Delftse Rekenkamer Postbus 2954 _2601 CZ Delft _T: _E:

Transcriptie

1 lay Delftse Rekenkamer Postbus 2954 _2601 CZ Delft _T: _E: Gemeente Delft t.a.v. de leden van de gemeenteraad Postbus ME Delft Afd. CV(^ 3en K Kopie Gemeenle Delit Delft, 4 april APR 2009 Betreft: aankondiging Spoorzone onderzoek Geachte raad. Doc/bijlage Productnr. Hierbij delen wij u mede dat de Delftse Rekenkamer na een vooronderzoek heeft besloten een onderzoek te gaan uitvoeren met als onderwerp hoe de Delftse gemeenteraad idealiter zou moeten omgaan met het Spoorzone project. Het onderzoeksvoorstel sturen wij u bijgaand toe. Het onderzoek zal vanuit de rekenkamer worden begeleid door Arie Langstraat en Imke Frijters. Wij zijn momenteel in het stadium van het aanvragen van offertes bij een aantal externe onderzoeksbureaus. Naar verwachting zal het offerte traject begin mei a,s. afgerond zijn en kan het onderzoek in de loop van de maand mei starten. Omdat dit onderzoek zich richt op de rol van de raad bij het vervullen van zijn taken en verantwoordelijkheden tijdens de uitvoering van het grote en complexe Spoorzone project willen v/ij graag bij voorbaat al een beroep doen op de medewerking van de raadsleden. Hoogachtend, i-o MK drs. V.P van Stipdonk voorzitter Delftse Rekenkamer

2 Delftse Rekenkamer ONDERZOEKSVOORSTEL SPOORZONE Aanleiding Delft staat aan de vooravond van een omvangrijk, complex en langdurig project 'Spoorzone Delft', waarbij het huidige spoorviaduct door de stad zal worden vervangen door een viersporige tunnel. Dit railinfrastructuur project wordt gecombineerd met een project voor de bouw van een stadskantoor bovenop het nieuwe ondergrondse station, de bouw van verdere kantoren en woningen in het Houttuinen gebied, een busstation, parkaanleg en een gewijzigde wegeninfrastructuur. Het project kent elementen van publiek-private samenwerking (PPS). Over een lengte van circa drie kilometer zal dit project gedurende vele jaren leiden tot een breed bouwterrein dwars door de stad. De Delftse Rekenkamer (DRK) heeft zich afgevraagd of hij een rol heeft te spelen in dit omvangrijke en unieke project en daar een voorstudie naar verricht. Project Ontwikkeling Spoorzone Het project om het spoorviaduct dwars door Delft te vervangen door een tunnel kent een zeer lange voorbereidingstijd. Het is de laatste jaren in een stroomversnelling gekomen. Het project is nu opgesplitst in drie gedeelten, te weten: 1. Spoorinfrastructuur; 2. OV-knoop, opgedeeld in een spoors deel en een stads deel; 3. Vastgoed/Openbare Ruimte. Onder de Spoorinfrastructuur vallen de aanleg van de tunnel en de maaiveldinrichting. Nauw daarmee verbonden is het zgn. spoorse deel van de OV-knoop, dat bestaat uit een nieuw ondergronds NS-station, een ondergrondse fietsenstalling en een busstation en tramhaltes en taxistandplaatsen. Het stadse deel van de OV-knoop bestaat uit de stationshal met daarbovenop het nieuwe stadskantoor en verder een ondergrondse parkeergarage. Het deel Vastgoed/Openbare Ruimte omvat de vastgoedontwikkeling (kantoren en woningen) in het gebied boven en vooral naast de tunnel en de aanleg van wegen en groenvoorzieningen in het gebied. In 2008 is de afspraak gemaakt dat het Rijk, in casu het Ministerie ven Verkeer en Waterstaat het financiële risico en het risico van bouwschades zal dragen van de aanleg van de spoortunnel en van het ondergrondse NS-station. In 2009 zal met deze werkzaamheden worden begonnen. De geschatte kosten voor dit deel bedragen 442 miljoen. Voor de realisatie van dit deel van het project, de realisatie van de stationshal door OBS in opdracht van ProRail en de Parkeergarage Spoorsingel en een deel van de Inrichting Openbare Ruimte door ProRail in opdracht van OBS heeft de gemeente Delft/OBS een samenwerkingsovereenkomst gesloten met ProRail. De uitvoering van de werkzaamheden is gegund aan de bouwcombinatie CrommeLijn VOF, bestaande uit CFE NV, Haverkort Voormolen BV TBI Infra en Dura- Vermeer Groep NV. De vastgoedontwikkeling (kantoren en woningen) en de inrichting van de openbare ruimte zijn de verantwoordelijkheid van het OBS Er zijn voor dit deel overeenkomsten gesloten met NS Vastgoed en Ballast Nedam. De opbrengsten hiervan dienen ter dekking van de gemeentelijke bijdrage aan de Spoortunnel ( 78 miljoen). Het stadskantoor is de verantwoordelijkheid van de gemeente Delft. Vanwege de verwevenheid met de bovengrondse stationshal en het ondergrondse station wordt het projectmanagement gevoerd door het OBS. De financiële risico's van het stadskantoor zijn voor rekening van de gemeente. Het gehele project heeft een doorlooptijd van minstens 10 jaar. Ontwikkelingsbedrijf Spoorzone (OBS) Voor de uitvoering van het project Spoorzone heeft de gemeente het Ontwikkelingsbedrijf Spoorzone Delft (OBS) in het leven geroepen. Dit ontwikkelingsbedrijf neemt de voorbereiding en uitvoering van de ontwikkeling ter hand, voert de financiële administratie en beheert de kosten en opbrengsten van het project. Het OBS heeft tot taak de overeenkomsten uit te voeren die inmiddels zijn vastgelegd met de betrokken partijen op het gebied van stedelijke ontwikkeling (realisatie vastgoed), OV-knoop (stationshal) en spoorinfrastructuur (spoortunnel en 'spoorse' deel OV-knoop). Tevens is het OBS realisator van het stadskantoor. Voor de uitvoering werkt het OBS samen met o.m. ProRail, de Nederlandse Spoorwegen, CrommeLijn VOF en de ontwikkelcombinatie NS Poort/Ballast Nedam. Om slagvaardig te kunnen samenwerken en uit te voeren wat besloten is, werd het OBS ingericht als een BV. De gemeente is 100% aandeelhouder van het OBS en benoemt de algemeen directeur. Er is een onafhankelijke vijfhoofdige raad van commissarissen. De verantwoordelijke wethouder maakt daar geen deel van uit. De relatie

3 * ^w *. tussen de gemeente en OBS is vastgelegd in de 'Overeenkomst van lastgeving en volmacht' van 13 augustus Voor de realisatie van het Stadskantoor heeft de gemeente het OBS op 10 april 2008 middels een lastgeving opdracht gegeven. Documentenstudie Met behulp van uitgebreide informatie, verkregen via de door de gemeente benoemde contactpersoon mevr. E.I. Bijleveld-van der Hoeven, heeft de DRK een voorstudie gedaan op basis van alle relevante stukken, overeenkomsten, plannen, kostenopstellingen en dekkingen, etc. Uit deze voorstudie heeft de DRK de conclusie getrokken dat een diepergaand (evaluatie-)onderzoek naar de huidige stand van het project aan de vooravond van de uitvoering momenteel geen toegevoegde waarde heeft. Er zijn voldoende stukken van kwaliteit om de 'nulsituatie' bij het begin van het Spoorzoneproject als goed omschreven en vastgelegd te beschouwen. Het besluit is door de betrokken overheden en andere instanties en partijen genomen en het beleid is uitgezet. Er kan worden gesteld dat er op dit moment geen behoefte is aan een advies of aan een aanbeveling van de DRK, dat achteraf aangeeft hoe beleid eruit had moeten zien of welke onderwerpen aandacht hadden moeten krijgen om de beoogde resultaten te sorteren. De risico's van een aroot en complex project Dit geconstateerd hebbende, stelt de DRK echter vast dat het Spoorzoneproject een zeer groot en complex project is, waar zeer veel overheidsgeld mee gemoeid is en dat zich over vele jaren uitstrekt. De ervaring leert dat er altijd grote risico's zijn verbonden aan dit soort grote infrastructurele projecten. De Betuwelijn, de HSL-lijn, de tramtunnel in Den Haag en de aanleg van de Noord-Zuid metrolijn in Amsterdam zijn maar een paar recente voorbeelden. Vooral wanneer er grote politieke druk is om een project ter hand te nemen gaat het nog wel eens mis. Maar ook kunnen zich grote technische problemen voordoen, vooral wanneer er nieuwe onbeproefde technieken worden gebruikt. Ook de politieke onvoorspelbaarheid en het gebrek aan (politieke) continuïteit gedurende de uitvoering wordt als risico gezien. Daarnaast is de onomkeerbaarheid van het proces, als de uitvoering eenmaal gestart is, een reden van overschrijdingen van budget en planning. Een weg terug is vaak niet meer begaanbaar. Grote projecten zonder risico's bestaan natuurlijk niet. De DRK sluit zich graag aan bij wat professor Priemus, lid van de raad van commissarissen van OBS, daarover in 'Detft op Zondag' heeft gezegd. "Het entameren van een groot project als de Delftse Spoorzone betekent altijd het aanvaarden van risico's. Risicoloze grote projecten bestaan niet." Doel van het onderzoek De DRK wil onderzoeken hoe bewerkstelligd kan worden dat de gemeenteraad gedurende de looptijd van het Spoorzoneproject zijn verantwoordelijkheden kan blijven waarmaken. Hoe kan vermeden worden dat de raad in de toekomst min of meer machteloos moet aanhoren en accepteren (zoals in Den Haag bij de tramtunnel en in Amsterdam bij de Noord-Zuidlijn) hoe tegenvallers hetzij de looptijd van het project verlengen (en dus de overlast voor de burgers en de bezoekers van de stad), hetzij het budget doen overschrijden met alle financiële consequenties van dien, hetzij de uitvoering zelf in gevaar brengen of tot beperkingen daarin leiden? Hoe moet de raad zich wapenen tegen dit soort tegenvallers, hoe moet hij de risico's (onder)kennen, hoe moet hij zich laten informeren door de verantwoordelijke leden van het college van B&W, hoe moet hij kritische vragen blijven stellen aan het college en te allen tijde voorbereid blijven op problemen bij de uitvoering van dit qua omvang, duur en kosten vrij unieke project? Gezien de risico's (en de kansen daarop) die een beoogd eindresultaat, en daarmee de toekomstige beleidsresultaten, in de weg kunnen staan, acht de DRK het zinvol om duidelijk te onderbouwen welke risico's zich voordoen bij dergelijke projecten in het algemeen en bij dit specifieke project in het bijzonder. Het eerste deel van het DRK-onderzoek gaat daarom over risicomanagement in het openbaar bestuur. Daarnaast wordt tevens gekeken naar het functioneren en de organisatie van de gemeenteraad Delft zelf. Het project zal zich over meerdere raadsperiodes uitstrekken. Er dient gewaarborgd te worden dat de kennis over het project, die gezien de door de raad genomen besluiten, bij de huidige raadsleden aanwezig mag worden verondersteld, wordt overgedragen en up-to-date blijft. Kortom, de DRK wil onderzoeken hoe de raad gedurende de looptijd van het project actief aan risicomanagement kan doen. Dit deel van het DRK-onderzoek heeft meer het karakter van organisatieadvies.

4 Uitgewerkte doelen Het onderzoek moet voor de raad een handvat ofwel normenkader opleveren om gedurende de gehele looptijd van het project te kunnen bewaken dat binnen de randvoorwaarden van bestekken en budgetten de doelstellingen van het project bereikt worden. Daartoe worden hieronder eisen beschreven, die gemonitord zouden moeten worden, zodat aan de hand daarvan zo nodig bijsturing door de raad kan plaatsvinden. Het gehele project kent een adequaat niveau van risicomanagement De uitvoering van het project blijft voldoen aan de technische plannen en eisen Het onafhankelijk toezicht op de uitvoering is van een adequaat niveau en frequentie De kosten van het project blijven binnen het vastgestelde budget De uitvoering van het project blijft op schema De veiligheid heeft te allen tijde prioriteit Afwijkingen, onverwachte problemen en tegenvallers worden onmiddellijk gemeld en oplossingen worden besproken De naleving van de in het kader van het project gesloten contracten wordt regelmatig gecontroleerd De overlast van het project voor burgers/omwonenden blijft binnen van te voren gemaakte afspraken Burgers/omwonenden worden goed geïnformeerd Burgers/omwonenden beschikken over een 'loket' voor informatie, indienen van bezwaren, klachten, etc. Er is volstrekte duidelijkheid over de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokkenen: raad, college, verantwoordelijke wethouder, OBS, ProRail, aannemerscombinatie, projectontwikkelaars, etc. Onderzoeksvragen 1. wat zijn in het algemeen de risico's bij dit soort grote projecten en welke kunnen zich voordoen bij dit project? 2. hoe is het gesteld met de huidige kennis van het Spoorzoneproject bij de verschillende fracties in de raad? 3. hoe zijn de huidige opvattingen van de raad over zijn verantwoordelijkheid voor het controleren van het Spoorzoneproject? 4. is er in de betreffende raadscommissie een adequate structuur in het leven geroepen om de voortgang van het project te volgen? 5. hoe denken de raadsfracties de kennis binnen hun fractie gedurende de gehele looptijd van het project op het vereiste peil te houden voor hun controlerende taak? 6. hoe beoordelen de raadsfracties, resp. de leden van de verantwoordelijke raadscommissie het huidige risicomanagement en wat zijn dienaangaande hun wensen en eisen? 7. aan welke eisen moet worden voldaan zodat de raad zijn controlerende taak t.a.v. het Spoorzoneproject optimaal kan uitoefenen t.a.v. uitvoering planning veiligheid kostenbudget overlast adequate informatie verantwoordeuj kheidsstructuur? Dit DRK-onderzoek is geen regulier rekenkamer onderzoek. Vaak wordt onderzoek ex-post uitgevoerd. Achteraf wordt dan bezien in hoeverre de beleidsdoelstellingen zijn waargemaakt. Dit onderzoek is echter ook geen ex-ante onderzoek. Immers, het beleid ten aanzien van de Spoorzone is bepaald, initiële besluitvorming heeft al plaatsgevonden en de uitvoering wordt binnenkort ter hand genomen. Aan de raad worden aanbevelingen gedaan hoe hij de risico's na besluitvorming, maar vóór opleveringen van het project, kan managen. Daartoe moet het onderzoek ook de risico's in het algemeen ten behoeve van de raad in kaart brengen. Het is een handleiding voor de raad hoe zij haar controlerende rol kan optimaliseren als het gaat om complexe lange termijn investeringsprojecten.

5 Samenvattend: De DRK vraagt zich af in hoeverre de raad zich bewust is van de risico's en in hoeverre zij de voortgang van het project en het management van de risico's kan monitoren en bijsturen. De centrale vraag is dus hoe de raad de controle en bijsturing van complexe lange termijn projecten met de bijbehorende grote (financiële) risico's, bezien vanuit haar eigen functioneren en vanuit de kenmerken van dergelijke projecten, zodanig kan optimaliseren dat het (Spoorzone) beleid doelmatig en doeltreffend zal zijn. Object Zowel Spoorzoneproject, OBS, college als gemeenteraad Opzet van het onderzoek Aanpak Documentenstudie Spoorzone dossier Interviews met raadsfracties en commissieleden Schets van risico's van spoorzone (nulmeting) Schets van risico's en oplossingen van complexe lange termijn investeringsprojecten Organisatieanalyse Literatuurstudie: theorie over risicomanagement in het openbaar bestuur en bij civiele, bouwkundige en ruimtelijke orde investeringsprojecten Resultaat Bovengenoemde schetsen Een beschrijving van de huidige situatie en opvattingen van de raadsfracties en raadscommissie t.a.v het managen van de risico's Een concrete handleiding voor de raad waar - ook bij een wisseling van de wacht - op geleund kan worden, zodat er effectief bijgestuurd en gecontroleerd kan worden. Overige gegevens t.b.v. offerte-uitbrengende bureau's: Tot slot is er een aantal overige zaken die voor zowel de onderzoekers als DRK, van belang zijn om vooraf helder te formuleren: De begeleiding vanuit de DRK wordt verzorgd door dhr. ir. A. Langstraat en mw. drs. l.m.s. Frijters. Het eerste aanspreekpunt voor de onderzoekers is dhr. Langstraat; Het onderzoek wordt uitgevoerd door de onderzoekers die de offerte presenteren aan DRK; Bij de start van het onderzoek worden de onderzoekers aan de gemeentesecretaris en ambtelijk contactpersoon voor het onderzoek voorgesteld. In dit gesprek geven zij inzicht in de aard en strekking van het onderzoek. De ambtelijke organisatie kan de onderzoekers dan beter van dienst zijn; Het onderzoeksbureau verwerkt de hoor- en wederhoor in het rapport (coördinatie door DRK); Bij de beantwoording van vragen gesteld door de raad ter voorbereiding op de behandeling in de commissies en raad wordt het initiatief genomen door DRK. Onderzoekers moeten beschikbaar zijn om hierbij te ondersteunen; Het rapport mag niet meer dan 50 pagina's bevatten; Het rapport verschijnt als rapport van de DRK, waarbij in het colofon het onderzoeksbureau en de uitvoerend onderzoekers worden vermeld; Het rapport moet bestaat uit twee delen. Deel 1: o een zelfstandig gemakkelijk leesbare (management)samenvatting waarbij specifieke vaktaal wordt gemeden o de conclusies, aanbevelingen en leerpunten o bestuurlijke reactie van het couege Deel 2 bestaat uit de rest van het rapport, de bevindingen van het onderzoek; Het onderzoekbureau schrijft ook de conclusies en aanbevelingen, doch DRK heeft de vrijheid deze aan te passen c.q. aan te vullen; Het onderzoek wordt uitgevoerd onder algemene voorwaarden van de Gemeente Delft.

6 Planning 1. Start van het onderzoek mei Oplevering rapport van bevindingen september Bespreking en vaststelling in DRK medio oktober Hoor en wederhoor procedure medio oktober - medio november Aanbieden definitief rapport aan gemeenteraad eind november 2009 Contactgegevens Delftse Rekenkamer: Postbus CZ Delft T: E: info@delftserekenkamer.nl W: AL/IF/DRKSpoorzonedef130309