequentie Actualisatie Prioriteiten Milieu Prioriteiten BWT en RO Prioriteiten Brandveilig gebruik bouwwerken Prioriteiten APV & bijzondere wetgeving Doelen Strategie Integrale toezichtstrategie Milieu Bwt/RO Brandveilig gebruik bouwwerken APV en bijzondere wetten Integrale sanctiestrategie Gedoogstrategie Aanzet voor het programma Capaciteit Kengetallen Kengetallen Milieu Kengetallen BWT Kengetallen Brandveilig gebruik bouwwerken Kengetallen APV en Bijzondere wetgeving Programma Programma Programma Milieu Programma BWT en Ruimtelijk toezicht Programma Brandveilig gebruik bouwwerken Programma APV en Bijzondere wetten Van beleid naar jaarprogrammering blad 1 van 37

3 8 Aanbevelingen Monitoren Evaluatie Mutaties en dynamiek in het handhavingsbeleid Bijlage 1: Variabelen en weegfactoren Risicomodule... I Bijlage 2: Tafel van IV Bijlage 3: Handleiding gebruik Sanctiestrategie... VIII Bijlage 4: Opbouw kengetallen... XI Bijlage 5: Programma... XVI blad 2 van 37

4 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Dit beleidsplan is de integrale uitwerking van het handhavingsbeleid voor de gemeente West Maas en Waal, voor de taakvelden Milieu, Bouw- en woningtoezicht (verder: BWT) en Ruimtelijk toezicht (verder: RO), Brandveilig gebruik bouwwerken en APV en bijzondere wetgeving. Dit beleid geldt voor een periode van vijf jaar, van 2013 tot en met In 2006 is onderzoek verricht naar de prioriteit en bijbehorende capaciteit voor toezicht en handhaving in de gemeente West Maas en Waal. De uitkomsten hiervan zijn bestuurlijk vastgesteld en vormen de basis voor het huidige handhavingsbeleid van de gemeente. Aanleiding voor dit plan is dat het huidige handhavingsbeleid geactualiseerd moet worden. De gemeente West Maas en Waal is eind 2010 door de provincie Gelderland getoetst aan de wettelijke criteria uit het besluit omgevingrecht. Uit deze toetsing zijn verbeterpunten voor het handhavingsbeleid naar voren gekomen. In dit nieuwe beleidsplan zijn de gevraagde verbeteringen doorgevoerd, gebaseerd op het beleid uit In het plan zijn de voornaamste wijzigingen aangegeven die doorgevoerd zijn ten opzichte van Met dit beleidsplan geeft de gemeente West Maas en Waal invulling aan het programmatisch handhaven waarbij de belangrijkste en meest risicovolle zaken als eerste kunnen worden uitgevoerd. Aan de hand van een risicoanalyse is een prioritering en een capaciteitsraming voor handhavingstaken opgesteld. Dit zorgt voor een transparante en onderbouwde verdeling van handhavingstaken met een duidelijke personele capaciteitsraming. Dit integraal handhavingsbeleidsplan geeft daarnaast een duidelijke koers ten aanzien van de nalevingsstrategie, waarmee ambtenaren en bestuur een eenduidig beleid hebben om handhavingszaken uniform te behandelen. 1.2 Leeswijzer De gemeente West Maas en Waal is een relatief kleine ambtelijke organisatie met een groot grondgebied. Passend bij de gemeente is een behapbaar en praktisch beleidsplan dat aansluit bij de omvang van de organisatie en is gebaseerd op de heersende problematiek. Deze aanpak, 'lean en mean' genaamd is doorgevoerd in dit beleidsplan. Dit beleidsplan bestaat uit acht hoofdstukken. Hoofdstuk één beschrijft kort de aanleiding en geeft de context weer waarbinnen dit beleidsplan tot stand gekomen is. De hoofdstukken twee tot en met zes zijn de onderbouwing voor de aanzet tot het jaarlijks programma dat in hoofdstuk zeven gepresenteerd wordt. Het achtste en laatste hoofdstuk, laat zien welke acties moeten volgen nadat het programma is vastgesteld. 1.3 Opzet beleidsplan Per 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van kracht. Samen met deze Wet treden ook het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor) in werking. Het formuleren van handhavingsbeleid is de voornaamste opgave vanuit de Wabo ten aanzien van de toezicht en handhaving. Het voorhanden hebben van een compleet en afgestemd handhavingsbeleidsplan is noodzakelijk voor iedere handhavingsorganisatie die in het kader van de Wabo bevoegd gezag is. Dit betekent dat het handhavingsbeleidsplan door het college van Burgemeester en wethouders wordt vastgesteld en vervolgens bekendgemaakt aan de gemeenteraad. Dit geldt tevens voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma voor de handhaving. blad 3 van 37

5 Met name het Bor is bepalend voor het vormen van het handhavingproces. De specifieke artikelen in het besluit beschrijven nauwgezet de vereiste criteria waaraan een handhavingorganisatie moet voldoen. In dit beleidsplan is in elk hoofdstuk aangegeven welke artikelen uit het Bor van toepassing zijn op het bewuste onderdeel dat in het hoofdstuk uitgewerkt is. Naast de wettelijke verplichtingen is in dit beleidsplan ook een niet wettelijke verplichte norm meegenomen, namelijk de "Eindrapportage ontwikkeling kwaliteitscriteria, transitieprogramma, deel A en B, versie 2.0", Procescriteria (onderdeel B). Voor dit laatste is gekozen, omdat naast de wettelijke norm, de kwaliteitscriteria nauwgezet de vereiste minimumcriteria beschrijven waaraan een handhavingorganisatie moet voldoen. De gestelde criteria hebben zeer veel gelijkenis met de kwaliteitscriteria Milieuhandhaving zoals deze voor het traject, de Professionalisering van de handhaving zijn toegepast. Het opzetten van handhavingsbeleid gebeurt aan de hand van een aantal stappen. Door al deze stappen systematisch te doorlopen, bouwt de organisatie haar eigen handhavingsbeleid op en stelt deze eventueel bij. Het doorlopen van deze stappen vormt de structuur van het op te zetten handhavingbeleidsplan. Deze structuur wordt de 'dubbele regelkring' of 'big 8' genoemd. Hiernaast is de 'big 8' weergegeven. Hierin is een koppeling gemaakt naar de wetsartikelen uit het Bor en de elementen uit de 'dubbele regelkring' (cyclus). Tevens is de terminologie uit het traject 'Professionalisering van de handhaving' opgenomen. Met dit handhavingsbeleidsplan heeft de gemeente West Maas en Waal een belangrijk deel van de beleidcyclus praktisch ingevuld. Het programma voor de uitvoering van de handhaving vormt het hart van de cyclus. Het programma komt voort uit de probleemanalyse, prioriteiten en doelen en de daarbij gehanteerde strategie. Wat volgt uit het programma is de monitoring en de verslaglegging (evaluatie). De verbetermaatregelen die voortkomen uit de evaluatie worden gebruikt als aanscherping en verbetering van de probleemanalyse en prioriteiten. Dit maakt de beleidscyclus van de handhaving rond. In dit beleidsplan zijn de aandachtpunten voor het completeren van de beleidcyclus aangegeven. Dit betreft het monitoren van gegevens en het uitvoeren van de evaluatie. blad 4 van 37

6 1.4 Organisatie In het onderstaande organogram wordt o.a. de afdeling Ruimte & Welzijn weergegeven. Naast deze afdeling is ook de afdeling Publiek & Bedrijf betrokken vanwege de taken op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid (Brandveilig gebruik bouwwerken). 1.5 Proces Bron: Website gemeente West Maas De invulling van dit handhavingsbeleidsplan heeft plaatsgevonden door middel van een aantal werksessies met de experts uit de verschillende taakvelden. In de sessies is, met behulp van beleidsondersteunende instrumenten, een onderbouwing gegeven aan de verschillende beleidsonderdelen van dit beleidsplan.deze sessies werden begeleidt door beleidsadviseurs van Oranjewoud. De experts zijn de medewerkers van de gemeente West Maas en Waal die betrokken zijn bij toezicht en handhaving. Voor de volgende beleidsonderwerpen onderwerpen zijn sessies georganiseerd: Sessie doelstellingen; Sessie invulling Risicomodule (probleemanalyse en prioriteiten); Sessie Capaciteitsmodule (strategie en programma). 1.6 Randvoorwaarden In 2006 is onderzoek verricht naar de prioriteit en bijbehorende capaciteit voor toezicht en handhaving in de gemeente West Maas en Waal. Dit onderzoek had als uitgangspunt om te bepalen welke capaciteit benodigd was om een minimaal adequate niveau te kunnen realiseren. De uitkomsten van dit onderzoek zijn leidend geweest voor de huidige inzet van toezicht en handhaving. blad 5 van 37

7 2 Probleemanalyse Wettelijk kader Besluit omgevingsrecht Artikel 7.2 Handhavingsbeleid 2. Het handhavingsbeleid is gebaseerd op een analyse van de problemen die zich naar het oordeel van het bestuursorgaan kunnen voordoen met betrekking tot de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde in de gevallen waarin de zorg voor de handhaving daarvan aan hem is opgedragen. Het doel van de probleemanalyse is om sturing te geven aan de inspanningen van het toezicht en de handhaving. De probleemanalyse vormt daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. De probleemanalyse is zowel beschrijvend (kwalitatief) als cijfermatig (kwantitatief) uitgevoerd. 2.1 Wettelijk kader toezicht De afdeling Ruimte en Welzijn is verantwoordelijk voor toezichthoudende taken op het gebied van bouwen, ruimtelijk toezicht en milieubeheer. De afdeling Publiek & Bedrijf is verantwoordelijk voor toezichthoudende taken op het gebied van de gemeentelijke verordeningen (waaronder de algemene plaatselijke verordening) en de zogenaamde bijzondere wetten (Drank- en Horecawet etc.). De verantwoordelijkheid voor toezicht vloeit voort uit wettelijke verplichtingen Ontwikkelingen wet- en regelgeving Het wettelijk kader is continue aan veranderingen en wijzigingen onderhevig. Dit vraagt geen drastische aanpassingen van het handhavingsbeleid, maar heeft wel consequenties die vertaald moeten worden naar de praktijk. De trend bij de wijzigingen in de wet- en regelgeving is dat bevoegdheden verschuiven binnen de diverse overheidsorganen. Alle taakvelden binnen dit beleidsplan hebben hier mee te maken. Regionale Uitvoeringsdienst De meest in het oog springende wijziging is de invoering van de Wabo (zie paragraaf 1.3). Een ontwikkeling die hieruit voortvloeit is de opzet van de Regionale uitvoeringsdienst (Rud). Provincies en gemeenten gaan milieutaken uitbesteden aan deze Rud (basistakenpakket). De gemeente West Maas en Waal participeert in de op te richten uitvoeringsdienst in Regio Rivierenland (ODR). Naast de milieutaken is ook de intentie uitgesproken om ook de overige Wabo taken onder te brengen bij de ODR, onder voorwaarde dat de financiële consequenties van achterblijvende (overhead)kosten op minimaal budget neutrale wijze kan geschieden. Het is de bedoeling dat de ODR vanaf 1 januari 2013 in werking zal treden. Woningwet en Bouwbesluit Met de komst van de Wabo zijn bouwregels gewijzigd en versoepeld. In de gewijzigde Woningwet wordt de eigen verantwoordelijkheid van de eigenaar van zijn bouwwerk versterkt. Het bouw- en woningtoezicht moet er op toezien, dat de Omgevingsvergunning voor het bouwdeel verleend wordt overeenkomstig het Bouwbesluit. Voorkomen moet worden, dat de vergunning uitdrukkelijk toestaat dat gebouwd wordt in afwijking van Bouwbesluit en bouwverordening. Drank- en horecawet Een andere wijziging is de toekomstige aanpassing binnen de drank- en horecawet. Hierin vindt een verschuiving van bevoegdheden plaats richting de gemeente. De burgemeester krijgt meer bevoegdheden en draagt een grotere verantwoordelijkheid als het gaat om het toezicht op het verstrekken van alcohol. Deze aanpassing zal naar verwachting in het jaar 2013 worden doorgevoerd. blad 6 van 37

8 2.2 Gebiedsbeschrijving De gemeente West Maas en Waal ligt in het meest zuidelijke gedeelte van het Gelders Rivierengebied. Zoals de naam al aangeeft is de gemeente te vinden in het meest westelijke deel van het Land van Maas en Waal en telt ongeveer inwoners. De rivieren de Maas en de Waal vormen zowel in zuidelijke als in noordelijke richting de natuurlijke grens. De gemeente bestaat uit de dorpen Alphen, Altforst, Appeltern, Beneden-Leeuwen, Boven- Leeuwen, Dreumel, Maasbommel en Wamel. De gemeente kenmerkt zich door kleine kernen in een groot buitengebied met veelal fruitteelt en agrarische bestemming. Bron: Website gemeente West Maas en Waal en Wikipedia blad 7 van 37

9 2.2.1 Specificatie Milieu Binnen Milieutoezicht en handhaving zijn diverse taken te onderscheiden, waarbij het nadruk ligt op het controleren van bedrijfsmatige activiteiten (inrichtingen). Ten aanzien van het reguliere toezicht gaat het om de volgende taken: o omgevingsvergunningen (Milieu); o meldingen (Milieu;) o niet meldingsplichtige inrichtingen. Het reguliere toezicht bestaat uit controles waarbij uitsluitend de milieuaspecten gecontroleerd worden. Het takenpakket omvat ongeveer 850 inrichtingen. In de onderstaande figuur is de verdeling van inrichtingen weergegeven. Cirkeldiagram bedrijvenbestand Milieu inrichtingen Ruim een kwart van de bedrijven heeft een agrarisch karakter (27%) wat overeenkomt met het karakter van het toezichtgebied. De verdeling van de overige bedrijven is gelijkmatig, waarin opvalt dat dit vooral bouw- en houtbedrijven (10%) en horeca- en recreatie-inrichtingen zijn (13%). Metaalbewerking- en productiebedrijven (6%) komen minder frequent voor, waarbij bovendien geldt dat dit veelal kleinschalige ambachtbedrijven betreft. blad 8 van 37

10 2.2.2 Specificatie BWT en RO Het toezicht op het bouwproces vindt plaats aan de hand van verleende bouwtoestemmingen en is daarmee aanbod gestuurd. Dat wil zeggen dat de inzet van de capaciteit voor handhaving grotendeels afhankelijk is van de verleende Omgevingsvergunningen (activiteit bouwen) en/of meldingen. Naast het aanbod gestuurde toezicht vindt toezicht plaats op vergunningsvrije activiteiten. In onderstaand figuur van BWT en RO is de verdeling van de verwachte vergunningen en overige toezichttaken weergegeven binnen het toezicht gebied van de gemeente West Maas en Waal. Cirkeldiagram toezichtstaken BWT en RO Een beperkt deel van de verleende vergunningen heeft betrekking op nieuwbouw. In de gemeente West Maas en Waal wordt er jaarlijks voor ongeveer 70 nieuwe woningen (11%) en 34 bedrijfspanden (6%) een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd. Het merendeel van de aangevraagde vergunningen betreft wijzigingen aan bestaande bouwwerken zoals verbouw en aanbouw. Ongeveer de helft qua aantal binnen de werkvoorraad heeft betrekking op verbouw van woningen en het plaatsen van bijgebouwen (26%) en slopen (23%). Binnen het toezichtgebied zijn voor de komende jaren geen grootschalige bouwprojecten gepland die van invloed zijn op de aantallen en de verdeling hiervan. Vergunningvrije bouwwerken (2%) dienen zich aan door meldingen en handhavingsverzoeken. De overige werkvoorraad wordt bepaald door de handhaving op illegale activiteiten. De illegale activiteiten kennen een gelijkmatige verdeling, tussen illegaal bouwen (7%), illegaal gebruik (6%) en illegale sloop (4%). Dit betreft uitsluitend de aantallen van gevallen die bij de gemeente bekend zijn en waarop gehandhaafd wordt. blad 9 van 37

11 2.2.3 Specificatie Brandveilig gebruik bouwwerken Het toezicht op brandveilig gebruik van bouwwerken betreft alle bouwwerken die vallen onder het Gebruiksbesluit. In totaal betreft dit ongeveer 150 gebouwen. Ten aanzien van het reguliere toezicht gaat het om de volgende taken: - Gebruiksvergunningen; - Gebruiksmeldingen Het reguliere toezicht bestaat uit controles waarbij uitsluitend de brandveiligheidsaspecten gecontroleerd worden. Het toezicht en handhaven met betrekking tot de brandveiligheid wordt regulier en periodiek opgepakt. In de onderstaande figuur is de verdeling van objecten weergegeven. Binnen de gemeente zijn in totaal 11 (zorg)instellingen met personen die verminderd zelfredzaam zijn. Wat opvalt is het grote aandeel horeca (18%) en bijeenkomstgebouwen (16%) binnen het toezichtgebied. De overige categorieën laten een gelijkmatige verdeling zien. blad 10 van 37

12 2.2.4 Specificatie APV en bijzondere wetgeving Wat mag en niet mag, is vastgelegd in wetten, verordeningen en regels. Lokale wetgeving is vastgelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening, kortweg APV. In de APV staat wet- en regelgeving die alleen binnen de desbetreffende gemeente van kracht is en geldt voor iedereen binnen die gemeente. Een APV is daarmee een 'huishoudelijk reglement' van de gemeente. De APV kent ook een stelsel van vergunningen en ontheffingen. In de onderstaande figuur is de tijdsverdeling binnen de APV weergegeven. Cirkeldiagram toezichtstaken APV en bijzondere wetgeving Het takenpakket binnen het taakveld APV is divers. Een verdeling in aantallen per taak is niet goed te maken. Dit komt doordat alleen bestaande activiteiten en activiteiten die aangevraagd worden bekend zijn bij de gemeente. Gebiedsgerichte taken (zoals zwerfafval en hondenpoep) en illegale activiteiten (evenement zonder vergunning) zijn in dit overzicht niet meegenomen. Wat opvalt in de bovenstaande takenverdeling is dat het toezicht zich in grote mate richt op de woonkernen. Daarbinnen valt op dat de activiteiten die onder het taakveld APV vallen een kleinschalig karakter hebben. blad 11 van 37

13 3 Prioriteiten van de handhaving Wettelijk kader Besluit omgevingsrecht Artikel 7.2 Handhavingsbeleid 3. Het handhavingsbeleid geeft inzicht in: a. de prioriteitenstelling met betrekking tot de uitvoering van de krachtens het eerste lid voorgenomen activiteiten; b. de methodiek die het bestuursorgaan hanteert om te bepalen of de krachtens het eerste lid gestelde doelen worden bereikt. In dit hoofdstuk zijn de prioriteiten van elk taakveld weergegeven. 3.1 Cijfermatige onderbouwing prioriteiten Met behulp van de Risicomodule is het kwantitatieve deel van de probleemanalyse uitgevoerd en zijn de prioriteiten onderbouwd. In het onderstaande figuur is de Risicomodule weergegeven. Risicomodule Centraal in de systematiek van de Risicomodule staat de formule; RISICO = KANS maal EFFECT. Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de benodigde prioriteit van (onder andere) handhavingstaken. De elementen [KANS] en [EFFECT] zijn door Oranjewoud ingevuld door middel van allerlei thema's en variabelen. De thema's zijn standaard in de methodiek, de variabelen zijn per werkveld verschillend. Aan de variabelen zijn scores toegekend die uitdrukking geven aan het risico van een bepaalde taak of object. Op basis van een complex stelsel van geautomatiseerde berekeningen komt de totaalscore tot stand. Deze totaalscore bepaalt in feite de prioriteit. Per taakveld is de methodiek voor prioriteitstelling gevuld met de specifieke gegevens (handhavingobjecten) van de gemeente West Maas en Waal. Dit is uitgevoerd voor de taakvelden Milieu, Bouw- en woningtoezicht, Brandveilig gebruik bouwwerken en APV en bijzondere wetgeving. Ieder taakveld heeft eigen prioriteiten. blad 12 van 37

14 De risico's (concept prioriteiten) die op basis van de werking van het Risicomodule zijn bepaald, zijn voorgelegd aan de medewerkers van de gemeente naar taakveld. Hierbij zijn de onderlinge wegingen aangepast op de praktijksituatie in de gemeente West Maas en Waal. Een uitwerking van de variabelen per taakveld en de bijbehorende weegfactoren is terug te vinden in Bijlage 1: Variabelen en weegfactoren Risicomodule. De resultaten van de invulling van de Risicomodule zijn in dit hoofdstuk weergegeven. Prioriteit naar taakveld De probleemanalyse vormt de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. Doordat de probleemanalyse ook kwantitatief is uitgevoerd, is herleidbaar waar het verschil in risico tussen taken uit voort komt. Hiermee zijn de gemaakte keuzes in de prioriteiten herleidbaar en transparant. Op deze manier wordt de uitvoering van de handhavingstaken gerelateerd aan de aard en omvang van de problemen en overtredingen. Door gebruik te maken van de Risicomodule zijn voor de vier taakvelden de spreiding van de risico's vastgesteld. Bij elk taakveld is hierdoor een rangschikking ontstaan van zeer groot naar zeer klein risico. In de tabellen in dit hoofdstuk zijn de uitkomsten van de Risicomodule weergegeven. Door de risico's te clusteren is een verdeling in prioriteit ontstaan. Op deze verdeling in prioriteit is de volgende klasse indeling van toepassing: Capaciteit en controlefrequentie De berekende handhavingprioriteiten vanuit de Risicomodule bepalen grotendeels de benodigde capaciteit. Met behulp van de berekende handhavingprioriteiten wordt top-down gewerkt, van prioriteitsklasse zeer groot risico naar prioriteitsklasse zeer klein risico. Naar mate de berekende risico s afnemen, neemt ook de toezicht- en handhavinginspanning af. Dat betekent dat per object of groep van objecten, een afweging wordt gemaakt waarop de capaciteit wordt ingezet. In alle berekende prioriteitsklassen worden controles uitgevoerd. 3.2 Actualisatie In 2006 is onderzoek verricht naar de prioriteit en bijbehorende capaciteit voor toezicht en handhaving in de gemeente West Maas en Waal. Destijds is de Risicomodule gebruikt voor de onderbouwing van de prioriteiten. De gegevens uit 2006 zijn als basis gebruikt voor de invulling van de Risicomodule in De Risicomodule is hiermee geactualiseerd. Ten opzichte van 2006 zijn de gegevens aangevuld met: Ervaringscijfers vanuit het registratiesysteem; Uitbreiding op onderdelen van de onderbouwingen. Specificatie van invulgegevens op basis van het registratiesysteem; Specificatie van objecten en aantallen op basis van het registratiesysteem. blad 13 van 37

15 3.3 Prioriteiten Milieu In de onderstaande tabel is de prioritering voor het taakveld Milieu weergeven. In de laatste kolom is aangegeven hoeveel inrichtingen in de gemeente West Maas en Waal aanwezig zijn. blad 14 van 37

16 3.4 Prioriteiten BWT en RO In onderstaande tabel is de prioritering voor het taakveld BWT en RO weergegeven. In de laatste kolom is weergegeven hoeveel aanvragen en constateringen de gemeente jaarlijks verwacht en hoeveel illegale situaties jaarlijks aangetroffen worden. blad 15 van 37

17 3.5 Prioriteiten Brandveilig gebruik bouwwerken In onderstaande tabel is de prioritering weergegeven voor het taakveld Brandveilig gebruik bouwwerken. In de laatste kolom is aangegeven hoeveel objecten in de gemeente West Maas en Waal aanwezig zijn. blad 16 van 37

18 3.6 Prioriteiten APV & bijzondere wetgeving In de onderstaande tabel is de prioritering voor het taakveld APV en Bijzondere wetgeving weergegeven. De weergegeven aantallen per taak betreffen uitsluitend de bij de gemeente bekende bestaande activiteiten en activiteiten die zijn aangevraagd bij de gemeente. blad 17 van 37

19 4 Doelen Wettelijk kader Besluit omgevingsrecht Artikel 7.2 Handhavingsbeleid 1. Het bestuursorgaan stelt het handhavingsbeleid vast in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij de handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren. Het bestuursorgaan beziet regelmatig, maar in elk geval naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 7.7, tweede lid, of dit beleid moet worden aangepast en past het zo nodig aan. Het bestuursorgaan draagt er zorg voor dat dit beleid en het handhavingsbeleid van de andere betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd. 3. Het handhavingsbeleid geeft inzicht in: a. de prioriteitenstelling met betrekking tot de uitvoering van de krachtens het eerste lid voorgenomen activiteiten; b. de methodiek die het bestuursorgaan hanteert om te bepalen of de krachtens het eerste lid gestelde doelen worden bereikt. Handhaving is een niet opzichzelfstaand onderdeel, maar vormt een belangrijk onderdeel van de publieke taak en is onlosmakelijk verbonden met het vergunning- en meldingstelsel binnen de Nederlandse Wet- en regelgeving. Volgens de Grondwet (artikel 21): "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu." Om te komen tot specifieke doelen die voldoen aan de wettelijke criteria is gebruik gemaakt van het hiernaast weergegeven model. Door dit model te doorlopen, wordt stap voor stap gewerkt aan het opzetten van goede doelstellingen. Onderstaand is de uitwerking hiervan in de gemeente West Maas en Waal weergegeven. De ambitie van de gemeente West Maas en Waal De gemeente heeft de ambitie om te voldoen aan de wettelijke uitgangspunten voor wat betreft de uitvoering van toezicht en handhaving in de praktijk op een minimaal adequaat niveau. Daarbij geldt dat de gemeente West Maas en Waal volgend is in haar beleid en uitvoering. Dit betekent dat het beleid behapbaar en praktisch vorm gegeven is, aansluit bij de omvang van de organisatie en gebaseerd is op de heersende problematiek. blad 18 van 37

20 Wat wil de gemeente West Maas en Waal bereiken? De gemeente wil excessen als gevolg van het niet naleving van de regelgeving voorkomen. De gemeente wil dit bereiken door het zo efficiënt mogelijk inzetten van de beschikbare capaciteit voor toezicht en handhaving. De gemeente wil hiermee bereiken dat het naleefgedrag minimaal stabiel blijft en waar mogelijk wordt verbeterd. In een ideale situatie zou de gemeente streven naar een naleefgedrag van honderd procent. Met naleving wordt in dit geval bedoeld, het gewenste gedrag dat mensen spontaan de regels naleven. In de praktijk ligt het percentage naleving lager dan 100%. Om een beeld te krijgen van het naleefgedrag per doelgroep of handhavingscategorie is op basis van de praktijkervaring van de experts (toezichthouders en juridisch medewerkers) een inschatting gemaakt. Met behulp van de 'Tafel van elf 1 ' Bijlage 2: Tafel van 11 is geschat hoe groot de kans op naleving van de regels is. Hoe hoger het getal, hoe groter de kans dat regels niet worden nageleefd. De prioriteiten van de gemeente West Maas en Waal Binnen het toezicht en de handhaving hebben de thema s Veiligheid en Leefbaarheid extra prioriteit. Dit betekent dat het naleefgedrag van regelgeving met betrekking tot deze thema s extra aandacht heeft vanuit toezicht en handhaving. Wat wil de gemeente West Maas en Waal uitstralen? De gemeente wil uitstralen dat zij een laagdrempelige organisatie is, waar zowel de burger als het bedrijfsleven terecht kunnen met hun vragen. Daarbij geldt dat de organisatie deskundig is en de medewerkers voldoende kennis hebben op het vakexpertise binnen toezicht en handhaving. Doelstelling De doelstelling van de gemeente ten aanzien van toezicht en handhaving luidt: De gemeente West Maas en Waal heeft voor de planperiode ( ) als doel het naleefgedrag te stabiliseren en waar mogelijk te verbeteren door de beschikbare toezicht- en handhavingcapaciteit risico gestuurd in te zetten. Indicator De indicator om te kunnen vaststellen of de doelstelling gehaald wordt, is het meten van het naleefgedrag. Het naleefgedrag wordt bepaald vanuit de resultaten van de uitgevoerde controles. 1 De 'Tafel van Elf' is een analysemodel bestaande uit een opsomming van 11 factoren die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. blad 19 van 37

21 5 Strategie Wettelijk kader Besluit omgevingsrecht Artikel 7.2 Handhavingsbeleid 4. Het handhavingsbeleid geeft voorts inzicht in de strategie die het bestuursorgaan hanteert met betrekking tot: a. de wijze waarop het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde wordt uitgeoefend om de krachtens het eerste lid gestelde doelen te bereiken; b. de rapportage van de bevindingen van degenen die toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan die bevindingen wordt gegeven; c. de wijze waarop bestuurlijke sancties alsmede de termijnen die bij het geven en uitvoeren daarvan worden gehanteerd, en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd, en waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de aard van de geconstateerde overtredingen; d. de wijze waarop het bestuursorgaan omgaat met overtredingen die zijn begaan door of in naam van dat bestuursorgaan of van andere organen behorende tot de overheid. Artikel 7.4 Uitvoeringsorganisatie 2. Het bestuursorgaan draagt er tevens zorg voor dat: a. een beschrijving van de werkprocessen, de procedures en de bijbehorende informatievoorziening inzake het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde en het voorbereiden, geven en uitvoeren van bestuurlijke sancties wordt vastgesteld; b. de uit te voeren werkzaamheden plaatsvinden overeenkomstig deze beschrijving. De strategie moet aansluiten op de gestelde strategische doelen en prioriteiten. Bovendien vraagt de komst van de Wabo vanwege het gelijkheidsbeginsel om eenduidigheid tussen de verschillende taakvelden. In de strategie is aangegeven op welke wijze de naleving bevorderd wordt en meer specifiek: welke instrumenten naast toezicht, handhaving en sanctioneren ingezet worden om dit doel te bereiken. De volgende strategieën zijn van uitgewerkt: 1. een toezichtstrategie; 2. een sanctiestrategie; 3. een gedoogstrategie. 5.1 Integrale toezichtstrategie Het toezicht vindt plaats op basis van de gestelde prioriteiten en doelen. De volgorde in prioriteit is leidend voor de frequentie van het toezicht. Hierbij wordt onderscheidt gemaakt in aanbod gestuurd toezicht en periodiek/regulier toezicht Milieu Binnen Milieutoezicht en handhaving zijn diverse taken te onderscheiden. Ten aanzien van het reguliere toezicht gaat het om de volgende taken: - Inrichtinggebonden toezicht: o Milieuvergunningen; o Milieumeldingen; o Niet meldingsplichtige inrichtingen. - Niet inrichtinggebonden toezicht: o Opslag in tanks bij particulieren; o Toezicht grondstromen, saneringen, e.d. blad 20 van 37

22 Het reguliere toezicht bestaat uit controles waarbij uitsluitend de milieuaspecten gecontroleerd worden. Het uitvoeren van de reguliere milieucontroles vindt plaats in een volgorde zoals deze in de prioriteiten is vastgelegd. Elke inrichting is ingedeeld in een risicocategorie. De hoogte van de categorie bepaalt wanneer een inrichting gecontroleerd wordt. De hoogste categorie heeft de hoogste prioriteit en wordt dientengevolge in principe als eerste uitgevoerd. Naast de risicocategorie zijn op de planning ook factoren van invloed zoals de deskundigheid/specialisaties van de toezichthouders, klachten, regionale projecten, projectmatig toezicht etc. Mocht het opgestelde programma in de praktijk, door onvoorziene omstandigheden, niet gehaald worden, dan gaat dit normaal gesproken ten koste van de laagst geprioriteerde inrichtingen. De vormen van toezicht kan verschillen afhankelijk van het betreffende bedrijf/object op basis van effecten en/of nalevingervaringen. De gemeente West Maas en Waal onderscheidt de volgende vormen van toezicht: Integrale reguliere controle (cat. I II, III of IV) Bij een integrale reguliere controle, wordt de inrichting of activiteit aan de hand van het totale pakket aan voorschriften van een vergunning of ontheffing, dan wel algemeen geldende regels, gecontroleerd. Dit betekent dat inrichtingen of activiteiten altijd aan een volledige visuele en administratieve controle worden onderworpen. Voor elke prioriteitsklasse geldt een afzonderlijke controlesoort. Dit is verreweg de meest voorkomende controlevorm in West Maas en Waal. Indien er sprake is van een afwijking zal volgens de sanctiestrategie worden opgetreden. Aspect controle Voor bepaalde bedrijfstakken is het niet altijd zinvol om het gehele pakket aan voorschriften te controleren. Bij deze bedrijfstakken kan er dan ook voor gekozen worden om een deel- of aspectcontrole uit te voeren. Hierbij zijn de milieuaspecten doorslaggevend, bijvoorbeeld veiligheid of bodembescherming. Er wordt dan slechts een onderdeel of aspect van het bedrijf of activiteit onderzocht. Dit betekent dat de inrichtingen of activiteiten op aspecten aan een visuele en/of aan een administratieve controle worden onderworpen. Indien er sprake is van een afwijking zal volgens de sanctiestrategie worden opgetreden. Gevelcontrole Bij de gevelinspecties wordt aan de hand van het bedrijvenbestand nagegaan of de bedrijven ook daadwerkelijk op dat adres gevestigd zijn. Aan de hand van de bevindingen zal het bestand worden aangepast en zullen de nog niet bekende bedrijven worden opgenomen in de prioritering en programmering zodat er een integrale controle of aspectcontrole plaats zal vinden. Daarnaast kan het uitvoeren van een gevelinspectie ook een aanleiding zijn voor het starten van het vergunningentraject. Administratieve controle Administratief toezicht is het gebruik maken van de administraties van bedrijven als middel om het naleefgedrag van deze bedrijven ten aanzien van de milieuwet- en regelgeving te toetsen. Over het algemeen heeft een dergelijk onderzoek betrekking op: - de stoffenadministratie (stoffenbalans); - keuringen (van installaties en voorzieningen); - afvalstoffenregistratie; - energieregistratie; - de procesadministratie; - de financiële administratie; - de relatie tussen de hierboven genoemde administraties. Deze controlevorm kan op afstand worden toegepast. De administratieve bescheiden worden per brief opvraagt en de resultaten worden op afstand beoordeelt. Bij afwijkingen of het niet retourneren van de gevraagde bescheiden, volgt in principe een controle. blad 21 van 37

23 5.1.2 Bwt/RO Opleveringscontrole Zodra de vergunning is verleend en van kracht is, wordt er een controlebezoek uitgevoerd. Afhankelijk van de aanleiding van een nieuwe vergunning wordt de afweging gemaakt om de gehele inrichting integraal te controleren of alleen de nieuwe voorschriften. Indien er sprake is van een afwijking zal volgens de sanctiestrategie worden opgetreden. Hercontrole Indien bij een uitgevoerde controle afwijkingen of overtredingen geconstateerd worden, vindt na afloop van een bepaalde herstel termijn, een hercontrole plaats. Het toezicht op het bouw en -woningproces bestaat uit de volgende taken: - Aanbod gestuurd - Vrije veldtoezicht Aanbod gestuurd Het toezicht op het bouwproces is grotendeels aanbod gestuurd. Dat wil zeggen dat de inzet van de capaciteit voor handhaving grotendeels afhankelijk is van de verleende bouwvergunningen en/of meldingen. Hierop kan enigszins worden geanticipeerd door de 'lopende' procedures (aanvraag (ver)bouwvergunning periodiek te analyseren. Hieruit ontstaat inzicht in de 'werkvoorraad' voor bouwtoezicht. Deze werkvoorraad dient periodiek in kaart te worden gebracht. Dit zijn de lopende (bouw)projecten en nieuw op te starten bouwprojecten. De vastgestelde (handhaving)prioriteiten moeten worden geprojecteerd ten opzichte van de bovengenoemde projecten, resultaat daarvan is dat inzichtelijk wordt welke prioriteit een (bouw)project voor wat betreft handhaving heeft. De handhavingsnoodzaak (urgentie) wordt hiermee inzichtelijk. Indien er meerdere bouwtrajecten tegelijkertijd plaatsvinden, biedt de prioriteitstelling uitkomst, eerst worden alle bouwtrajecten met prioriteitsklasse zeer groot risico in behandeling genomen, vervolgens de bouwprojecten met een lagere prioriteitsklasse ( tot zeer klein risico). Dit proces zal periodiek (bv. eenmaal per maand plaats moeten vinden). De opgenomen stappen (28) in het toezichtsprotocol van de vereniging Bouwwoningtoezicht zijn leidend in de reikwijdte en de uitvoering van de bouwcontroles. Per controle kunnen meerdere stappen gecontroleerd worden. Vrije veldtoezicht Naast het aanbod gestuurde toezicht vindt 'Vrije veldtoezicht' plaats op activiteiten die mogelijk strijdig zijn met het bestemmingsplan. Dit is grotendeels de toezicht en handhaving met betrekking tot de Ruimtelijke ordening. Hiervoor zijn specifieke prioriteiten berekend. Deze worden ook in volgorde van prioritering opgepakt Brandveilig gebruik bouwwerken Het toezicht en handhaven met betrekking tot de Brandweertaken worden behoudens nieuwe activiteiten, regulier opgepakt. Op basis van de prioriteitenstelling van de Brandweer zijn bezoekfrequenties toegekend aan 'objecten'. De controlevolgorde is afhankelijk van de prioriteitsklasse. Integrale reguliere controle Bij een integrale reguliere controle, wordt de inrichting of activiteit aan de hand van het totale pakket aan voorschriften van een vergunning of ontheffing, dan wel algemeen geldende regels, gecontroleerd. Dit betekent dat inrichtingen of activiteiten altijd aan een volledige visuele en administratieve controle worden onderworpen. Dit is verreweg de meest voorkomende controlevorm in West Maas en Waal. Indien er sprake is van een afwijking zal volgens de sanctiestrategie worden opgetreden. blad 22 van 37

24 Opleveringscontrole Zodra de vergunning is verleend en van kracht is, wordt er een controlebezoek uitgevoerd. Afhankelijk van de aanleiding van een nieuwe vergunning wordt de afweging gemaakt om de gehele inrichting integraal te controleren. Indien er sprake is van een afwijking zal volgens de sanctiestrategie worden opgetreden. Hercontrole Indien bij een uitgevoerde controle afwijkingen of overtredingen geconstateerd worden, vindt na afloop van een bepaalde herstel termijn, een hercontrole plaats APV en bijzondere wetten Het toezicht op de APV en Bijzondere Wetten is grotendeels aanbod gestuurd. Dat wil zeggen dat de inzet van de capaciteit voor handhaving grotendeels afhankelijk is van de verleende vergunningen en/of meldingen. Hierop kan enigszins worden geanticipeerd door de 'lopende' procedures (aanvraag om een vergunning) periodiek te analyseren. Indien er meerdere activiteiten tegelijkertijd plaatsvinden, biedt de prioriteitstelling uitkomst, eerst worden alle activiteiten uit de hoogste prioriteitsklasse in behandeling genomen, vervolgens de activiteiten met een lagere prioriteitsklasse. Dit proces zal periodiek (bijvoorbeeld eenmaal per maand plaats moeten vinden). De teamleider handhaving ziet hierop toe. De volgende controlevormen worden onderscheiden: Integrale controle Bij een integrale controle, wordt het object of activiteit aan de hand van het totale pakket aan voorschriften van de vergunning of ontheffing, dan wel algemeen geldende regels, gecontroleerd. Dit betekent dat objecten of activiteiten altijd aan een volledige visuele en administratieve controle worden onderworpen. Indien er sprake is van een afwijking zal volgens de sanctiestrategie worden opgetreden. Kleine controle Voor bepaalde objecten/activiteiten is het niet altijd zinvol om het gehele pakket aan voorschriften te controleren. Bij deze objecten/activiteiten kan er dan ook voor gekozen worden om een kleine controle uit te voeren. Hierbij zijn de veiligheidsaspecten doorslaggevend. Er wordt dan slechts een onderdeel of aspect van het bedrijf of activiteit onderzocht. Indien er sprake is van een afwijking zal volgens de sanctiestrategie worden opgetreden. Vrije veldtoezicht Naast het aanbod gestuurde toezicht vindt 'Vrije veldtoezicht' plaats op activiteiten die mogelijk plaatsvinden zonder vergunning. Soms is dat naar aanleiding van klachten maar ook via signalen die de toezichthouders krijgen van elkaar of van de politie. blad 23 van 37

25 5.2 Integrale sanctiestrategie Bij het constateren van een overtreding, treedt de sanctiestrategie in werking. De sanctiestrategie in de gemeente West Maas en Waal is integraal. Dit betekent dat bij overtredingen, onafhankelijk van het desbetreffende taakveld, op dezelfde wijze wordt opgetreden. In de onderstaande figuur is de integrale sanctiestrategie van de gemeente West Maas en Waal weergegeven. In Bijlage 3: Handleiding gebruik sanctiestrategie is een handleiding weergegeven die gebruikt wordt bij het toepassen van de sanctiestrategie. 2 Figuur 1: Integrale sanctiestrategie 1. 2 De gemeente West Maas en Waal heeft afspraken met de lokale politie, een partner binnen het strafrecht. Onderdeel van deze afspraken is dat niet alle overtredingen gemeld worden aan de lokale politie, maar dat de mogelijkheid bestaat om overtredingen wel te melden en assistentie te vragen. blad 24 van 37

26 De uitwerking van de integrale sanctiestrategie is voor elk taakveld gespecificeerd, zoals in onderstaande tabel is weergegeven: AANTOONBAAR verwijtbaar handelen en/of mogelijk gevaar Overtreding met acuut gevaar en/of onomkeerbaar en/of veiligheidsgevolgen? Taakveld 2 stappen 1 stap Milieu onjuiste verwijdering van gevaarlijke bedrijfsafvalstoffen niet treffen van voorgeschreven bodembeschermende maatregelen (incl. art. 13 Wet bodembescherming) oprichten, uitbreiden en in werking hebben van een inrichting zonder vergunning BWT & RO (ver)bouwen aan monumenten in afwijking van de vergunning het slopen zonder toestemming onomkeerbare situaties Brandveilig gebruik bouwwerken geen periodiek onderhoud aan brandveiligheidsvoorzieningen en installaties. doorbreking van brand- en rookscheidingen. open houden van brand- en rookscheidingen op een ongeoorloofde manier. niet correct aangebrachte brandveiligheidsvoorzieningen of installaties. strijdigheden met de regelgeving waardoor directe onomkeerbare aantasting van water, grond, riool en lucht kan ontstaan. bouwen zonder vergunning doelbewust slopen van een monument asbestsloop zonder toestemming brandgevaarlijk stoken met een houtkachel acuut brandgevaarlijk Instortingsgevaar explosiegevaar gevaar voor de (volks)gezondheid, veiligheid, openbare orde geblokkeerde vluchtvoorzieningen opslag van teveel (bepaalde) brandbare materialen brandveiligheidsvoorzieningen die onder bepaalde omstandigheden niet functioneren substantiële overschrijding van het toegestane aantal mensen slapen in ruimten die daarvoor absoluut ongeschikt zijn. APV en bijzondere wetten overtredingen binnen de horeca; overtreding bij evenementen alcoholverstrekking aan jeugd handel in (hard)drugs binnen de horeca overtreding verbodsbepalingen openbare orde problemen bij nooduitgangen in feesttenten Alle overtredingen die niet in de figuur op de vorige pagina benoemd zijn, worden in principe middels 3 stappen afgehandeld. De ernst en aard van de overtreding staan daarbij in direct verband met de overtreder. blad 25 van 37

27 5.2.1 Gedoogstrategie Bij gedoogsituaties dient te worden aangesloten bij de huidige (constante) jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. Slechts onder bijzondere omstandigheden. Dat kan zich voordoen als sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het landelijke beleidskader inzake gedogen 3 opgesteld door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en de Minister van Verkeer en Waterstaat en de jurisprudentie van de bestuursrechter zijn als uitgangspunt gebruikt bij het opstellen van dit hoofdstuk. Aan het landelijke beleidskader voor gedogen kunnen geen rechten worden ontleend. Het motto vanuit de preventie is: Handhaven is goed, maar preventie is beter. Wanneer toezicht echter tot handhaven leidt is daadwerkelijk handhaven de regel en gedogen de uitzondering. Uitsluitend met uitzicht op legalisatie en/of opheffen van de strijdigheid kan in een dergelijke situatie het middel gedogen onder voorwaarden uitkomst bieden en aanvaardbaar worden ingezet. Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen dan zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is. Karakter van de gedoogstrategie Deze gedoogstrategie heeft het karakter van een beleidsregel (in de betekenis die de Algemene wet bestuursrecht daaraan toekent): een algemene regel over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van de handhavingsbevoegdheid van een bestuursorgaan. De Awb bepaalt ook: Het bevoegde gezag handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen 4. Wat is gedogen? Definitie van gedogen: het bestuur dat bevoegd is tot handhaving ziet willens en wetens (tijdelijk) af van optreden tegen een overtreding. Verschillende vormen: stilzwijgend (achteraf); uitdrukkelijk (vooraf of achteraf); al dan niet onder bepaalde voorwaarden; al dan niet vooruitlopend op legalisatie (gekwalificeerd gedogen) De bevoegdheid om te gedogen kan worden afgeleid uit het discretionaire karakter van de handhavingsbevoegdheden. In de jurisprudentie wordt een aantal eisen aan het gedogen gesteld: Eisen: uitdrukkelijk schriftelijk gedogen; tijdelijke karakter (bij voorkeur vooruitlopend op vergunningverlening); verbonden aan voorwaarden; betrokkenheid van belanghebbenden (hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb) Bestaande uit de eerste gedoogbrief van de ministers VROM en Verkeer en Waterstaat van 28 mei 1990, TK , , nr. 269, de tweede gedoogbrief van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat van 10 oktober 1991, onder de titel Gezamenlijk beleidskader in zake het terugdringen van het gedogen van milieu-overtredingen, TK , , nr. 2 en de kabinetsnota Grenzen aan gedogen, TK , , nrs De inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. blad 26 van 37

28 6 Aanzet voor het programma De prioriteiten en strategie per taakveld zijn bekend. De laatste stap om te komen tot een uitvoeringsprogramma voor toezicht en handhaving is het genereren van kengetallen en de aanwezige capaciteit in kaart brengen. In dit hoofdstuk is de beschikbare capaciteit verdeeld over de verschillende taakvelden weergeven en zijn de kengetallen per taakveld in beeld gebracht. 6.1 Capaciteit De gemeente West Maas en Waal heeft toezicht- en handhavingcapaciteit in zowel technische- als juridische zin beschikbaar. Deze capaciteit is gekoppeld aan de prioriteit van de desbetreffende taak. Hierbij geldt de onderstaande verdeling in fte. Waarbij 1 fte staat voor uur. In hoofdstuk 7, Programma is aangegeven op welke wijze de capaciteitsverdeling eruit ziet. Taakveld Huidige capaciteit Totaal Toezicht Juridisch Milieu 1,9 fte 0,2 fte 2,1 fte BWT & RO 1,6 fte 1,7 fte 3,3 fte Brandveilig gebruik 0,6 fte 0,2 fte 1,1 fte bouwwerken APV Totaal 4,1 fte 2,1 fte 6,5 fte Voor het taakveld APV en bijzondere wetten is geen capaciteit beschikbaar. 6.2 Kengetallen De taakvelden werken met diverse controlesoorten. Hierin is onderscheid te maken in de kengetallen voor toezicht- en/of juridisch toezicht en handhaving. Onderstaand een overzicht van de controlesoorten, naar taakveld en kengetal. Deze getallen zijn opgebouwd vanuit de ervaringen en inschattingen van de experts van de gemeente West Maas en Waal. De cijfers betreffen geen ervaringscijfers vanuit monitoring. In deze paragraaf worden per taakveld verschillende kengetallen genoemd per type controle. Al deze controles komen uit de risicocategorie waarin de verschillende objecten zijn ingedeeld op basis van de prioriteit (zie hoofdstuk 3:Prioriteiten van de handhaving). Het kengetal bestaat uit een toezicht deel en een juridisch deel. Het toezichtdeel betreft de uren voor de toezichthouder. Het juridische deel betreft de uren voor de juridisch medewerker. Het overige deel bestaat uit administratie, archivering, overhead, coördinatie en dergelijke. Het kengetal is een tijdseenheid die de gemiddelde tijdsduur uitdrukt van een controle. Dit betreft het complete toezichttraject vanaf de voorbereiding van een controle tot en met de juridische afwikkeling. De weergegeven tijdsaanduiding betreft uren en minuten, en zijn afgerond op een heel kwartier. De opbouw van de kengetallen per taakveld is weergegeven in Bijlage 4: Opbouw kengetallen. blad 27 van 37

29 6.2.1 Kengetallen Milieu Controlesoort Kengetal toezicht Kengetal juridisch Kengetal totaal Zeer groot risico 27:18 1:29 28:47 Groot risico 22:22 1:29 23:51 Beperkt risico 17:57 1:29 19:26 Laag risico 13:19 1:29 14:48 Aspectcontrole 9:39 1:29 11:08 Gevelcontrole 3:00 0:14 3:14 Administratieve controle 8:09 1:29 9:38 Opleveringscontrole 17:30 1:29 18: Kengetallen BWT Controlesoort Kengetal technisch Kengetal juridisch Kengetal totaal OV activiteit bouwen 6:20 4:07 10:27 (Nieuwbouw woningen) OV activiteit bouwen 3:10 4:07 7:17 (Verbouw woningen) OV activiteit bouwen 6:20 4:07 10:27 (Nieuwbouw util. (publiek)) OV activiteit bouwen 3:10 3:31 7:17 (Verbouw util. (publiek)) OV activiteit bouwen 6:20 4:07 10:27 (Nieuwbouw util. (niet publiek)) OV activiteit bouwen 1:46 3:31 5:17 (Verbouw util. (niet publiek)) OV activiteit bouwen 1:46 3:31 5:17 (Bijgebouwen) OV activiteit bouwen 1:46 3:31 5:17 (Overig, geen gebouw zijnde) Lichte 1:46 3:31 5:17 bouwvergunningen UIT Vergunningsvrije 1:46 3:31 5:17 bouwwerken OV activiteit slopen 10:03 6:55 16:58 (risicovol) OV activiteit slopen (niet 1:46 3:31 5:17 risicovol) OV activiteit aanleg 1:46 3:31 5:17 OV activiteit 3:00 2:55 5:55 monumenten Illegale bouw 3:00 2:55 5:55 Illegaal gebruik wonen 3:00 2:55 5:55 Illegaal gebruik overig 1:46 3:31 5:17 Illegale sloop 1:46 3:31 5:17 blad 28 van 37

30 Controlesoort Kengetal technisch Kengetal juridisch Kengetal totaal illegaal gebruik recreatiewoningen 1:46 3:31 5:17 Lichte bouwvergunning 1:46 3:31 5: Kengetallen Brandveilig gebruik bouwwerken Controlesoort Kengetal Kengetal Kengetal Kengetal toezicht juridisch administratatief totaal Opleveringscontrole 6:10 0:52 1:00 8:03 Integrale controle 6:10 0:52 1:00 8: Kengetallen APV en Bijzondere wetgeving Controlesoort Kengetal Kengetal Kengetal toezicht juridisch totaal Integrale controle 24:27-24:27 Kleine controle 6:18-6:18 blad 29 van 37

31 7 Programma Wettelijk kader Besluit omgevingsrecht Artikel 7.3 Uitvoeringsprogramma 1. Het bestuursorgaan werkt het handhavingsbeleid jaarlijks uit in een uitvoeringsprogramma waarin wordt aangegeven welke van de voorgenomen activiteiten het bestuursorgaan het komende jaar uitvoert. Daarbij houdt het bestuursorgaan rekening met de krachtens artikel 7.2, eerste lid, gestelde doelen en de krachtens artikel 7.2, derde lid, onder a, gestelde prioriteiten. Artikel 7.4 Uitvoeringsorganisatie 1. Het bestuursorgaan richt zijn organisatie zodanig in dat een adequate en behoorlijke uitvoering van het handhavingsbeleid, bedoeld in artikel 7.2, en het uitvoeringsprogramma, bedoeld in artikel 7.3, gewaarborgd is. Daartoe draagt het bestuursorgaan er in ieder geval zorg voor dat: a. de personeelsformatie ten behoeve van de handhaving en de bij de onderscheiden functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden vastgelegd; b. de personen die zijn belast met de voorbereiding van besluiten ten aanzien van aanvragen om een omgevingsvergunning voor zover deze betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet of met de voorbereiding van beslissingen als bedoeld in artikel 8.40a, derde lid, van de Wet milieubeheer of het stellen van voorschriften als bedoeld in artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet worden belast met: 1. het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde met betrekking tot een inrichting, en 2. het voorbereiden of uitvoeren van bestuurlijke sancties met betrekking tot een inrichting; c. een krachtens artikel 5.10 van de wet aangewezen ambtenaar niet voortdurend feitelijk wordt belast met het uitoefenen van toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde met betrekking tot dezelfde inrichting; d. de organisatie van het bestuursorgaan ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar en beschikbaar is. In de Risicomodule waarin de handhavingprioriteiten berekend zijn, is een doorkijk gegeven naar het handhavingprogramma. De kengetallen (zie hoofdstuk 6) zijn direct gekoppeld aan de risicoklasse, conform de Risicomodule. Op basis van de gekozen frequentie (steekproef) is het aantal te controleren bedrijven/objecten berekend. Vervolgens is, per taakveld, een controletype geselecteerd waardoor duidelijk is hoeveel uren benodigd is. blad 30 van 37

32 7.1 Programma Het programma is opgebouwd met behulp van de prioriteiten, doelen en kengetallen. Door de kengetallen te koppelen aan de frequenties van toezicht wordt duidelijk hoeveel controles jaarlijks uitgevoerd moeten worden op basis van de prioriteit en doelstellingen. In het programma is aangegeven hoeveel controles jaarlijks plaatsvinden per object of categorie. Risico indeling Zeer groot risico Groot risico Beperkt risico Klein risico Zeer klein risico Milieu inrichtingen BWT APV en bijz. wetten We controleren alle objecten in deze categorie (100 %) We controleren de helft van de objecten in deze categorie (50 %) We controleren een vijfde van de objecten in deze categorie (20 %) We controleren een tiende van de objecten in deze categorie (10%) We controleren een tiende van de objecten in deze categorie (10%) We controleren één maal bij de objecten in deze categorie (100 %) We controleren één maal bij de objecten in deze categorie (100 %) We controleren één maal bij de objecten in deze categorie (100 %) We controleren één maal bij de objecten in deze categorie (100 %) We controleren één maal bij de objecten in deze categorie (100 %) Brandveilig gebruik bouwwerken - We controleren alle objecten in deze categorie (100 %) - We controleren alle objecten in deze categorie (100 %) - We controleren alle objecten in deze categorie (100 %) - We controleren alle objecten in deze categorie (100 %) - Dit is geen categorie binnen dit taakveld. Voor het taakveld APV en bijzondere wetten is geen capaciteit beschikbaar. Daarom zijn in het bovenstaande overzicht geen controles ingepland. blad 31 van 37

33 7.2 Programma Milieu Aan de hand van de prioriteiten is een opzet gemaakt voor het uitvoeringsprogramma. Het betreft een samenvatting, voor de uitgebreide tabellen zie Bijlage 5: Programma. Daar waar de controlefrequentie minder dan 100% bedraagt, wordt een selectie gemaakt van de te controleren objecten. Deze selectie wordt gemaakt aan de hand van twee criteria. Het eerste criterium is de laatst uitgevoerde controle. Waar de controle het langst gelden heeft plaatsgevonden worden als eerste geselecteerd. Het tweede selectie criterium is het naleefgedrag. Waar in het verleden veel overtredingen zijn aangetroffen worden als eerste geselecteerd, gevolgd door de objecten waar geen overtredingen zijn aangetroffen tijdens eerdere controles. Op deze wijze worden bedrijven die de regels naleven beloond met verminderde controledruk en krijgen bedrijven die regels overtreden te maken met een intensivering van controles. Aantal totaal Frequentie Aantal te controleren Uren toezicht (afgerond) Uren Juridisch (afgerond) Zeer groot risico controle 3 100% Groot risico controle % Beperkt risico controle % Klein risico controle % Zeer klein risico controle % Totaal De controles binnen de risicoklassen klein risico en zeer klein risico worden, zoveel als mogelijk is, projectmatig uitgevoerd. Dat wil zeggen dat clustering van de controles nagestreefd wordt. Resterende controles in deze twee risicocategorieën worden uitgevoerd aan de hand van binnengekomen meldingen, klachten of handhavingsverzoeken. Hiermee komt het totaal aantal jaarlijks te controleren inrichtingen binnen deze twee categorieën bij benadering op 10% van het totale aantal inrichtingen binnen de twee categorieën. Klachten en handhavingsverzoeken Handhavinsverzoeken worden conform de Algemene wet bestuursrecht in behandeling genomen. De afhandeling van handhavingsverzoeken en klachten wordt uitgevoerd binnen de weergegeven uren zoals hierboven is weergegeven. blad 32 van 37

34 7.3 Programma BWT en Ruimtelijk toezicht Aan de hand van de prioriteiten is een opzet gemaakt voor het uitvoeringsprogramma. Het betreft een samenvatting, voor de uitgebreide tabellen zie Bijlage 5: Programma. Aantal totaal Frequentie Aantal te controleren Uren toezicht (afgerond) Uren Juridisch (afgerond) Zeer groot risico controle % Groot risico controle % Beperkt risico controle % Klein risico controle % Zeer klein risico controle % Totaal Klachten en handhavingsverzoeken Handhavinsverzoeken worden conform de Algemene wet bestuursrecht in behandeling genomen. De afhandeling van handhavingsverzoeken en klachten wordt uitgevoerd binnen de weergegeven uren zoals hierboven is weergegeven. 7.4 Programma Brandveilig gebruik bouwwerken Aan de hand van de prioriteiten is een opzet gemaakt voor het uitvoeringsprogramma. Het betreft een samenvatting, voor de uitgebreide tabellen zie Bijlage 5: Programma. Aantal totaal Frequentie Aantal te controleren Uren toezicht (afgerond) Uren juridisch (afgerond) Uren administratief (afgerond) Zeer groot risico controle % Groot risico controle % Beperkt risico controle % Klein risico controle % Totaal Klachten en handhavingsverzoeken Handhavinsverzoeken worden conform de Algemene wet bestuursrecht in behandeling genomen. De afhandeling van handhavingsverzoeken en klachten wordt uitgevoerd binnen de weergegeven uren zoals hierboven is weergegeven. 7.5 Programma APV en Bijzondere wetten Voor het taakveld APV en bijzondere wetten is geen capaciteit beschikbaar, er zijn geen controles ingepland en een uitvoeringsprogramma voor het toezicht en handhaving op grond van de APV en bijzondere wetten is niet opgesteld. blad 33 van 37

35 7.6 Van beleid naar jaarprogrammering De jaarlijks uit te voeren controles worden bepaald aan de hand van de prioriteiten en de frequentie van toezicht. Voor de taakvelden Milieu en Brandveilig gebruik bouwwerken betreffen de controles inrichtingen of gebouwen die periodiek gecontroleerd worden. Aan de hand van de toezichtfrequentie wordt bepaald welke deel van een prioriteitsklasse in een jaar wordt gecontroleerd. Wanneer de toezichtfrequentie binnen een prioriteitsklasse bijvoorbeeld 50% is, wordt de helft van de objecten in die klasse gecontroleerd in het eerste jaar en de andere helft in het tweede jaar. Bij de selectie van inrichtingen of gebouwen wordt de datum van de laatste controle als selectiecriterium gebruikt. De selectie wordt uitgevoerd van oudste datum naar meest recente datum. Voor het taakveld BWT geldt dat het uitvoeringsprogramma bepaald wordt aan de hand van de verleende vergunningen. Per kwartaal wordt bekeken hoeveel vergunningen verleend zijn en aan de hand van de prioriteitindeling wordt hier het uitvoeringsprogramma mee gespecificeerd. blad 34 van 37

36 8 Aanbevelingen 8.1 Monitoren Wettelijk kader Besluit omgevingsrecht Artikel 7.6 Monitoring 1. Het bestuursorgaan bewaakt met behulp van een geautomatiseerd systeem de resultaten en de voortgang van: a. de uitvoering van het uitvoeringsprogramma, bedoeld in artikel 7.3, eerste lid; b. het bereiken van de krachtens artikel 7.2, eerste lid, gestelde doelen. 2. In het systeem worden voorts in het kader van de handhaving verkregen gegevens geregistreerd. Wettelijk kader Ministeriële regeling omgevingsrecht Artikel 10.6 Monitoring tot de in artikel 7.6, tweede lid, van het besluit bedoelde gegevens behoren in ieder geval gegevens betreffende het aantal: a. uitgevoerde controles; b. geconstateerde overtredingen; c. opgelegde bestuurlijke sancties; d. processen-verbaal; e. over mogelijke overtredingen ontvangen klachten. Om te kunnen vaststellen of de handhavingsdoelstellingen worden bereikt, is monitoring noodzakelijk. Voor het proces van monitoren zijn indicatoren nodig. Een indicator is een meetbaar fenomeen (meestal een getal) dat een signalerende functie heeft. Wijkt een indicator af van een afgesproken norm dan is bijsturing mogelijk. De gestelde doelen in de planperiode zijn SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdsgebonden) opgesteld. Deze zijn vertaald in indicatoren en daardoor meetbaar. Voor een goed werkend beleidssysteem is het van belang dat gegevens worden geregistreerd. De relatie tussen de gekozen methodiek en de handhavingsdoelstellingen impliceert dat deze doelen voldoende concreet (meetbaar) moeten zijn. Bij het vaststellen van indicatoren is het gebruikelijk om daarbij cijfermatige gegevens te hanteren die in het kader van de handhaving zijn verkregen over: - aantallen uitgevoerde controles; - geconstateerde overtredingen; - opgelegde bestuursrechtelijke sancties; - opgelegde strafrechtelijke sancties (zoals processen-verbaal en aangeboden transacties) - ontvangen klachten. blad 35 van 37

37 8.2 Evaluatie Wettelijk kader Besluit omgevingsrecht Artikel 7.2 Handhavingsbeleid 1. Het bestuursorgaan stelt het handhavingsbeleid vast in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij de handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren. Het bestuursorgaan beziet regelmatig, maar in elk geval naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 7.7, tweede lid, of dit beleid moet worden aangepast en past het zonodig aan. Het bestuursorgaan draagt er zorg voor dat dit beleid en het handhavingsbeleid van de andere betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd. Artikel 7.7 Rapportage 1. Het bestuursorgaan rapporteert periodiek over: a. het bereiken van de krachtens artikel 7.2, eerste lid, gestelde doelen; b. de uitvoering van de voorgenomen activiteiten, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, in verhouding tot de prioriteitenstelling, bedoeld in artikel 7.2, derde lid, onder a; c. de uitvoering van de afspraken, bedoeld in artikel 7.2, vijfde lid. 2. Het bestuursorgaan evalueert jaarlijks of de in het uitvoeringsprogramma, bedoeld in artikel 7.3, eerste lid, opgenomen activiteiten zijn uitgevoerd en in hoeverre deze activiteiten hebben bijgedragen aan het bereiken van de krachtens artikel 7.2, eerste lid, gestelde doelen. 3. Burgemeester en wethouders maken de rapportage, bedoeld in het eerste lid, en het verslag van de evaluatie, bedoeld in het tweede lid, bekend aan de gemeenteraad. Gedeputeerde staten maken de rapportage, bedoeld in het eerste lid, en het verslag van de evaluatie, bedoeld in het tweede lid, bekend aan provinciale staten. Om te kunnen beoordelen of de uitgevoerde toezicht en handhavingacties effectief is en uitvoering geeft aan de gestelde doelen en prioriteiten is evalueren noodzakelijk. Het Besluit omgevingrecht (Bor) schrijft voor dat regelmatig moet worden bezien of het beleid aanpassing vergt, maar in ieder geval naar aanleiding van voorgeschreven jaarlijkse evaluatie van het uitvoeringsprogramma. Belangrijk onderdeel van de evaluatie is het jaarverslag. Om te kunnen beoordelen of het gevoerde beleid effectief is en uitvoering geeft aan de gestelde prioriteiten en doelen, is evalueren noodzakelijk. Regelmatig moet worden bezien of het beleid aanpassing vergt. Dit gebeurt in ieder geval naar aanleiding van de jaarlijkse evaluatie van het uitvoeringsprogramma. Voor de frequentie waarmee gerapporteerd is geen termijn gesteld, maar een jaarlijkse rapportage wordt aanbevolen. Het handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma, de rapportage en de evaluatie-uitkomsten moeten bekend worden gemaakt aan de politiek vertegenwoordigende organen. In welke vorm of op welke wijze dat plaatsvindt, is ter bepaling van het bestuursorgaan. Door te voldoen aan de hier aan de orde zijnde onderdelen kan worden gegarandeerd dat het handhavingsproces een cyclisch verlopend proces is. Aan de opbouw van het verslag zijn geen wettelijke eisen gesteld. Wel is gesteld dat rapportage plaats vindt over de resultaten van het uitgevoerde beleid. Een consistente opbouw vanuit de probleemanalyse, strategie, programmering en uitvoering is dus essentieel. In de verslaglegging staat op welke wijze de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd. Daarnaast is aangegeven in hoeverre zij hebben bijgedragen aan de vastgelegde handhavingsdoelstellingen. blad 36 van 37

38 8.2.1 Mutaties en dynamiek in het handhavingsbeleid Jaarlijks ontstaan als gevolg van het uitvoering geven aan het handhavingprogramma nieuwe inzichten inzake de handhaving, mede als gevolg van de te controleren objecten. Onderstaand wordt een overzicht gegeven van mutaties en de dynamiek in het handhavingsbeleid. Mutatie/dynamiek Bijwerken Frequentie Informatie over het Risicomodule Eenmaal per jaar naleefgedrag (resultaten) Informatie over Risicomodule Eenmaal per jaar effecten (inschatting in Risicomodule) Berekenen nieuwe Risicomodule Eenmaal per jaar prioriteiten Bijstellen Handhavingsbeleid Eenmaal per jaar handhavingdoelen (aanvulling) Registeren Registratiesysteem Maandelijks voortgang Programma toezicht Handhavingsbeleid Eenmaal per jaar & handhaving (aanvulling) Ontwikkelde tactische concepten probleemgestuurd handhaven Bijlagendocument handhavingsbeleid (aanvulling) Eenmaal per jaar blad 37 van 37

39 Bijlage 1: Variabelen en weegfactoren Risicomodule De weging van de thema's aan de effectzijde is evenredig voor de taakvelden Milieu, Bouw- en woningtoezicht en RO en APV en bijzondere wetgeving. De weging van het taakveld brandveilig gebruik bouwwerken is afwijkend. In onderstaande tabel is aangegeven in hoeverre elk thema bepalend is voor de totaalscore van het effect. Weging tussen thema's Effect (Milieu, APV/Bijz. wet.) Thema Weegfactor Thema Fysieke veiligheid 40 % Thema Hinder/Leefbaarheid 20 % Thema Duurzaamheid 10 % Thema Volksgezondheid 30 % Totaal 100% Weging tussen thema's Effect (Brandveilig gebruik bouwwerken) Thema Weegfactor Thema Fysieke veiligheid 50 % Thema Hinder/Leefbaarheid 50 % Thema Duurzaamheid 0 % Thema Volksgezondheid 0 % Totaal 100% De thema's zijn voor alle vier de taakvelden gelijk. De variabelen binnen de thema's zijn echter voor alle vier de taakvelden verschillend. Daarnaast is voor elke variabele een weegfactor aangegeven. De weegfactor bepaalt hoe vaak de variabele meeweegt binnen het thema van de variabele. In de onderstaande tabellen zijn voor alle taakvelden de variabelen en de bijbehorende weegfactoren van de variabelen weergegeven. Deze weegfactoren zijn door de experts vastgesteld. blad I van XIX

40 Milieu Thema Fysieke veiligheid 3 Gevaarsindicatie VNG 4 PGS van toepassing 3 Risicoregistratie RIVM (RRGS) 5 BEVI van toepassing Thema Volksgezondheid 3 Gebruik en opslag toxische stoffen 3 Stof (luchtkwaliteit) 5 Bodemrisico Thema Hinder/Leefbaarheid 4 Geluidsafstanden 1 Verkeer 3 Geurafstanden 1 Lichthinder / visuele hinder 5 Gegronde klachten 2 Afval Thema Duurzaamheid 2 Elektraverbruik 2 Gasverbruik 1 Waterverbruik BWT & RO Thema Fysieke veiligheid 3 Aantal personen in gebouw 3 Brandveiligheid 3 Complexiteit van de constructie Thema Volksgezondheid 1 Gevaarlijke stoffen bij sloop 1 Problemen met toegankelijkheid/ bereikbaarheid 1 Toxische stoffen Thema Hinder/Leefbaarheid 2 Beeldkwaliteit 1 Verloedering 2 Gegronde klachten 1 Verkeershinder 1 Sociale onveiligheid Thema Duurzaamheid 1 Afval 3 Verstoring Brandveilig gebruik bouwwerken Thema Fysieke veiligheid 5 Zelfredzaamheid 3 Aantal personen 5 Slaapfunctie 3 Bekendheid gebouwen Thema Volksgezondheid Thema Hinder/Leefbaarheid 1 Monumentale waarde 3 Gevaar voor belendingen (brandoverslag) 3 Beheersbaarheid van brand Thema Duurzaamheid blad II van XIX

41 APV en BIjzondere wetgeving Thema Fysieke veiligheid 1 Aantal personen 1 Bereikbaarheid en ontvluchting 1 Aanwezigheid bouwwerken / attracties Thema Volksgezondheid 1 Drankgebruik 1 Gebruik/ aanwezigheid van verdovende middelen Thema Hinder/Leefbaarheid 1 Geluidhinder 1 Geurhinder 1 Verkeersaantrekkende werking 1 Afval Thema Duurzaamheid 1 Aantasting leefbaarheid / woongenot 1 Verstoring blad III van XIX

42 Bijlage 2: Tafel van 11 1 Naleving in dimensies De Tafel van Elf (T11) is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De T11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaal-psychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van de rechtshandhaving. De dimensies van de T11 moeten worden beschouwd als gedragswetenschappelijke variabelen die nalevingsgedrag beïnvloeden. Door ze systematisch na te lopen, vormen ze een hulpmiddel voor de wetgever om te komen tot naleefbare wetgeving. 2 De Tafel van Elf als wetgevingsinstrument De T11 kan toegepast worden als ondersteunende checklist bij de totstandkoming van wetgeving. Dit geldt temeer wanneer het gedrag van mensen bijdraagt aan te bereiken beleidsdoelen. De T11 is dan ook van toepassing op een groot deel van de beleidsinstrumentele wetgeving en ook op enkele delen van het strafrecht. De T11 is hiermee een hulpmiddel bij de totstandkoming van wetgeving. In het kader van het project Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) wordt de T11 bij het onderdeel toetsing van voorgenomen regelgeving aangeboden als checklist om een aantal vragen te beantwoorden die betrekking hebben op de verwachte mate van naleving van de (toekomstige) wetgeving. Deze vragen moeten beantwoord worden in de toelichting bij de regeling (in geval van een wet respectievelijk AMvB aangeduid als memorie of nota van toelichting). Het doel ervan is om inzichtelijk te maken wat de verschillende (neven-)effecten zijn van de voorgestelde regelgeving. Een goede, heldere toelichting op de verwachte mate van naleving verhoogt bovendien de kwaliteit van een wetsvoorstel. Aan de hand van de T11 worden hierna aanwijzingen gegeven over hoe een toelichting ten aanzien van deze aspecten op te bouwen. Er wordt verder op gewezen dat er meerdere instrumenten voor de wetgever beschikbaar zijn zoals bijvoorbeeld de ketenbenadering van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Aanwijzingen voor de Regelgeving van de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie. Deze folder handelt alleen over de T11. De T11 is ontwikkeld door de Inspectie voor de Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie en het Sanders Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam. blad IV van XIX

43 Dimensies voor spontane naleving T 1 Kennis van regels Definitie: de bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep A BEKENDHEID - Kent de doelgroep de regels? - Is de regelgeving niet te omvangrijk? - Moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de regels? B DUIDELIJKHEID - Zijn of ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels? - Zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag, te ingewikkeld: begrijpt men wel wat ermee bedoeld wordt? - Wordt van de doelgroep niet ten onrechte een bepaalde deskundigheid vereist om de regels te kunnen begrijpen? T2 Kosten/baten Definitie: de (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen A FINANCIEEL/ECONOMISCH - Nadelen van naleving: moet men veel moeite doen (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen? - Voordelen van overtreding: levert overtreden voor betrokkene voordelen op die in tijd of geld zijn uit te drukken? - Overtredingsdrempel: zijn er bepaalde fysieke omstandigheden die het overtreden bemoeilijken? - Voordelen van naleving: zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving van de regels zoals bijvoorbeeld financiële prikkels? B IMMATERIEEL - Levert naleving van de regels gevoelsmatige, maatschappelijke of sociale voordelen op? T3 Mate van acceptatie Definitie: de mate waarin het beleid en de regelgeving (algemeen) aanvaard wordt door de doelgroep - Vindt de doelgroep het beleid redelijk? - Kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten van het beleid of bestaan daar verschillende inzichten over? - Kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid (zelfregulering)? - Zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd en zijn er geen mazen in de wet? blad V van XIX

44 T4 Gezagsgetrouwheid doelgroep Definitie: de mate van bereidheid van de doelgroep om zich à priori te conformeren aan datgene wat de overheid opdraagt, wat in de wet staat - Leeft deze doelgroep in het algemeen regels goed na? - Doet deze doelgroep doorgaans altijd wat de overheid opdraagt? - Heeft de doelgroep bepaalde gewoontes die in strijd kunnen zijn met de regels? - Heeft deze doelgroep bepaalde verwachtingen van de overheid? Controle dimensies T5 Informele controle Definitie: de kans op ontdekking en sanctionering van het gedrag van de doelgroep door nietoverheidsinstanties A INFORMELE PAKKANS - Merkt de omgeving het snel, als iemand een overtreding pleegt? - Keurt de doelgroep het overtreden in het algemeen af? - Bestaat er een hechte band tussen de leden van de doelgroep? - Bestaan er informele controlestructuren? B INFORMELE SANCTIE - Indien de omgeving het overtredingsgedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of andere manier te corrigeren? (van opmerkingen tot fysiek geweld) - Zal de doelgroep op overtredingsgedrag negatief reageren door middel van sociale sancties, zoals het verstoten uit de groep of het verliezen van aanzien of status? - Bestaan er andere informele sancties die men elkaar kan opleggen? T6 Informele meldingskans Definitie: de kans dat een overtreding aan het licht komt anders dan door overheidscontrole Is de doelgroep geneigd geconstateerde overtredingen te melden aan de overheid? - Is in het algemeen bekend bij welke overheidsdienst geconstateerde overtredingen gemeld kunnen worden? - Zijn er maatregelen genomen om de bereikbaarheid van de overheidsdienst te verlagen (klik-lijn)? T7 Controlekans Definitie: de kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding. Maak eventueel onderscheid in fysieke en administratieve controle: - Hoe groot is de objectieve, controlekans (controledichtheid)? - Hoe groot schat de doelgroep deze kans in? - Waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af? blad VI van XIX

45 Sanctie dimensies T8 Detectiekans Definitie: de kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt A ADMINISTRATIEVE CONTROLE - Is de administratieve controle sluitend, wordt op alle gegevens gecontroleerd? - Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële) experts zijn om fraude te ontdekken? - Kunnen reispapieren, transportbiljetten, etc. makkelijk vervalst worden? - Kan het de controleurs moeilijk gemaakt worden doordat er geen modellen of standaardformulieren zijn voorgeschreven? B BIJ FYSIEKE CONTROLE Zijn overtredingen makkelijk of moeilijk constateerbaar door controleurs? Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controleopsporingsmethode? - Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaats- en tijdgebonden zijn? T9 Selectiviteit Definitie: de (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij a-selecte controles? Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven? T10 Sanctiekans Definitie: de kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is Hoe groot is de kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt opgelegd, of dat men informeel gecorrigeerd wordt? Hoe groot schat de doelgroep deze kans in? Is een overtreding moeilijk te bewijzen? Schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in? T11 Sanctie-ernst Definitie: de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctie-oplegging A FORMELE SANCTIEHOOGTE - Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt? - Schat de doelgroep deze sanctie als hoog in? - Houdt de sanctie rekening met de financiële draagkracht van de overtreder? - Wat is de snelheid van sanctie-oplegging (lik-op-stuk)? B IMMATERIËLE KOSTEN Vindt men het feit dat men met justitie te maken krijgt (in geval van strafrechtelijke handhaving) vervelender dan de feitelijke sanctie? Heeft de ten uitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkene? blad VII van XIX

46 Bijlage 3: Handleiding gebruik Sanctiestrategie Per beslismoment De basis van deze strategie wordt gevormd door de beslismomenten. Op basis van de beslismomenten en de in de blokken (handhavingsstappen) 3, 2 en 1 opgenomen instructies wordt bepaald welke handhavingsreactie wordt toegepast, en welke vervolgactie(s) volgen als een sanctie niet tot het gewenste resultaat leidt. Op het moment dat een overtreding wordt geconstateerd c.q. dreigt te ontstaan (de basis voor preventief bestuursrechtelijk handelen, artikel 5:7 Awb) volgt het eerste beslismoment. Hierbij moet de handhaver zich de vraag stellen of er sprake is van een gevaarlijke situatie of aantoonbaar verwijtbaar handelen. Van aantoonbaar verwijtbaar handelen is in elk geval sprake in de volgende omstandigheden: 1. De betrokkene is in een eerder stadium op de hoogte gebracht van de voorschriften. 2. Er is sprake van herhaling. 3. Er worden algemeen bekende voorschriften overtreden. 4. Er is sprake van doelbewust handelen. 5. Er is sprake van aantasting geloofwaardigheid van de overheid. 6. De overheidscontrole wordt belemmerd. 7. Er sprake van berekenend of onbetrouwbaar gedrag. De beantwoording van de vraag of er sprake is van een gevaar situatie ligt bij de toezichthouder. Die heeft de kennis om dit in te kunnen schatten. Hiervoor zijn geen richtlijnen uitgewerkt in deze strategie, temeer omdat het onmogelijk is om deze afwegingen voor alle beleidsterreinen uit te werken en vast te stellen. De strategie zou hierdoor ook onnodig star worden. Let wel! Het gaat hierbij niet om acuut gevaar. Dit zit in het volgende beslismoment. Bij een Nee bij het eerste beslismoment volgt de handhavingsstrategie uit blok 3. blad VIII van XIX

47 Mogelijke strafrechtelijke aanpak Bij afdoening van veel voorkomende zaken van relatief eenvoudige aard of met een vrij geringe inbreuk op de te beschermen belangen is lik-op-stuk-aanpak mogelijk. Lik-op-stuk-verbaal voor delicten is mogelijk wanneer het: a. een eenvoudig feit betreft; b. 1. een op heterdaad geconstateerde overtreding betreft, dan wel 2. een overtreding waarbij de betrokkenheid van de verdachte ter plaatse direct kan worden vastgesteld; c. een bekennende verdachte betreft die direct (in een geval als onder b1, dan wel onmiddellijk aansluitend (zoals situaties als onder b2 genoemd) kan worden gehoord. De gemeente West Maas en Waal heeft afspraken met de lokale politie, een partner binnen het strafrecht. Onderdeel van deze afspraken is dat niet alle overtredingen gemeld worden aan de lokale politie, maar dat de mogelijkheid bestaat om overtredingen wel te melden en assistentie te vragen. Bij Ja volgt het tweede beslismoment. Bij alle beleidsterreinen kan een overtreding zodanig zijn dat deze leidt tot acuut gevaar. Als hiervan sprake is, is direct optreden noodzakelijk. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om instortingsgevaar, explosiegevaar en brandgevaarlijke situaties, gevaar voor de (volks)gezondheid, veiligheid en openbare orde. Ook het risico van het ontstaan van onomkeerbare schade, bijvoorbeeld aan flora en fauna, wordt beschouwd als acuut gevaar. Bij een Ja is er sprake van acuut gevaar en is onmiddellijk optreden vereist, conform Blok 1. Bij Nee is direct optreden niet noodzakelijk. Maar omdat er al wel sprake was van verwijtbaar handelen en/of aanwezigheid van gevaar wordt er wel krachtiger opgetreden dan in Blok 3. De handhavingsstrategie die hierbij past volgt uit blok 2. De ernst van de overtreding bepaalt mede de hersteltermijn die altijd redelijk moet zijn. Ook voor de strategie uit dit blok zijn geen vaste afspraken over het opmaken van een proces-verbaal. Deze moeten met de strafrechtelijke partners worden gemaakt. Door de projectgroep wordt wel als uitgangspunt aanbevolen: Opmaken proces verbaal tenzij er argumenten zijn om dat niet te doen. blad IX van XIX

48 Als er acuut gevaar is, wordt de procedure van spoedeisendheid toegepast, dan wel moet spoedeisend gehandeld worden. Stilleggen van de bouw of sloop (art 100 lid d Woningwet) van milieuactiviteit of wel direct ingrijpen door bijvoorbeeld het opruimen afval of gemorste chemicaliën of zelf indien nodig tot sloop over te gaan is dan hét instrument. De beschikking volgt dan achteraf (art 5.24 lid 6 Awb). Deze vorm van bestuursdwang gebeurt soms ook ter bescherming van de belangen van de overtreder (immers, de overtreder kan de voor hem/haar niet duidelijk zichtbare risico s niet opmerken of niet willen opmerken). De samenwerking tussen het bestuursrecht en strafrecht is in dit blok uitermate belangrijk. Dat betekent dat onmiddellijk bij de uitvoering van de beschikking (meestal het toepassen van een last onder bestuursdwang) het opmaken van een proces-verbaal (eventueel met voorlopige maatregel) plaats dient te vinden. blad X van XIX

49 Bijlage 4: Opbouw kengetallen In de onderstaande tabel is de opbouw van de kengetallen weergegeven. De bovenste balk van de tabel, geeft de controlesoorten die een taakveld heeft weer. De eerste kolom geeft de stappen weer van het volledige handhavingstraject. De tweede kolom geeft weer welke expert de stap doorloopt, een toezichthouder (T), een juridisch medewerker (J) of een administratief medewerker (A). De derde kolom geeft weer in hoeveel % van de gevallen deze stap doorlopen wordt. Is het 100% dan wordt bij elke controles deze stap doorlopen. Is het 10% dan wordt deze stap één keer per 10 controles doorlopen. In de overige kolommen wordt per type controle en per controle stap weergegeven hoeveel tijd dit in beslag neemt, uitgedrukt in uren waarbij een half uur wordt weergeven als 0:30. Milieu blad XI van XIX

50 Taakveld BWT en RO 1 van 2 blad XII van XIX

51 Taakveld BWT en RO 2 van 2 blad XIII van XIX

52 Taakveld Brandveilig gebruik bouwwerken blad XIV van XIX

53 Taakveld APV en bijzondere wetten blad XV van XIX

54 Bijlage 5: Programma Milieu blad XVI van XIX

55 BWT en RO blad XVII van XIX

56 Brandveilig gebruik bouwwerken blad XVIII van XIX