De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen : deelpaper 4

Transcriptie

1 Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Spoor fiscaliteit De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen : deelpaper 4 Tarieven en tariefwijzigingen in functie van de fiscale draagkracht, de financieringsmix en een reeks financiële indicatoren (Voorlopige versie: mag niet verspreid worden buiten het steunpunt BOV) (Alle commentaar is welkom bij stijn.goeminne@hogent.be) Spoor Fiscaliteit - Hogeschool Gent Carine Smolders & Stijn Goeminne ABSTRACT Deze paper is de vierde van een reeks documenten waarin het onderzoek naar de bovenbestuurlijke effecten op de fiscaliteit van de Vlaamse gemeenten centraal staan. In deze bijdrage gaan we verder in op de tweede onderzoeksvraag van het project : Hoe generaliseerbaar is de recente toename van de lokale fiscale druk?. Daar waar in de derde paper de exogene kenmerken centraal staan, worden in deze paper de endogene kenmerken van gemeenten in verband gebracht met de fiscale druk. In een eerste paragraaf na de inleiding wordt de keuze van de maatstaf van de lokale fiscale druk nogmaals verduidelijkt. Vervolgens gaat de aandacht uit naar een aantal endogene kenmerken van gemeenten die verschillen in lokale fiscale druk zouden kunnen verklaren. In eerste instantie staan we stil bij indicatoren van de lokale draagkracht. We zoeken naar de mate waarin verschillen in het objectief belastingvermogen de variatie in de OOV- en APB-tarieven kunnen verklaren. In een tweede luik bespreken we de financieringsmix van de gemeenten. Hoe afhankelijk zijn gemeenten van deze twee heffingen en wat is het belang van dotaties voor de ontvangsten van gemeenten? Blijken gemeenten met een hogere schuldgraad ook sneller en sterker de lokale fiscale druk op te voeren? In een derde luik bestuderen we de financiële conditie van gemeenten. We analyseren of we in gemeenten met een deficit op de rekening hogere tarieven vaststellen dan in gemeenten met een sluitende rekening. Tenslotte brengen we de Finapsis in kaart.

2

3 Deelpaper 4 Inhoudsopgave Inhoudsopgave... 3 Lijst van grafieken... 3 Lijst van tabellen Inleiding Gehanteerde maatstaf van de lokale fiscale druk Analyse van de lokale fiscale druk in functie van de fiscale draagkracht Gemiddelde tarieven Tariefaanpassingen Het lokale belastingbeleid en de financiële conditie van de gemeente Saldo op de rekening van de gemeente Finapsis-waarde Financieringsmix van de gemeente Het belang van de overdrachten in de financieringsmix Belang van de schuldontvangsten in de financieringsmix De schuldpositie Conclusie Bibliografie Data-informatie Lijst van grafieken GRAFIEK 1 Aantal gemeenten met een overschot of tekort op de rekening en het gemiddelde overschot(+) of tekort(-) per capita; Periode GRAFIEK 2 Evolutie van de diverse componenten van de financieringsmix; Periode GRAFIEK 3 Evolutie van de prestatie-, schuld- en overdracht-ontvangsten per capita in euro; Periode GRAFIEK 4 Gemiddelde bijdrage uit het gemeentefonds per capita per gemeente (linkeras) en het gemiddelde aandeel van de bijdrage uit het gemeentefonds in de ontvangsten van de gemeenten (rechteras); Periode Lijst van tabellen Tabel 1 Correlatietabel OBV-OOV-APB; Periode Tabel 2 Statistische gegevens T-testen OBV vs. OOV en APB; Indeling van de gemeenten volgens het OBV in decielen en het gemiddelde OBV; Periode Tabel 3 Statistische gegevens T-test aantal veranderingen van het APB- en het OOV-tarief volgens het gemiddelde OBV; Periode Tabel 4 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt gemiddelde OBV en de wijzigingen in tarief OOV en APB; Periode Tabel 5 Correlatietabel van het overschot of tekort op de rekening per capita en het OOV-tarief; Periode Tabel 6 Correlatietabel van het overschot of tekort op de rekening per capita en het APB-tarief; Periode C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 3

4 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen Tabel 7 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt de saldi op de rekening in en de wijzigingen in tarief OOV en APB van het daaropvolgende jaar; Periode Tabel 8 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt finapsisratio en de tarieven OOV en APB in de jaren erop volgende; Periode Tabel 9 Overzicht van de verschillen in tarieven APB en OOV in functie van de finapsisratio; Periode Tabel 10 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt finapsisratio en de wijzigingen in het OOV- en APB-tarief van het daaropvolgende jaar; Periode Tabel 11 Overzicht van de gemiddelde verandering van de tarieven in functie van de gemiddelde finapsisratio; Tabel 12 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt het procentueel aandeel van de overdrachten in de totale ontvangsten en de OOVen APB-tarieven; Periode Tabel 13 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt procentueel aandeel van de overdrachten in de totale ontvangsten en de wijzigingen in OOV- en APB-tarief van het daaropvolgende jaar; Periode Tabel 14 Gemeenten met een stijgende bijdrage/capita uit het gemeentefonds; Periode Tabel 15 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt de wijziging van het gemeentefonds per capita en de wijzigingen in de APB- en OOVtarieven van hetzelfde jaar; Periode Tabel 16 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt de wijziging van het gemeentefonds per capita en de wijzigingen in de OOV- en APBtarieven van het volgende jaar; Periode Tabel 17 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt de schuldontvangsten per capita en de tarieven OOV en APB; Periode Tabel 18 Overzicht van de resultaten van de t-toetsen mbt de schuldpositie en de OOV- en APB-tarieven in hetzelfde en het daaropvolgende jaar; Periode HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

5 Deelpaper 4 1. Inleiding De studie waar deze deelpaper deel van uitmaakt, stelt drie probleemstellingen centraal. Ten eerste wordt nagegaan of de recente toename van de lokale fiscale druk ongewoon is. Vervolgens wordt onderzocht of de verhoging van de voornaamste lokale belastingen een algemeen verschijnsel is of situeert het zich daarentegen in specifieke types van gemeenten? Tenslotte wordt gezocht naar mogelijke aanleidingen tot de sterke stijging van deze lasten gedurende de periode ? Deze paper vormt de vierde in een reeks van bijdragen waarin systematisch over de diverse onderzoeksactiviteiten van dit B-project wordt gerapporteerd. We situeren welke plaats deze paper in deze reeks van bijdragen inneemt. In deze vierde paper ontwikkelen we verder de tweede probleemstelling en stellen we dus de generaliseerbaarheid van de inzichten rond de wijzigingen in de lokale fiscale druk in vraag. Is de vastgestelde fiscale reactie vooral terug te vinden in gemeenten met een lage fiscale draagkracht? Zien we verschillen tussen gemeenten in functie van het saldo op de rekening? Vormt de Finapsis een indicator van de toekomstige fiscale reacties van gemeenten? Dit zijn de onderzoeksvragen waarin we in deze bijdrage inzicht trachten te verwerven. De gemeentelijke kenmerken die in de hierna gerapporteerde analyses centraal staan (bv. fiscale draagkracht, de bijdrage uit het Gemeentefonds, ) zijn moeilijk op korte termijn te manipuleren door de gemeenten. Anderzijds kunnen ze onmiskenbaar de fiscale keuzes die lokale besturen maken, beïnvloeden. Voorliggende paper is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 situeren we kort hoe we in deze studie de lokale fiscale druk meten. In de volgende paragraaf bestuderen we het verband tussen de fiscale draagkracht en de wijzigingen van de twee voornaamste lokale tarieven. Paragraaf 4 is gewijd aan de indicatoren van de financiële gezondheid van een gemeente. Enerzijds zoeken we relaties tussen de OOV- en APB-tarieven en het saldo op de gemeentelijke rekening. Anderzijds vertrekken we van de Finapsis-ratio om potentiële verbanden tussen het structurele financiële evenwicht van de gemeente en haar belastingbeleid te analyseren. In paragraaf 5 bestuderen we financieringsmix van de gemeente : Hoe afhankelijk is een gemeente van dotaties of schuldontvangsten en hangt dit aandeel samen met de fiscale C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 5

6 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen keuzes?. In paragraaf 6 confronteren we het lokaal fiscaal beleid met de schuldpositie : Welke is de samenhang tussen de fiscale keuzes en de totale schuld of de schuldgraad?. Het besluit zet de voornaamste inzichten nog eens op een rij. 6 HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

7 Deelpaper 4 2. Gehanteerde maatstaf van de lokale fiscale druk Om de wijzigingen in de lokale fiscale druk te analyseren, concentreren we ons op de analyse van de tariefstijgingen van de twee belangrijkste lokale belastingen. We bestuderen de omvang en de evolutie van de tarieven van de aanvullende personenbelasting (APB) enerzijds en van de opcentiemen op de onroerende voorheffing (OOV) anderzijds. Samen maken beide belastingen gemiddeld 80% van de totale belastingontvangsten uit. Het aantal gemeenten dat deze belastingen niet heeft opgenomen in haar fiscale portfolio is uitermate beperkt. 1 Voor beide heffingen zijn cijferreeksen beschikbaar inzake tarieven en ontvangsten op gemeentelijk niveau, die een periode van meer dan 10 jaar overbruggen. Bovendien nemen beide belastingen de vorm aan van een aanvullende belasting op respectievelijk een federale heffing (APB) en een Vlaamse heffing (OOV). Dit maakt ze uitermate geschikt om potentiële bovenbestuurlijke aanleidingen tot wijzigingen van de lokale fiscale druk te toetsen. 1 De opcentiemen onroerende voorheffing worden ingelegd in alle gemeenten; de gemeenten Knokke-Heist, Koksijde en Herstappe zijn de enige gemeenten die nooit een APB opgelegd hebben aan hun inwoners gedurende de periode C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 7

8 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen 3. Analyse van de lokale fiscale druk in functie van de fiscale draagkracht Het objectief belastingvermogen (OBV) weerspiegelt het vermogen van een gemeente om via de APB en de OOV inkomsten te verwerven. Het OBV kwantificeert dus de fiscale draagkracht van de gemeente of vat in één cijfer de opbrengst van 1% APB en van 100 OOV. 2 In essentie is het dus een maatstaf voor de omvang van de belastingbasis, die deels uit inkomen en deels uit onroerend vermogen bestaat. Het is duidelijk dat de opbrengst van 1% APB en 100 OOV sterk verschilt tussen gemeenten. De draagkracht varieerde tussen 20 en 80 euro, met een Vlaams gemiddelde van 46,31 euro. Verder zagen we reeds eerder (zie paper 3) dat er zich ook regionale verschillen aftekenden. In Vlaams-Brabant brachten 1% APB en 100 OOV in 2001 gemiddeld 52,30 euro op, terwijl in Limburg het gemiddelde OBV slechts 36,50 euro bedroeg. Bovendien verschilt de standaardafwijking ten opzichte van het gemiddelde OBV (43,21 euro in 2001) ook aanzienlijk tussen gemeenten. De spreiding van de OBV-waarden is veel groter in Vlaams-Brabant (st. dev.=10,98) dan in Oost-Vlaanderen of Limburg (st. dev.=7,82 en 6,52). In wat volgt analyseren we of verschillen in OBV samengaan met verschillen in de tarieven en veranderingen van de APB- en OOV-tarieven Gemiddelde tarieven Is het zo dat gemeenten met een beperktere fiscale draagkracht hogere tarieven hanteren om een bepaald niveau aan belastingontvangsten te handhaven? Onderstaande correlatietabel die betrekking heeft op de jaren 1999, 2000 en 2001 laat ons toe op deze vraag bevestigend te antwoorden (zie hiervoor Tabel 1). Gemeenten met een hoger OBV hanteerden zowel lagere OOV- als lagere APB-tarieven. De correlatiecoëfficiënten zijn telkens significant negatief. 2 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, 2000, 89 8 HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

9 Deelpaper 4 TABEL 1 CORRELATIETABEL OBV-OOV-APB; PERIODE N=308 OOV 1999 OOV 2000 OOV 2001 APB 1999 APB 2000 APB 2001 OBV 1999 r p -0,434-0,432-0,491-0,458-0,475-0,549 p 0,001 0,001 0,001 0,001 0,001 0,001 OBV 2000 r p -0,432-0,434-0,489-0,464-0,482-0,557 p 0,001 0,001 0,001 0,001 0,001 0,001 OBV 2001 r p -0,448-0,449-0,504-0,451-0,472-0,546 p 0,001 0,001 0,001 0,001 0,001 0,001 Dat er wel degelijk een verschil is tussen gemeenten met een hoog en laag OBV wordt bevestigd door het uitvoeren van een aantal T-testen (zie hiervoor Tabel 2). Wanneer we de gemeenten indelen in decielen op basis van hun fiscale draagkracht, dan blijken de verschillen in tarieven tussen de gemeenten die tot de uiterste decielen behoren, dit zijn het 10 e en het 90 e deciel, statistisch significant. De gemeenten met de breedste belastingbasis leggen systematisch lagere tarieven op aan hun ingezetenen (zie hiervoor de rijen met de vermelding decielen in Tabel 2). Zelfs indien minder extreem verschillende groepen vergeleken worden, blijft deze bevinding overeind. Wanneer we het Vlaamse gemiddelde OBV als discriminant nemen, dan blijkt opnieuw dat gemeenten met een lager dan gemiddeld OBV hogere tarieven hanteren (zie hiervoor de rijen met de vermelding gemiddeld in Tabel 2). TABEL 2 STATISTISCHE GEGEVENS T-TESTEN OBV VS. OOV EN APB; INDELING VAN DE GEMEENTEN VOLGENS HET OBV IN DECIELEN EN HET GEMIDDELDE OBV; PERIODE p t df APB - Gemiddeld OBV 0,001-4, OOV - Gemiddeld OBV 0,001-6, APB - Decielen OBV 0,001 5, OOV - Decielen OBV 0,001 7, APB - Gemiddeld OBV 0,001-4, OOV - Gemiddeld OBV 0,001-6, APB - Decielen OBV 0,001 5, OOV - Decielen OBV 0,001 8, APB - Gemiddeld OBV 0,001-6, OOV - Gemiddeld OBV 0,001-7, APB - Decielen OBV 0,001 6, OOV - Decielen OBV 0,001 8, C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 9

10 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen 3.2. Tariefaanpassingen Nu gebleken is dat gemeenten met een smallere belastingbasis doorgaans een hoger tarief hanteren, leek het ons ook interessant na te gaan of dergelijke gemeenten vaker en/of intensiever overgaan tot tariefaanpassingen. Wat betreft het aantal aanpassingen wordt vastgesteld dat er inderdaad een correlatie is tussen het gemiddelde OBV van gemeenten in de periode en het aantal stijgingen doorgevoerd in de periode Het verband is negatief, zowel voor het OOV-tarief (r p =-0,211) als voor het APB-tarief (r p =-0,224), waaruit kan besloten worden dat gemeenten met een historisch (periode ) laag gemiddelde OBV hun tarieven in de periode vaker lieten stijgen. De verschillen in de frequentie van tariefwijzigingen tussen gemeenten met een brede en een smalle belastingbasis 3 zijn verder ook statistisch significant (Tabel 3). TABEL 3 STATISTISCHE GEGEVENS T-TEST AANTAL VERANDERINGEN VAN HET APB- EN HET OOV-TARIEF VOLGENS HET GEMIDDELDE OBV; PERIODE p t df Aantal wijzigingen APB gemiddeld OBV 0,001-3, Aantal wijzigingen OOV gemiddeld OBV 0,001-2, Als historisch armere gemeenten vaker hun tarieven aanpassen, beïnvloedt dit dan de intensiteit van de tariefwijzigingen? Met andere woorden : verhogen gemeenten met een gemiddeld smallere belastingbasis niet alleen vaker, maar ook forser de tarieven OOV en APB? Om hierop een antwoord te kunnen formuleren bestuderen we de wijzigingen in beide tarieven tijdens de jaren 2001 en 2002 en het OBV van diezelfde jaren. Deze analyses zijn samengevat in onderstaande Tabel 4. Enkel de analyses uitgevoerd op de fiscale draagkracht van de gemeenten in 2000 leveren significante verschillen op. Gemeenten met een OBV inferieur aan het Vlaamse gemiddelde (46,31 euro) lieten in 2001 hun APB-tarief gemiddeld met 5,2% toenemen versus 1,3% in de andere gemeenten. In de gemeenten 3 Met brede belastingbasis verwijzen we in deze context naar gemeenten die een fiscale draagkracht hebben die boven het Vlaamse gemiddelde ligt of ermee overeenstemt. Met smalle belastingbasis duiden we de gemeenten aan die onder het Vlaamse gemiddelde OBV scoren. 10 HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

11 Deelpaper 4 met een beperkter fiscaal draagvlak stegen de opcentiemen gemiddeld maar liefst met 12% versus 6,7% in de gemeenten met een OBV gelijk of hoger dan het Vlaamse gemiddelde. De tariefwijzigingen in 2002 hingen daarentegen niet op significante wijze samen met het belastingvermogen. Het verschil tussen gemeenten met een brede belastingbasis en deze met een beperkt OBV bedroeg gemiddeld 0,52% en dit zowel voor het OOV-tarief als voor het APB-tarief. Opvallend is wel nog dat gemeenten met een smallere belastingbasis (OBV < 43,22 euro) in 2002 gemiddeld genomen overgingen tot minder grote verhogingen van het OOV-tarief (gemiddelde stijging OOV = 9,15% versus 9,55%). Of anders geformuleerd: gemeenten voeren zelden in twee opeenvolgende jaren een fikse verhoging door. De relatief minder vermogende gemeenten verhogen hun tarieven sneller en sterker dan de overige gemeenten. Voor het APB-tarief APB zijn de resultaten vergelijkbaar met deze voor 2001 : de gemeenten met een fiscale draagkracht inferieur aan het Vlaamse gemiddelde namen gemiddeld hun toevlucht tot een stijging van het APBtarief met 3,38% versus 2,86% in de overige gemeenten. Het beperkte verschil tussen beide is echter niet significant. TABEL 4 OVERZICHT VAN DE RESULTATEN VAN DE T-TOETSEN MBT GEMIDDELDE OBV EN DE WIJZIGINGEN IN TARIEF OOV EN APB; PERIODE p t df OBV % APB ,001-3, OBV % OOV ,017-2, OBV % APB ,512-0, OBV % OOV ,821 0, Op basis van voorgaande analyses kunnen we dus concluderen dat de fiscale draagkracht een belangrijk element vormt in het debat rond de lokale fiscale lasten. Gemeenten met een beperkter objectief belastingvermogen leggen gemiddeld genomen niet enkel een hoger tarief OOV en APB op aan hun inwoners, ze verhogen ook vaker hun tarieven. Verder stellen we vast dat er achter de opvallende stijging van de tarieven in 2001 grote reactieverschillen schuil gaan. De gemeenten met een smallere belastingbasis hebben toen hun tarieven forser verhoogd dan de andere gemeenten. De verschillen in tariefstijgingen zijn aanwezig voor beide heffingen, maar ze zijn opnieuw veel meer uitgesproken voor de opcentiemen onroerende voorheffing. C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 11

12 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen 4. Het lokale belastingbeleid en de financiële conditie van de gemeente Het hoeft geen betoog dat het belastingbeleid van een gemeente niet los kan gezien worden van de financiële gezondheid van het lokaal bestuur. Heeft een bestuur het moeilijk om de eindjes aan elkaar te knopen en sluit het een boekjaar meermaals met een tekort op de rekening af? Is de gemeente in staat om, met de middelen die vrijkomen uit de gewone dienst, haar schulden te delgen? Hangt het belastingbeleid samen met de Finapsiswaarde die een goede indicatie vormt van het structureel financieel evenwicht van een gemeente? Deze onderzoeksvragen worden in de volgende paragrafen onder de loep genomen Saldo op de rekening van de gemeente Artikel 252 van de gemeentewet bepaalt dat de begroting in geen enkel geval een deficitair saldo, noch een fictief evenwicht of fictief batig saldo mag vertonen. De begroting moet dus steeds in evenwicht zijn, van de rekening is er echter nergens sprake. De werkelijke ontvangsten en uitgaven leiden namelijk in praktijk ook meestal tot een overschot of tekort op de rekening. In deze paragraaf brengen we de overschotten of tekorten op de rekening in verband met het fiscale beleid. Hoe talrijk zijn de gemeenten wiens rekening een tekort vertoont? Grafiek 1 (linkeras) geeft de evolutie weer van het aantal gemeenten met een tekort voor de periode Gemiddeld sloot 81% van de gemeenten de rekening over de beschouwde periode af met een overschot of break-even. Of nog : gemiddeld hadden 57 gemeenten te kampen met een tekort op het einde van het boekjaar tijdens de 8 beschouwde jaren. Uitschieters vinden we in de jaren 1993, 1994 en Van 1993 tot 1997 daalde het aantal gemeenten met een tekort op de rekening van 120 tot 1, waarna het opnieuw steeg tot 77 in Deze groeiende trend in 1998 en 1999 werd in 2000 onderbroken, toen het aantal gemeenten met een tekort opnieuw daalde tot 62. Opmerkelijk is dus de periode 1995 tot 1998 met lage tot extreem lage aantallen gemeenten (1997:1!) met een tekort op de rekening. 12 HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

13 Deelpaper 4 In Grafiek 1 (rechteras) is tevens de evolutie van het gemiddelde saldo per capita weergegeven. Voor alle onderzochte jaren waren de gemiddelden positief of was er dus gemiddeld gezien sprake van een overschot. Dit overschot steeg van 12,33 euro in 1993 tot 49,75 euro per capita in In 1997 steeg het gemiddelde overschot spectaculair tot 139,19 euro per inwoner, om in 1998 terug te vallen tot het niveau van In 1999 zakte het overschot nog verder tot gemiddeld 31,79 euro om in 2000 opnieuw te stijgen tot 54,24 euro per hoofd. GRAFIEK 1 AANTAL GEMEENTEN MET EEN OVERSCHOT OF TEKORT OP DE REKENING EN HET GEMIDDELDE OVERSCHOT(+) OF TEKORT(-) PER CAPITA; PERIODE ,00 140, ,19 120, , , ,57 49,75 54, ,00 54,24 60, , ,33 18, , Aantal gemeenten met tekort Gemiddeld overschot (+) of tekort (-) per capita 20,00 0,00 Het zeer beperkte aantal gemeenten met een tekort in 1997, nl. slechts één gemeente, en het opveren van het gemiddelde overschot tot 139,13 euro per hoofd in datzelfde jaar houdt wellicht verband met de uitzonderlijke dividenden van de Gemeentelijke Holding die de gemeenten ontvingen ten gevolge van de Dexia-operaties Bemerk dat het aantal observaties voor 1995 is beperkt tot 305, dat voor 1997 en 1998 tot 303 en dat voor 1999 tot De gemeenten ontvingen door Dexia uitgekeerde gerealiseerde meerwaarden op de verkoop van Dexia-aandelen. DEXIA, 2003, MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, 2002, Of er een correlatie is tussen beiden kan niet gestaafd worden met cijfermateriaal gezien voor 1997 nog geen geïndividualiseerde gegevens van de ontvangsten uit Dexia- C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 13

14 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen Heeft de hoogte van het overschot of het tekort per capita een invloed op de hoogte van de tarieven? Correlaties werden berekend tussen het overschot of tekort per capita en de tarieven, waarvan de resultaten voor het OOVtarief opgenomen werden in Tabel 5 en die voor het APB-tarief in Tabel 6. TABEL 5 CORRELATIETABEL VAN HET OVERSCHOT OF TEKORT OP DE REKENING PER CAPITA EN HET OOV-TARIEF; PERIODE Overschot/tekort per capita Tarief N OOV 1993 Pearson corr. -0,0435-0,0405-0,0403-0,0720 0,2637-0,0613-0,1928-0,0464 Significantie 0,4468 0,4791 0,4836 0,2078 0,001 0,2873 0,0007 0, Pearson corr. -0,0255 0,0043-0,0261-0,0555 0,2776-0,0668-0,2049-0,0654 Significantie 0,6552 0,9395 0,6503 0,3319 0,001 0,2463 0,0003 0, Pearson corr. -0,1370-0,1316-0,0209-0,0439 0,2858-0,0652-0,2157-0,1008 Significantie 0,0161 0,0209 0,7161 0,4432 0,001 0,2576 0,0001 0, Pearson corr. -0,1362-0,1349-0,1059-0,0019 0,3415-0,0132-0,1727-0,0808 Significantie 0,0167 0,0178 0,0647 0,9738 0,001 0,8193 0,0024 0, Pearson corr. -0,1443-0,1252-0,1068-0,0166 0,3344-0,0158-0,1780-0,0818 Significantie 0,0112 0,0280 0,0624 0,7723 0,001 0,7842 0,0018 0, Pearson corr. -0,1427-0,1166-0,1031-0,0193 0,3365-0,0092-0,1790-0,0804 Significantie 0,0122 0,0409 0,0722 0,7358 0,001 0,8737 0,0017 0, Pearson corr. -0,1372-0,1137-0,1039-0,0305 0,3315-0,0169-0,1748-0,0776 Significantie 0,0160 0,0462 0,0699 0,5943 0,001 0,7698 0,0021 0, Pearson corr. -0,1356-0,1040-0,1072-0,0356 0,3326-0,0199-0,1801-0,0762 Significantie 0,0173 0,0684 0,0615 0,5335 0,001 0,7295 0,0016 0,1820 Tabel 5 geeft een aantal tendensen weer voor het OOV-tarief. 9 De tekorten of overschotten van 1993, 1994, 1995, 1997 en 1999 houden duidelijk verband met het OOV-tarief van minstens de twee volgende jaren. 10 Behalve dividenden opvraagbaar zijn. Pas vanaf 1998 werden de jaarrekeningen digitaal verwerkt zodat specifieke info omtrent Dexia-dividenden pas vanaf dat jaar beschikbaar is. 8 Correlaties die gezien de onderzochte relatie of de combinatie van jaartallen niet relevant zijn, werden cursief geplaatst. 9 Hoewel het definitieve resultaat niet meteen na het afsluiten van het boekjaar bekend is, hebben gemeenten toch vrij snel (ongeveer vanaf februari het erop volgende jaar) een idee van het resultaat van het (voorgaande) afgesloten boekjaar. De tarieven van de OOV en APB worden gemiddeld gezien door gemeenten vastgelegd in de periode tussen oktober van het voorgaande jaar en maart van jaar waarop de tarieven betrekking hebben. Indien de tarieven in het begin van het jaar worden vastgelegd, is het dus mogelijk ze worden beïnvloed door het resultaat van het voorgaande jaar. Gezien wordt onderzocht of het overschot of tekort een impact heeft op de tarieven, zullen we ook correlaties tussen het tarief en het saldo van opeenvolgende jaren berekenen. 10 Met uitzondering van 1993, waar het verband slechts na twee jaar impact heeft. 14 HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

15 Deelpaper 4 voor 1997, is het verband telkens negatief, wat inhoudt dat gemeenten met een goed resultaat op termijn een laag OOV-tarief blijken te hanteren. Voor 1997 geldt bovenstaande veronderstelling niet. Zoals blijkt uit Grafiek 1 neemt 1997 een uitzonderlijke positie in wat betreft de hoogte van het gemiddelde overschot. Dit saldo verdrievoudigde bijna in vergelijking met het voorgaande jaar. Het valt op in Tabel 5 dat de verbanden met de tarieven van alle volgende jaren uiterst significant zijn. Verder stellen we vast dat het verband positief is, wat betekent dat gemeenten met een hoog overschot in 1997 in de daaropvolgende jaren een hoog tarief aanhielden en die met een hoog tekort een laag tarief. De correlatiecoëfficiënten die met het overschot of tekort per capita van 1997 verband houden, zijn veel hoger in vergelijking met de overige jaren (zie de omkadering in Tabel 5). De vraag kan gesteld worden of we hier geconfronteerd worden met een bijzondere vorm van het zogenaamde flypaper-effect. Algemeen geldt dat een verhoging van de gemeentelijke ontvangsten een verschuiving van de lokale budgetrechte veroorzaakt. Echter uit empirisch onderzoek blijkt dat gemeenten verschillend reageren al naargelang van de oorzaak van de verschuiving. 11 Is de aanleiding van de verhoging van de lokale inkomsten niet meteen duidelijk voor de kiezers, dan komen gemeenten soms in de verleiding om de verhoogde ontvangsten niet te compenseren door verlaagde belastingtarieven. Geld blijft in dit geval plakken waar het terecht komt, als vliegen aan vliegenpapier. In de literatuur wordt dit fenomeen daarom aangeduid als het flypaper-effect. 12 Het flypaper-effect wordt meestal onderzocht in contexten waar lokale entiteiten konden rekenen op een verhoging van de onvoorwaardelijke dotaties. Olmsted et al. (1993) stellen echter dat ook in andere gevallen het flypaper-effect kan spelen. De auteurs verwijzen ondermeer naar een daling van de uitgaven ten gevolge van het vervallen van een lening. Voorwaarde is in ieder geval het voorkomen van fiscale illusie : de belastingbetaler heeft een onvolledig beeld van de financieringsmix van de gemeente of van verschuivingen binnen de financieringsstructuur. 11 COURANT, P. N., GRAMLICH, E. M. & RUBINFELD, D. L., 1979; HEYNDELS, B. & SMOLDERS, C., 1994 & 1996; VAN DRIESSCHE, F. & HEYNDELS, B., 1998, 242; ALLERS, M. A., VAN DRIESSCHE, F. & HEYNDELS, B., 1998, 244. C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 15

16 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen Het lijkt ons verdedigbaar om de uitzonderlijke extra ontvangsten uit de Dexia-operatie qua zichtbaarheid voor de burger te vergelijken met een onvoorwaardelijke subsidie. Als ingezetenen al op de hoogte waren van de voordelen die gecreëerd werden als gevolg van de privatisering van Dexia, dan is het evenwel weinig waarschijnlijk dat ze de precieze omvang van deze meevaller kenden voor de eigen gemeente. De extra inkomsten uit de Dexiadividenden hoeven in dat geval geen aanleiding te geven tot een belastingverlaging. Het lokale bestuur kan ze meteen gebruiken om extra uitgaven te financieren of om er reserves voor toekomstige uitgaven mee op te bouwen. 13 Wat de lokale besturen in Vlaanderen precies gefinancierd hebben met de extra inkomsten kunnen we bij gebrek aan data niet vaststellen. Wel stellen we vast dat voor de jaren volgend op 1997 het OOVtarief niet gedaald is in gemeenten die in 1997 van een groot overschot op hun rekening konden genieten. In Tabel 6 worden de correlaties berekend tussen de APB-tarieven en het overschot of tekort op de rekening per inwoner. Voor de jaren 1992, 1993 en 1994 blijkt dat het APB-tarief samenhangt met het overschot of tekort per capita van de voorgaande jaren. De relatie tussenbeide is negatief. Gemeenten met een overschot in de vermelde jaren hanteerden in de jaren erop volgend dus lage APB-tarieven en vice versa. De correlatiecoëfficiënt is eveneens negatief voor Gemeenten met een gunstig saldo op de rekening in 1997 blijken in 1999 en 2000 een vermindering van het APBtarief te hebben doorgevoerd. De verbanden blijken echter slechts significant op 0,08-niveau. In tegenstelling tot de OOV-tarieven is er dus voor het APBtarief geen aanleiding om potentiële flypaper-effecten verder te onderzoeken. We vermelden tenslotte nog dat de correlatiecoëfficiënten eerder aan de lage kant liggen, wat de sterkte van het verband doet relativeren. 13 VAN DRIESSCHE, F. & HEYNDELS, B., 1998, HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

17 Deelpaper 4 TABEL 6 CORRELATIETABEL VAN HET OVERSCHOT OF TEKORT OP DE REKENING PER CAPITA EN HET APB-TARIEF; PERIODE Overschot/tekort per capita Tarief APB N r p -0,0955-0,0684-0,1199 0,1048 0,0163-0,0746-0,0687 0,0421 0,1453 p 0,0944 0,2315 0,0355 0,0675 0,7755 0,1952 0,2332 0,4627 0,0106 r p -0,1300-0,0908-0,1116 0,1051 0,0266-0,0718-0,0540 0,0586 0,1554 p 0,0225 0,1117 0,0503 0,0668 0,6422 0,2125 0,3488 0,3072 0,0063 r p -0,1543-0,1156-0,1543 0,0963 0,0172-0,0769-0,0447 0,0796 0,1695 p 0,0067 0,0426 0,0067 0,0932 0,7637 0,1816 0,4386 0,1648 0,0028 r p -0,1813-0,1522-0,1844 0,0742 0,0378-0,0722-0,0448 0,0653 0,1607 p 0,0014 0,0074 0,0011 0,1960 0,5091 0,2104 0,4375 0,2546 0,0047 r p -0,1808-0,1500-0,1912 0,0314 0,0037-0,0690-0,0613 0,0720 0,1493 p 0,0014 0,0084 0,0007 0,5853 0,9486 0,2310 0,2873 0,2089 0,0087 r p -0,1965-0,1690-0,1818 0,0127-0,0188-0,0833-0,0586 0,0898 0,1571 p 0,0005 0,0029 0,0014 0,8251 0,7428 0,1482 0,3093 0,1169 0,0057 r p -0,1936-0,1647-0,1742 0,0050-0,0333-0,0892-0,0708 0,0948 0,1624 p 0,0006 0,0037 0,0021 0,9313 0,5602 0,1212 0,2192 0,0980 0,0043 r p -0,2067-0,1688-0,1644-0,0021-0,0465-0,0977-0,0761 0,1035 0,1651 p 0,0003 0,0030 0,0038 0,9707 0,4163 0,0896 0,1863 0,0707 0,0037 r p -0,1924-0,1591-0,1398 0,0135-0,0362-0,0983-0,0857 0,0864 0,1495 p 0,0007 0,0051 0,0141 0,8140 0,5272 0,0876 0,1368 0,1317 0,0086 Correlaties tussen de procentuele verandering van de tarieven en de procentuele verandering van het overschot of tekort per capita hebben geen significante verbanden opgeleverd. In onderstaande Tabel 7 vatten we de resultaten samen van de T-toetsen die werden uitgevoerd om na te gaan of gemeenten met een positief saldo qua belastingbeleid afwijken van gemeenten met een deficit. Dergelijke verschillen lijken enkel aanwezig voor het boekjaar Gemeenten met een positief saldo in 2000 verhoogden hun OOV-tarief in 2001 met gemiddeld 0,07%. In gemeenten met een deficit bedroeg deze stijging bijna het dubbele (0,13%). We komen tot gelijkaardige vaststellingen voor wat het APB-tarief betreft. De verandering van het APB-tarief in 2001 bedroeg gemiddeld 0,05% in deficitaire gemeenten versus 0,02% in de overige gemeenten. 14 Correlaties die gezien de onderzochte relatie of de combinatie van jaartallen niet relevant zijn, werden cursief geplaatst. C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 17

18 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen TABEL 7 OVERZICHT VAN DE RESULTATEN VAN DE T-TOETSEN MBT DE SALDI OP DE REKENING IN EN DE WIJZIGINGEN IN TARIEF OOV EN APB VAN HET DAAROPVOLGENDE JAAR; PERIODE p t df Saldo 1999 Saldo 2000 Saldo 2001 Saldo % APB ,264-1, Saldo % OOV ,497-0, Saldo % APB ,016* -2, Saldo % OOV ,008* -2, Saldo % APB ,170 1, Saldo % OOV ,548-0, Met betrekking tot het belang van het gemeentelijk deficit als verklarende factor van de tariefverschillen kunnen we dus stellen dat dit vrij beperkt lijkt. Gemeentelijke saldi blijken enkel voor 2000 verband te houden met de fiscale reactie van de gemeente. APB- en OOV-tarieven gingen sterker de hoogte in voor deficitaire gemeenten in het daaropvolgende jaar. Anderzijds stelden we wel vast dat het niveau van zowel het OOV-tarief als het APB-tarief duidelijk verband houdt met het saldo van een gemeente Finapsis-waarde Naast het saldo analyseren we het belastingbeleid in functie van de Finapsis. De Finapsis geeft de verhouding weer tussen enerzijds de som van de periodieke leninguitgaven en de leasingschulden en anderzijds het financiële draagvlak. Het financiële draagvlak verwijst op zijn beurt naar de hoeveelheid middelen die vrijkomen uit de verrichtingen van een dienstjaar, wanneer de periodieke leninguitgaven buiten beschouwing worden gelaten. Om tot dit financiële draagvlak te komen wordt uitgegaan van het courant resultaat van de gemeente zoals af te lezen uit de resultatenrekening. Dit cijfer wordt verhoogd met de periodieke leningsuitgaven, waarbij uitzonderlijke elementen uit de berekening worden geweerd. 15 De Finapsis is een percentage dat aangeeft of een gemeente structureel in evenwicht is. De ratio wordt best over een periode van 3 jaar geanalyseerd. 0% en 100% vormen cruciale grenswaarden: Finapsis < 0% : structureel onevenwicht : zelfs met uitsluiting van de leninguitgaven overstijgen de uitgaande kasstromen de inkomende kasstromen 15 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, 2002, HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

19 Deelpaper 4 0% Finapsis 100% : de financiële toestand vertoont een structureel evenwicht Finapsis > 100% : de structurele kaskosten overstijgen de kasontvangsten, wat geen gezonde budgettaire context illustreert. We vergeleken het belastingbeleid over de periode voor Vlaamse gemeenten met een structureel evenwicht (0% Finapsis 100%) en deze met een structureel tekort (Finapsis > 100%). TABEL 8 OVERZICHT VAN DE RESULTATEN VAN DE T-TOETSEN MBT FINAPSISRATIO EN DE TARIEVEN OOV EN APB IN DE JAREN EROP VOLGENDE; PERIODE p t df FINAPSIS OOV ,001 4, FINAPSIS OOV ,001 4, FINAPSIS APB ,013 2, FINAPSIS APB ,011 2, FINAPSIS 1998/1999/2000 -OOV ,001 4, FINAPSIS 1998/1999/2000 -OOV ,001 4, FINAPSIS 1998/1999/2000 -APB ,214 1, FINAPSIS 1998/1999/2000 -APB ,132 1, Bovenstaande Tabel 8 geeft aan dat er duidelijke verschillen zijn tussen de tarieven OOV en APB in 2001 en 2002 indien deze opgedeeld worden aan de hand van het Finapsiscriterium. Gemeenten die gekenmerkt worden door een structureel onevenwicht, of dus met een finapsiswaarde die groter is dan 100% (n=35) kennen gemiddeld genomen significant hogere tarieven. Tabel 9 illustreert dat het verschil in opcentiemen tussen beide groepen in 2001 en 2002 meer dan 200 opcentiemen bedraagt. Voor het APB-tarief gaat het respectievelijk om een gemiddeld verschil van 0,26% à 0,32%. De verschillen blijven behouden voor de tarieven van de OOV indien in plaats van de Finapsisratio voor 2000 de gemiddelde waarde over de periode genomen wordt. 16 De analyse is beperkt tot de periode gezien er immers slechts Finapsisberekeningen voorhanden zijn voor de jaren Voor de geanalyseerde jaren telden we maximaal 4 gemeenten met een negatieve finapsis. Deze groep was te beperkt om in de analyses weerhouden te worden. C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 19

20 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen TABEL 9 OVERZICHT VAN DE VERSCHILLEN IN TARIEVEN APB EN OOV IN FUNCTIE VAN DE FINAPSISRATIO; PERIODE Finapsisgemiddelde t=3 jaar N Gemiddelde OOV 2001 OOV 2002 APB 2001 APB 2002 > 100% ,29 100% ,08 > 100% ,57 100% ,31 > 100% 35 7, % 271 6,7804 > 100% 35 7, % 271 6,9852 Vergelijken we vervolgens de veranderingspercentages voor beide belastingen voor gemeenten ingedeeld in functie van de Finapsiswaarde. We verwachten dat de stijging van de tarieven OOV en APB groter zal zijn in deze gemeenten die een structureel onevenwicht vertonen of dus waar de Finapsis groter is dan 100%. De belastingreactie blijkt duidelijk te verschillen en dit ongeacht of de indeling gebeurt op basis van de Finapsisscore van 2000, dan wel op basis van de gemiddelde ratio over de laatste 3 jaar. TABEL 10 OVERZICHT VAN DE RESULTATEN VAN DE T-TOETSEN MBT FINAPSISRATIO EN DE WIJZIGINGEN IN HET OOV- EN APB-TARIEF VAN HET DAAROPVOLGENDE JAAR; PERIODE p t df FINAPSISs %OOV < 0,001 5, FINAPSIS %APB < 0,001 4, FINAPSIS 1998/1999/ %OOV < 0,001 4, FINAPSIS 1998/1999/ %APB < 0,001 3, Ook hier stellen we vast dat gemeenten die op korte termijn een structureel onevenwicht moeten trotseren, teruggrijpen naar grotere tariefverhogingen. Het procentuele verschil in tarief OOV tussen 2000 en 2001 was bijna 3 maal zo groot in gemeenten met een Finapsiswaarde superieur aan 100%. De verschillen in tariefaanpassingen APB tussen de 2 groepen van gemeenten liggen in dezelfde grootteorde (Tabel 11). TABEL 11 OVERZICHT VAN DE GEMIDDELDE VERANDERING VAN DE TARIEVEN IN FUNCTIE VAN DE GEMIDDELDE FINAPSISRATIO; 2001 Finapsisgemiddelde t=3 jaar N Gemiddelde Procentuele verandering OOV > 100% 35 0, % 271 0,081 Procentuele verandering APB > 100% 35 0, % 271 0, HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

21 Deelpaper 4 Vermelden we tenslotte nog dat de analyses hebben uitgewezen dat de stijging van het APB-tarief en van het OOV-tarief in 2001 significant hoger is in gemeenten die reeds in 1999 een structureel kasonevenwicht kenden. In 1999 lieten, vlak voor de verkiezingen, de structureel gezonde gemeenten hun APB-tarief met gemiddeld 0,006% dalen. In gemeenten met een ongunstige finapsiswaarde daalde dit tarief eveneens en zelfs sterker dan in de andere gemeenten (gemiddelde daling = 0,008%). Ondanks de zeer beperkte omvang van de tariefverminderingen, stelt zich hier toch de vraag of gemeenten die in 1999 al financieel zwak stonden deze tariefdalingen of status quo niet hebben moeten compenseren aan de hand van zeer sterke stijgingen in het post-verkiezingsjaar Voorgaande analyses leiden tot de conclusie dat de finapsis een interessante parameter vormt wat betreft de verschillen in tariefaanpassingen tussen gemeenten. De cashflowpositie van een gemeente laat immers toe clusters van gemeenten te vormen die duidelijk verschillend zijn qua fiscale reactie. C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 21

22 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen 5. Financieringsmix van de gemeente De gemeentelijke ontvangsten worden traditioneel opgedeeld in ontvangsten uit prestaties, ontvangsten uit overdrachten en schuldontvangsten. De inkomsten uit prestaties zijn heel divers. Ze hebben bijvoorbeeld zowel betrekking op de ontvangen retributies voor sport- en cultuurdiensten als op de concessiegelden voor begraafplaatsen. De prestatie-ontvangsten maakten gemiddeld tijdens het vorig decennium 5% uit van de totale ontvangsten. Het aandeel van de prestatie-ontvangsten is vanaf 1995 geleidelijk afgenomen. Dit is vooral het gevolg van de belangrijke verschuiving van de positie van gemeenten met betrekking tot het aanbod van elektriciteit in de provincie Limburg. Door de geleidelijke overname van het elektriciteitsnet door de intercommunale Interelectra stonden de Limburgse gemeenten niet meer zelf in voor de verkoop van electriciteit en daalde bijgevolg het aandeel van de prestatieontvangsten ten opzichte van de totale ontvangsten voor de Limburgse gemeenten over de jaren heen. Van een heel andere orde zijn de ontvangsten uit overdrachten. Onder deze post worden enerzijds de belastingontvangsten en anderzijds de ontvangen dotaties en subsidies samengebracht. Deze inkomsten waren over de periode goed voor gemiddeld 82% van de ontvangsten. De belastingontvangsten nemen hiervan gemiddeld 56% voor hun rekening. De resterende ontvangsten maken deel uit van de schuldontvangsten. Schuldontvangsten worden gegenereerd als gevolg van het beleggen van het financiële vermogen of zijn afkomstig van intercommunales of instellingen waarvan de gemeente aandeelhouder is. Deze categorie van ontvangsten was tijdens het vorige decennium goed voor gemiddeld 13% van de ontvangsten. Vermelden we hier de opvallende waarde voor 1997 (21%), toen de gemeenten een uitzonderlijk dividend tengevolge de beursgang van Dexia te beurt viel. De evolutie van de gemiddelde gemeentelijke financieringsmix wordt in Grafiek 2 weergegeven. 22 HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

23 Deelpaper 4 GRAFIEK 2 EVOLUTIE VAN DE DIVERSE COMPONENTEN VAN DE FINANCIERINGSMIX; PERIODE % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% % aandeel van de schuldontvangsten % aandeel van de ontvangsten uit overdrachten % aandeel van de prestatie ontvangsten Het lokale fiscale beleid en de keuze van de tarieven van de voornaamste belastingen kan niet los gezien worden van de evolutie van de financieringsstructuur, van de kostenevolutie van de gemeente en van de financiële beleidsruimte. Wanneer één van de componenten van de financieringsmix in belang afneemt, zal een gemeente een groter beroep moeten doen op de andere varianten van inkomsten. Een gevoelige daling van de schuldontvangsten tengevolge de privatisering van de energiebedrijven zou bijvoorbeeld zo n verschuiving kunnen veroorzaken. De uitwijkmogelijkheden van gemeenten zijn echter beperkt. De ontvangsten uit prestaties zijn eerder bescheiden en duidelijk gekoppeld aan dienstverlening. Dit betekent dat aan een uitbreiding van dit financieringskanaal ook een kostenverhoging gekoppeld is. De mogelijkheden van gemeenten om via de tarifering van een type van dienstverlening kruissubsidiëring te doen van andere vormen van dienstverlening zijn eerder gelimiteerd. De beleidsruimte met betrekking tot de ontvangen dotaties is eveneens quasi onbestaande. De verdeling van het Gemeentefonds gebeurt op basis van criteria (bv. de evolutie van het bevolkingscijfer) die door het bestuur bijzonder moeilijk op korte termijn kunnen gemanipuleerd worden. Uitgaande van de klassieke indeling van ontvangsten (gewone dienst) kunnen we dus stellen dat een daling van andere ontvangsten vooral via de belastingontvangsten zal moeten gecompenseerd worden. De mate waarin via fiscale weg extra inkomsten gegenereerd kunnen worden, hangt dan op C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 23

24 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen zijn beurt weer samen met het objectief belastingvermogen, het huidige peil van de lokale fiscale druk en de mobiliteit van de inwoners. Volledigheidshalve vermelden we nog andere hefbomen die los staan van de ontvangsten gewone dienst. Door efficiënter beheer of het afstoten van dure dienstverlening kan een daling van de uitgaven nagestreefd worden en het evenwicht op de begroting hersteld worden. Ook een uitbreiding van de gemeentelijke schuld kan de daling van de ontvangsten tijdelijk compenseren. In welke mate belastingen en andere ontvangsten communicerende vaten vormen tijdens het voorgaande decennium kunnen we afleiden uit Grafiek 2. Met uitzondering van 1997, blijken de aandelen van de verschillende financieringscomponenten, gemiddeld genomen, vrij stabiel te blijven in de tijd. De grafiek suggereert dat het aandeel van de prestatie-ontvangsten is afgenomen over de jaren 90. Dit gegeven geldt inderdaad indien het aandeel van de totaliteit van prestatie-ontvangsten in rekening wordt gebracht. Bij nader toezien is deze daling quasi volledig toe te schrijven aan één enkele functie (599 : handel, nijverheid en middenstand). De daling reflecteert hier de geleidelijke overname van de elektriciteitsdiensten in Limburg door de intercommunale Interelectra. Hierdoor verloren deze Limburgse gemeenten een flink stuk van hun prestatie-ontvangsten. 18 Voor alle overige prestatieontvangsten stellen we een stijgende tendens vast. 18 Anderzijds moet er ook op gewezen worden dat de derving van de opbrengsten uit de verkoop van elektriciteit ook een daling van de kosten verbonden met de aankoop van energie met zich brengt. De impact op de financiële beleidsruimte in deze Limburgse gemeenten is dan ook nihil. 24 HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

25 Deelpaper 4 GRAFIEK 3 EVOLUTIE VAN DE PRESTATIE-, SCHULD- EN OVERDRACHT-ONTVANGSTEN PER CAPITA IN EURO; PERIODE Totale ontvangsten per capita Ontvangsten uit overdrachten per capita Totale uitgaven per capita Prestatieontvangsten per capita Schuldontvangsten per capita Een andere indeling van de diverse financieringscomponenten is deze per capita. In Grafiek 3 valt opnieuw de beperkte betekenis op van de prestatieontvangsten, die overigens, over de ganse periode beschouwd, een duidelijke daling vertonen. Het is duidelijk dat ook per hoofd van de bevolking de ontvangsten uit overdrachten de ontvangstenportfolio domineren. Verder stellen we vast dat de ontvangsten per hoofd van de bevolking tot 1997 sneller stegen dan de uitgaven per capita en dat op deze trend na 1999 opnieuw wordt ingepikt. Ook deze grafiek illustreert de uitzonderlijke situatie in In wat volgt analyseren we of de afhankelijkheid van overdrachten en schuldontvangsten de lokale fiscale politiek beïnvloeden Het belang van de overdrachten in de financieringsmix In eerste instantie onderzochten we of gemeenten met een hoger dan gemiddeld aandeel van de ontvangsten uit overdrachten een ander tariefbeleid ontwikkelen. De T-toetsen lijken voor diverse jaren uit de analyse aan te geven dat dit inderdaad het geval is. C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 25

26 De impact van de bovenbestuurlijke beslissingen op de lokale fiscaliteit in Vlaanderen TABEL 12 OVERZICHT VAN DE RESULTATEN VAN DE T-TOETSEN MBT HET PROCENTUEEL AANDEEL VAN DE OVERDRACHTEN IN DE TOTALE ONTVANGSTEN EN DE OOV- EN APB-TARIEVEN; PERIODE OOV APB p t df p t df %aandeel overdrachten Tarieven ,003 2, ,199 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,004 2, ,258 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,001 3, ,068 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,001 3, ,100 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,001 4, ,043 2, %aandeel overdrachten Tarieven ,001 4, ,005 2, %aandeel overdrachten Tarieven ,001 3, ,041 2, %aandeel overdrachten Tarieven ,001 3, ,136 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,001 3, ,215 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,001 3, ,178 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,042 2, ,215 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,074 1, ,253 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,051 1, ,020 2, %aandeel overdrachten Tarieven ,048 1, ,011 2, %aandeel overdrachten Tarieven ,156 1, ,060 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,203 1, ,075 1, %aandeel overdrachten Tarieven ,669 0, ,027 2, %aandeel overdrachten Tarieven ,652-0, ,109 1, Bovenstaande Tabel 12 geeft aan dat de afhankelijkheid van overdrachten voor alle jaren tot en met 1998 samenhangt met een hoger niveau van de opcentiemen onroerende voorheffing. Hoe groter het aandeel van de overdrachten in de totale ontvangsten, hoe hoger het tarief. Dezelfde vaststelling doen we in 1993, 1994, 1995, 1998, 1999 en 2000 voor het APBtarief. Indien de verschillen in tariefwijzigingen bekeken worden in functie van de afhankelijkheid van overdrachten dan is het aantal significante bevindingen veel beperkter (zie onderstaande Tabel 13). 26 HOGESCHOOL GENT SPOOR FISCALITEIT

27 Deelpaper 4 TABEL 13 OVERZICHT VAN DE RESULTATEN VAN DE T-TOETSEN MBT PROCENTUEEL AANDEEL VAN DE OVERDRACHTEN IN DE TOTALE ONTVANGSTEN EN DE WIJZIGINGEN IN OOV- EN APB-TARIEF VAN HET DAAROPVOLGENDE JAAR; PERIODE % OOV % APB p t df p t Df %aandeel overdrachten % Tarieven ,592-0, ,452-0, %aandeel overdrachten % Tarieven ,997 0, ,611-0, %aandeel overdrachten % Tarieven ,852 0, ,063 1, %aandeel overdrachten % Tarieven ,702 0, ,042-2, %aandeel overdrachten % Tarieven ,909-0, ,425 0, %aandeel overdrachten % Tarieven ,015-2, ,753 0, %aandeel overdrachten % Tarieven ,509-0, ,223 1, %aandeel overdrachten % Tarieven ,138-1, ,075 1, %aandeel overdrachten % Tarieven ,175-1, ,148-1, Hoewel het in 1994 de gemeenten zijn wiens procentueel aandeel van de overdrachten boven het Vlaamse gemiddelde zit waar de tarieven het sterkst stegen, tonen de analyses aan dat het in de latere jaren de gemeenten met een hoge afhankelijkheid te zijn die de tarieven minder sterk lieten stijgen. In 1995 namen de gemeenten met een aandeel hoger dan het Vlaamse gemiddelde (83%) hun toevlucht tot een stijging van het APB-tarief van 0,38% versus 1,54% in de overige gemeenten. Ook voor 1997 constateren we een beperkte daling van 0,30% in de OOV-tarieven van de gemeenten die sterker afhankelijk zijn, tegenover een stijging van 0,63% in die gemeenten die minder afhankelijk zijn van de overdrachten. De afhankelijkheid van de overdrachten zorgde ook in 1999 voor een fundamenteel verschil in de aanpassing van de APB-tarieven. Gemeenten met een hoge afhankelijkheid lieten hun tarieven sterker dalen (-0,43%) dan die met een minder dan gemiddelde afhankelijkheid (-0,25%). De overdrachten bestaan voor een groot gedeelte uit de bijdrage uit het Gemeentefonds 19 die gemeenten kunnen genieten. Het betreft hier een onvoorwaardelijke dotatie die, uitgedrukt per hoofd van de bevolking, 19 Vanaf 1 januari 2003 is het vernieuwde gemeentefonds van kracht. Op 5 juli 2002 bekrachtigde de Vlaamse regering een nieuw decreet tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds. Met de nieuwe reglementering voorzag de Vlaamse regering in een fonds waarbij de middelen die zij bestemt voor de algemene financiering van de lokale besturen zoveel mogelijk gebundeld werden. Het investeringsfonds en het waarborggedeelte van het Sociaal Impulsfonds werden in haar nieuwe samenstelling aan het oude gemeentefonds toegevoegd. HOGE RAAD VOOR BINNENLANDS BESTUUR, 2001; DECOSTER ET AL., 2001; BOUDRY ET AL., 2002; SWAELS, 2001 & 2002 C. SMOLDERS & S. GOEMINNE 27