DEFINITIEF RAPPORT VAN BEVINDINGEN ONDERZOEK BESTUURLIJK HANDELEN STICHTING KRISTALLIS

Transcriptie

1 DEFINITIEF RAPPORT VAN BEVINDINGEN ONDERZOEK BESTUURLIJK HANDELEN STICHTING KRISTALLIS Plaats : Nijmegen Bestuursnummer : Onderzoek uitgevoerd op : 6, 7, 10, 11, 12, 14 en 20 februari 2014 Rapport vastgesteld op : 21 mei 2014 E /9 Documentnummer:

2 VASTSTELLING RAPPORT Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen, inclusief de financiële positie, het financieel beleid, het personeelsbeleid en de naleving van enkele wettelijke voorschriften bij Stichting Kristallis. Het onderzoek vond plaats op 6, 7, 10, 11, 12, 14 en 20 februari Het rapport is vastgesteld door de hoofdinspecteur primair onderwijs en expertisecentra, dr. Arnold Jonk, te Utrecht op 21 mei Pagina 2 van 38

3 Inhoud 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Context en toezichthistorie 1.3 Onderzoeksopzet 1.4 Wettelijke legitimatie 1.5 Opbouw rapport 2 Onderzoeksvraag 3 Bevindingen Algemeen beeld Toelichting 3.1 Structuur van de organisatie 3.2 Beleid en besturing Onderwijskwaliteit Personeel Financiën 3.3 Conclusie 4 Vervolg van het toezicht 5 Zienswijze van het bevoegd gezag Bijlagen Pagina 3 van 38

4 1. INLEIDING Op 6, 7, 10, 11, 12, 14 en 20 februari 2014 voerde de inspectie van het onderwijs een onderzoek uit naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen van Stichting Kristallis. Bij het onderzoek betrok de inspectie de financiële positie, het financieel beleid, het personeelsbeleid en de naleving van enkele wettelijke voorschriften. Het onderzoek vond plaats op grond van artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Centraal stond de vraag of het bestuur en de raad van toezicht in staat zijn om het onderwijs zodanig te organiseren en aan te sturen, dat zij daarmee een constante kwaliteit van het onderwijs aan de leerlingen van Kristallis waarborgen. 1.1 Aanleiding Tijdens het jaarlijks bestuursgesprek van 4 november 2013 maakte de inspectie aan het bestuur en de algemeen directeur ad interim haar voornemen bekend om een onderzoek uit te voeren naar het bestuurlijk handelen van Stichting Kristallis. Op 9 december 2013 nam de hoofdinspecteur het definitieve besluit om dit onderzoek te laten uitvoeren. De belangrijkste redenen voor de inspectie om het geïntensiveerde toezicht op kwaliteit en financiën uit te breiden met een onderzoek naar bestuurlijk handelen, waren: de kwetsbare financiële positie van de stichting; signalen die een effectieve voortgang van het verbetertraject op H400 (Hatertseweg 400) in twijfel trokken; signalen over een onveilig schoolklimaat; de waarschuwing van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in maart 2013; het voor een derde maal aanstellen van een algemeen directeur ad interim; het ontbreken van een goede werkwijze van het bestuur om zich tijdig en transparant aan de inspectie te verantwoorden. De signalen ontving de inspectie van de medezeggenschapsraad, de inspecteur van SZW en van ouders en leerlingen van de scholen. Omdat ook de toezichthistorie van de scholen, die onder verantwoordelijkheid staan van Stichting Kristallis, zorgwekkend is, wilde de inspectie de kwaliteit van het bestuurlijk vermogen zo spoedig mogelijk op basis van eigen bevindingen vaststellen. De scholen van Stichting Kristallis vertonen al jaren tekortkomingen op het gebied van de kwaliteit van het onderwijs. Bovendien ontving de stichting in maart 2013 een waarschuwing van de Inspectie SZW vanwege tekortkomingen in de arbeidsomstandigheden. Ook op het gebied van financiën waren er al langer problemen. In april 2013 bleek dat de stichting niet in staat zou zijn de salarissen van mei te betalen en paste de inspectie het financieel toezicht aan. Naar aanleiding van deze situatie vond in mei 2013 een gesprek plaats tussen de inspectie, de directie Jeugd Onderwijs Zorg van het ministerie van OCW, het bestuur en de raad van toezicht. In dat gesprek kreeg het bestuur de opdracht om tot een gedegen plan van aanpak te komen. Ook is toen aangegeven dat bij twijfel aan een voorspoedig herstel, een inspectieonderzoek naar het bestuurlijk handelen tot de mogelijkheden behoorde. Pagina 4 van 38

5 De informatie tijdens het bestuursgesprek van 4 november 2013 gaf de inspectie onvoldoende het vertrouwen dat bestuur en raad van toezicht in staat waren de kwaliteit op de scholen van Kristallis op korte termijn te verbeteren en in de toekomst te waarborgen. Volgens de inspectie hadden de acties die het bestuur ondernam om de problemen op te lossen te veel een ad-hoc karakter. Het bestuur leek geen keuzes te maken die voor noodzakelijke structurele en fundamentele verbeteringen zorgen. Bestuur en algemeen directeur ad interim verwachtten de kwaliteit van het onderwijs in februari 2014 te hebben verbeterd. Dit leek de inspectie echter geen reële inschatting, mede gezien de diverse signalen van incidenten op de vestiging H400, die wezen op een onveilig en zeer onrustig schoolklimaat. Zelfs zo onveilig, dat het bestuur besloot om beveiligingsbeambten in te huren om de orde op de school te herstellen. Bovendien hebben alle scholen te maken met de gevolgen van een reorganisatie, die de stichting naar aanleiding van de geconstateerde financiële problemen moest doorvoeren. Deze reorganisatie heeft het bestuur ingezet om de personele uitgaven weer met de inkomsten in balans te krijgen. Het bestuur heeft daarbij primair gekeken naar de kosten en te weinig naar het belang van het onderwijs. Om zicht te houden op het verbetertraject en om risico s te kunnen inschatten, vroeg de inspectie bij het bestuur gegevens op. Het betrof financiële gegevens en gegevens voor de jaarlijkse risicoanalyse. Tijdens het bestuursgesprek van november 2013 stelde de inspectie vast dat het bestuur deze gegevens niet zondermeer paraat heeft en geen geborgde werkwijze hanteert om zich aan de inspectie of de raad van toezicht te verantwoorden. Dit betekent dat het bestuur ook zelf niet onmiddellijk over deze kwaliteits- en resultaatsgegevens kan beschikken, die als uitgangspunten voor een goede besturing van de organisatie van groot belang zijn. 1.2 Context en toezichthistorie Stichting Kristallis is het bevoegd gezag van één cluster-4 voorziening voor voortgezet speciaal onderwijs (vso), verspreid over drie vestigingen in Nijmegen: Park Neerbosch (16QL-00) met de afdeling Neerbosch en de afdeling Oranje (voorheen Arcus) met ongeveer 300 leerlingen; De Hunnerberg (16QL-01), een justitiële jeugdinrichting (JJI) met een capaciteit van maximaal 66 plaatsbekostigde leerlingen; H400 (16QL-03), sinds schooljaar 2013/2014 (daarvoor de locaties Hazenkamp en Jacob van Campen) met ongeveer 154 leerlingen. De drie vestigingen verzorgen voortgezet speciaal onderwijs voor in totaal ruim 500 leerlingen. In Nijmegen verzorgt ook Stichting Speciaal Onderwijs Tarciusschool onderwijs voor vsoleerlingen van cluster 4, maar dan alleen voor jongeren met een lichtverstandelijke beperking (lvg). Nijmegen heeft daarnaast een breed aanbod aan scholen voor regulier voortgezet onderwijs en één tussenvoorziening, het zogenaamde Flexcollege. Deze voorziening is voor jongeren die op de reguliere scholen vanwege gedragsproblemen tijdelijk moeilijk te handhaven zijn. Stichting Entréa heeft twee cluster-4 scholen voor speciaal onderwijs (so) met vestigingen in Nijmegen en Tiel. Leerlingen van deze scholen stromen na hun schoolperiode op het so vaak door naar het vso van Kristallis. Vóór 1 januari 2011 vielen onder de verantwoordelijkheid van Stichting Orthopedagogische Onderwijs Centra (Stichting OOC) BRIN 16QL met onderwijslocaties in Nijmegen en BRIN 00RT met onderwijslocaties in Oss. Vanaf 1 januari 2011 vielen de locaties in Oss onder de Pagina 5 van 38

6 verantwoordelijkheid van de Stichting Oosterwijs. De Stichting OOC had toen nog alleen Kristallis met BRIN 16QL. Op 13 juli 2011 vond een naamswijziging plaats van Stichting OOC in Stichting Kristallis. Per 1 juli 2011 vormde Stichting Entréa een personele unie met Stichting Kristallis met de intentie om op termijn te fuseren. Het bestuur van Stichting Entréa is tevens het bestuur van Stichting Kristallis. Ook de raden van toezicht bestaan voor beide stichtingen uit dezelfde personen en zijn dus belast met het interne toezicht op beide stichtingen. Vooral de vestiging H400 kampt met problemen op het gebied van de kwaliteit van onderwijs en veiligheid. Een groot deel van de leerlingen is afkomstig van de Hazenkamp, een vestiging waarbij de inspectie in 2009 het onderwijs als zeer zwak beoordeelde. Op 19 juni 2012 voerde de inspectie een onderzoek naar kwaliteitsverbetering (okv) uit op de locatie Hazenkamp. Het aangepaste arrangement zeer zwak zette de inspectie toen om naar een aangepast arrangement zwak. Na de fusie van de locaties Hazenkamp (theorieonderwijs) en Jacob van Campen (praktijkonderwijs) voerde de inspectie in januari 2013 een okv uit op de nieuwe vestiging H400 en gaf zij voor de vestiging als geheel het arrangement zwak af. Aanvullend aan dit onderzoek voegde de inspectie er in een gesprek van 26 maart 2013 de waarschuwing aan toe dat verbetering urgent was. Op de locaties Neerbosch en Arcus (later vestiging Park Neerbosch genaamd met de afdelingen Neerbosch en Oranje) voerde de inspectie in december 2012 een okv uit. Zij zette toen het aangepaste arrangement zwak om naar een basisarrangement, maar benadrukte in het rapport van bevindingen de kwetsbaarheid van deze vestiging. Verdere ontwikkeling is dringend noodzakelijk om ook in de toekomst aan de eisen van de inspectie te kunnen voldoen op basis van het toezichtkader Op de locatie Hunnerberg voerde de inspectie in februari 2013 een kwaliteitsonderzoek uit om het kwaliteitsprofiel van de locatie te actualiseren. Eerder stelde de inspectie tekortkomingen vast in het kader van een geïntegreerd onderzoek met de inspecties voor veiligheid en justitie, jeugdzorg en gezondheidszorg. Als reactie op de financiële problemen in mei 2013 heeft het bestuur een reorganisatieplan en een sociaal plan ontwikkeld. Ook heeft het bestuur een onafhankelijk onderzoek laten instellen naar de oorzaken van de financiële problemen. Dit heeft op 24 september 2013 geresulteerd in een onderzoeksrapport met een verbeterplan. Het bestuur heeft de onderzoeksleider van dit rapport half oktober 2013 aangesteld als algemeen directeur ad interim. Hij kreeg een opdracht tot 1 april 2014 om het verbeterplan uit te voeren. In de praktijk richten zijn werkzaamheden zich ook op aansturing van activiteiten ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijs aan de hand van het jaarplan De huidige algemeen directeur ad interim is de derde ad interim sinds de vorming van de personele unie in juli Van 1 augustus tot half oktober 2013 was de functie tijdelijk vacant. In verband met de problematische ontwikkelingen van de afgelopen jaren heeft het bestuur de voor 1 juli 2013 geplande fusie van Stichting Entréa met Stichting Kristallis voor onbepaalde tijd uitgesteld. Om de inrichting van de toekomstige managementstructuur te bepalen, liet het bestuur onlangs opnieuw een onderzoek uitvoeren. Waar het bestuur had voorgesteld het college van bestuur met een tweede bestuurder uit te breiden, gaf de raad van toezicht de voorkeur aan een plattere organisatiestructuur met één bestuurder en daaronder collegedirecteuren en -coördinatoren. Pagina 6 van 38

7 1.3 Onderzoeksopzet Het onderzoek naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen bestond uit de volgende activiteiten: Het analyseren van documenten en gegevens van Stichting Kristallis die al bij de inspectie aanwezig waren; Het analyseren van documenten die het bestuur voorafgaand aan en tijdens het onderzoek aan de inspectie heeft toegestuurd; Het analyseren van documenten tijdens het onderzoek op het bestuurskantoor van Stichting Entréa te Weurt; Het analyseren van signalen ontvangen via het onderwijsloket en de vertrouwensinspectie; Het analyseren van vragenlijsten voor teamleden, afgenomen onder de teamleden van de vestigingen Hunnerberg, Park Neerbosch en H400 en vragenlijsten voor leerlingen afgenomen op de afdelingen Neerbosch en Oranje; Gesprekken met het bestuur, de raad van toezicht, de medezeggenschapsraad, de algemeen directeur ad interim, de (twee) collegedirecteuren, het hoofd bedrijfsvoering en de controller, de personeelsadviseur, de kwaliteitsmedewerker, teamleden en leerlingen van de vestigingen Hunnerberg, Park Neerbosch en H400, het voormalig bestuur van de Stichting OOC, de wethouder en een beleidsmedewerker onderwijs van de gemeente Nijmegen, de voorzitter van het samenwerkingsverband VO Nijmegen, de externe vertrouwenspersoon bij de GGD Nijmegen, de leerplichtambtenaar van de gemeente Nijmegen en de inspecteur van de Inspectie SWZ. Op 20 februari 2014 vond een afsluitend gesprek plaats met het bestuur, waarbij de inspectie haar bevindingen op hoofdlijnen terugkoppelde. Bij dit gesprek was op initiatief van het bestuur ook het hoofd bedrijfsvoering aanwezig. 1.4 Wettelijke legitimatie De wettelijke legitimatie voor toezicht op bestuurlijk handelen is te vinden in: De Wet op het onderwijstoezicht (WOT), die bepaalt dat de professionaliteit van het bestuur (naast de kwaliteit van het onderwijs, de naleving van wet- en regelgeving en de financiële situatie) als een criterium kan gelden voor de intensiteit van het toezicht ( 1 ). De Wet op de expertisecentra (WEC), in het bijzonder de bekostigingsvoorwaarden. Hierbij gaat het onder meer om de zorgplicht van het bevoegd gezag voor de kwaliteit van het onderwijs waaronder begrepen: o de zorg voor goed bestuurde scholen met een scheiding tussen de functies van bestuur en het toezicht daarop en met een rechtmatig bestuur en beheer; o de verplichting te melden (in het jaarverslag) welke code voor goed bestuur het bevoegd gezag hanteert en waar het eventueel van deze code afwijkt; 1 Art. 4, derde lid, WOT Pagina 7 van 38

8 De inspectie baseert zich bij haar onderzoek op het Toezichtkader speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs 2012, waarbij gebruik is gemaakt van de module Kwaliteit Bestuurlijk Handelen. Een overzicht van de bij deze module behorende aspecten en indicatoren staat vermeld in bijlage 1. De inspectie heeft de naleving onderzocht van een aantal wettelijke voorschriften die onder andere betrekking hebben op de bevoegdheden van het personeel, de verzuimmelding bij de leerplichtambtenaar en de aanwezigheid van een vastgesteld actueel schoolplan. 1.5 Opbouw rapport Hoofdstuk 1 beschrijft de inleiding met aanleiding, context en toezichthistorie, onderzoeksopzet, wettelijke legitimatie en opbouw rapport Hoofdstuk 2 beschrijft de onderzoeksvraag Hoofdstuk 3 beschrijft de bevindingen en de conclusie van de inspectie. Hoofdstuk 4 bevat een beschrijving van de wijze waarop de inspectie het vervolg van het toezicht bij Stichting Kristallis wil inrichten Hoofdstuk 5 bevat de zienswijze van het bevoegd gezag De volgende bijlagen zijn toegevoegd: Bijlage 1: Inhoud van de module Kwaliteit Bestuurlijk Handelen Bijlage 2: Onderzoek naar de nakoming van bevoegdheids- en bekwaambaarheidseisen van het personeel van Stichting Kristallis Bijlage 3: Lijst van geraadpleegde documenten Pagina 8 van 38

9 2. ONDERZOEKSVRAAG In dit onderzoek beantwoordt de inspectie een aantal onderzoeksvragen die betrekking hebben op het bestuurlijk handelen van Stichting Kristallis. De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Is het bestuurlijk handelen van Stichting Kristallis van voldoende kwaliteit? Zijn bestuur en raad van toezicht in staat om het onderwijs uiterlijk 1 augustus 2014 zodanig te organiseren en aan te sturen dat zij daarmee een constante kwaliteit van het onderwijs aan de leerlingen waarborgen? Dit impliceert ook financiële continuïteit en naleving van wettelijke voorschriften. De hoofdvraag valt uiteen in de volgende twee deelvragen: 1. Hoe functioneert het bestuurlijk handelen op alle bestuurlijke niveaus binnen de stichting? 2. Zijn bestuur en raad van toezicht naar verwachting in staat om uiterlijk 1 augustus 2014 de verantwoordelijkheid voor kwalitatief goed en veilig onderwijs op de drie onderwijsvestingen van Kristallis te garanderen? Dat houdt in dat de noodzakelijke (wettelijke en financiële) randvoorwaarden daarvoor aanwezig zijn. In hoofdstuk 3 beantwoordt de inspectie de geformuleerde hoofd- en deelvragen van dit onderzoek in samenhang. De inspectie benadrukt dat zij zich met dit onderzoek richt op het bestuurlijk functioneren en niet op de kwaliteit van de scholen. De onderwijskwaliteit onderzoekt de inspectie in april 2014 aan de hand van een onderzoek naar kwaliteitsverbetering (okv) op H400 en risicogerichte kwaliteitsonderzoeken op De Hunnerberg en Park Neerbosch. De inspectie stelt bij dit onderzoek wel vast of zich op de onderwijsvestigingen problemen voordoen. Zij gaat daarbij na of het bestuur adequate maatregelen treft om deze problemen op te lossen. Waar sprake is van wettelijke voorschriften, staat in de tekst een verwijzing naar de betreffende artikelen in wet- en regelgeving. Pagina 9 van 38

10 3. BEVINDINGEN Algemeen beeld Stichting Kristallis heeft taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden verdeeld en deze op hoofdlijnen statutair vastgelegd. Het bevoegd gezag onderschrijft de Code Goed Bestuur en kent een scheiding van bestuur en intern toezicht. De raad van bestuur wordt gevormd door één bestuurder. De raad van toezicht bestaat uit een voorzitter, een vice-voorzitter en vijf leden. De taken van de medezeggenschapsraad (mr) staan beschreven in een MR-reglement. Dit is een feitelijke organisatie en inrichting op papier. In de praktijk leidt dit echter niet tot een adequate besturing van het onderwijs. Goede voorwaarden, instrumenten, afspraken en procedures ontbreken om de besturing op een effectieve manier vorm en inhoud te geven. Het bestuur handelt als een bestuur op afstand, dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs delegeert aan een algemeen directeur. Een adequate uitvoering door een goed functionerend management, zoals voor deze vorm van bestuurlijk handelen noodzakelijk is, heeft het bestuur echter onvoldoende weten te realiseren. Sinds 1 juli 2011 kende Kristallis drie opeenvolgende, extern ingehuurde, algemeen directeuren ad interim. De definitieve keuze voor een organisatie- en managementstructuur moet het bestuur nog maken. Het financieel beheer is bij Kristallis niet op orde. Hoewel het bestuur zich inspant om de planning- en control cyclus te verbeteren, blijft de financiële continuïteit van de stichting onverminderd risicovol. De samenwerking tussen het bestuur en de algemeen directeur ad interim gebeurt vooral op basis van vertrouwen. Van de gesprekken die plaatsvinden, zijn soms notulen beschikbaar. Daarin worden situaties wel beschreven, maar onvoldoende verantwoord. Feiten worden niet systematisch afgezet tegen kwaliteitseisen die het bestuur van te voren zelf gesteld heeft. Ook de raad van toezicht beschikt niet over instrumenten en een kwaliteitskader om zich als interne toezichthouder een objectief beeld te vormen van de kwaliteit van de organisatie. Daarnaast vindt onvoldoende systematisch een kritische zelfreflectie plaats. Dat geldt voor het bestuur, de raad van toezicht, de medezeggenschapsraad en het management op de scholen. Een zorgwekkende financiële positie, een risicovolle kwaliteit van het onderwijs en de ingrijpende gevolgen van een reorganisatie, met een verlies aan personeelsleden, maken het noodzakelijk dat de raad van toezicht en het bestuur fundamentele en in relatie daarmee structurele maatregelen nemen. Dat vraagt op de eerste plaats om een richtinggevende visie en een meerjarenbeleid op de verschillende beleidsterreinen onderwijs, personeel en financiën. Het bestuur neemt hiervoor onvoldoende zelf het initiatief. Iedere extern ingehuurde directeur ad interim vervult een eigen opdracht en maakt op grond daarvan naar eigen inzicht beleids- en planningsdocumenten. Van continuïteit is daardoor te weinig sprake. Het schoolplan 2011/2015 vormt onvoldoende de basis van de huidige werkelijkheid. De ontwikkelingen van de afgelopen jaren maken het noodzakelijk dit plan bij te stellen. Een actueel en breed gedragen onderwijsconcept, gebaseerd op een analyse van de onderwijsbehoeften van de leerlingenpopulatie, staat nergens in samenhang beschreven. Daardoor ontbreekt een helder referentiekader, waarmee het bestuur de keuzes voor de inzet van middelen en personeel inhoudelijk kan onderbouwen en verantwoorden. Begin december 2013 is onder leiding van de huidige algemeen directeur ad interim het jaarplan 2014 tot stand gekomen. Met dit plan richt de organisatie zich voornamelijk op doelen voor de korte termijn. Zij anticipeert hiermee onvoldoende op de toekomst. Het plan staat los van Pagina 10 van 38

11 het schoolplan en van een breed gedragen onderwijsconcept, dat het bestuur definitief heeft vastgesteld. De medezeggenschapsraad (mr) uit voortdurend ernstige kritiek op de wijze waarop het bestuur reageert en handelt naar aanleiding van problemen die de mr signaleert. De verstandhouding tussen mr en bestuur is ernstig verstoord. Bestuur, raad van toezicht noch mr slagen erin het conflict op te lossen. Als gevolg daarvan zijn de drie partijen onvoldoende in staat gebleken om te komen tot een constructieve samenwerking ten behoeve van de kwaliteit van het onderwijs. Een adequate overlegstructuur en overlegcultuur ontbreken, waarbij raad van toezicht, bestuur en mr zorgwekkende thema s op professionele wijze ter sprake brengen. Beleidsontwikkeling en interventies op schoolniveau vinden vooral plaats onder externe druk van de Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie SZW. Een eigen, integrale visie van het bestuur ontbreekt. Het zijn de algemeen directeuren die verbeteringen plannen en doorvoeren zonder dat zij eerst een sterk draagvlak creëren onder de teamleden. De noodzakelijke omslag naar een professionele schoolcultuur komt daardoor onvoldoende van de grond. De twee collegedirecteuren krijgen bovendien te weinig de gelegenheid om zelf een positie onder het bestuur in te nemen. Het bestuur verwacht echter wel dat zij op korte termijn zelfstandig, zonder een algemeen directeur, kunnen functioneren. Toelichting 3.1 Structuur van de organisatie Stichting Kristallis Voorheen viel de scholengroep Kristallis (BRIN 16QL) onder Stichting Orthopedagogische Onderwijs Centra (Stichting OOC). Op 13 juli 2011 vond een statutenwijziging plaats, waarbij de naam van de stichting gewijzigd werd in Stichting Kristallis. In diezelfde tijd stelden Stichting Entréa en Stichting Kristallis een samenwerkingsovereenkomst op voor een personele unie. Taken en verantwoordelijkheden van de raad van bestuur en de raad van toezicht zijn op hoofdlijnen vastgelegd in het projectplan bestuurlijk samengaan van Kristallis met Entréa van maart 2011, de gewijzigde statuten van Kristallis van juli 2011 en in een bestuursreglement Entréa/Kristallis van november In de statuten staat vermeld dat het bestuur van Stichting Kristallis uit een gelijk aantal leden en uit dezelfde personen bestaat als de raad van bestuur van Stichting Entréa. In het bestuursreglement Entréa/Kristallis is formeel sprake van een (functionele) scheiding tussen raad van toezicht en raad van bestuur. In het projectplan staat dat Entréa een eenhoofdige raad van bestuur kent en dat diezelfde functionaris ook het bestuur over Stichting Kristallis zal voeren. Ook ligt vast dat het bestuur de Code Goed Bestuur onderschrijft. De keuze van Stichting Entréa om eerst een personele unie aan te gaan en niet direct met Stichting Kristallis te fuseren, betekent een samengaan onder voorbehoud. Entréa was niet bereid de personele, kwalitatieve en financiële risico s van Kristallis over te nemen. Als gevolg van die keuze bleef Stichting Kristallis formeel als een zelfstandige stichting voortbestaan. In de praktijk berust de bestuurlijke zeggenschap echter bij Entréa. Bij de personeelsleden van Kristallis leeft daardoor het idee dat zij geen bestuur hebben dat alleen voor hun belangen opkomt. Pagina 11 van 38

12 Bestuur en raad van toezicht Het bestuur onderhoudt directe contacten met het hoofd bedrijfsvoering en de algemeen directeur ad interim. Hoewel voor de collegedirecteuren integrale verantwoordelijkheid onder het bestuur is voorzien, is er geen beleid om ook tot een daadwerkelijke realisering van dit uitgangspunt te komen. In de praktijk overleggen de collegedirecteuren met de algemeen directeur en niet of nauwelijks met het bestuur. Dit maakt hun positie binnen de stichting kwetsbaar. De contacten tussen de collegedirecteuren en de raad van toezicht zijn nog schaarser. Voor de teamleden op de drie onderwijsvestigingen van Kristallis zijn bestuur en raad van toezicht vrijwel onbekende en voor sommigen daardoor ook onbeminde personen. In een periode waarin de financiële problemen en de daarop volgende reorganisatie voor veel onrust en onzekerheid zorgden, misten zij de directe aanwezigheid van hen die eindverantwoordelijk zijn. De raad van toezicht is regelmatig in overleg met het bestuur. Daarnaast voorziet het bestuur de raad van toezicht van voortgangsrapportages. De voorzitter en vice-voorzitter houden jaarlijks een functioneringsgesprek met het bestuur. Van een doelgerichte werkwijze met procedures en instrumenten om het interne toezicht waar te maken, is echter geen sprake. De raad heeft onvoldoende waarborgen ingebouwd om onafhankelijk toezicht te kunnen uitoefenen en past geen daadwerkelijke verantwoordingssystematiek toe. Een referentiekader ontbreekt op basis waarvan de raad van toezicht vertrouwen in het bestuurlijk handelen kan uitspreken en in staat is bevindingen van externe onderzoekers op waarde te schatten. Management van de scholen De Stichting Kristallis beschikt over een managementstatuut, dat definitief is vastgesteld op 1 november In artikel 2 staat dat het statuut van kracht is tot uiterlijk 1 november Onder management verstaat het bestuur de directie met de algemeen directeur als voorzitter en leidinggevende. De algemeen directeur wordt geacht een onderlinge taakverdeling vast te stellen. In artikel 5 staan een groot aantal taken en bevoegdheden vermeld waarvoor het bestuur de algemene directie gemandateerd heeft. De ontwikkelingen van de afgelopen jaren zijn voor het bestuur geen aanleiding geweest het managementstatuut krachtens artikel 12 van dit statuut aan de actuele situatie aan te passen. De meest recente beschrijving van de managementstructuur is te vinden in het schoolconcept Kristallis 2.0. Dit concept heeft het bestuur, na instemming van de medezeggenschapsraad, op 12 januari 2012 vastgesteld. In Kristallis 2.0 is een schoolstructuur opgenomen met onder het bestuur een algemeen directeur en drie collegedirecteuren. De structuur gaat uit van drie organisatorische onderwijseenheden met de namen Kristallis Junior College, Kristallis Discovery College en Kristallis Hunnerberg College. Ieder college staat onder leiding van een collegedirecteur, die in zijn taken wordt bijgestaan door een coördinator en een zorgteam. De praktijk laat echter een ander beeld zien. De algemeen directeur is een extern ingehuurde ad interim met een tijdelijke opdracht. De drie onderwijseenheden hebben de namen De Hunnerberg, Park Neerbosch en H400. Er zijn twee collegedirecteuren, één voor De Hunnerberg en H400 en één voor Park Neerbosch. Op De Hunnerberg is één coördinator werkzaam, op Park Neerbosch vier en op H400 één en is er voor een tweede een vacature. In de functiebeschrijvingen van de locatiecoördinator en de collegedirecteur staat beschreven welke werkzaamheden zij moeten verrichten. In de praktijk kunnen zij dit onvoldoende waarmaken. Pagina 12 van 38

13 Medezeggenschapsraad (mr) Stichting Kristallis beschikt over een mr met een personeels- en een oudergeleding. In artikel 16 van het medezeggenschapsreglement Kristallis van 1 januari 2012 staat vermeld in welk geval de mr voor overleg bijeenkomt met het bestuur en/of de raad van toezicht. In artikel 8 van het managementstatuut staat dat de algemeen directeur met (een geleding van) de mr het overleg voert terzake van de aan de directeur gemandateerde taken en bevoegdheden. Het bestuur ziet zichzelf daarmee formeel niet als de gesprekspartner van de mr. De houding van het bestuur ten opzichte van de mr is daarom terughoudend. Het bestuur acteert voornamelijk reactief als het gaat om het aanleveren van documenten en informatie aan de mr. Er zijn geen duidelijke afspraken over wat het bestuur en de mr van elkaar mogen verwachten als bepaalde onderwerpen aan de orde komen. In mailwisselingen geeft de mr het bestuur te kennen zijn controlerende taak onvoldoende te kunnen uitoefenen, omdat het bestuur de vereiste informatie niet, slechts beperkt of niet op tijd aanlevert. Dat is in strijd met artikel 8 van de Wet Medezeggenschap op scholen. Instemming door de mr met beleidsstukken, die voor de voortgang van de organisatie van belang zijn, loopt daardoor vertraging op. Dit geldt bijvoorbeeld voor het beleid in het kader van veiligheid en arbeidsomstandigheden, dat volgens de Inspectie SZW aanpassing behoeft. In het activiteitenplan 2012/2013 benoemt de mr al het streven om de in de afgelopen jaren ervaren afstand met het bestuur en de raad van toezicht te verkleinen door de communicatie te verbeteren. De argwanende houding van de mr heeft de afstand tussen de betrokkenen eerder vergroot en de communicatie ernstig verstoord. De mr krijgt niet de gelegenheid om, conform artikel 28g van de Wet op de Expertisecentra, van zijn recht gebruik te maken om één lid van de raad van toezicht bindend voor te dragen. Ook bestaat niet de afspraak, zoals vastgelegd in de Code Goed Bestuur, dat de mr (minimaal) jaarlijks met alleen de raad van toezicht voor een vergadering bijeenkomt. De mr heeft tot nu toe slechts één keer met de voltallige raad van toezicht gesproken. Daarentegen laten de leden van de raad wel toe dat er informele gesprekken plaats vinden met één lid van de raad van toezicht, bij wie de mr een luisterend oor gevonden lijkt te hebben Beleid en besturing Wisselingen in het management op de scholen zorgen voor gebrek aan continuïteit, waardoor een onrustig en in bepaalde opzichten zelfs sociaal onveilig personeelsklimaat ontstaat. De gevolgen van de reorganisatie en nieuwe ontwikkelingen in het kader van passend onderwijs en opbrengstgericht werken, vragen om een besturing die zekerheden biedt en een heldere, breed gedragen visie op de toekomst uitdraagt. Het ontbreken hiervan heeft ernstige gevolgen voor de beleidsgebieden onderwijskwaliteit, personeel en financiën, zoals hieronder toegelicht Onderwijskwaliteit Onvoldoende sturing Het bestuur geeft onvoldoende sturing aan de onderwijskundige ontwikkeling van de scholen. Het ontbreekt aan een integrale visie, een adequaat instrumentarium om zich van de kwaliteit op de scholen op de hoogte te stellen, specifieke deskundigheid en kennis van de feitelijke situatie. Het bestuur maakt het daardoor onmogelijk om hierin zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid te nemen. Pagina 13 van 38

14 In de functiebeschrijving van de collegedirecteuren staat dat zij verantwoordelijkheid dragen voor het opzetten, bewaken en verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs op de scholen. Twee reorganisaties kort na elkaar en de vele wisselingen in management, met drie opeenvolgende algemeen directeuren ad interim, hebben er echter toe bijgedragen dat de directie deze verantwoordelijkheid onvoldoende heeft kunnen waarmaken. Het bestuur heeft niet ingegrepen om dit probleem te verhelpen. Van het voornemen een systeem te realiseren dat gebaseerd is op de werkwijze van INK (Instituut Nederlandse Kwaliteit) en BSC (Balanced Score Card) met een cyclus van plan-do-check-act (pdca) is te weinig terecht gekomen. Activiteiten van zelfevaluatie, zoals tevredenheidonderzoeken, interne audits of de evaluaties van jaarplannen vinden onvoldoende structureel plaats op basis van een kwaliteitsagenda. Bovendien ontbreekt een schoolspecifiek referentiekader met daarvan afgeleide doelen, criteria en normen om een oordeel te kunnen verbinden aan de resultaten van de effectmetingen. Het schoolplan 2011/2015, dat hiervoor het wettelijk voorgeschreven beleidsdocument is, bevat slechts zeer beperkte informatie over beleid op het gebied van kwaliteitszorg, onderwijs en personeel. Het eerste jaar van dit schoolplan was het jaar waarin Stichting Kristallis en Stichting Entréa in een personele unie met elkaar gingen samenwerken. Het beleid en de meerjarenplanning hadden daarom een voorlopige status en zouden na een planevaluatie aan het einde van schooljaar 2011/2012 een update krijgen. Een bijgesteld schoolplan heeft het bestuur echter nooit tot stand gebracht. Wel volgden nog vele andere plannen en concepten, die onvoldoende samenhang vertonen en die slechts ten dele aan de huidige werkelijkheid op de scholen ten grondslag liggen. Op dit moment is vooral het jaarplan 2014 richtinggevend voor ontwikkelingen op de korte termijn. Het bestuur voert gesprekken met de algemeen directeur ad interim om zich over de situatie op de scholen te laten informeren. Rapportages hierover hebben onvoldoende het karakter van verantwoording. De algemeen directeur fungeert als tussenpersoon tussen het bestuur en de collegedirecteuren. In de toekomst wil het bestuur een managementstructuur inrichten, waarbij de collegedirecteuren direct onder het bestuur vallen. Daarmee komt dan de functie van algemeen directeur te vervallen. Dit perspectief is voor het bestuur echter geen aanleiding om ook nu al met de collegedirecteuren in gesprek te gaan en zo te bevorderen dat zij zich op hun nieuwe positie voorbereiden. Op basis van een nieuw onderwijsconcept, beschreven in het document Kristallis 2.0 van 12 januari 2012, heeft het bestuur de functie van collegedirecteur in het leven geroepen. Op 18 april 2012 heeft het bestuur hiervoor een functiebeschrijving vastgesteld. In die beschrijving is sprake van drie collegedirecteuren die samen met een algemeen directeur het managementteam vormen. In de praktijk wordt zowel van het nieuwe concept als van de functiebeschrijving afgeweken. Twee collegedirecteuren, die in de praktijk locatiedirecteuren zijn, verrichten nu de werkzaamheden die eerder voor drie collegedirecteuren bedoeld waren. De ene directeur draagt de verantwoordelijkheid voor de locaties De Hunnerberg en H400, de andere voor de locatie Park Neerbosch. In het jaarplan 2014 staat vermeld dat het concept Kristallis 2.0 nog altijd het uitgangspunt is. Een eerdere inschatting dat drie directeuren noodzakelijk waren om aan dit nieuwe onderwijsconcept sturing te geven, heeft het bestuur losgelaten. De twee directeuren zijn niet in staat alle werkzaamheden naar behoren uit te voeren. Ook hebben zij door de werkdruk hun opleiding voor schoolleider moeten staken. Weliswaar worden zij bijgestaan door coördinatoren, maar ook voor hen geldt dat zij hun werkzaamheden nog niet volledig conform hun taakbeschrijving kunnen uitvoeren. Bovendien heeft H400 voor deze functie een vacature. Daarnaast vragen contextfactoren extra inspanningen. De teams kampen met een hoog ziekteverzuim (ruim 10%) en een groot aantal vervangers en invalkrachten. H400 staat bovendien voor de opgave twee teams met twee Pagina 14 van 38

15 culturen samen te voegen en is sinds januari 2013 verhuisd naar een nieuw schoolgebouw, dat zonder ingrijpende aanpassingen onvoldoende geschikt is voor de doelgroep. Kwetsbare kwaliteit De collegedirecteuren zijn volgens hun functiebeschrijving verantwoordelijk voor de ontwikkeling, implementatie en borging van beleid. Zij worden geacht beleidsvoorstellen te doen aan de algemeen directeur. Door de hierboven beschreven omstandigheden staan deze werkzaamheden zwaar onder druk. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs ligt nu vooral bij de algemeen directeur ad interim. Die ondersteunt de collegedirecteuren en de teamleden aan de hand van het jaarplan 2014 om verbeteringen en ontwikkelingen binnen het onderwijs door te voeren. Om hem te adviseren heeft het bestuur tijdelijk een personeelslid van de Stichting Entréa ingezet als kwaliteitsmedewerker. De discontinuïteit in de aansturing is daarmee ook een risico voor de implementatie en de borging van de kwaliteitszorg. Zoals beschreven in paragraaf 1.2 onder Toezichthistorie hadden alle afdelingen van Kristallis in het verleden aangepaste arrangementen. Op dit moment heeft alleen H400 een aangepast arrangement zwak. Gezien de geconstateerde bestuurlijke zwakte, naast risico s voor de financiële en personele continuïteit, twijfelt de inspectie over de effecten van de verbeteringen. Basisarrangementen voor de vestigingen De Hunnerberg en Park Neerbosch zijn niet zondermeer kwaliteitsgaranties voor de toekomst. In de rapporten van bevindingen van de okv op de vestigingen Neerbosch en Arcus, vastgesteld op 1 mei 2013, wijst de inspectie hier nadrukkelijk op. Omdat eigen kwaliteitsinstrumenten ontbreken om de kwaliteit van het onderwijs te meten, te verbeteren en te borgen, is het bestuur sterk aangewezen op het externe toezicht door de inspectie voor wat betreft inzicht in de eigen onderwijskwaliteit. In het onderwijsleerproces zijn diverse kwetsbaarheden waarneembaar die om een beter beleid en een gerichte aansturing en controle op naleving vragen. Nu komt het bijvoorbeeld voor dat bij een aantal vakken methodes en middelen ontbreken of sterk verouderd zijn. Oude werkboeken moeten gekopieerd worden, omdat de nieuwe niet passen bij de oudere versies van de leerboeken. Ook zijn de roosters van sommige leerlingen zo samengesteld dat zij niet in staat zijn al hun vakken te volgen. Een ander belangrijk aandachtspunt is de verzuim- en incidentenregistratie, die zeker bij H400 verbetering behoeft. Ook de keuzes voor onder andere scheiding van leerlingen met internaliserende en externaliserende gedragsproblematieken, de inzet van honden bij leerlingen met autisme en de uitbreiding van een achterwacht vragen om onderbouwd beleid, dat nu onvoldoende voorhanden is. Bovendien maakt het bestuur te weinig gebruik van de intern aanwezige deskundigheden van de leden van de commissie voor de begeleiding. Tijdens kwaliteitsonderzoeken in april 2014 zal de inspectie deze kwetsbaarheden nader onderzoeken. Pagina 15 van 38

16 3.2.2 Personeel Personeelsdossiers De inspectie is in het kader van het onderzoek naar bestuurlijk handelen nagegaan of het bestuur de wettelijke eisen naleeft ten aanzien van de bevoegdheid en bekwaamheid van het personeel. Die eisen zijn vastgelegd in de artikelen 3 en 32 van de Wet op de expertisecentra (WEC). Uit een recent overzicht van de personele bezetting maakt de inspectie op dat 14% van de leraren die voor de klas staan niet bevoegd is om op Kristallis onderwijs te geven. Daarnaast zijn de personeelsdossiers incompleet en is van dossieropbouw weinig sprake. In bijlage 3 zijn de resultaten van het dossieronderzoek op hoofdlijnen opgenomen. Loopbaanontwikkeling Functionerings- en beoordelingsgesprekken hebben de afgelopen jaren niet of onregelmatig plaatsgevonden. De directie wil de gesprekkencyclus opnieuw opstarten. In de functiebeschrijvingen van zowel de locatiecoördinator als de collegedirecteur staat als een van de werkzaamheden het voeren van functioneringsgesprekken genoemd. In de praktijk hebben enkele coördinatoren deze taak opgepakt en andere nog niet. Ook van deskundigheidsbevordering van het personeel is onvoldoende systematisch sprake. Soms vinden studiedagen plaats voor directie en teamleden. Deze zijn echter onvoldoende ingebed in een gericht scholingsbeleid. De school biedt leraren jaarlijks training aan op het gebied van gedragsregulering, maar garandeert niet dat alle personeelsleden, onder wie vervangers die later instromen, aan deze training kunnen deelnemen. Dit alles betekent ook dat het bestuur er onvoldoende zorg voor draagt dat bekwaamheidsdossiers, conform artikel 32b van de WEC, worden bijgehouden. Arbeidsomstandigheden Het personeelsklimaat is erg onrustig. Dit merken ook de leerlingen en ze hebben er last van. Voor de leerlingpopulatie van Kristallis zijn rust, voorspelbaarheid en structuur belangrijke voorwaarden voor een veilig, stimulerend en (ortho)pedagogisch schoolklimaat. In de huidige context staan deze voorwaarden onder druk. Het werkgerelateerde ziekteverzuim is met ruim 10% hoog, waardoor de school vaak vervangers moet inzetten. Van een gezondheidsbeleid in het algemeen en een verzuim- en re-integratiebeleid in het bijzonder is op dit moment onvoldoende sprake. Veel personeelsleden zijn in tijdelijke dienst. Op Park Neerbosch heeft een substantieel deel van de 25 groepen te maken gehad met een vervanger. De contracten van vervangers worden maximaal twee keer verlengd. Een vaste aanstelling kan de organisatie niet bieden. Het is niet transparant welke criteria het management hanteert bij het werven van nieuw personeel. Daarnaast zijn verschillende teamleden in afwachting van een arbeidscontract. Ook heeft het bestuur nog geen taakbeleid vastgesteld en beschikken veel personeelsleden niet over taakbrieven. Er heerst veel onduidelijkheid over rechten en plichten. Vooral de afschaffing van de compensatieverlofregeling roept bij het personeel weerstand op. Op het gebied van personele randvoorwaarden zijn verschillende protocollen en beleidsdocumenten ontwikkeld, waarvan de status en de onderlinge samenhang onvoldoende duidelijk zijn. Risico s met betrekking tot arbeidsomstandigheden zijn beschreven in een getoetste RI&E op basis waarvan een plan van aanpak tot stand gekomen is. Kennis ontbreekt echter om de beleidsvoornemens effectief in praktijk te brengen. De mr weigert toestemming te geven voor losse beleidsstukken, maar dringt aan op een overkoepelend preventief en curatief beleid. Pagina 16 van 38

17 Op de locaties Arcus (nu Oranje), Neerbosch, H400 en De Hunnerberg stelde de Inspectie SZW in 2013 tekortkomingen vast in het bestuursbeleid met betrekking tot de psychosociale belasting van de personeelsleden. Het betreft de onderwerpen agressie en geweld, werkdruk en ongewenste omgangsvormen (artikelen 2.15, 3, 5, 13 en 15a van de Arbeidsomstandighedenwet). Het bestuur kreeg de opdracht deze tekortkomingen vóór 1 juli 2013 op te heffen, maar is daar volgens de Inspectie SWZ tot op heden niet in geslaagd. Dit kan boetes tot gevolg hebben. Cultuur Uit het onderzoek blijkt dat Kristallis een weinig professionele schoolcultuur kent. De vele wisselingen in het management, de reorganisaties en de gebrekkige informatie- en communicatieverstrekking hebben het vertrouwen in de organisatie geschaad. Bij H400 moet bovendien meer zorg uitgaan naar eenduidig handelen en het op elkaar afstemmen van verschillende sferen. Regels en afspraken worden niet consequent nageleefd. Deze benadering maakt het schoolklimaat onveilig en risicovol Financiën Aangepast financieel toezicht Begin april 2013 gaf het bestuur van Stichting Kristallis bij de inspectie het signaal af dat de organisatie in mei 2013 de salariskosten niet meer zou kunnen betalen. De beoordeling van de liquiditeitsprognose die Kristallis over 2013 had opgesteld, liet een acuut liquiditeitsprobleem zien voor mei Daardoor zou de betaling van de salarissen in het geding komen. Op 17 april 2013 plaatste de inspectie het bestuur daarom onder aangepast financieel toezicht. Vanaf dat moment volgt zij de ontwikkeling van de financiële positie van Kristallis nauwgezet. In de onderstaande tabel staan de signaleringswaarden die de inspectie hanteert in haar jaarlijkse risicoanalyse, afgezet tegen de kengetallen van Kristallis over de afgelopen drie jaar: Speciaal Onderwijs (V)SO 2010* Liquiditeit (current ratio) 1 1,27 1,18 0,64 Solvabiliteit 2 0,30 0,34 0,29-0,09 Rentabiliteit laatste 3 jaar negatief - -4,0% -10,4% Personele lasten/rijksbijdrage 0,95-1,01 1,07 Personele lasten/totale baten 0,90-0,93 0,96 Financiële Buffer < 0% - 0,97% -9,85% * Kengetallen op basis van de enkelvoudige balans van Kristallis op het moment van de splitsing. Een enkelvoudige exploitatierekening was niet voorhanden. Uit deze kengetallen blijkt dat de financiële positie van Kristallis sinds de splitsing van de BRIN 00RT en 16QL duidelijk is verslechterd. Oorzaken zijn aanzienlijk negatieve resultaten in 2011 ( ) en 2012 ( ), zodanig dat de financiële positie ultimo 2012 zeer zwak was. Er is een negatieve ontwikkeling van de liquiditeits- en solvabiliteitspositie. De solvabiliteit over 2012 is zelfs negatief geworden. Ook zijn de personele lasten in 2011 en 2012 relatief erg hoog. Het Eigen Vermogen over 2012 bedroeg negatief. Daarbij heeft Kristallis een aanzienlijk negatieve financiële buffer. Pagina 17 van 38

18 Ontwikkeling organisatie In 2010 viel Kristallis (BRIN 16QL) nog samen met de Sterrekijker en de Zonnewijzer (beide BRIN 00RT) onder Stichting OOC te Oss. Na splitsing van de BRIN startte de stichting op 1 januari 2011 met een positief vermogen van Hoewel Stichting Entréa op grond van de financiële risico s bij Stichting Kristallis op dat moment niet het besluit nam om volledig te fuseren, vond de raad van toezicht de financiële situatie zeker geen failliete boedel. In opdracht van het bestuur van Stichting OOC heeft Deloitte Accountants onderzoek gedaan naar de financiële afwikkeling van de splitsing. Deloitte stelde vast dat: de door beide besturen (Stichting OOC en Stichting Entréa) goedgekeurde uitgangspunten voor de splitsing van de beginbalans van Stichting OOC per 1 januari 2011 naar Stichting Kristallis en Stichting Oosterwijs juist zijn toegepast. Zo is de component Eigen Vermogen bestuur verdeeld conform de genomen besluiten in de verhouding Stichting Kristallis 47,5% en Stichting Oosterwijs 52,5%; van elke balanspost op basis van de jaarrekening 2010 de toerekening aan de Stichting Kristallis en de Stichting Oosterwijs correct heeft plaatsgevonden. Financieel beheer Het financieel beheer bij Kristallis is niet op orde. De stichting heeft de planning- en controlcyclus niet zodanig ingericht dat er voldoende en betrouwbare managementinformatie aanwezig is. Pas dan kan het bevoegd gezag juist en tijdig financieel beleid ontwikkelen, uitvoeren en bijsturen. Maatregelen van het bevoegd gezag Naar aanleiding van de liquiditeitsproblemen in het voorjaar van 2013 hebben het bestuur en de raad van toezicht van Kristallis en Entréa bij Stichting Entréa te Nijmegen een tijdelijke kredietfaciliteit geregeld. Deze tijdelijke kredietfaciliteit van maximaal is medio juli 2013 vastgelegd in een onderhandse akte van kredietverlening. Deze overeenkomst heeft het karakter van een éénmalige lening. Het totale bedrag moet uiterlijk 31 december 2015 zijn terugbetaald. Het bevoegd gezag heeft medio 2013 een reorganisatieplan en een sociaal plan opgesteld, die de bonden en de mr hebben goedgekeurd. Een belangrijke oorzaak voor de financiële problemen bij Stichting Kristallis was de aanwezigheid van een personeelsoverschot. De personele lasten bij Stichting Kristallis bedroegen in 2011 en 2012 meer dan 100% van de totale rijksbijdrage. Vervolgens kreeg een extern adviesbureau de opdracht een onderzoek uit te voeren naar de oorzaken van de financiële problemen en oplossingen voor te stellen om herhaling te voorkomen. In het onderzoeksrapport Stichting Kristallis van 24 september 2013 is op pagina 21 samenvattend geconcludeerd dat Stichting Kristallis de basis van de bedrijfsvoering in al haar facetten op orde moet krijgen. In het rapport is een verbeterplan opgenomen. Kristallis stapte begin 2013 over op een ander administratiesysteem en laat nu de administratie uitvoeren door het bedrijfsbureau van Entréa. Zij is nu bezig om in samenwerking met het bedrijfsbureau van Entréa een Service Level Agreement (SLA) op te stellen over af te nemen diensten. Er is op dit moment nog geen definitieve SLA en het is nog onduidelijk of de punten uit de SLA realiseerbaar zijn en of het bedrijfsbureau voldoende kwaliteit kan leveren. Indien de SLA niet haalbaar is, bestaat het risico dat Kristallis deze diensten weer extern wil inkopen. Pagina 18 van 38

19 De inspectie heeft in het kader van het onderzoek bestuurlijk handelen onderzoek verricht naar de voortgang en realisatie van de maatregelen die het bestuur en de raad van toezicht hebben ingezet. Verder heeft zij gekeken naar de huidige financiële positie en de verwachte ontwikkelingen in Daartoe is zij nagegaan of Kristallis voortgang heeft bereikt met het inrichten van een goede planning- en controlcyclus. De inspectie heeft vastgesteld dat het bestuur de beschikking heeft over voorlopige cijfers 2013, een begroting voor 2014 en een liquiditeitsprognose Een meerjarenbegroting voor de komende jaren is niet beschikbaar. Financiële administratie en financiële processen De inspectie heeft een gebrekkige financiële administratie aangetroffen en in algemene zin een beheersorganisatie zonder echte samenhang of waarneembaar (financieel) beleid. Dit beeld wordt in de gesprekken met verschillende betrokkenen bevestigd. Er ontbreekt een goed werkende planning- en control cyclus. Er is wel een strategisch beleidsplan ( Kristallis 2.0 ), maar dit plan is beperkt operationeel. Een verband met de overigens gebrekkige informatiebronnen, zoals begroting en bestuursformatieplan, kan bovendien niet of nauwelijks gelegd worden. De administratieve processen en procedures zijn niet of niet recent beschreven. De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van enkele financiële functies, zoals de algemeen directeur en de collegedirecteuren, zijn nog niet nader beschreven. Een gedegen risicoanalyse met beheersmaatregelen en een beleidsrijke meerjarenbegroting inclusief meerjaren investeringsplan en meerjaren onderhoudsplan is niet voorhanden. De intern gepresenteerde cijfers stemmen vaak niet overeen met de werkelijkheid. Dit heeft begin 2013 al tot een liquiditeitsprobleem geleid. De liquiditeitsbegrotingen roepen sinds april 2013 consistent niet eenvoudig te beantwoorden vragen op. Een verband met de begroting is niet of nauwelijks te leggen. Er zaten zowel in 2011 als in 2012 grote verschillen tussen begroting en realisatie. Voorlopige cijfers 2013 Kristallis heeft een start gemaakt met analyses van de gerealiseerde inkomsten en uitgaven (per locatie) in relatie tot de begroting. Pas sinds eind 2013 is er sprake van structurele maandelijkse financiële managementrapportages. De jaarrekening 2013 is per 1 juli beschikbaar. Het bestuur beschikt al wel over de voorlopige cijfers over Deze geven een negatief resultaat van ongeveer ; het eigen vermogen per 31 december 2013 zal daardoor verder dalen naar ongeveer negatief. De huidige financiële positie van Stichting Kristallis blijft op basis van deze voorlopige cijfers zeer risicovol. Begroting 2014 De begroting voor 2014 gaat uit van een positief resultaat van Op basis van dit resultaat zou Stichting Kristallis eind 2014 uitkomen op een negatief eigen vermogen van ongeveer Bij het opstellen van de begroting heeft Stichting Kristallis dezelfde aannames gehanteerd als bij de liquiditeitsbegroting die hierna wordt behandeld. Een van de aannames in deze begroting is dat de algemeen directeur ad interim aanblijft tot en met maart Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat hij waarschijnlijk tot 1 september 2014 binnen de organisatie werkzaam blijft. Dat zou betekenen dat de kosten voor deze functie ongeveer hoger zijn dan begroot. Pagina 19 van 38

20 Kristallis krijgt mogelijk nog een naheffing van het Participatiefonds. Vorig jaar ontving de stichting al een naheffing van als gevolg van een negatieve instroomtoets over de jaren 2010 en Het Participatiefonds beoordeelt momenteel het jaar Een eventuele naheffing is niet in de begroting opgenomen. Het bestuur heeft de lopende compensatieverlofregeling vorig jaar afgeschaft. Aan het personeel is gevraagd af te zien van uitbetaling hiervan. Het personeel zou met ingang van het schooljaar 2013/2014 een taakbrief krijgen, deze is echter voor een groot deel van het personeel nog niet opgesteld. Personeelsleden overwegen nu civiele procedures aan te spannen om teveel gewerkte uren alsnog uitbetaald te krijgen. In de begroting is niet voorzien in de mogelijk juridische kosten en uitbetaling van dergelijke uren. Voor het onderwijs maken de scholen soms gebruik van verouderde lesmethoden. Al in de zomer van 2013 zijn nieuwe methoden besteld, die echter door de betalingsachterstanden van Stichting Kristallis niet geleverd zijn. In de begroting is onvoldoende rekening gehouden met extra investeringen die deze situatie met zich meebrengt. Bij de begroting van de salarislasten is de stichting uitgegaan van de vaste formatie inclusief 2 FTE vervangingspool. De loonkosten van deze vervangingspool zouden gedekt worden door de baten van het Vervangingsfonds. Kosten voor het vervangend personeel zijn daarom niet gebudgetteerd. Indien Kristallis meer vervanging nodig heeft of andere (tijdelijke) uitbreidingen, zal dit direct een nadelig effect hebben op het begrote resultaat. In 2013 was het ziekteverzuim bij stichting Kristallis gemiddeld 10,9%. Dit is erg hoog en kan mogelijk tot extra kosten van het Vervangingsfonds leiden. De stichting kiest er uit tactische overwegingen soms voor om vervangers niet bij het Vervangingsfonds te declareren om daarmee tredeverhoging te voorkomen. In deze situatie zijn vervangers wel voor rekening van Kristallis. In de begroting is hiermee geen rekening gehouden. Op basis van de voorlopige resultaten 2013 bedragen de huisvestingslasten van Kristallis , terwijl men een bedrag van had begroot. De afwijking van ruim wordt deels veroorzaakt door een dotatie aan de onderhoudsvoorziening van In de balans 2012 was nog geen voorziening onderhoud gebouwen opgenomen. Ultimo 2013 bedraagt deze voorziening echter volgens de voorlopige cijfers De voorziening is aangelegd met het oog op het achterstallig onderhoud op locatie H400. De discussie tussen Kristallis en de gemeente over de verantwoordelijkheid voor het herstellen van het achterstallig onderhoud loopt, maar hoogstwaarschijnlijk dekt de onderhoudsvoorziening de te maken onderhoudskosten voor de gebouwen niet. Dit betekent dat of het onderhoud niet volledig uitgevoerd kan worden of dat er een aanpassing in de begroting nodig is. Een ander financieel risico betreft de invoering van passend onderwijs. In Nijmegen is sprake van een negatieve verevening, maar Kristallis gaat niet uit van negatieve gevolgen voor de eigen organisatie. Toch bestaat de kans dat Kristallis na de invoering van passend onderwijs minder leerlingen krijgt, wat direct effect zal hebben op de financiën. Ook hiermee is in de begroting geen rekening gehouden. Liquiditeitprognose 2014 De inspectie heeft begin februari 2014 de geactualiseerde liquiditeitsbegroting tot en met december 2014 ontvangen en beoordeeld. Uit deze liquiditeitsbegroting blijkt een saldo van ultimo In de maanden februari tot en met november 2014 varieert het saldo tussen en Pagina 20 van 38