Samen ontwerpen aan bereikbaarheid

Transcriptie

1 P. 432 Thomas Straatemeier Samen ontwerpen aan bereikbaarheid Bereikbaarheid is een interessant concept om de integratie van verkeers- en vervoersbeleid en ruimtelijk beleid in de praktijk te bevorderen

2 P. 433 Een benadering van het begrip bereikbaarheid waarin de interactiemogelijkheden van huishoudens en bedrijven centraal worden gesteld biedt aanknopingspunten voor een betere integratie van ruimtelijk- en verkeers- en vervoersbeleid. Deze benadering is in de wetenschap al wijd verbreid, maar wordt in de praktijk nog weinig toegepast. Voor de Zuidvleugel is samen met beleidsmakers onderzocht hoe het concept bereikbaarheid ingezet kan worden om het integraal beleidsontwerp op het raakvlak van ruimtelijke ordening en het verkeer- en vervoersysteem te stimuleren. Afstemming tussen ruimtelijk beleid en verkeers- en vervoersbeleid wordt door wetenschappers en beleidsmakers gezien als een belangrijke voorwaarde om tot duurzamere vormen van mobiliteit te komen. Toch komt de integratie van deze beleidsvelden in de praktijk moeilijk van de grond. Het gaat vaak al mis in de vroegste fase van het planvormingsproces, terwijl dit juist de fase is waarin nog de meeste ruimte is voor het maken van keuzes. Hiervoor is een aantal redenen aan te wijzen. In de eerste plaats zijn er culturele verschillen tussen de wereld van ruimtelijke ontwikkelaars en stedenbouwkundigen en de wereld van verkeers- en vervoerdeskundigen. Beide disciplines hebben hun eigen concepten, werkwijze, modellen en vocabulaire om problemen en oplossingen voor het voetlicht te brengen. Of, zoals een geïnterviewde beleidsmaker van de Zuidvleugel het uitdrukte: Op de één of andere manier is het moeilijk voor mensen die denken in termen van netwerken en stromen (verkeersdeskundigen) en mensen die denken in termen van plekken en activiteiten (ruimtelijke ordenaars) om met elkaar te communiceren. Aan de ene kant klagen ruimtelijke ontwikkelaars dat verkeersdeskundigen alleen de problemen zien en niet in staat zijn mee te doen in de creatieve zoektocht naar oplossingen. Verkeersdeskundigen aan de andere kant klagen dat ze pas in het proces betrokken worden als het ruimtelijk programma al vast staat en er weinig mogelijkheden meer zijn om zelf vervoersplanologische alternatieven aan te dragen. Natuurlijk is het geen zwart-wit verhaal maar de genoemde klachten zijn veel gehoord. Deze culturele verschillen staan het ontwikkelen van geïntegreerde strategieën in de weg. Ten tweede wordt de integratie van verkeer, vervoer en ruimtelijke ordening bemoeilijkt door het soort instrumenten en modellen dat in de verkeers- en vervoerwereld wordt gebruikt. Voor het verkeers- en vervoerbeleid wordt veel gebruikt gemaakt van instrumenten om beleid te evalueren en te analyseren, zoals verkeers- vervoersmodellen en kosten-batenanalyses. Het vakgebied heeft maar weinig instrumenten die de fase van beleidsontwerp en het genereren van alternatieven ondersteunen, terwijl in die fase de potentie voor het ontwikkelen van geïntegreerde strategieën het hoogst is. Hierdoor ontstaat een planning die zich vooral richt op het opsporen en beoordelen van problemen in plaats van het zoeken naar kansen en oplossingen. Dit in tegenstelling tot stedenbouwkundigen die veel meer visievormend en ontwerpend bezig zijn. Tenslotte richt de verkeers- en vervoerssector zich traditioneel sterk op de interne efficiëntie van het verkeers- en vervoerssysteem als het belangrijkste op te lossen probleem. Dit leidt tot een knelpuntgerichte benadering, waarin

3 P. 434 verkeers- en vervoersbeleid vaak niet veel meer is dan het pappen en nathouden van de bestaande infrastructuur. Wat ontbreekt zijn ideeën over de rol die het verkeers- en vervoerssysteem kan spelen in het oplossen van bredere economische, sociale en ruimtelijke problemen (Gifford, 2003). Wat een efficiënt verkeers- en vervoerssysteem is, mag namelijk niet los gezien worden van deze hogere doelen. Uit het oogpunt van een efficiënt verkeer- en vervoersysteem is het bijvoorbeeld niet wenselijk om openbaar vervoer aan te bieden naar dorpjes op het platteland, maar vanuit sociaal oogpunt kan dit juist wel wenselijk zijn. Het verkeers- en vervoerssysteem is er niet voor zichzelf, maar staat in dienst van het sociaal en economisch functioneren van de maatschappij. Het ideale verkeer- en vervoerysteem is daarom afhankelijk van de maatschappelijk-economische context. Een duidelijkere koppeling tussen verkeeren vervoerbeleid en deze bredere doelstellingen is daarom gewenst. Bereikbaarheid als planningconcept Bereikbaarheid gedefinieerd als het aantal te bereiken activiteiten binnen een bepaalde reistijd is een concept dat mogelijk een oplossing biedt voor een aantal van de genoemde problemen (Groenendijk et.al., 2003). Bereikbaarheid op deze manier gedefinieerd relateert niet alleen aan kenmerken van het verkeers- en vervoersysteem (hoe snel kom ik op een bepaalde plek?), maar ook aan kenmerken van het ruimtelijk systeem (wat kan ik op die plek bereiken?). Dit sluit aan bij de perceptie en het gedrag van huishoudens en bedrijven, voor wie mobiliteit geen doel op zich is maar een middel dat hen in staat stelt relevante activiteiten te bereiken. Het begrip bereikbaarhied is een indicator die in potentie een gemeenschappelijke taal kan vormen voor beide disciplines doordat het zowel gebruikt kan worden om te praten over de kwaliteit van plekken, wat stedenbouwkundigen en planologen over het algemeen doen, maar ook over de ontsluiting van plekken, waar verkeers- en vervoerskundigen zich mee bezig houden. Bovendien worden beide aspecten op elkaar betrokken. Dat maakt het mogelijk om interessante verbanden en afhankelijkheden in beeld te brengen. Bereikbaarheid is ook te relateren aan bredere economische, sociale en ruimtelijke doelen, denk bijvoorbeeld aan toegang tot banen, onderwijs en voorzieningen. Bereikbaarheid kan op deze manier ook normatief worden ingezet. Het is makkelijker om een mening te vormen over de gewenste bereikbaarheid van je werkplek dan over de vraag of de trajectsnelheid op de snelweg zeventig of negentig kilometer per uur moet zijn. Daarnaast biedt bereikbaarheid mogelijkheden om ontwerpend te worden ingezet. Alleen al het vergelijken van de relatieve bereikbaarheid van verschillende gebieden in een regio roept ontwerpvraagstukken op. Doordat bereikbaarheid relateert aan kenmerken van zowel het ruimtelijk systeem als het verkeers- en vervoerssysteem, geeft het een indicatie van de potentie voor interactie die een plek biedt en daarmee biedt bereikbaarheid inzicht in de aantrekkelijkheid van plekken voor bepaalde activiteiten. In plaats van de traditionele manier waarbij op basis van een vooraf vastgesteld ruimtelijk programma achteraf beoordeeld wordt wat de mobiliteitseffecten zijn, kan bereikbaarheid vanaf de start de zoekocht naar geschikte plekken voor ruimtelijke ontwikkeling ondersteunen. Hierdoor ontstaat ruimte

4 P. 435 voor een fundamentele discussie over de vraag of een bepaalde plek überhaupt wel geschikt is voor ontwikkeling. Bereikbaarheid lijkt dus een kansrijk concept voor de integratie van beide beleidsvelden. Toch wordt het begrip bereikbaarheid in de praktijk nog maar weinig gebruikt. Op zich vreemd, want in de wetenschap is bereikbaarheid bepaald geen nieuw begrip. Al sinds het werk van Hansen (1959) in de jaren vijftig wordt nagedacht over het begrip bereikbaarheid en manieren om bereikbaarheid te meten en ook in Nederland is door Ritsema van Eck en Geurts (2001) veel aandacht aan het onderwerp besteed. Een probleem voor het gebruik van dit begrip is dat de wetenschap zich sindsdien vooral heeft toegelegd op het ontwikkelen van steeds complexere bereikbaarheidsmaten. Deze maten zijn theoretisch weliswaar een steeds zuiverdere afspiegeling van het feitelijke verplaatsingsgedrag geworden maar door de ingewikkelde wiskundige formules vaak moeilijk te begrijpen voor beleidsmakers en bovendien zeer data-intensief. Het gebruik van dit soort maten voor analyses op het niveau van de stedelijke regio is haast onmogelijk, terwijl dit juist het schaalniveau is waarop de maatschappelijke discussie over het mobiliteitsvraagstuk zich afspeelt. Weinig wetenschappers hebben zich gebogen over de vraag hoe bereikbaarheid ingezet kan worden voor beleidsvorming. Een tweede knelpunt voor het gebruik van het begrip bereikbaarheid in de beleidspraktijk vormt het maatschappelijk debat. Bereikbaarheid zit als concept nog niet in de hoofden van beleidsmakers en politici. Het fileprobleem en de knelpunten in het verkeers- en vervoerssysteem krijgen alle aandacht, terwijl het eigenlijk gaat om de interactiemogelijkheden van mensen en bedrijven. Dit wordt gevoed door de sterke institutionalisering van kosten-batenanalyses en traditionele verkeers- en vervoersmodellen, die maken dat er volgens een bepaald stramien gewerkt wordt. Het is dus de uitdaging om concepties van bereikbaarheid te creëren die voor beleidsmakers te gebruiken zijn in het proces van beleidsontwikkeling. Test in de Zuidvleugel De Universiteit van Amsterdam heeft in de Zuidvleugel onderzocht hoe bereikbaarheid door beleidsmakers in de dagelijkse beleidsvorming ingezet kan worden als planningsconcept en tot wat voor soort strategieën dit leidt. De idee hier achter is dat alleen door in de praktijk het gebruik van het concept bereikbaarheid te testen een goed beeld ontstaat van de condities waaronder het concept het best te gebruiken is. Bovendien leren beleidsmakers op die manier zelf ook hoe ze bepaalde concepten kunnen gebruiken, wat de kennisuitwisseling tussen wetenschap en praktijk ten goede komt. Het raamwerk om bereikbaarheid toe te passen is getiteld Samen ontwerpen aan bereikbaarheid en bestaat uit drie stappen die een antwoord proberen te bieden op de problemen die hiervoor zijn benoemd. Elke stap bestaat uit één of meer workshops met beleidsmakers uit beide disciplines. Voor, tijdens en na de workshops zijn interviews afgenomen en vragenlijsten ingevuld om de voor- en nadelen van de verschillende stappen in beeld te brengen. De eerste stap betreft maatschappelijke doelstellingen en bereikbaarheid. Maatschappelijke en economische doelstellingen die in de Zuidvleugel leven, zouden idealiter terug moeten komen

5 P. 436 in het verkeers- en vervoersbeleid. In de eerste stap is daarom geprobeerd deze doelstellingen te vertalen naar gewenste bereikbaarheidscondities. Beleidsmakers is gevraagd uit een groslijst van maatschappelijke doelstellingen voor de Zuidvleugel die in recente beleidsstukken zijn genoemd, die doelen te selecteren die zij het belangrijkste vinden én waarvoor het verkeers- en vervoerssysteem een rol kan spelen. Vervolgens is per doelstelling uitgewerkt welke functionele relaties van belang zijn voor het bereiken van het doel. Deze relaties zou het verkeers- en vervoerssysteem idealiter moeten bedienen. In tabel 1 is een uitwerking van drie doelstellingen te zien. Een belangrijk doel is bijvoorbeeld het versterken van economische clusters. In bereikbaarheidstermen is daarvoor een goede toegang tot de beroepsbevolking, markten, kennisinstituten, toeleveranciers en mainports belangrijk. Ook andere doelstellingen kunnen zo worden vertaald naar eisen met betrekking tot bereikbaarheid. Stap twee bestaat uit het verbeelden, begrijpen en analyseren van bereikbaarheid. Op basis van de in stap één gedefinieerde functionele relaties zijn bereikbaarheidskaarten gemaakt voor de Zuidvleugel die voor elk gebied de relatieve toegang laten zien tot bepaalde activiteiten met behulp van verschillende vervoerswijzen. Door de relatieve bereikbaarheid weer te geven ontstaat direct inzicht in de verschillen tussen gebieden, wat voor beleidsmakers een interessant gegeven kan zijn. De bereikbaarheidskaarten zijn voor het beleidsontwerp op twee manieren gebruikt. In de eerste plaats zijn om kansen voor ruimtelijke ontwikkeling in beeld gebracht op plekken met gunstige bereikbaarheidscondities en in de tweede plaats zijn gebieden die men graag Figuur 1 De bereikbaarheid van arbeidsplaatsen in de Zuidvleugel Bereikbaarheid van arbeidsplaatsen per Auto 2000 Binnen 30 minuten inclusief congestie Goed bereikbaar (meer dan ) Redelijk bereikbaar ( ) Matig bereikbaar ( ) Slecht bereikbaar (minder dan ) Bereikbaarheid per OV 2000 Te bereiken inwoners binnen 45 minuten Goed bereikbaar Redelijk bereikbaar Matig bereikbaar Slecht bereikbaar Figuur 2a De bereikbaarheid van de Zuidvleugel met het openbaar vervoer in 2000 Bereikbaarheid per OV 2020 Te bereiken inwoners binnen 45 minuten Goed bereikbaar Redelijk bereikbaar Matig bereikbaar Slecht bereikbaar Figuur 2b De bereikbaarheid van de Zuidvleugel met het openbaar vervoer kan in 2020 veel beter zijn dan in 2000

6 P. 437 Tabel 1 Bereikbaarheidseisen voor verschillende woon- en werkmilieus Maatschappelijk doel Relevante functionele relaties Versterken van economische clusters Toegang tot beroepsbevolking, markten (consumenten, bedrijven), kennisinstituten, toeleveranciers en mainports (Schiphol, Rotterdam) Versterken sociale cohesie en integratie Toegang tot werk en dagelijkse voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, sport en verenigingen met openbaar vervoer. Versterken en openhouden van het natuur landschap Aantal inwoners dat toegang heeft tot het natuur landschap met de fiets. Soms beperken van de toegang tot het landschap om stedelijke ontwikkeling te voorkomen. Tabel 2 Bereikbaarheidseisen voor verschillende woon- en werkmilieus Werkmilieu Logistiek en Distributie Creatieve industrie Bereikbaarheidseisen Te bereiken inwoners binnen 45 min. met de auto (incl. congestie) Schiphol en Rotterdam bereikbaar binnen 45 min. met de auto (incl. congestie) Te bereiken creatieve bedrijven binnen 15 min. fiets Te bereiken stedelijke voorzieningen binnen 15 min. fiets Te bereiken kennisinstituten en onderwijsvoorzieningen binnen 30 min. auto en 45 min. OV Woonmilieu Stedelijk Landelijk Bereikbaarheidseisen Te bereiken arbeidsplaatsen binnen 30 min. met de auto (incl. congestie) en 45 minuten OV. Te bereiken (boven) regionale voorzieningen basis 15 min. fiets en 30 minuten OV. Te bereiken stedelijke voorzieningen 15 min. fiets Te bereiken arbeidsplaatsen 45 min. auto (incl. congestie) Te bereiken hectare natuurlandschap 15 min. fiets wil ontwikkelen, maar niet goed bereikbaar zijn als opgaven voor het verkeers- en vervoerssysteem aangemerkt. Figuur 1 is een voorbeeld van een kaart die gebruikt is. De kaart laat de bereikbaarheid per auto zien van arbeidsplaatsen vanuit alle plekken in de Zuidvleugel binnen 45 minuten reistijd. De bereikbaarheidskaarten maken het mogelijk discussies, bijvoorbeeld over gebieden die het economisch gezien moeilijk hebben, zoals de Drechtsteden, te koppelen aan het achterblijven van de bereikbaarheid. Vervolgens is tijdens de tweede stap gekozen om bereikbaarheid te differentiëren naar de kansen die het biedt voor de ontwikkeling van verschillende woonwerkmilieus. De wens tot ontwikkeling van deze milieus vloeit voort uit de bredere doelstellingen die in de eerste stap zijn geformuleerd. In tabel 2 is een uitwerking te zien van twee woonmilieus en twee werkmilieus. Voor het werkmilieu logistiek en distributie is de bereikbaarheid van de mainports Schiphol en Rotterdam belangrijk, terwijl dit voor een werkmilieu voor de creatieve industrie niet zo relevant is. Ook verschillende woonmilieus stellen andere eisen aan de bereikbaarheid. In een landelijk milieu ligt de nadruk bijvoorbeeld veel meer op autobereikbaarheid dan in een stedelijk milieu. Deze bereikbaarheidseisen zijn de uitkomst van een iteratief proces,

7 P. 438 waarbij beleidsmakers aangeven welke bereikbaarheidseisen passen bij de te ontwikkelen milieus en waarbij deze eisen worden geconfronteerd met gegevens over het daadwerkelijke verplaatsingsgedrag voor verschillende activiteiten. Op deze manier ontstaan een typologie die zowel aansluit bij de ideeën van beleidsmakers als bij het gedrag van huishoudens en bedrijven. Het ontwerpen van alternatieve beleidsstrategieën staat in de derde stap centraal. Voor verschillende interventies in het verkeersen vervoerssysteem en voor toevoegingen aan het ruimtelijk programma is gekeken hoe ze de bereikbaarheid beïnvloeden. Op die manier wordt duidelijk welke interventies bijdragen aan het scheppen van de gewenste bereikbaarheidskwaliteiten. Snel inzicht in de verschillende knoppen die beleidsmakers hebben om aan te draaien wordt als cruciaal gezien voor het ontwerpproces. Figuren 2a en b laten zien hoe de bereikbaarheid van inwoners verandert als gevolg van verbeteringen in het regionaal openbaar vervoer. De kaart laat zien dat Randstadrail ervoor zorgt dat in het gebied tussen Den Haag en Rotterdam bereikbaarheidskwaliteiten ontstaan die tot nog toe alleen voorbehouden waren aan de steden. Beleidsmakers in de Zuidvleugel zien deze bereikbaarheidskaarten als een bevestiging dat ze met Randstadrail op de goede weg zijn. Tot nu toe was dit nog niet zo goed met informatie te onderbouwen. De beleidsmakers van de Zuidvleugel zijn enthousiast over de methode en gaan de bereikbaarheidskaarten en kwaliteitseisen gebruiken als een belangrijke bouwsteen voor een nieuwe verstedelijkingsstrategie, waarin de ontwikkeling van verschillende woonwerkmilieus centraal staat. Op die manier wordt de bereikbaarheid van een plek vanaf het begin in het proces meegenomen, gerelateerd aan ruimtelijkeconomische doelstellingen. De kwaliteit van de bereikbaarheid bepaalt zo mede welke plekken wel of niet interessant zijn om te ontwikkelen. Deze aanpak wijkt duidelijk af van de traditionele manier van werken. Het is interessant om te zien of als gevolg van deze aanpak in het vervolg van de verstedelijkingsstrategie ook andere beleidskeuzes worden gemaakt. Bereikbaarheid bruikbaar Bereikbaarheid is een interessant concept om de integratie van verkeers- en vervoersbeleid en ruimtelijk beleid in de praktijk te bevorderen. Om het concept bereikbaarheid te gebruiken ten behoeve van het integraal beleidsontwerp is een aantal aspecten belangrijk. Ten eerste moet bereikbaarheid gekoppeld worden aan maatschappelijke doelstellingen. Beleidsmakers in de Zuidvleugel hadden af en toe moeite om de abstracte doelstellingen te vertalen in bereikbaarheidseisen maar uit de evaluatieformulieren blijkt dat ze het desalniettemin als een zeer nuttige exercitie zien. Het levert in ieder geval heel andere uitgangspunten op voor verkeers- en vervoersbeleid dan men normaal hanteerde. Het lijkt belangrijk om een duidelijk gedeelde maatschappelijke opgave als vertrekpunt te nemen voor het formuleren van bereikbaarheidseisen. Ten tweede is het belangrijk om te zorgen voor een juiste balans tussen een bereikbaarheidsmaat die begrijpelijk is voor beleidsmakers en één die een goede afspiegeling vormt van het verplaatsingsgedrag. Ingewikkelde bereikbaarheidsmaten bleken vooral voor

8 P. 439 de ruimtelijke ordenaars soms lastig te begrijpen. Daarnaast is het noodzakelijk dat de interpretatie van de bereikbaarheidskaarten en overeenstemming over de te gebruiken data en bereikbaarheidskaarten collectief gebeurt. Pas als de kaarten door deelnemers geaccepteerd worden is het mogelijk ze te gebruiken in het ontwerpproces. In de Zuidvleugel ging soms te veel tijd verloren aan discussies over de bereikbaarheidskaarten, omdat niet iedereen begreep wat ze verbeelden. Toch is de potentie van bereikbaarheid als integrerend begrip zichtbaar. Een verkeersdeskundige gaf na afloop van één van de workshops aan dat de bereikbaarheidskaarten hem helpen om de kansen en bedreigingen van verschillende verstedelijkingsscenario s goed in beeld te brengen en te bediscussiëren met planologen en stedenbouwkundigen. Een stedenbouwkundige constateerde dat de verkeersdeskundigen met behulp van de bereikbaarheidskaarten een veel actievere rol namen in de discussie over de ruimtelijk-economische ontwikkeling van de regio. Ten slotte is inzicht in verandering in bereikbaarheid als gevolg van interventies in het ruimtelijk systeem en het verkeersen vervoerssysteem cruciaal voor het ontwerpproces. Op basis van de ervaringen in de Zuidvleugel wordt de methode verder verfijnd en toegepast in andere regio s om uiteindelijk tot een inhoudelijke en procesmatige aanpak te komen voor het samen ontwerpen aan bereikbaarheid. Thomas Straatemeier (t.straatemeier@uva.nl) is als promovendus verbonden aan het onderzoeksinstituut AMIDSt van de Universiteit van Amsterdam. Literatuur Groenendijk, J.M., F. le Cercq & L. Bertolini (2003) Bereikbaarheid als Planningskader voor Interventies in Verkeer en Vervoer, Amersfoort en Amsterdam Gifford, J.L. (2003) Flexible Urban Transportation, Elsevier Science, Oxford Hansen, W.G. (1959) How Accessibility Shapes Land Use, Journal of the American Planning Institute, p Geurs, K.T. & J.R. Ritsema van Eck (2001) Accessibility measures: review and application, RIVM, Utrecht.