Onderwerp : Vernieuwing wetgeving BBV

Transcriptie

1 Raadsvoorstel *Z028F1FE636* Aan de raad Documentnummer : INT Afdeling : Bedrijfsvoering Onderwerp : Vernieuwing wetgeving BBV Inleiding De regering heeft besloten om het huidige Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) te wijzigen. De planning is dat het gewijzigde BBV in april 2016 wordt vastgesteld. Met ingang van begrotingsjaar 2017 dienen de gemeenten en provincies op basis van het vernieuwde BBV te begroten en te verantwoorden. Het huidige Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is ruim 10 jaar geleden ingevoerd. Na 10 jaar is de constatering van het ministerie van Binnenlandse zaken (BZK) dat de begroting en de jaarstukken voor anderen dan financieel deskundigen nog te weinig toegankelijk zijn. Daarnaast zijn de begroting en de jaarstukken van gemeenten onderling niet goed vergelijkbaar. Dit komt doordat iedere gemeente zelf de keuze heeft hoe de begroting wordt ingedeeld. In 2014 heeft een door de VNG ingestelde adviescommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van de VNG, het ministerie van BZK en vertegenwoordigers van gemeenten en provincies, onder leiding van dhr. Staf Depla, voormalig wethouder financiën van gemeente Eindhoven, een rapport uitgebracht over de vernieuwing van het BBV. De adviezen hebben betrekking op een breed spectrum van onderwerpen met als rode draad het versterken van de horizontale sturing en verantwoording door de raad. De adviescommissie heeft zich in zijn adviezen primair gericht op de consequenties van voorgenomen wijzigingen in het BBV voor gemeenten. Relatie met collegeprogramma De financiële huishouding op orde en een sluitende meerjarenraming zijn de uitgangspunten in het collegeprogramma. Door de invoering van de vernieuwing van het BBV worden de begroting en de jaarstukken transparanter en beter vergelijkbaar met andere gemeenten. Relatie met gemeentebegroting / budgetregels De budgetregels zijn opgesteld op basis van het huidige BBV. Door de vernieuwing van het BBV dienen deze regels te worden aangepast. De voorgestelde planning is om deze regels in het voorjaar 2017 ter besluitvorming aan de gemeenteraad voor te leggen. Voor de uitvoering van het project wordt een bedrag aangevraagd van Er wordt voorgesteld om dit ten laste van de algemene middelen te brengen en te verwerken bij de eerstvolgende bestuursrapportage. Relatie met regionale samenwerking / MRA Iedere gemeente is verplicht om het vernieuwde BBV op te volgen. Hierdoor wordt de vergelijkbaarheid tussen de gemeenten verbeterd, onder andere op het niveau van: - beleidsindicatoren - financiële kengetallen - kosten overhead.

2 Eerdere besluiten / bestaand beleid / nieuw beleid Programmabegroting 2016: INT Motivering voorgesteld besluit Door de vernieuwing van het BBV wordt de transparantie en de vergelijkbaarheid tussen verschillende gemeenten vergroot. Daarnaast wordt er extra informatie beschikbaar gesteld door het opnemen van de financiële kengetallen. In het collegeprogramma is als uitgangspunt opgenomen: de financiële huishouding op orde. Door de wijzigingen van het BBV juist en volledig te verwerken blijft de financiële huishouding nu en de komende jaren op orde. Het ministerie van Binnenlandse zaken heeft aangegeven dat het BBV op een aantal onderdelen vernieuwd wordt. Het is een verplichting om dit te verwerken in de begroting en de jaarrekening. De hoofdlijnen van de vernieuwing bestaat uit: 1. Invoering van verplichte taakvelden (keuze in de manier van verwerken) 2. Invoering van beleidsindicatoren (keuze in de manier van verwerken) 3. Wijziging opnemen van informatie over verbonden partijen (keuze in de manier van verwerken) 4. Invoering kengetallen financiële positie (verplichting) 5. Overhead opnemen in een apart programma (verplichting) 6. Investeringen in maatschappelijk nut verplicht activeren (verplichting) 7. Geprognosticeerde balans opnemen in de begroting (verplichting) Er volgt een korte toelichting per onderdeel. 1. Invoering verplichte taakvelden en thema s De vaste taakveld-indeling is verplicht voorgeschreven met ingang van de begroting Door de invoering van de taakvelden worden de producten opgeheven en omgezet in thema s. Er bestaat in het vernieuwde BBV geen productenbegroting en productenrealisatie meer. Hiervoor in de plaats wordt er gesproken over uitvoeringsinformatie. De 9 nieuwe taakvelden (nummer 0 tm 8), met daaronder de 50 thema s vervangen de circa 105 oude IV3-functies van het CBS. Onderstaand het overzicht van de verplichte taakvelden en thema s: 0 Bestuur en ondersteuning 3 Economie 6 Sociaal domein 01 Bestuur 3.1 Economische ontwikkeling 6.1 Samenkracht en burgerparticipatie 02 Burgerzaken 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur 6.2 Wijkteams 03 Beheer ov. gebouwen en gronden 3.3 Bedrijfsloket en regelingen 6.3 Inkomensregelingen 04 Ondersteuning organisatie 3.4 Economische promotie 6.4 Begeleide participatie 05 Treasury 6.5 Arbeidsparticipatie 061 OZB woningen 4 Onderwijs 6.6 Maatwerkvoorzieningen WMO 062 OZB niet-woningen 4.1 Openbaar basisonderwijs 6.71 Maatwerkdienstverlening Parkeerbelasting 4.2 Onderwijshuisvesting 6.72 Maatwerkdienstverlening Belastingen Overig 4.3 Onderwijsbeleid en leerlingzaken 6.81 Geëscaleerde zorg Alg. uitk. en ov. uitk. gemeentefonds 6.82 Geëscaleerdezorg Overige baten en lasten 5 Sport, cultuur en recreatie 5.1 Sportbeleid en activering 7 Volksgezondheid en Milieu 1 Openbare orde en veiligheid 5.2 Sportaccomodaties 7.1 Volksgezondheid 1.1 Crisisbeheersing en Brandweer 5.3 Cultuur presentatie, productie en 7.2 Riolering 1.2 Openbare orde en Veiligheid cultuurparticipatie 7.3 Afval 5.4 Musea 7.4 Milieubeheer 2 Verkeer en vervoer 5.5 Cultureel erfgoed 7.5 Begraafplaatsen 2.1 Verkeer en vervoer 5.6 Media 2.2 Parkeren 5.7 Openbaar groen en (openlucht)recreatie 8 VHROSV 2.3 Recreatieve Havens 8.1 Ruimtelijke ordening 2.4 Econ. havens en waterwegen 8.2 Grondexploitatie 2.5 Openbaar vervoer 8.3 Wonen en bouwen INT pagina 2

3 Om de taakvelden te verwerken in de begroting zijn twee scenario s denkbaar: Scenario A: De huidige begroting met 19 programma s wordt uitgebreid met een programma overhead. De verplichte thema s worden in de administratie verwerkt. Via een bijlage wordt er op dit niveau gerapporteerd. De doelstellingen per programma blijven hierdoor vergelijkbaar met voorgaande jaren. Doordat de overhead (zie toelichting bij nummer 5) apart verantwoord moet worden kan er geen financiële vergelijkbaarheid met voorgaande jaren gemaakt worden. Het nadeel van dit scenario is dat er geen vergelijkbaarheid ontstaat met andere gemeenten die wel de indeling op basis van taakvelden hanteren. Er is geen één op één relatie product - taakveld. Een ander nadeel is de kwaliteit van de informatie (op taakveld/ thema niveau). De kwaliteit kan het beste worden gewaarborgd als hiervoor een indeling wordt gebruikt die gemeenten zelf ook gebruiken. Scenario B De huidige indeling van de begroting wordt losgelaten en de begroting wordt ingericht op basis van de taakvelden en thema s. Het voordeel van dit scenario is dat er aangesloten wordt op de landelijke adviescommissie en de onderlinge vergelijkbaarheid met andere gemeenten eenvoudiger gemaakt kan worden. Voor de vergelijkbaarheid met afgelopen jaren wordt een conversietabel gemaakt. Daarnaast wordt de kwaliteit van de informatie gewaarborgd, aangezien er geen vertaaltabel gebruikt hoeft te worden. Advies 1 Er wordt geadviseerd om scenario B uit te werken (programmabegroting inrichten op basis van de taakvelden en thema s). De begroting wordt teruggebracht naar 9 programma s (taakvelden) en de vergelijkbaarheid met andere gemeenten is makkelijker te maken. Het wijzigen van de programma s is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Waar er momenteel wordt gesproken over programma s en producten worden dit taakvelden en thema s. Het budgetrecht komt op het niveau van de thema s te liggen. De gemeenteraad besluit over mutaties tussen de thema s (binnen één taakveld en over twee taakvelden heen). 2. Invoering van beleidsindicatoren Naast de uniforme taakvelden, wordt in het herziene BBV voorgeschreven dat gemeenten een basis set van beleidsindicatoren hanteren voor de begroting en de jaarstukken. De indicatoren worden opgenomen in de beleidsbegroting bij de programma s en zijn relevant voor een nadere onderbouwing van het beleid. Het doel van de nieuwe indicatoren is: meer transparantie, een betere vergelijking tussen gemeenten en het relateren van de maatschappelijke effecten aan de begroting. Het wordt voor gemeenten steeds belangrijker om te kunnen sturen op basis van meetbare prestaties. Gemeenten moeten bij het besteden van de beschikbare middelen goed onderbouwde keuzes kunnen maken om te kunnen bijsturen als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. De nadruk zal komen te liggen op outcome indicatoren, waarmee de raad kan sturen op maatschappelijke effecten. De indicatorenlijst is ten tijde van het maken van dit raadsvoorstel nog niet definitief. De ontsluiting van de indicatoren gaat via: De voorlopige lijst met indicatoren is opgenomen in de bijlage. De raad en het college kunnen naast de basisset van indicatoren kiezen om extra indicatoren toe te voegen. Advies 2 Er wordt geadviseerd om de basisset van beleidsindicatoren te hanteren. INT pagina 3

4 3. Wijziging opnemen van informatie over verbonden partijen De informatie over de verbonden partijen moet worden opgenomen in de beleidsprogramma s. Dit bevordert dat de bijdrage van de verbonden partij en de daaraan verbonden risico s in de beschouwingen over de begroting en de jaarrekening wordt meegenomen. Ter wille van het inzicht wordt de voorgeschreven lijst van verbonden partijen opgesplitst in: 1. Gemeenschappelijke regelingen (waarin wordt deelgenomen) 2. Stichtingen/ verenigingen (waarin een financieel en bestuurlijk belang is) 3. Coöperaties/ vennootschappen (waarin een financieel en bestuurlijk belang is) Omdat niet in alle gevallen duidelijk is of al dan niet sprake is van verbonden partijen, is het van belang dat gemeenten in hun beleidsdocumenten een toelichting geven op het begrip verbonden partij. Daarbij hebben ze de vrijheid om dit niet jaarlijks in begroting en jaarrekening te vermelden maar in de vierjaarlijks te verschijnen nota Verbonden Partijen. Advies 3 De nota verbonden partijen in het voorjaar van 2017 ter besluitvorming aan de gemeenteraad voor te leggen en daar waar mogelijk regionaal op te pakken. 4. Invoering kengetallen financiële positie De financiële kengetallen zijn reeds ingevoerd bij het opstellen van de programmabegroting Deze blijven verplicht om op te nemen in de begroting en in de jaarrekening. Advies 4 De wettelijk voorgeschreven financiële kengetallen in de begroting en de jaarstukken op te nemen. 5. Overhead opnemen in een apart programma, paragraaf bedrijfsvoering is niet langer verplicht Onder overhead wordt verstaan het geheel van functies gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces (dit sluit aan met de definitie welke gebruikt wordt bij vensters voor bedrijfsvoering ). In het gewijzigde BBV worden baten en lasten van overhead niet meer onder de afzonderlijke beleidsprogramma s geregistreerd maar centraal in een apart programma. Overhead mag wel worden toegerekend aan grondexploitaties, investeringen en andere projecten. Dit zou anders tot een begrotingstekort leiden. Hiermee vervalt de noodzaak van een complexe kostentoerekening aan alle gemeentelijke taken en activiteiten. Deze methodiek geldt ook voor de rente. Ten aanzien van kostendekkende tarieven (afval/ riolering) betekent het niet toerekenen van overhead dat voor die producten een positief resultaat kan ontstaan (omdat extracomptabel wel de overhead wordt meegenomen in de berekening van de kostendekkendheid). Daarom wordt het verplicht om in de paragraaf lokale heffingen in te gaan op de doorberekening van de overhead naar de heffingen. In het ontwerpbesluit worden vereisten opgenomen om de kostenonderbouwing van de heffingen (waaronder leges) transparanter te maken. Advies 5 De wettelijke voorgeschreven overheadberekening toe te passen. INT pagina 4

5 6. Investeringen in maatschappelijk nut verplicht activeren Met het oog op betere vergelijkbaarheid van de kosten, wordt in het nieuwe BBV de systematiek van activering en afschrijving voor alle investeringen gelijk getrokken. Investeringen met een maatschappelijk nut (wegen, parken, etc) dienen te worden geactiveerd en over de te verwachte levensduur worden afgeschreven. In geval van een bijdrage van derden wordt de netto-methode verplicht gesteld voor alle investeringen (bijdrage van derden worden in mindering gebracht op het te activeren bedrag). Advies 6 De wettelijke voorgeschreven wijze van activeren van investeringen in maatschappelijk nut te volgen. 7. Geprognosticeerde balans opnemen in de begroting Met het oog op een betere raming en beheersing van het EMU-saldo wordt in het nieuwe BBV een geprognosticeerde balans voorgeschreven en het meerjarig opnemen van het EMU-saldo in een begrotingsparagraaf. De geprognosticeerde balans moet tenminste de posten bevatten die nodig zijn om het EMU-saldo uit af te kunnen leiden. De balans moet aansluiten op de balans in de jaarrekening, maar behoeft niet dezelfde mate van detail te kennen. Advies 7 De wettelijk voorgeschreven geprognosticeerde balans op te nemen in de begroting Wat hoort er niet bij het project: A. Update financiële verordening B. Update budgetspelregels C. Nota verbonden partijen D. Het van onderaf opbouwen van de begroting (bottum up) E. P&C proces digitaliseren (bijvoorbeeld via Pepperflow). Onderdelen A, B en C zijn noodzakelijke vervolgacties. De huidige beleidskaders sluiten niet aan met het vernieuwde BBV. De planning is dat in het najaar 2016 gestart wordt met het aanpassen van deze beleidskaders, zodat deze in het voorjaar 2017 ter besluitvorming aan de raad worden aangeboden. De verwachting is dat dit niet tot extra budgetaanvraag leidt. Onderdelen D en E worden niet opgepakt en zijn niet meegenomen in onderstaand financieel kader. Financiële kaders Om de vernieuwing van het BBV met kwaliteit in te kunnen voeren in de begroting en de jaarstukken moet hiervoor capaciteit worden vrijgemaakt. De huidige omvang van de formatie (welke bij de bezuinigingsopgaaf uit 2012 is teruggebracht met 2fte) is gericht op de huidige werkzaamheden van de P&C cyclus. De werkzaamheden van de decentralisaties en de vernieuwing van het BBV komen hier bovenop. De invoering van het BBV is een langdurig traject van ongeveer 6 tot 8 maanden. De verwachting is dat dit gaat kosten. Onderbouwing: Type kosten Bedrag Tijdelijke capaciteit en specifieke expertise * Extra advies en accountantskosten voor BBV toets Fiscale toetsing kostendekkende tarieven Onvoorzien Totaal: INT pagina 5

6 * betreft specifieke expertise op de onderdelen overhead berekening, kostendekkende tarieven, het opnieuw inrichten van de begroting door de invoering van de taakvelden en de doorontwikkeling van de kengetallen Consequenties voorgesteld besluit De programmabegroting, jaarstukken en bestuursrapportages worden op basis van het huidige BBV opgesteld. Als er bij onderdeel 1 gekozen wordt voor de indeling op taakveld/ thema niveau (scenario B) heeft dit gevolgen voor alle documenten uit de P&C cyclus. Door de herziening van het BBV is het noodzakelijk dat onderstaande beleidskaders worden aangepast: Financiële verordening Budgetspelregels Nota verbonden partijen De planning is om bovenstaande beleidskaders in het voorjaar 2017 ter besluitvorming aan de raad voor te leggen. Verdere procedure Urgentie Het betreffen wettelijke voorschriften die opgevolgd moeten worden en verwerkt moeten zijn in de programmabegroting De programmabegroting 2017 dient (conform BBV) voor 15 november 2016 te zijn vastgesteld door de gemeenteraad. Conform de bestuurlijke cyclus zal het college in september 2016 de programmabegroting 2017 behandelen. Voor onderdelen 1, 2 en 3 zijn er keuzemogelijkheden in de wettelijke voorschriften. De onderdelen 4 tot en met 7 zijn verplicht om in te voeren in de begroting en jaarstukken. Er wordt voorgesteld om de uitwerking hiervan te laten coördineren door de auditcommissie. Bij het opstellen van de begroting 2017 worden de jaarrekening 2015 en de begroting 2016 via een conversietabel als vergelijkbare cijfers toegevoegd. Er wordt voorgesteld om de financiële consequenties te verwerken bij de eerstvolgende bestuursrapportage. Voorgesteld besluit en commissieadvies Wij stellen u voor te besluiten overeenkomstig bijgevoegd ontwerpbesluit. Het advies van de commissie treft u aan in de beknopte besluitenlijst van de Raadscommissie. Beverwijk, 9 februari 2016 burgemeester en wethouders van Beverwijk, de gemeentesecretaris, de burgemeester, mw. mr. A.L. Schölvinck F. Ossel INT pagina 6

7 Raadsbesluit Documentnummer : INT Afdeling : Bedrijfsvoering Onderwerp : Vernieuwing wetgeving BBV De raad van de gemeente Beverwijk; gezien het voorstel van burgemeester en wethouders d.d. 9 februari , nummer INT ; gehoord de Raadscommissie; gelet op artikel 190 lid 1 en 197 lid 1 van de Gemeentewet; b e s l u i t : 1. de begroting en de jaarstukken, vanaf boekjaar 2017, in te richten op taakvelden en thema s; 2. de basisset van de beleidsindicatoren te hanteren in de begroting en de jaarstukken, vanaf boekjaar 2017; 3. de nota verbonden partijen in het voorjaar van 2017 ter besluitvorming aan de gemeenteraad voor te leggen en daar waar mogelijk regionaal op te pakken; 4. de wettelijk voorgeschreven financiële kengetallen in de begroting en de jaarstukken op te nemen; 5. de wettelijk voorgeschreven overheadberekening toe te passen; 6. de wettelijk voorgeschreven wijze van activeren van investeringen in maatschappelijk nut te volgen; 7. de wettelijk voorgeschreven geprognosticeerde balans op te nemen in de begroting 2017; 8. de verdere uitwerking van de beslispunten 1 t/m 7 te laten coördineren door de auditcommissie; 9. voor de uitwerking van beslispunten 1 t/m ,- beschikbaar te stellen ten laste van de algemene middelen in De financiële consequenties in de begroting 2016 te verwerken bij de eerstvolgende bestuursrapportage. Beverwijk, de raad voornoemd, de griffier, de voorzitter,

8 Bijlage Beleidsindicatoren

9 INT / Z Pagina 9

10 INT / Z Pagina 10