Onderzoeksplan. Gevolgen bezuinigingen op maatschappelijke instellingen

Transcriptie

1 Onderzoeksplan Gevolgen bezuinigingen op maatschappelijke instellingen Versie: Definitief, vastgesteld door College op 23 september 2015 Opsteller: H. Wolters 1

2 1 Inleiding In het onderzoeksprogramma van de Noordelijke Rekenkamer is na advies van de Programmaraad - opgenomen dat de Rekenkamer de gevolgen van de provinciale bezuinigingen op maatschappelijke instellingen gaat onderzoeken. Aanleiding voor deze bezuinigingen is een landelijke discussie over de taakverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten (Commissie Lodders). 1 De uitkomsten van deze discussie zijn vastgelegd in het landelijke Bestuursakkoord In dit bestuursakkoord is afgesproken dat vooral gemeenten en niet provincies over het sociale domein gaan: zorg en welzijn zijn primair gemeentelijke taken. Deze bestuurlijke afspraak heeft onder andere tot gevolg gehad dat provincies de subsidierelaties met een groot aantal maatschappelijke instellingen hebben afgebouwd. Provinciale subsidies zijn voor veel maatschappelijke instellingen een belangrijke inkomstenbron. Sinds 2009 hebben de noordelijke provincies steeds minder geld uitgetrokken voor deze instellingen. Ook hebben provincies langdurige subsidierelaties met deze instellingen beëindigd en ingeruild voor kortdurende, flexibele projectsubsidies. Ná de provinciale verkiezingen in 2011 is deze afbouw verder doorgezet. De instellingen die zijn getroffen door de provinciale bezuinigingen zijn zeer divers van aard. Het betreft niet alleen instellingen in het sociale maar ook in het culturele domein. Het kan daarbij gaan om bibliotheekwerk, regionale omroepen, stichtingen ter behoud van het cultuurhistorisch erfgoed, belangenorganisaties, telefonische hulpdiensten en instanties die zich richten op het versterken van de sociale kwaliteit en leefbaarheid op het platteland. 2 Omvang bezuinigingen instellingen Hieronder wordt per provincie beknopt de omvang van de aangekondigde bezuinigingen in beeld gebracht. De Rekenkamer merkt daarbij op dat niet is onderzocht in hoeverre deze bezuinigingsmaatregelen daadwerkelijk zijn geëffectueerd. Dit is onderwerp van onderzoek. 2.1 Provincie Groningen Sociaal domein De provincie Groningen heeft als gevolg van bezuinigingen op de uitkering van het provinciefonds vanaf 2013 de subsidies aan maatschappelijke instellingen verminderd. 2 De bezuiniging van ruim 1 miljoen is vastgelegd in het beleidskader sociaal beleid In dit beleidskader geeft de provincie aan dat de meeste instellingen ervoor hebben gekozen om de bezuinigingen met een combinatie van maatregelen op te vangen. Dat is volgens de provincie gepaard gegaan met een vermindering van arbeidsplaatsen bij de maatschappelijke instellingen en in sommige gevallen met gedwongen ontslagen. In een aantal gevallen zijn hierdoor financiële verplichtingen ontstaan die in de komende periode nog in de begrotingen van deze organisaties doorwerken. 1 Commissie Lodders, Rapport van de gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies (Ruimte, Regie en Rekenschap), 17 maart Bezuinigingen van gemeenten en provincies op kunst en cultuur, DSB-groep, februari

3 Sinds 2013 informeren GS PS met regelmaat over de continuïteit van deze instellingen. In tabel 2.1 is aangegeven wat deze bezuinigingen voor de Groningse instellingen betekenen. 3 Tabel 2.1 Verloop budgetten voor Groningse instellingen sociaal domein (in ) Naam instelling CMO Groningen Noordbaak Zorgbelang Patiënten en cliëntenorganisaties Sensoor Totaal Cultuur Ook culturele instellingen in Groningen hebben te maken gekregen met provinciale bezuinigingsmaatregelen. Onderstaand volgt een overzicht: bezuiniging van 1 miljoen op de cultuurbegroting cultuurnota ; accres op nul; negatieve bijstelling 2014 en 2016; 20% korting op incidentele middelen met ingang van Daarnaast bezuinigt de provincie vanaf % op de regionale omroep door de beëindiging van de tijdelijke autonome bijdrage. In 2015 heeft de provincie Groningen aan de Kunstraad Groningen opdracht verleend tot het tussentijds evalueren van het cultuurbeleid Uit de tussentijdse evaluatie van het cultuurbeleid die medio 2015 in opdracht van de provincie Groningen is uitgevoerd door de Kunstraad Groningen, blijkt dat als gevolg van deze bezuinigingen, culturele instellingen scherpere inhoudelijke keuzes maken. In een enkel geval hebben culturele instellingen hun activiteiten wegens een tekort aan financiële middelen doorgeschoven naar een volgend jaar. De Kunstraad merkt in de evaluatie op dat de aandacht van culturele instellingen (teveel) is verschoven naar intern-organisatorische zaken. 6 De Kunstraad verwacht dat de financiële positie van de culturele instellingen het op termijn handhaven van de kwaliteit en kwantiteit zal bemoeilijken. 3 Beleidsvisie sociaal beleid , Initiatiefrijk & Betrokken, provincie Groningen en de Productenrekening 2012, provincie Groningen. 4 Bedragen voor 2014 en 2015 zijn exclusief accres. 5 Over Zorgbelang en Sensoor zijn op landelijk niveau (IPO en Rijk) nog afspraken gemaakt over de middelen en provinciale betrokkenheid c.q. inzet. 6 Kunstraad Groningen, Evaluatie Cultuurbeleid, 2 september

4 2.2 Provincie Drenthe Sociaal domein Voor de instellingen werkzaam binnen het sociale domein geldt dat de provincie Drenthe al in de collegeperiode is begonnen met het afbouwen van subsidierelaties (aangeduid als de stimulerende marktkorting ). In de sociale agenda is deze subsidievermindering verder voortgezet. Het beleid in de sociale agenda is erop gericht dat de instellingen ná 2012 op eigen benen kunnen staan. In 2009 heeft de provincie Drenthe eenmalig een budget transitiekosten beschikbaar gesteld om organisaties in drie jaar (vanaf de start sociale agenda in 2009) de kans te geven zich marktgerichter en flexibeler op te stellen. In 2011 zijn via de bezuinigingen de instellingen structureel gekort met 10%. 7 Vanaf 2013 financiert de provincie Drenthe alleen nog werkzaamheden die passen bij de provinciale taken en rollen. Hiermee zal de provincie in de periode een bezuiniging realiseren van ruim 2 miljoen. De instellingen waarop bezuinigd wordt, zijn hierover in 2011 door de provincie geïnformeerd. 8 Vanaf 2013 ontvangen vier instellingen (BOKD, Zorgbelang Drenthe, Sport Drenthe en STAMM CMO) vier jaar lang een vast budget. Met uitzondering van BOKD 9 kunnen deze instellingen naast dit basisbudget voor de duur van maximaal twee jaar in aanmerking komen voor een flexibel budget. De subsidie-relatie met Sensoor zal de provincie Drenthe vanaf 2014 beëindigen. In tabel 2.2 is aangegeven wat deze bezuinigingen voor de Drentse instellingen betekenen. 10 Tabel 2.2 Verloop budgetten voor Drentse instellingen in sociaal domein (in ) Naam instelling BOKD Zorgbelang Sensoor Sport Drenthe STAMM CMO Totaal Cultuur In de periode wil de provincie Drenthe vasthouden aan de lijn zoals vastgelegd in de Culturele en Museale Agenda Deze lijn komt er kort gezegd op neer dat de provincie meer middelen flexibel wil inzetten voor haar kerntaken en minder middelen zal verstrekken als vaste budgetten. De provincie Drenthe heeft in 2011 besloten dat er circa ,-- zal worden bezuinigd op culturele instellingen. Deze bezuinigingen hebben betrekking op de regionale omroep (RTV Drenthe), het 7 Op de overige middelen uit het sociale domein is in % bezuinigd en in %. 8 Dit zijn de volgende instellingen: BOKD, Sport Drenthe, STAMM CMO, Zorgbelang Drenthe en Sensoor. 9 Conform amendement is het vaste budget van de BOKD verhoogd en is het flexibele budget komen te vervallen. 10 Provincie Drenthe, Beleidsvisie sociaal 2013 tot en met 2015, bijlage 1. 4

5 bibliotheekwerk (PSO Biblionet Drenthe), Kunst & Cultuur Drenthe, het Drentse Landschap, het Drents Archief, het Hunebedcentrum, en Herinneringscentrum kamp Westerbork. In de tussentijdse evaluatie van de cultuurnota geeft de provincie aan deze bezuinigingen geen grote nadelige effecten hebben gehad voor de regionale omroep, Biblionet Drenthe en Kunst & Cultuur Drenthe omdat de instellingen de bezuinigingen zelf hebben opgevangen. Het CBK Drenthe daarentegen heeft het zwaar gehad nadat de provincie de subsidierelatie in 2011 heeft beëindigd De provincie Fryslân Sociaal domein Sinds 2010 bezuinigt de provincie jaarlijks 0,9 miljoen op de realisatie van haar Sociale Agenda. Vanaf 2012 wil de provincie structureel een jaarlijks bedrag van 2,9 miljoen bezuinigen binnen het sociale domein. Deze bezuinigingen wil de provincie als volgt invullen: 1 miljoen op het subsidiebeleid; 1 miljoen door het opleggen van een korting van 5% op budgetinstellingen; 0,9 miljoen extra bezuiniging bij de Stichting Partoer en de Bibliotheekservice Fryslân. In haar begroting 2015 geeft de provincie Fryslân aan dat met de invoering van de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) de provinciale wettelijke taak om in een steunfunctie te voorzien, is komen te vervallen. Structurele subsidierelaties van de provincie met 11 maatschappelijke organisaties worden per 1 januari 2017 beëindigd. Dit levert een besparing op van ruim 1 miljoen per jaar. De provinciale steunfunctie Partoer behoudt in afgeslankte vorm de aanjagende en verbindende rol in het sociale domein. Conform het Plan van Aanpak Transitie Sociaal Beleid en Zorg vindt de voorgenomen verlaging van de structurele subsidie van Partoer plaats met ,- in 2015 en ,- in 2016 (Statenbesluit 18 juni 2014). Daardoor ontvangt Partoer vanaf 2017 jaarlijks 1,5 miljoen aan provinciale subsidie (was 2,7 miljoen). De budgetsubsidie voor Sensoor zal per 1 januari 2016 worden beëindigd. Cultuur In de integrale beleidsnota cultuur, taal en onderwijs Grinzen Oer die betrekking heeft op de periode geeft de provincie Fryslân aan dat zij juist vanwege de zware bezuinigingen in de culturele sector, niet zal bezuinigen op cultuur of het taalbeleid. Omdat de provincie Fryslân een sterke, toekomstbestendige basisinfrastructuur belangrijk vindt, kiest zij er juist voor om haar bijdragen aan die instellingen, die wezenlijk bijdragen aan producties op het gebied van taal en cultuur, structureel te maken. 2.4 Reactie provincies onderzoeksplan Provincie Groningen wijst erop dat het uitgangspunt van de commissie Lodders dat de provincie zou moeten terugtreden uit het sociale domein eigenlijk nooit door Provinciale Staten volledig werd aanvaard. Provincie Drenthe vraagt welk normatief toetsingskader zal worden gehanteerd bij het beoordelen van de te verzamelen feiten. Provincie Fryslân heeft aangegeven dat Provinciale Staten van Fryslân in 2013 hebben besloten om te stoppen met een autonoom sociaal beleid. Resterende sociale taken willen de Statenleden integreren in andere beleidsterreinen. De provincie vraagt zich daarom af welke aanbevelingen het onderzoek nog zou kunnen opleveren. 11 Provincie Drenthe, Oude wereld, nieuwe wereld, Cultuurbeleid

6 3 Onderzoeksaanpak 3.1 Vraagstelling en onderzoeksvragen Met dit onderzoek wil de Rekenkamer nagaan welke gevolgen de bezuinigingen hebben gehad voor zowel deze instellingen als voor hun afnemers. Dit met het doel aan de leden van PS inzichtelijk te maken hoe de diverse instellingen de bezuinigingen hebben opgevangen en wat de gevolgen hiervan zijn voor de realisatie van de provinciale belangen. Het onderzoek start met het in kaart brengen van de provinciale bezuinigingsmaatregelen. Daarbij zal expliciet aandacht worden besteed of de bezuinigingsmaatregelen blijkens de jaarrekening ook zijn doorgevoerd zoals dat volgens de begroting was beoogd. Vervolgens zal de Rekenkamer de gevolgen van de gerealiseerde bezuinigingen voor het budget van de geselecteerde gesubsidieerde instellingen beschrijven. Daarna brengt de Rekenkamer in beeld hoe de instellingen zich als gevolg van de bezuinigingen hebben ontwikkeld. Daarbij kan worden gekeken naar veranderingen in de organisatievorm. Verandering in de omvang van de vaste en de flexibele formatie. Vervolgens zal worden nagegaan hoe deze ontwikkeling zich verhoudt tot het realiseren van de provinciale doelen: soms de verandering in de dienstverlening aan gemeenten, soms ook de verandering in het onderzoek dat wordt uitgevoerd. Voor dit onderzoek hanteert de Rekenkamer de volgende centrale vraagstelling: Wat zijn de gevolgen geweest van de provinciale bezuinigingen voor de betreffende instellingen en de afnemers van hun diensten? De bovenstaande centrale vraagstelling is verder aangescherpt en uitgewerkt in de onderstaande deelvragen die de Rekenkamer met dit onderzoek wil beantwoorden: 1. Op het budget van welke instellingen heeft de provincie sinds 2009 het meest ingrijpend bezuinigd? 2. Wat is de omvang van de feitelijk gerealiseerde bezuinigingen? 3. Heeft de provincie deze instellingen ondersteund om deze bezuinigingen geleidelijk op te kunnen vangen en zo ja, op welke wijze? 4. Wat is er gebeurd met de instellingen waarop fors is bezuinigd: welke instellingen hebben hun activiteiten kunnen voorzetten en welke instellingen hebben deze activiteiten moeten beëindigen? 5. Op welke wijze hebben de instellingen die hun activiteiten hebben voortgezet de bezuinigingen opgevangen en zijn er bij deze transitie ook best practices aan te wijzen? 6. Hoe heeft de dienstverlening van deze instellingen zich ontwikkeld ná de doorvoering van de structurele bezuinigingen? 7. Wat hebben de bezuinigingen betekend voor de afnemers van de diensten van deze instellingen? 3.2 Afbakening onderzoek Het onderzoek van de Rekenkamer kent een inhoudelijke afbakening en een afbakening in tijd. De inhoudelijke afbakening houdt in dat het onderzoek zich vooral zal richten op bezuinigingen in het sociale 6

7 domein. Het betreft bijvoorbeeld de provinciale steunfuncties en gesubsidieerde belangenorganisaties. Naast deze inhoudelijke afbakening kent het onderzoek ook een afbakening in tijd. Het onderzoek heeft betrekking op de periode Het begin van deze onderzoeksperiode valt samen met het verschijnen van het rapport van de commissie Lodders. 3.3 Aanpak onderzoek Dit onderzoek valt uiteen in twee delen. Het eerste deel van het onderzoek is vooral beschrijvend van aard en heeft betrekking op het in beeld brengen van de instellingen waarop de provincies sinds 2009 fors hebben bezuinigd en de omvang van de gerealiseerde bezuinigingen. Daarbij zal de Rekenkamer expliciet nagaan of de instellingen in staat zijn gesteld om zich voor te bereiden op de bezuinigingen. Voor dit deel van het onderzoek kan gebruik worden gemaakt van de provinciale (meerjarige) begrotingen en jaarrekeningen en beleidsnota s. De provinciale kant van het beleid wordt in kaart gebracht. In het tweede deel van het onderzoek zal expliciet worden ingegaan op de gevolgen van de bezuinigingen voor de instellingen zelf en voor de afnemers van deze diensten. De kant van de maatschappelijke instellingen zal worden geschetst. Op de eerste plaats zal worden bezien welke instellingen erin zijn geslaagd hun activiteiten voort te zetten en welke niet. Bij de instellingen die hierin zijn geslaagd zal worden nagegaan welke wijzigingen in strategie en bedrijfsvoering er zijn doorgevoerd. In dat kader zal ook worden onderzocht of deze instellingen om de daling van de provinciale inkomsten op te kunnen vangen erin zijn geslaagd om aanvullende inkomstenbronnen te genereren en/of te besparen op hun kosten. Vervolgens zal de Rekenkamer bekijken in hoeverre de dienstverlening door de instellingen en het aantal afnemers van deze instellingen waarneembaar zijn veranderd nadat de bezuinigingen zijn doorgevoerd. De informatie benodigd voor dit deel van het onderzoek verwacht de Rekenkamer te achterhalen via de jaarplannen van deze instellingen en uit de gesprekken met vertegenwoordigers van deze instellingen. 3.4 Planning Het onderzoeksplan is medio maart 2016 aan de drie noordelijke provincies toegezonden en toegelicht. Daarna is het onderzoek van start gegaan. De gegevensverzameling zal plaatsvinden in de maanden april, mei en juni. Het is de bedoeling om de Nota s van Bevindingen voor het begin van de zomervakantie aan te bieden aan de provinciale directies (en de besturen van de onderzochte instellingen) voor een ambtelijke feitencheck. Na de zomer zullen de bestuurlijke rapporten worden samengesteld en voor een bestuurlijke reactie aan GS worden voorgelegd. De publicatie wordt begin november 2016 verwacht. Het onderzoek zal worden uitgevoerd door: Jappie van den Bergs, senior onderzoeker bij de Noordelijke Rekenkamer (tel ) en Bruno Steiner, externe inhuurkracht Bruno Steiner Advies (tel ). 7

8 Bijlage 1: Literatuurlijst Algemene Rekenkamer, Bezuiniging op cultuur, Realisatie en effect, februari 2015 DSB-groep, Bezuinigingen van gemeenten en provincies op kunst en cultuur, februari Kunstraad Groningen, Evaluatie cultuurbeleid, 2 september Provincie Drenthe, Beleidsvisie sociaal 2013 tot en met Provincie Drenthe, Oude wereld, nieuwe wereld, Cultuurbeleid Provincie Fryslân, Begroting 2015 Provincie Fryslân, Eindevaluatie Sociale Spiegel , GS Fryslân, januari Provincie Fryslân, Grinzen oer, Integrale beleidsnota, cultuur en onderwijs Provincie Fryslân, Plan van aanpak Transitie sociaal beleid en zorg, januari 2013 Provincie Groningen, Initiatiefrijk & Betrokken, Beleidskader sociaal beleid Provincie Groningen, Productenrekening