Onderzoeksvoorstel opbrengsten culturele activiteiten

Transcriptie

1 Onderzoeksvoorstel opbrengsten culturele activiteiten 13 december 2007 lauwers BL Assen

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding en focus Inleiding Onderzoek Noordelijke Cultuursubsidies Focus onderzoek Het onderzoek Doel Afbakening: deelgebieden, activiteiten en periode Probleemstelling en onderzoeksvragen Uitgangspunten in het onderzoek Uitvoering Aanpak Planning...9 2

3 1. Inleiding en focus 1.1 Inleiding In het onderzoeksprogramma van de Rekenkamer is onderzoek op het gebied van cultuur opgenomen. Het eerste onderzoek deel, een quickscan naar noordelijke cultuursubsidies is op 15 november 2007 gepubliceerd. In dit onderzoek stond de vraag centraal in hoeverre er sprake is van een doelmatige subsidieverstrekking aan instellingen uit het Noordelijk Cultuurconvenant. Om deze vraag te beantwoorden, zijn de overwegingen en criteria voor subsidieverstrekking alsmede de wijze waarop het subsidieproces verloopt, onderzocht. Deze notitie betreft een voorstel voor de wijze waarop het tweede onderzoek kan worden vormgegeven. Dit onderzoek richt zich met name op doeltreffendheid. Centraal staat wat de provinciale inspanningen op het gebied van cultuur daadwerkelijk opleveren. Tezamen kunnen de onderzoeken bijdragen aan het maken van keuzes bij het vormgeven en uitvoeren van het (nieuwe) cultuurbeleid. Hierna wordt eerst kort ingegaan op de uitkomsten van het onderzoek Noordelijke Cultuursubsidies en de betekenis daarvan voor dit onderzoek. Vervolgens wordt op basis hiervan aangegeven wat de focus van het voorgestelde onderzoek is. In hoofdstuk 2 vindt een vertaling plaats van deze focus naar een vraagstelling. Tevens wordt in dit hoofdstuk aangegeven hoe het onderzoek inhoudelijk wordt afgebakend en welke uitgangspunten in het onderzoek worden gehanteerd. In hoofdstuk 3 wordt tenslotte ingegaan op de uitvoering van het onderzoek. Voor informatie over de beleidsmatige en juridische context wordt verwezen naar het onderzoeksvoorstel Noordelijke cultuursubsidies. 1.2 Onderzoek Noordelijke Cultuursubsidies Het onderzoek Noordelijke Cultuursubsidies is gericht op de doelmatige subsidieverlening aan culturele instellingen waar vijf Noordelijke overheden 1 en het ministerie van OCW zich verantwoordelijk voor voelen en de keuzes die hierover zijn gemaakt in het Noordelijke Cultuurconvenant. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er over het algemeen sprake is van doelmatige keuzes bij het sluiten van Noordelijke Cultuurconvenant. De keuze om een instellingen op te nemen in het cultuurconvenant is grotendeels gebaseerd op inhoudelijke argumenten die in lijn zijn met de ambities van de provincie. Het onderzoek heeft echter ook uitgewezen dat het realiseren van ambities in het proces van subsidieverlening en -vaststelling naar de achtergrond verdwijnt en dat de gehanteerde prestatieindicatoren niet toereikend zijn om de effectiviteit van de noordelijke inspanningen te beoordelen. Het onderzoek heeft betrekking op een beperkt deel van de culturele instellingen die van de provincies subsidie ontvangen. De conclusies hebben dan ook niet zonder meer betrekking op het verstrekken van cultuursubsidies in zijn algemeenheid. Gezien de veelal abstracte ambities op 1 De provincies Drenthe, Fryslân en Groningen en de gemeenten Groningen en Leeuwarden. 3

4 het terrein van cultuur, mag er van uit worden gegaan dat voor meer instellingen geldt dat de in beschikkingen gehanteerde prestatie-indicatoren niet geschikt zijn om de effectiviteit van het beleid te meten. 1.3 Focus onderzoek Algemeen Op basis van het vorige onderzoek is de veronderstelling dat een analyse van de mate waarin culturele instellingen doen wat in de beschikking is afgesproken waarschijnlijk geen (volledig) antwoord zal geven op de vraag of de provincies bereikt hebben wat wordt beoogd. De systematische informatievoorziening bij de provincies spitst zich met name toe op de aan de activiteiten verbonden prestatie-indicatoren. Dit betekent dat nader (veld)onderzoek nodig is om te kijken wat de door provincie gesubsidieerde culturele activiteiten opleveren om deze opbrengsten vervolgens te kunnen verbinden aan de provinciale ambities. Tevens brengen de soms abstracte ambities met zich mee dat het niet eenvoudig zal zijn om top down een compleet plaatje te schetsen van de wijze waarop ambities worden vertaald naar concrete activiteiten. Een onderzoek naar wat provinciale inspanningen opleveren, kan daarom het beste bottum up worden ingestoken. Vaststellen of een ambitie wordt verwezenlijkt is hierbij niet het uitgangspunt. De focus is het in kaart brengen van hetgeen een aantal geselecteerde culturele activiteiten concreet oplevert en vervolgens of deze opbrengsten in lijn zijn met provinciale ambities. Opbrengsten culturele activiteiten volgens de provincies Om de opbrengsten van culturele activiteiten in beeld te brengen, zal de Rekenkamer zich een beeld moeten vormen van de mogelijke opbrengsten van culturele activiteiten. Uit de beleidskaders van de provincies komt naar voren dat de provincies van mening zijn dat cultuur een brede betekenis heeft die over de grenzen van het beleidsterrein heen gaat. Zo onderstreept de provincie Fryslân de economische betekenis van cultuur en is het bij elkaar brengen van cultuur en economie een belangrijk speerpunt in het cultuurbeleid. De provincie Drenthe geeft aan dat cultuur bijdraagt aan het woonklimaat en dat er de mogelijkheid is tot combinaties met andere beleidsterreinen (zoals economie, recreatie & toerisme, onderwijs). Volgens de provincie Groningen kan cultuur onder andere een rol spelen bij economische en sociale vitaliteit van het platteland, het vestigingsklimaat voor bedrijven, de woonomgeving, de beleving van het landschap, een creatief arbeidspotentieel, de aantrekkelijkheid van Groningen voor bezoekers en de eigenwaarde en zelfvertrouwen van Groningers. Opbrengsten culturele activiteiten op basis van literatuurstudies De gedachte is derhalve dat het cultuurbeleid niet alleen betekenis heeft voor het behoud en het versterken van de cultuur zelf (intrinsieke waarde) 2, maar tevens waarde kan hebben voor andere beleidsterreinen (extrinsieke waarde). Zo kan cultuur toeristen aantrekken en extra bestedingen ontlokken (economische groei), invloed hebben op leerprestaties van kinderen of trots op buurt en stad vergroten. Niet alleen op provinciaal niveau is er aandacht voor deze extrinsieke waarde. De ministeries van OCW en EZ verkennen thans het thema cultuur & economie. Hiertoe hebben zij een literatuurstudie 2 Meer concreet valt te denken aan de effecten van cultuurbeleid op het behoud van een minderheidstaal, behoud van archeologische vondsten, de kwaliteit van voorstellingen of het publieksbereik van cultuur. 4

5 laten verrichten naar de waarde van cultuur in brede zin 3. In deze literatuurstudie wordt aan de hand van een aantal wetenschappelijke inzichten een beeld geschetst van de mogelijke opbrengsten van culturele activiteiten. Kortom, gezien het veronderstelde belang van en de toenemende aandacht 4 voor de extrinsieke waarde van cultuur, verdient het aanbeveling om ook deze opbrengsten van culturele activiteiten in het onderzoek mee te nemen 5. Vervolgens kan worden gekeken wat deze opbrengsten bijdragen aan de ambities en doelstellingen van de provincie. 3 De kunst van investeren in cultuur, SEO, februari Zie ook de opmerkingen van de landelijke commissie cultuurbereik in het rapport van stolling naar stroming over de toegenomen ruimte die er is gekomen voor de extrinsieke waarde van cultuur. 5 In hoofdstuk 3 worden deze opbrengsten nader uitgewerkt en wordt geschetst hoe deze in beeld kunnen worden gebracht. 5

6 2. Het onderzoek 2.1 Doel Met dit onderzoek wil de Rekenkamer bijdragen aan het maken van doeltreffende en doelmatige keuzes bij de vormgeving en uitvoering van het (nieuwe) cultuurbeleid door Provincie Staten en Gedeputeerde Staten. Dit onderzoek richt zich met name op het verkrijgen van inzicht in de doeltreffendheid. Er zal voor een aantal geselecteerde culturele activiteiten in kaart worden gebracht wat de opbrengsten hiervan zijn en in hoeverre de activiteiten bijdragen aan provinciale doelstellingen en ambities 6. Hierbij wordt opgemerkt dat onder opbrengsten zowel de rechtstreekse gevolgen van de activiteiten als de (neven)effecten bij financiële en culturele inspanningen wordt verstaan. 2.2 Afbakening: deelgebieden, activiteiten en periode Deelgebieden Het cultuurbeleid omvat een groot aantal diverse gebieden, zoals musea, bibliotheken, taal en beeldende kunst. Niet alle deelgebieden van het cultuurbeleid zullen worden betrokken in het onderzoek. De in het onderzoek te betrekken deelgebieden betreffen musea, podiumkunsten en festivals. Hiervoor is gekozen omdat de provincie op deze terreinen een ruime beleidsvrijheid hebben, er sprake is van een aanzienlijk financieel belang 7 en op deze terreinen een vergelijkbare onderzoeksaanpak mogelijk is 8. Beleid en uitvoering op de deelgebieden media, archeologie, monumentenbeheer, bibliotheken, beeldende kunst, archieven en cultuurbereik worden niet meegenomen. Het gaat hier om taken die in belangrijke mate voortvloeien uit een wet, dan wel geheel of ten dele in samenwerking met het Rijk en gemeenten worden uitgevoerd. De provincie heeft op die gebieden een beperkte vrijheid om aanvullende eigen keuzes te maken en met het rijk zijn voor een aantal gebieden afspraken gemaakt over de monitoring en evaluatie. Ook het deelgebied taal wordt niet meegenomen gezien de verwevenheid met Rijksbeleid. Dit geldt in de noordelijke provincies echter met name voor de provincie Fryslân. Het Fries is aangemerkt als Europese minderheidstaal en het taalbeleid wordt daardoor in gezamenlijke verantwoordelijkheid met het Rijk uitgevoerd 9. Er wordt daarbij periodiek onderzoek verricht naar de ontwikkeling van de Friese taal. Amateurkunst wordt niet betrokken in het onderzoek omdat hier een aantal grote 6 Zowel ambities als doelstellingen hebben betrekking op de uiteindelijke maatschappelijke effecten (impact/outcome) die met gevoerde beleid worden beoogd. Het verschil is dat onder ambitie een abstract omschreven maatschappelijk effect wordt verstaan. Doelstellingen zijn vaak een concretere uitwerking van ambities. 7 Afhankelijk van provincie en jaar gaat het om zo n 2 miljoen tot 5 miljoen per jaar. 8 Uit het eerder genoemde SEO onderzoek komt naar voren dat activiteiten op het gebied van musea, podiumkunsten en festivals zich met name richten op passieve cultuurparticipatie en daardoor naar verwachting vergelijkbare opbrengsten zullen kennen. De deelgebieden zullen qua aanpak daarom waarschijnlijk veel overeenkomst vertonen. 9 Bestuursafspraak Friese taal en cultuur uit De provincie heeft voor het waarborgen en stimuleren van het Fries in het onderwijs een bestuursafspraak vastgesteld voor het Rijk. Voor de uitvoering van de afspraken uit deze bestuursafspraak ontvangt de provincie van het Rijk jaarlijks een doeluitkering. 6

7 steunfunctie-instellingen een belangrijke rol speelt 10. Onderzoek op het gebied van amateurkunst komt daarmee gauw op het terrein van het functioneren van deze instellingen. Activiteiten Binnen de geselecteerde deelgebieden musea, podiumkunsten en festivals wordt een aantal activiteiten geselecteerd en onderzocht. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de mate waarin de activiteiten worden onderzocht en welke informatie over de culturele activiteiten wordt verzameld. Bij de selectie van activiteiten worden in ieder geval de volgende criteria gehanteerd: De culturele activiteiten zijn divers van aard 11 ; Er is sprake van een substantiële financiële bijdrage van de provincie; De activiteiten zijn uitgevoerd vanaf Probleemstelling en onderzoeksvragen De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt: Wat leveren provinciaal gesubsidieerde culturele activiteiten op, in hoeverre leveren deze een bijdrage aan doelstellingen en ambities van de provincie en welke aanbevelingen voor verbetering kunnen worden gedaan? De onderzoeksvragen die hierbij worden gesteld luiden: 1. Welke activiteiten zijn verricht voor de provinciale subsidie? 2. In hoeverre komen deze activiteiten overeen met de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend? 3. Tot welke opbrengsten leiden de activiteiten? 4. In hoeverre komen de opbrengsten overeen met hetgeen beoogd werd? 5. In hoeverre dragen de opbrengsten bij aan de ambities en de doelstellingen van de provincie? 6. Welke kritische succes- en faalfactoren kunnen worden onderkend? 2.4 Uitgangspunten in het onderzoek Dit onderzoek brengt de opbrengsten van culturele activiteiten in kaart. Hiermee is het karakter grotendeels beschrijvend en verkennend. De gevonden opbrengsten zullen worden vergeleken met de ambities en doelstellingen van de provincies. Daarbij gaat de Rekenkamer er van uit dat de opbrengsten van de activiteiten bijdragen aan de ambities en doelstellingen van de provincie. 10 Bijvoorbeeld in Drenthe (K&C, 1,3 miljoen subsidie per jaar) en Fryslân (Keunstwurk, 1,6 miljoen subsidie per jaar) gaat meer dan 90% van de financiële middelen voor amateurkunst naar deze instellingen. 11 Tegelijkertijd zullen de bekeken activiteiten ook weer niet zo uniek zijn dat de uitkomsten niet doorgetrokken kunnen worden naar vergelijkbare activiteiten. 7

8 3. Uitvoering 3.1 Aanpak Het onderzoek bestaat op hoofdlijnen uit twee delen. Het eerste deel betreft het in beeld brengen van de activiteiten die voor de subsidie worden verricht en de opbrengsten daarvan. Het tweede deel heeft betrekking op het verbinden van deze opbrengsten aan de ambities en doelstellingen van de provincies. Deel 1: activiteiten en opbrengsten Het is nog niet geheel te overzien welke activiteiten binnen de deelgebieden 12 verricht worden. Het onderzoek zal daarom beginnen met een inventarisatie van de activiteiten binnen de geselecteerde deelgebieden. Van een nader te bepalen aantal activiteiten (naar schatting per provincie) worden bij de provincie dossiers bestudeerd 13. Aan de hand van een korte checklist zal worden getracht de vraag te beantwoorden of is gedaan wat was afgesproken. Uit deze groep activiteiten zullen vervolgens per provincie 6 tot 9 activiteiten (2 à 3 per deelgebied) worden gekozen die in een casestudy diepgaand worden onderzocht. In deze casestudy zal voor zover dat niet uit de dossiers is gebleken, worden gekeken welke opbrengsten de activiteiten hebben. De casestudy kan worden aangevuld met informatie uit andere bronnen (bijvoorbeeld Atlas voor gemeenten, Landelijk informatiesysteem arbeidsplaatsen) Het verkennend karakter van dit onderzoek zit voornamelijk besloten in de veldstudie. Belangrijke vraag hierbij is of het mogelijk is een beeld te vormen van de mogelijke opbrengsten van culturele activiteiten en of ook daadwerkelijk informatie hierover kan worden verzameld. Met name voor wat betreft de extrinsieke waarde van de activiteiten is hiervoor nadere studie vereist. Dit kan onder andere door het bestuderen van literatuur en het houden van interviews met experts. Uit de oriëntatie is naar voren gekomen dat er literatuur is die input kan bieden voor het vormgeven van een bril die aangeeft welke extrinsieke opbrengsten cultuur kan hebben 14. De dataverzameling is als volgt samen te vatten: Welke activiteiten zouden voor de subsidie moeten worden verricht en welke opbrengsten werden hiermee beoogd? Methode: - dossierstudie (met name verleningbeschikkingen). Welke activiteiten zijn daadwerkelijk verricht en zijn de beoogde resultaten gehaald? 12 In de cultuurnota s staan een groot aantal instellingen genoemd die subsidie ontvangen van de provincie. Activiteiten die worden gesubsidieerd uit een regeling kunnen echter niet uit de cultuurnota s worden afgeleid. 13 Bij het aantal te onderzoeken activiteiten zullen onder andere het totaal aantal activiteiten op het deelgebied en de beschikbare tijd een rol spelen. 14 Zo is er de hiervoor reeds genoemde literatuurstudie die in opdracht van het ministerie van OCW door SEO is uitgevoerd. In deze literatuurstudie is onderzocht welke effecten zoal aan cultuur worden toegeschreven. 8

9 Methode: - dossierstudie (met name vaststellingsbeschikkingen en onderliggende documenten, zoals activiteitenverslagen); - casestudy bij instellingen om activiteiten en resultaten in kaart te brengen (interviews, documenten). Welke mogelijke andere opbrengsten zouden de activiteiten kunnen hebben en in hoeverre doen deze opbrengsten zich daadwerkelijk voor? Methode; - aan de hand van interviews met sleutelpersonen (experts, provincieambtenaren) en literatuur in kaart brengen welke opbrengsten culturele activiteiten kunnen hebben en welke kritische succesfactoren kunnen worden onderkend willen deze opbrengsten zich daadwerkelijk voordoen; - casestudy bij instellingen om te kijken of de onderkende mogelijke opbrengsten en/of kritische succesfactoren zich voordoen.; - bestudering data en informatie uit andere bronnen (bijvoorbeeld Atlas voor gemeenten, Landelijk informatiesysteem arbeidsplaatsen). Deel 2: opbrengsten verbinden aan ambities en doelstellingen De opbrengsten worden in het licht geplaatst van ambities en doelstellingen van het cultuurbeleid. Tevens zal worden gekeken in hoeverre de opbrengsten een bijdrage kunnen leveren aan ambities en doelstellingen op andere terreinen. Nu is nog niet duidelijk welke concrete doelstellingen de provincies hanteren op de in het onderzoek te betrekken deelgebieden. Aan de hand van de geïnventariseerde resultaten van de activiteiten wordt bekeken waaraan de resultaten bijdragen en of de provincie voor deze terreinen beleid heeft vastgesteld. Dit zal plaatsvinden in nauwe samenspraak met de provincie. Aan betrokken ambtenaren zal derhalve de vraag worden gesteld in hoeverre en op welke wijze de opbrengsten aansluiten bij provinciale ambities en doelstellingen. 3.2 Planning De provincies zijn momenteel gestart met de voorbereiding van de nieuwe cultuurnota s voor de periode De verwachting is dat deze nota s halverwege 2008 worden voorgelegd aan PS. Het onderzoek kent daarmee een strategisch publicatiemoment. Er dient voor de zomervakantie te worden gepubliceerd in verband met het vaststellen van de nieuwe cultuurnota s voor de periode Periode december 2007 tot en met januari eind januari 2008: in beeld brengen activiteiten en dossierstudie. Na vaststelling kan het onderzoeksvoorstel worden verzonden naar de provincies en worden toegelicht. De periode tot de Kerst kan worden gebruikt voor het in kaart brengen van de activiteiten op de deelgebieden, het maken van een checklist voor de dossierstudie, het doorgeven aan de provincie van de te onderzoeken dossiers en het verder uitwerken van mogelijke opbrengsten en/of kritische succesfactoren. Bij de dossierstudie zijn de provinciehuizen de uitvalsbasis. De dossierstudie zal worden aangevuld met gesprekken met de betrokken ambtenaren. Periode eind januari 2008 tot en met februari 2008: veldonderzoek Het is de bedoeling dat in deze periode het onderzoeksteam veldstudie doet naar culturele activiteiten van instellingen die subsidie (hebben) ontvangen. 9

10 Indien de tijd het toelaat zal aanvullende informatie uit andere bronnen (zoals bijvoorbeeld de Atlas voor gemeenten, Landelijk informatiesysteem arbeidsplaatsen) bij het onderzoek worden betrokken. Periode eind februari tot en met 14 maart: Analyse van het onderzoeksmateriaal en opstellen nota van bevindingen. Vervolgens ziet de planning op hoofdlijnen er als volgt uit: Vaststellen nota van bevindingen vergadering 20 maart 2008 Verzending conceptnota van bevindingen direct na 20 maart 2008 voor ambtelijk hoor & wederhoor Bespreken plan voor opbouw rapport met eind maart 2008 portefeuillehouder Ambtelijk hoor & wederhoor medio april 2008 Beoogd publicatiemoment medio juni