Goed bestuur in Sub Sahara Afrika. Het effect van ontwikkelingssamenwerking op bestuur, armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling

Transcriptie

1 Goed bestuur in Sub Sahara Afrika Het effect van ontwikkelingssamenwerking op bestuur, armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling Jacqueline van Kruistum Studentnummer: Masterscriptie Internationale Betrekkingen in Historisch Perspectief Begeleider: Drs. Christ Klep Datum:

2 Abstract Goed bestuur is de laatste vijftien jaar zeer belangrijk geworden binnen de ontwikkelingssamenwerking. Zowel multilaterale als bilaterale donoren gebruiken goed bestuur tegenwoordig als leidraad voor hun beleid en zien het als voorwaarde voor ontwikkeling in ontwikkelingslanden. In deze scriptie is onderzocht of deze veronderstelling wel terecht is aan de hand van de volgende hoofdvraag: Hoe effectief is goed bestuur, als leidraad in ontwikkelingshulp, in het bereiken van duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding in Sub Sahara Afrika? Uit de discussie die rond goed bestuur gevoerd wordt bleek dat er grote problemen met het begrip en het gebruik ervan zijn, die voorlopig niet lijken te worden opgelost. Opvallend bij het algemene beleid dat donoren in Sub Sahara Afrika voeren met betrekking tot goed bestuur, is dat er nog te weinig rekening wordt gehouden met de specifieke situatie van landen in deze regio, bijvoorbeeld als het gaat om het politieke systeem. Case studies over Tanzania, Mali en Ethiopië toonden aan dat er in geen van de drie landen een duidelijke relatie lijkt te bestaan tussen verbetering van bestuur en versnellen van ontwikkeling. Na vergelijking van de drie case studies valt op dat een land als Ethiopië de laatste vijftien jaar bijna geen verbetering van bestuur heeft gekend, maar met betrekking tot armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling het beter doet dan bijvoorbeeld Mali, dat over het algemeen door donoren wordt beschouwd als een voorbeeldland als het om goed bestuur gaat. Op basis van de case studies en de discussie kan dus niet geconcludeerd worden dat ontwikkelingshulp, met als leidraad goed bestuur, effectief is geweest in het bereiken van duurzame ontwikkeling of armoedebestrijding. 1

3 Inhoudsopgave Introductie... 3 Hoofdstuk 1: De ontwikkeling van goed bestuur van begrip tot buzzword... 7 Goed bestuur in de multilaterale ontwikkelingssamenwerking... 8 Goed bestuur in de bilaterale ontwikkelingssamenwerking Conclusie Hoofdstuk 2: Goed bestuur als sleutel of slot voor ontwikkeling? Algemene discussie Wereldbank, IMF en Nederland Conclusie Hoofdstuk 3: Het effect van goed bestuur op Sub Sahara Afrika Achtergrond goed bestuur en Afrika Case studies Tanzania Indicatoren voor goed bestuur Armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling Conclusie Mali Indicatoren voor goed bestuur Armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling Conclusie Ethiopië Indicatoren voor goed bestuur Armoedevermindering en duurzame ontwikkeling Conclusie Conclusie Hoofdstuk 4: Conclusie Bibliografie

4 Introductie Goed bestuur is nodig om gewelddadige conflicten te voorkomen, de rechtsstaat te handhaven, de mensenrechten te beschermen en democratiseringsprocessen in het spoor te houden. Goed bestuur is daarnaast een voorwaarde voor het stimuleren van economische groei en voor het bewerkstelligen van een rechtvaardige verdeling van de vruchten van die groei. Tot slot is goed bestuur op nationaal niveau van toenemend belang voor het functioneren van de internationale rechtsorde. Al deze elementen dragen op hun beurt direct of indirect bij aan vrede, veiligheid en stabiliteit enerzijds en aan duurzame armoedebestrijding anderzijds. 1 Met deze woorden opent de Achtergrondnotitie Goed Bestuur van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken. Wat deze opening duidelijk maakt is dat goed bestuur een centrale plaats inneemt in het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingbeleid en dat het als voorwaarde wordt gezien voor stabiliteit en ontwikkeling in ontwikkelingslanden. Hetzelfde geldt voor de gehele donorgemeenschap, die goed bestuur al ongeveer vijftien jaar als leidraad en voorwaarde voor ontwikkeling gebruikt. Goed bestuur werd aan het einde van de jaren tachtig voor het eerst specifiek genoemd als voorwaarde voor effectieve ontwikkelingshulp. In een rapport van de Wereldbank uit 1989 werd geconcludeerd dat één van de oorzaken van het mislukken van het derde Ontwikkelingsdecennium 2 in Sub Sahara Afrika het ontbreken van goed bestuur was: A root cause of weak economic performance in the past has been the failure of public institutions. Private sector initiatives and market mechanisms are important, but they must go hand-in-hand with good governance. 3 Door verschillende factoren kon juist aan het einde van de jaren tachtig en tijdens de jaren negentig goed bestuur een centrale plaats gaan innemen binnen ontwikkelingssamenwerking. Ten eerste speelde het einde van de Koude Oorlog. Met het verdwijnen van het communisme, leken het kapitalisme en democratie gewonnen te hebben. De winnende partij was overtuigd dat haar politieke cultuur en structuur de beste was en mondiaal moest worden 1 Achtergrondnotitie Goed Bestuur: Perspectief op Ontwikkeling. Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag 2004), 4. 2 Paul Hoebink, Good governance als voorwaarde en doel bij enkele Europese donoren, in: Rapporten aan de Regering nummer 58: Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Den Haag 2001), Sub Sahara Africa: From Crisis to Sustainable Growth A long term perspective study. World Bank (Washington 1989), xii. 3

5 uitgedragen. 4 Ten tweede werden enkele grootschalige mensenrechtenschendingen en corruptieschandalen, vooral in Afrika, tijdens de jaren negentig breed uitgemeten in de Westerse media. Deze toonden ten eerste aan dat ontwikkelingsgeld vaak niet goed terecht kwam en bewogen ten tweede Westerse bevolkingen en regeringen om zich te gaan bemoeien met bestuur in ontwikkelingslanden. 5 Ten slotte is ook globalisering een drijfveer achter goed bestuur geweest, omdat private investeringen in ontwikkelingslanden beschermd moesten worden en buitenlandse bedrijven alleen konden functioneren en winst konden maken als overheden in deze landen goed functioneerden. Buiten de druk van het bedrijfsleven op de overheden in rijkere landen, werd goed bestuur in ontwikkelingslanden ook belangrijker in ontwikkelingssamenwerking omdat door globalisering problemen in het Zuiden zijn neerslag hadden op het Noorden. Grootschalige burgeroorlogen zorgden bijvoorbeeld voor vluchtelingen, die deels naar rijkere landen vluchten. Ook terrorisme en criminaliteit werden steeds grotere mondiale problemen en goed bestuur zou hier in deze landen een einde aan kunnen maken. 6 Westerse landen kregen dus steeds meer belang bij goed bestuur in ontwikkelingslanden en sinds het begin van de jaren negentig is duidelijk te zien dat donorlanden daaraan proberen bij te dragen met behulp van zowel multi- als bilaterale ontwikkelingshulp. Sinds het einde van de jaren tachtig heeft goed bestuur zich ontwikkeld als een leidraad in ontwikkelingshulp en wordt het gezien als één van de belangrijkste voorwaarden voor effectieve ontwikkelingssamenwerking. Goed bestuur wordt door ambtenaren gebruikt in alle contexten, zowel nationaal als internationaal en zowel in relatie tot het bedrijfsleven als de overheid is mij opgevallen tijdens mijn stage aan het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hoewel goed bestuur belangrijk is in ontwikkelingssamenwerking is het begrip allerminst algemeen geaccepteerd. Sinds het begin van de jaren negentig is er een discussie gaande over het gebruik van goed bestuur. Een belangrijk bezwaar tegen het gebruik is dat er geen universeel geaccepteerde definitie bestaat en dat het begrip door de jaren heen en door verschillende actoren op een andere manier wordt gebruikt. In deze scriptie wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de discussie rond de definitie van goed bestuur. Gekozen is om de UNDP definitie hanteren: Good governance is characterized as participatory, transparent [ ] accountable [.] effective and equitable [ ] promotes the rule of law [ ] ensures that 4 Louis Emmerij, Goed bestuur als voorwaarde voor ontwikkelingshulp?, in: Rapporten aan de Regering nummer 58: Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Den Haag 2001), Ibidem. 6 Verona Fritz en Alina Rocha Menocal, Developmental states in the new millennium, Development policy review 5(2007),

6 political, social and economic priorities are based on broad consensus in society and that the voices of the poorest and most vulnerable are heard in decision-making over the allocation of development resources 7. Voor deze definitie is gekozen, omdat deze het meeste raakvlakken heeft met andere definities en ook veel lijkt op de Nederlandse variant. De discussie rond goed bestuur gaat verder dan definitieproblematiek en is bijvoorbeeld ook erg gericht op de effectiviteit van goed bestuur in het verbeteren van de leefomstandigheden van de armen in de wereld, immers het uiteindelijke doel van ontwikkelingssamenwerking. Er zijn nog weinig onderzoeken die geprobeerd hebben de effectiviteit van goed bestuur als leidraad van ontwikkelingssamenwerking integraal te meten, hoewel er zeer veel meetinstrumenten en indicatoren bestaan (zie hoofdstuk 3). Redenen hiervoor zijn dat goed bestuur een enorm breed begrip is en dat het vooral op de (erg) lange termijn effect zal hebben. Deze scriptie kan een bijdrage leveren aan de discussie rond het effect van goed bestuur op landen in Sub Sahara Afrika, door de volgende hoofdvraag te beantwoorden: Hoe effectief is goed bestuur, als leidraad in ontwikkelingshulp, in het bereiken van duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding in Sub Sahara Afrika? Er is in deze scriptie gekozen om in het kader van deze hoofdvraag naar de Nederlandse ontwikkelingshulp voor Afrika te kijken. Nederland is gekozen omdat het te boek staat als één van de voorlopers in ontwikkelingssamenwerking en goed bestuur al jaren als leidraad gebruikt. In dit geval is er gekozen te focussen op één land, in de context en onder invloed van enkele IO s (namelijk de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds), om binnen deze afbakening betekenisvolle conclusies te kunnen trekken. Dit betekent echter wel dat de bevindingen van deze scriptie niet generaliseerbaar zijn en vaak niet toepasbaar zullen zijn op andere landen. Gekozen is er voor Sub Sahara Afrika omdat deze regio de meeste ontwikkelingshulp krijgt en er de grootste problemen spelen rond goed bestuur. De keuze voor de Afrikaanse partnerlanden die gebruikt zijn in de case studies (Tanzania, Ethiopië en Mali) is gebaseerd op een korte literatuur studie en gesprekken binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken, waar deze landen genoemd werden als landen waar Nederland echt inzet op goed bestuur en waar dit op verschillende manieren en in een verschillende context gebeurt. In deze scriptie zal in het eerste hoofdstuk worden ingegaan op de invloed die goed bestuur heeft gehad op multi- en bilaterale ontwikkelingshulp. In het daarop volgende hoofdstuk zal de discussie die al vijftien jaar rond goed bestuur gevoerd wordt beschreven 7 Governance for Sustainable Human Development. United Nations Development Programme (New York 1997), 3. 5

7 worden. Verschillende oude en nieuwe standpunten zullen naar voren worden gebracht, waarbij zowel het algemene gebruik van goed bestuur als het specifieke Nederlandse beleid en dat van de Wereldbank en het IMF onder de loep worden gehouden. Onder andere interviews met medewerkers het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn in dit kader gevoerd en zullen worden besproken in dit hoofdstuk. De belangrijkste vraag die hierna beantwoord zal worden is welk effect het nemen van goed bestuur als leidraad of zelfs conditionaliteit van ontwikkelingshulp heeft gehad op Afrikaanse ontvangende landen. Is er, na vijftien jaar focus op goed bestuur, een duidelijke trend zichtbaar in ontwikkelingslanden naar goed bestuur of (nog) niet? En als er een trend zichtbaar is, heeft dit dan het gewenste uiteindelijke resultaat, namelijk armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling? Deze vragen zullen beantwoord worden aan de hand van beschrijvingen van onderzoeken die al gedaan zijn, interviews en eigen conclusies. Ook zal er over de drie landen (Tanzania, Mali en Ethiopië) een case study gedaan worden waarin naar voren zal komen wat de concrete effecten zijn van het Nederlandse en IO ontwikkelingsbeleid met betrekking tot goed bestuur. 6

8 Hoofdstuk 1: De ontwikkeling van goed bestuur van begrip tot buzzword Ontwikkelingshulp kwam na de Tweede Wereld op gang, gemotiveerd door idealisme, antikolonialisme, anticommunisme en economische belangen 8. In de jaren vijftig lag de nadruk van ontwikkelingshulp vooral op het starten en behouden van economische groei in de Derde Wereld. Ontwikkelingshulp moest het gat tussen nationale spaargelden en investeringsbehoeften opvullen, en kon zo industrialisatie op gang helpen en dus economische groei stimuleren. Er werd geloofd dat deze groei op de lange termijn zou zorgen voor hogere inkomens voor de hele bevolking en dat de grote groep armen niet direct geholpen hoefde te worden. 9 Dit gedachtegoed veranderde aan het einde van de jaren zestig en in de plaats hiervan kwamen twee nieuwe stromingen van ontwikkelingshulp. Onder leiding van de United Nations familie van organisaties, waaronder de Wereldbank, werd het bereik van ontwikkelingshulp verbreed. Het werd diverser en richtte zich niet langer alleen op economische groei, maar ook op technische assistentie, armoedebestrijding, onderwijs, gezondheidszorg, milieu, gender, werkloosheid en ongelijkheid. 10 Hoewel hulp in deze vorm veel meer mensen bereikte, raakte het erg verspreid en begon zijn focus te verliezen. Het andere model van ontwikkelingshulp dat vooral tijdens de jaren zeventig aan kracht won was het open-economie model, dat gebaseerd was op het neoclassicisme. Deze stroming legde de nadruk op zo weinig mogelijk overheidsinterventie en een compleet open economie als de weg naar ontwikkeling. Tijdens de jaren tachtig werd het open-economie model dominant, hoewel er nog altijd aandacht was voor de bredere aspecten van ontwikkelingssamenwerking als milieu en onderwijs. Aan het begin van dit decennium waren de kritische conclusies uit het Berg Rapport van de Wereldbank belangrijk voor de richting die ontwikkelingssamenwerking op ging. Het rapport schreef de achterblijvende economische ontwikkeling in Sub Sahara Afrika toe aan excessieve staatscontrole, weinig doelmatige centrale overheden, een zwaar beschermde productiesector en omvangrijke corruptie. 11 Het Berg rapport zag als oplossing economische liberalisering en werd later gebruik door de IMF en Wereldbank om de 8 Interview van Kees Slager met Jan Nekkers op 26 september 1999 in het radioprogramma OVT over het boek: P.A.M. Malcontent & J.A. Nekkers (Eds), De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (Den Haag 1999). 9 Louis Emmerij, Aid as a flight forward, Development and Change, 33(2), (2002), Ibidem, Accelerated Development in Sub-Sahara Africa. World Bank (Washington 1981). 7

9 Washington Consensus als leidraad te gaan gebruiken in hun beleid. Deze consensus bestond uit tien voorstellen, die in twee beleidsadviezen kunnen worden samengevat. Ten eerste moest er in ontwikkelingslanden een gezonde basis voor groei komen, door macro-economische stabilisatie en soberheidsprogramma s. De Wereldbank en IMF gingen streng controleren of overheden goede uitgaven deden en er werd ze fiscale discipline opgelegd. Ten tweede moest de hele economie van een ontwikkelingsland geherstructureerd worden richting export- en markt- georiënteerde activiteiten. Dit werd gedaan door liberalisatie, privatisering en deregularisering, waardoor de private sector de belangrijkste actor werd en economische groei en ontwikkeling kon stimuleren. Zogenaamde Structural Adjustment Programmes (SAPs) werden gestart in bijna alle ontwikkelingslanden 12. Deze programma s werden als conditionality (voorwaarde) gekoppeld aan leningen die deze landen in de jaren tachtig hard nodig hadden om hun hoofd boven water te houden. Het doel van de SAPs was dat ze vrije handel bevorderden en zo economische groei konden stimuleren. Sociale kosten die het gevolg waren van de programma s waren maar tijdelijk en onontkoombaar, dus werden voor lief genomen. 13 Pas aan het einde van de jaren tachtig, toen de Washington Consensus nog hoog tij voerde, begon aandacht voor een sterkere overheid te groeien en tijdens de jaren negentig werd goed bestuur een belangrijke factor binnen de ontwikkelingssamenwerking. In dit hoofdstuk zal gekeken worden naar hoe goed bestuur ontwikkelingshulp zowel multi- als bilateraal heeft beïnvloed in de periode 1988 tot nu en wat voor beleid er door de Wereldbank, IMF en Nederland op dit moment wordt gevoerd rond goed bestuur. Goed bestuur in de multilaterale ontwikkelingssamenwerking Zoals al in de introductie is aangegeven, was de Wereldbank de eerste internationale organisatie (IO) die goed bestuur ging gebruiken in zijn beleid. Sinds de jaren tachtig was het gebruikelijk om financiële hulp te verbinden aan het inzetten van politieke en economische hervormingen door de ontvangende landen. Verbeteringen in het bestuur van ontwikkelingslanden werden al langer in dit kader gestimuleerd, maar pas aan het einde van de jaren tachtig ontstond er echte interesse in goed bestuur en werd hier vooral in het kader van de Wereldbank veel over nagedacht. 14 Redenen hiervoor, zoals de val van de Muur en globalisering, zijn al eerder genoemd, maar ook de tegenvallende en soms averechtse 12 Het Nederlandse Afrika beleid : Evaluatie van de bilaterale samenwerking. Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (Den Haag 2008), Emmerij, Aid as a flight forward, Vivien Collingwood, Achieving Global economic justice. Ethics and international affairs, 17(1), 55. 8

10 resultaten van de SAPs hebben ervoor gezorgd dat de Wereldbank zijn positie moest heroverwegen. Vooral tijdens de jaren tachtig en negentig bleek namelijk dat de formule van gezond macro-economisch beleid en scherpe beperking in uitgaven dat hiermee samenging niet de gewenste economische ontwikkeling met zich mee bracht. Dit leidde aan het einde van de jaren tachtig tot de ontdekking van de efficiënte en verantwoordelijke overheid 15. Voor de Wereldbank waren een goed rechtsstelsel, financiële huishouding, een efficiënte publieke sector, gepast beleid en transparantie de belangrijkste elementen van goed bestuur. Slecht bestuur werd gezien als de belangrijkste reden van de onderontwikkeling van Afrika en de enige remedie was goed bestuur. Hoewel goed bestuur een goede weerslag kon hebben op mensenrechten en sociale ontwikkeling van een land, werd het aan het begin van de jaren negentig door de IO s toch voornamelijk gezien als een nieuwe manier om economische groei te ondersteunen. 16 Goed bestuur werd in de loop van de jaren negentig steeds vaker gebruikt en kreeg een centrale plaats in ontwikkelingssamenwerking. Goed bestuur werd hét buzzword voor ontwikkeling in de jaren negentig 17. In dit decennium betekende het Wereldbank rapport Assessing Aid: what Works, what doesn t and why? de doorbraak voor goed bestuur, omdat het expliciet goed bestuur aanwees als het belangrijkste doel en middel van ontwikkelingshulp: The value of development projects is to strengthen institutions and policies so that services can be effectively delivered... There have been sharp improvements in governance and policies in the past decade, but further reform of the same magnitude would lift another 60 million a year out of poverty. 18 Dit rapport van de Wereldbank was het eerste dat de zogenaamde macro-micro paradox van ontwikkelingssamenwerking, zoals deze in de jaren negentig benoemd was, kon uitleggen. Deze paradox werd gebruikt om te beschrijven dat hoewel er op microniveau aanwijzingen waren dat ontwikkelingshulp effectief was, het macro-effect ervan in het beste geval beperkt was. 19 Volgens het rapport hulp alleen effectief zijn als instituties en beleid van voldoende kwaliteit waren. Door zo direct goed bestuur aan te wijzen als de oplossing voor het effectiever maken van ontwikkelingshulp 15 Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Rita Abrahamsen, Disciplining Democracy: Development Discourse and Good Governance in Africa. (London 2007), Rita Abrahamsen, Disciplining Democracy: Development Discourse and Good Governance in Africa (London 2007), Assessing Aid: What works, what doesn t and why? World Bank (New York 1998), Toespraak Minister van Financiën Wouter Bos op 27 juni 2008 voor het Congres Ontwikkelingssamenwerking. geraadpleegd op

11 en als voorwaarde voor duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding in ontwikkelingslanden veranderde het beleid van de Wereldbank en andere IO s aanzienlijk. Assessing Aid concludeerde namelijk: Effective donor agencies need to create internal mechanisms and incentives that foster selectivity and that focus large-scale finance on developing countries with good policies. In countries with poor policies, donors need to be more patient and accept that the best assistance may involve activities that do not result in much disembursement. 20 Zoals uit dit fragment blijkt koos de Wereldbank ervoor om zijn geld vooral te investeren in landen waar er sprake was van goed bestuur en adviseerde aan andere donoren om hetzelfde te doen. Hiermee probeerde het te voorkomen dat ontwikkelingshulp in de verkeerde handen terecht kwam en niet de juiste mensen zou bereiken. Landen waar corruptie en zwakke overheden bestonden, kregen weinig of geen geld, zodat hier geen misbruik van gemaakt zou kunnen worden. Hoewel er sinds de jaren tachtig en begin jaren negentig al aandacht was voor goed bestuur als belangrijk aspect binnen de ontwikkelingshulp, kreeg het nu echt een centrale plaats. In de laatste jaren is de aanpak van de IO s verder gegroeid en sinds 2000 moeten ontwikkelingslanden die zich willen aanmelden voor schuldontlasting en leningen bijvoorbeeld zogenaamde Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) schrijven. De PRSPs moeten in samenwerking met de samenleving worden geschreven, een systematische analyse van de aard van armoede bevatten en enkele prioritaire thema s aangeven waarop het beleid van het land zich zal richten in de komende jaren om armoede te bestrijden. Vooral ownership van de ontwikkelingslanden wordt belangrijk gevonden. Het idee hier achter is dat alleen wanneer de ontvangende overheid zich verantwoordelijk voelt voor het bestrijden van armoede in zijn land financiële hulp van buitenaf effectief kan zijn. Goed bestuur komt in de PRSPs naar voren, samen met anti-corruptie strategieën, in relatie tot bevordering van het investeringsklimaat van ontwikkelingslanden. In de papers moet duidelijk naar voren komen wat overheden van plan zijn in de komende jaren te verbeteren op het gebied van goed bestuur. Volgens een evaluatierapport van de Wereldbank en het IMF uit 2003 zorgt dit voor goede resultaten. 21 De Wereldbank en IMF voeren op dit moment een gezamenlijk beleid gericht op het bevorderen van goed bestuur, bijvoorbeeld door middel van de PRSPs, om economische groei te stimuleren in ontwikkelingslanden. Nadruk ligt hier minder op goed beleid en meer op de 20 Assessing Aid. World Bank, Poverty Reduction Strategy Papers - Progress in Implementation. International Monetary Fund and International Development Association, (Washington 2003), 5. 10

12 ontwikkeling van een efficiënte en verantwoordelijke publieke sector. De belangrijkste instrumenten die de Wereldbank hiervoor gebruikt zijn onderzoek naar goed bestuur en naar de specifieke ontwikkelingen en problemen in ontwikkelingslanden, het vergroten van de capaciteit van de media, het parlement, lokale samenlevingen en de private sector om de overheid ter verantwoording te roepen en ten slotte ook de voorwaarden die het stelt aan het verlenen van leningen en geld voor grotere projecten. De IMF gaat hierbij nog een stapje verder. In 1996 al gaf het board of directors al aan dat de organisatie goed bestuur zou moeten promoten in al zijn aspecten, met speciale aandacht voor de rechtsstaat, de efficiëntie en verantwoordelijkheid van de publieke sector, het tegengaan van corruptie en het bevorderen van een open en stabiele economie. 22 De laatste tien jaar is de rol van het IMF rond goed bestuur enorm gegroeid. Waar het voor 1997 zich vooral bezig hield met het bevorderen van transparantie en verantwoordelijkheid, ontwikkelde het na dat jaar minimale standaarden voor centrale banken en systemen voor het opsporen van publieke uitgaven, het witwassen van geld en het financieren van terrorisme. Toch geeft het IMF aan dat het zich zal blijven richten op de economische kant van goed bestuur en zich alleen zal bezighouden met bestuurskwesties die invloed (kunnen) hebben op macroeconomische prestaties van een land. 23 Concreet geeft het beleidsadvies, houdt het toezicht, versterkt het leningen op basis van goed bestuur en geeft het technische assistentie om goed bestuur te bevorderen. Het budget dat het IMF en de Wereldbank gebruiken ter promotie van goed bestuur in ontwikkelingslanden is de laatste jaren ook enorm gegroeid. Zoals al eerder aangegeven zijn niet alleen het IMF en de Wereldbank, maar ook vele andere IO s bezig met goed bestuur. Vooral de United Nations Development Programme (UNDP) is een belangrijke speler als het om goed bestuur gaat. Voor deze organisatie is goed bestuur de belangrijkste factor binnen ontwikkelingssamenwerking en bijvoorbeeld in 2007 ging hier 1,286 miljard dollar naar toe. 24 Anders dan de Wereldbank en het IMF gebruikt de UNDP een bredere definitie en aanpak van goed bestuur. Hoewel het de nadruk legt op capaciteitsvergroting en efficiëntie en verantwoordelijkheid van de publieke sector, neemt ook democratie een centrale rol in voor de UNDP. Het idee hier achter is dat democratie ontwikkeling kan bevorderen omdat het een politieke dynamiek kan creëren die de sociale en economische prioriteiten van de samenleving kan beantwoorden, voor politieke stabiliteit en 22 The IMF and Good Governance: A factsheet. IMF (Washington 2003), in de paragraaf Why does the IMF care about governance and corruption?. 23 Ibidem, in de paragraaf What are the limitations to the IMF s role in promoting good governance?. 24 Annual Report Democratic Governance Group United Nations Development Programme (New York, 2008), 1. 11

13 veiligheid kan zorgen en politici ontvankelijker maakt voor de behoeften van de bevolking. 25 De verschillende IO s hebben hun interpretatie van goed bestuur over de jaren heen verbreed en daarmee ook hun beleid en instrumenten die daarmee te maken hebben. Multilaterale ontwikkelingssamenwerking is hierdoor de laatste vijftien jaar sterk veranderd. Goed bestuur in de bilaterale ontwikkelingssamenwerking Niet alleen multilaterale, maar ook bilaterale ontwikkelingshulp is veranderd sinds de jaren negentig door de nieuwe focus op goed bestuur. In navolging van de Wereldbank en de IMF besloten veel bilaterale donoren om zich in de landen waarmee zij ontwikkelingsrelaties mee onderhielden te richten op goed bestuur om zo economische ontwikkeling op gang te brengen, armoede beter te bestrijden en te zorgen dat hun ontwikkelingshulp beter terecht kwam. Dit laatste was erg belangrijk om de discussie die ontstaan was tijdens de jaren negentig over de effectiviteit van ontwikkelingshulp in toom te houden 26. Meer nog dan in het multilaterale veld gebruiken verschillende landen verschillende definities van goed bestuur en daarmee hanteren ze ook een ander beleid. Binnen Europa kunnen er tegenwoordig bijvoorbeeld drie benaderingen van goed bestuur onderscheiden worden 27 : een technocratische, die zich vooral richt op het functioneren van staatsinstituten, een mensenrechten/democratische, die zich vooral richt op de rechtsstaat, meerpartijenstelsels, en rechten en vrijheden, en een aanpak waarbij goed bestuur als middel voor armoedebestrijding wordt gezien, waarbij het meeste aandacht uitgaat naar het versterken van die staatsinstrumenten die direct impact hebben op armoede en participatie van de allerarmsten in deze instrumenten. De Scandinavische landen kiezen voornamelijk voor de democratische aanpak, het Verenigd Koninkrijk vooral voor het bestrijden van armoede en Frankrijk kiest voor de technocratische aanpak. Nederland heeft gekozen voor een beleid dat gebaseerd is op een brede interpretatie van goed bestuur, waarbij zowel structureel economisch beleid, integriteit en capaciteit van overheidsorganen, management van publieke fondsen en respect voor mensenrechten, de rechtsstaat en democratisering van de samenleving centraal staan. 28 Nederland heeft daardoor ervoor gekozen om net als veel andere bilaterale donoren een bredere interpretatie van goed bestuur te gebruiken dan bijvoorbeeld de Wereldbank of het IMF. 25 Annual Report Democratic Governance Group UNDP, Jan Pronk, Aid as a Catalyst: A rejoinder, Development and Change 34(3) (2003) Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. WRR, Hoebink, Good governance als voorwaarde en doel bij enkele Europese donoren,

14 Voor Nederland kan de beleidsnotitie Een wereld in geschil uit 1993 geschreven door de toenmalige Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Jan Pronk gezien worden als het beginpunt van een beleid waarin goed bestuur een beleidsdoelstelling werd. 29 In de notitie schreef Pronk dat democratie als voorwaarde voor economische ontwikkeling gezien kon worden en dat goed bestuur de komende jaren steeds belangrijker zou moeten worden binnen de ontwikkelingssamenwerking. 30 Toch duurde het tot 1998, tot de komst van een nieuwe Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, minister Eveline Herfkens, voordat goed bestuur echt een centrale plaats kreeg in Nederlandse ontwikkelingshulp. Vlak na haar aantreden gaf de minister aan de Tweede Kamer aan dat zij de structurele bilaterale hulp, voonamelijk naar aanleiding van het Assessing Aid rapport van de Wereldbank, drastisch ging veranderen. Hulp moest zich concentreren op sectoren in plaats van projecten en er zou op een kleiner aantal landen worden ingezet, om de doelmatigheid van ontwikkelingssamenwerking te vergroten 31. Een overgang van versnipperde projectsteun door donoren in een ontwikkelingsland naar gezamenlijke ondersteuning door meerdere donoren van gehele sectoren moest ontwikkelingshulp effectiever maken. In veel landen werd een aan goed bestuur gerelateerde sector gekozen door Nederland. De definitie van goed bestuur zoals deze in de notitie Goed Bestuur uit 1999 werd uitgewerkt luidt als volgt: Goed bestuur betreft de transparante, verantwoordelijke en doeltreffende aanwending van gezag en middelen door de overheid, in dialoog met de bevolking 32. Legitimiteit en effectiviteit staan in deze definitie van goed bestuur centraal, waarbij de vier PRET elementen centraal staan: Participatie, Rechtmatigheid, Effectiviteit en Transparantie. Uit efficiëntie overwegingen werd verder besloten om het aantal van 131 landen waaraan Nederland hulp gaf, waarvan 88 meer ontvingen dan een miljoen dollar per jaar, in te perken 33. Op 26 februari 1999 werd daarom een lijst met negentien structurele partnerlanden en veertien themalanden, die in aanmerking kwamen voor steun op de thema s milieu, mensenrechten en vredesopbouw of goed bestuur, naar de Tweede Kamer gestuurd. De structurele partnerlanden waren geselecteerd op basis van enkele selectiecriteria, naast aanvullende criteria waaronder de historische relatie, omvang van de bevolking en de 29 Ernst Hirsch-Ballin, Good governance, internationaal recht en internationale samenwerking. In: Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Een wereld in geschil: De grenzen van ontwikkelingssamenwerking. Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking (Den Haag 1993), Het Nederlandse Afrika beleid IOB, Hoebink, Good governance als voorwaarde en doel bij enkele Europese donoren, Ibidem,

15 toegevoegde waarde van een bilaterale relatie voor Nederland. 34 Eerst werd er gekeken naar de behoefte aan hulp in de vorm van de mate van armoede. Verder was ook de relatie met het hulpbehoevende land belangrijk, waarbij het vooral ging om goed bestuur in dat land, zowel de kwaliteit van beleid als de kwaliteit van bestuur. Herfkens schreef een brief over haar beleidsvoornemens in 1998 Goed bestuur vergt een beoordeling van de kwaliteit van het beheer van overheidsgelden. Tevens wordt in beschouwing genomen de situatie op het terrein van democratisering van de samenleving en de naleving van mensenrechten. 35 Specifiek werd de kwaliteit van het bestuur en beleid bekeken op basis van gegevens over de integriteit van het overheidsapparaat, transparantie, participatie van de bevolking, corruptie, toezicht op overheidsuitgaven, scheiding van de machten, democratisering en mensenrechten, rechtszekerheid en defensie-uitgaven 36. Herfkens geeft verder aan dat het hier niet om een momentopname gaat, maar om een meerjarige trend. In de Afrika notitie (1999) en de notitie Goed Bestuur (1999) werd verder duidelijk dat goed bestuur als selectiecriterium werd gebruikt en als een bijdrage aan duurzame armoedebestrijding en ontwikkeling van een land. Toch werd het in de jaren erna vooral gebruikt als beoordelingscriterium voor het verlenen van hulp, in plaats van als een subdoel van armoedebestrijding 37. In de jaren na het aantreden van minister Herfkens en haar drastische omwenteling van Nederlandse ontwikkelingssamenwerking kreeg goed bestuur een steeds centralere plaats in haar beleid en dat van haar opvolgers. Nederland ging, meer dan andere donoren, over op sectorsteun en begrotingssteun, waardoor goed bestuur in de ontvangende landen steeds belangrijker werd. Door de ontvangende overheden in de Partnerlanden verantwoordelijk te maken voor het besteden van ontwikkelingsgelden, natuurlijk met veel overleg en verantwoording afleggen richting donor, moesten er door deze overheden aan minimumstandaarden worden voldaan. Nederlandse ontwikkelingshulp werd, zeker aan het einde van de jaren negentig, dus afhankelijk van goed bestuur in ontwikkelingslanden. Vanaf 2002 kende Nederland in het eerste Kabinet Balkenende geen minister voor Ontwikkelingssamenwerking, maar een staatssecretaris. Na de val van dit kabinet kon Agnes van Ardenne - van den Hoeven toch aan de slag als minister in de kabinetten Balkenende II en 34 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Portal Project 2015: Millennium Ontwikkelingsdoelen (Den Haag 2008): geraadpleegd op Brief minister Herfkens over beleidsvoornemens voor toepassing van criteria inzake structurele bilaterale ontwikkelingshulp, (Kamerstuk , V, nr. 8, Tweede Kamer), Het Nederlandse Afrika beleid IOB, Ibidem,

16 III. Onder haar leiding werden de Millenium Development Goals (MDG s) hoofddoelen in het Nederlands beleid en werden de partnerlanden en themalanden samengevoegd in één lijst. In alle partnerlanden werd er aandacht besteed aan goed bestuur en capaciteitsontwikkeling, vooral als voorwaarde voor de MDG-realisatie. Onder Van Ardenne bleef de aandacht voor goed bestuur bestaan, maar ze zwakte de conditionaliteit wat af door te stellen dat de intentie tot verbetering van bestuur ook belangrijk was en dat Nederland niet alleen kon samenwerken met landen die al goed bestuur hadden, zoals veel andere donoren wel deden en nog steeds doen. 38 Onder minister Van Ardenne werden in haar eigen beleidsnotitie Aan Elkaar Verplicht, haar Afrikabeleid notitie Sterke Mensen, Zwakke Staten en het Handboek Goed Bestuur beleid rond goed bestuur verder uitgewerkt. Zes dimensies van goed bestuur werden in deze documenten benoemd: inspraak en verantwoording, kwaliteit van regelgeving, politieke stabiliteit, effectiviteit van de overheid, naleving van de rechtsstaat en corruptiebestrijding. Hiermee volgde Van Ardenne de Wereldbank dat in 1996 zes zogenaamde Kaufmann Indicators ontwikkelde, waarmee goed bestuur gemeten kon worden. Onder de huidige Minister van Ontwikkelingssamenwerking, Bert Koenders, is de lijn van Van Ardenne verder doorgetrokken en uitgewerkt. Eén van zijn vier beleidsprioriteiten is bijvoorbeeld fragiele staten, staten die gekenmerkt worden door politieke onstabiliteit en overheden die niet goed functioneren. In zijn beleidsnotitie Een zaak van iedereen geeft Koenders aan dat Nederland er in de komende jaren voor kiest om juist die landen te helpen die nog geen goed bestuur hebben en waar hulp het hardste nodig is: Resultaatgerichtheid mag niet leiden tot een keuze van slechts die landen die succesvol zijn in het bereiken van hun ontwikkelingsdoelen. 39 Nederland zal fragiele staten proberen te helpen door een geïntegreerd beleid waarin diplomatieke activiteiten, ontwikkelingssamenwerking, humanitaire hulp, militaire activiteiten, hervorming van bestuur, sociaal-economische wederopbouw en opbouw van de rechtsstaat centraal staan. Gerichte steun voor goed bestuur en politieke hervormingen worden van belang gezien om de stabiliteit in de wereld te vergroten. 40 Goed bestuur wordt in de laatste Memorie van Toelichting van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken gekenmerkt door een veilige en stabiele omgeving, versterking van de rechtsstaat, bevordering van democratiseringsprocessen, goed beheer van 38 Aan Elkaar Verplicht. Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking (Den Haag 2004), Een zaak van iedereen: Investeren in ontwikkeling in een veranderende wereld. Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking (Den Haag 2007), Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag 2007),

17 de publieke middelen en het bestrijden van corruptie. Zoals ook in de memorie staat te lezen zal Nederland zich inzetten voor ontwikkeling van goed bestuur in de partnerlanden via politieke dialoog [ ], institutionele en capaciteitsopbouw, contracten met het bedrijfsleven en ondersteuning van het maatschappelijk middenveld. 41 De bilaterale inzet op het thema goed bestuur krijgt gestalte via ondersteuning voor maatschappelijke organisaties, gerichte projecten met de overheid, inzet via het bedrijfsleveninstrumentarium en via het voeren van een beleidsdialoog. 42 Hierbij moet worden aangemerkt dat het Nederlandse beleid nog steeds gericht is op het ondersteunen van interne veranderingsprocessen. Uitwerking en uitvoering van het beleid gebeurt daarom vooral via de ambassades, met aansturing vanuit het departement in Den Haag, omdat daar kennis beschikbaar is. Ambassades krijgen hierbij veel vrijheid en kunnen, vaak in samenspraak met de overheid van het partnerland, een vast budget besteden aan het bevorderen van goed bestuur. Dit gebeurt onder andere door het voeren van een dialoog met de overheid op verschillende niveaus en het ondersteunen van initiatieven uit de samenleving en het maatschappelijk middenveld. In partnerlanden die veranderingen in bestuur wel zien zitten is het makkelijker opereren dan in landen waar deze politieke wil niet is. Al met al moeten ambassades zich aansluiten bij lokale initiatieven en zo proberen de situatie in een land te verbeteren. 43 Conclusie Waar ontwikkelingshulp tijdens de jaren vijftig zich voornamelijk richtte op economische groei en industrialisatie, ontwikkelde het zich in de jaren zestig en zeventig tot een bredere aanpak waarin vooral milieu, onderwijs, gezondheidszorg en armoedebestrijding een grote rol gingen spelen. De jaren zeventig en tachtig zagen echter weer een terugkeer naar de ideeën en activiteiten van de jaren vijftig met het open-economie model en de Washington Consensus. Toch bleef de bredere interpretatie van ontwikkelingshulp bestaan en kon aan het einde van de jaren tachtig, vooral sinds Sub Sahara Africa: From Crisis to Sustainable Growth, waarin slecht bestuur werd aangedragen als de belangrijkste reden voor het achterblijven van ontwikkeling in ontwikkelingslanden, goed bestuur een centrale plaats krijgen. Sindsdien heeft ontwikkelingssamenwerking weer een omwenteling gemaakt. Al snel namen andere IO s de Wereldbank conclusies over en kregen steeds meer aandacht voor de effectiviteit en verantwoordelijkheid van overheden in ontwikkelingslanden. Waar aan het 41 Vaststelling van de begrotingsstaten van MBZ MBZ, MBZ, Portal Project Interview met Marcel van den Boogaard, Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directie Mensenrechten, Goed bestuur en Humanitaire Hulp ( ). 16

18 begin van de jaren negentig onderzoek, beleid en activiteiten rond goed bestuur op het bevorderen van stabiele en open economieën gericht waren, ontwikkelde goed bestuur zich steeds breder. Hoewel de Wereldbank en het IMF zich nog zoveel mogelijk bezighouden met de economische aspecten van goed bestuur, zijn andere IO s het begrip aan het verbreden, door ook democratie en mensenrechten eraan te verbinden. Vooral de UNDP is hierin toonaangevend. Deze organisatie probeert met goed bestuur niet alleen economische groei, welvaart en armoedebestrijding te bevorderen, maar kijkt verder naar sociale en menselijke ontwikkeling en vrijheden. Ook bilaterale hulp veranderde, onder andere door het toedoen van goed bestuur. In Nederland werd goed bestuur in 1998 een voorwaarde en doel van ontwikkelingshulp en Nederlandse ontwikkelingssamenwerking veranderde drastisch. Veel meer is het nu gericht op een klein aantal landen en is er aandacht voor het bevorderen van goede bestuursstructuren, participatie, rechtsstaat en democratie. Meer aandacht is er verder voor de effectiviteit van ontwikkelingshulp en de laatste jaren ook voor het behalen van de MDG s. Bij dit alles wordt goed bestuur vooral als voorwaarde gezien en heeft daarmee een belangrijke plaats in de veranderde Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Gezien de impact van goed bestuur op ontwikkelingssamenwerking, zowel multilateraal als bilateraal, is het interessant om te zien dat er toch nog veel problemen rond het gebruik ervan bestaan, zoals in het volgende hoofdstuk naar voren komt. 17

19 Hoofdstuk 2: Goed bestuur als sleutel of slot voor ontwikkeling? Goed bestuur speelt sinds de jaren negentig een belangrijke rol binnen de ontwikkelingssamenwerking en wordt steeds belangrijker. Hoewel het logisch lijkt dat ontwikkelingshulp alleen goed terecht kan komen in landen waar een effectieve overheid bestaat blijven er toch grote vraagtekens bestaan rond goed bestuur. In de meeste arme landen is er namelijk juist niet zoiets als een effectieve overheid, maar dit zijn wel de landen die ontwikkelingshulp het meest nodig hebben. Hoe moet hiermee omgegaan worden? En wie bepaalt eigenlijk wat goed bestuur precies is? Om dit soort vragen draait het debat dat is ontstaan rond goed bestuur en dat in dit hoofdstuk zal worden uitgelicht. Ook zal er aandacht zijn voor specifieke problemen rond het beleid dat de Wereldbank, het IMF en Nederland voeren rond goed bestuur. Verschillende artikelen van belangrijke auteurs zoals David Dollar van de Wereldbank, Jan Pronk en Merilee S. Grindle van Harvard University zullen worden besproken om de algemene discussie rond goed bestuur uiteen te zetten. Met betrekking tot het specifieke Nederlandse beleid en het debat daarover is dit hoofdstuk gebaseerd op twee evaluaties van dit beleid. De eerste evaluatie komt uit 2001 en is gedaan door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Het doel van het rapport Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur was het creëren van duidelijkheid over wat goed bestuur precies inhoudt en wat het kan betekenen voor ontwikkelingssamenwerking. Zeven jaar na het verschijnen van dit rapport bracht het de Inspectie voor Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) een evaluatie uit van het Nederlandse Afrikabeleid tussen 1998 en Één van de aspecten waar naar gekeken is in deze evaluatie is goed bestuur in het Nederlandse beleid. Het geeft daarmee, samen met het WRR-rapport en enkele andere rapporten en artikelen een goed overzicht van de discussie rond dit beleid. Doel van dit hoofdstuk is alvast een aanzet te geven voor een antwoord op de vraag of goed bestuur onmisbaar is voor ontwikkeling of dat good governance the latest reproduction of the dream of development is. 44 Algemene discussie Discussies over goed bestuur beginnen bijna altijd met de definitie. Omdat het begrip zijn oorsprong kent in verschillende bronnen, zoals de triomf van de Westerse democratie, neoliberalisme, de mensenrechtenbeweging en de internationale rechtelijke orde omarmt het 44 Abrahamsen, Disciplining democracy,

20 een mix van ideologisch, idealistisch en functioneel denken. 45 Iedere internationale organisatie en ieder land gebruikt zijn eigen definitie en daarmee interpretatie van goed bestuur, en ook in de academische wereld is er geen overeenstemming wat de precieze definitie moet zijn. Hoewel er overeenkomsten te vinden zijn in al deze omschrijvingen zijn er toch grote verschillen in specificiteit en normativiteit. 46 De definities verschillen omdat ze andere (ideologische) uitgangspunten hebben. Zolang er nog onenigheid bestaat over bijvoorbeeld de rol van de staat en de markt, zullen er verschillende interpretaties van goed bestuur bestaan. Verdedigers van economische liberalisering zullen een andere interpretatie hebben van goed bestuur dan mensen of organisaties die goed bestuur juist zien als een middel voor politieke liberalisatie, democratisering en verantwoording van het politieke leiderschap. 47 Buiten discussie over de definitie van goed bestuur binnen de donorwereld is er ook onenigheid tussen donoren en ontvangende landen. Verschillen in productieprocessen, cultuur en principes maken het moeilijk om tot een universele interpretatie van goed bestuur te komen. Het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid verwijt donoren dat de zwaartepunten die ten aanzien van het ontwikkelingsbeleid worden gehanteerd, projecties zijn van het ideologische en intellectuele klimaat in het Westen zelf [ ] Wat in het Westen werd ontdekt als wenselijk voor de eigen samenlevingen, reflecteert zich derhalve in het denken over wat goed is voor de ontwikkelingslanden. 48 Een ander probleem met goed bestuur is dat er verschillende uitgangspunten zijn. Waar sommigen verwijzen naar beleid of beleidsuitkomsten, bedoelen anderen met goed bestuur institutionele vormen of processen. Verder wordt er niet genoeg onderscheid gemaakt tussen goed bestuur als voorwaarde of als aspect van ontwikkeling. 49 Dit alles heeft tot gevolg dat er veel onduidelijkheid bestaat over goed bestuur en dat dialoog tussen verschillende partijen vaak lastig is. Donorharmonisatie en alignment, zoals afgesproken in de Paris Declaration, is hierdoor problematisch. Zolang er geen universeel geaccepteerde definitie van goed bestuur is heeft dit een negatieve invloed op het gebruik ervan en op de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking. Doordat er geen universele definitie van goed bestuur bestaat en iedereen dus zijn eigen betekenis en elementen eraan geeft bestaan er tegenwoordig ook enorm veel verschillende 45 Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. WRR, Merilee S. Grindle, Good enough governance revisited, Development policy review 25(5) (2007), Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. WRR, Ibidem, Ibidem,

21 meetinstrumenten en indicatoren. Iedere internationale organisatie, land of instantie heeft zijn eigen manier om goed bestuur te meten en leidt hier zijn beleid uit af. Hoewel bijvoorbeeld de Wereldbank, met zijn Kaufmann-indicatoren voor goed bestuur, leidend is op dit gebied, worden deze indicatoren toch vooral gebruikt als referentiekader voor eigen meetinstrumenten en indicatoren. Dit heeft te maken met de focus die ieder land of organisatie anders legt. Sommige IO s richten zich bijvoorbeeld op economisch goed bestuur en zullen daarom vooral economische indicatoren gebruiken. Andere donoren vinden mensenrechten en democratie juist belangrijk en zullen deze proberen te meten. Het grootste probleem met het meten van goed bestuur is daarnaast het feit dat het vrijwel onmogelijk is om elementen als transparantie, verantwoordelijkheid en de rechtsstaat te meten en een vergelijking te maken tussen verschillende landen, verschillende tijden en verschillende situaties. 50 Na vijftien jaar onderzoek is er nog steeds geen set indicatoren of instrumenten die dit voor elkaar krijgt en bij allemaal zijn er twijfels te trekken over de betrouwbaarheid en geldigheid van de onderzoeksresultaten. 51 Sinds het einde van de jaren tachtig is het gebruikelijk voor donoren om financiële assistentie te verbinden aan politieke en economische hervormingen binnen ontvangende landen. Tijdens de jaren negentig werd het steeds gebruikelijker, eerst voor IO s en later ook voor bilaterale donoren, om voorwaarden van goed bestuur te binden aan ontwikkelingshulp en leningen. Hoewel conditionaliteit lange tijd onbesproken is gebleven, is de laatste tijd een discussie opgelaaid waarin het fel wordt aangevallen én verdedigd. Waar in de eerste jaren werd gedacht dat liberale staten niet alleen het recht, maar ook de plicht hadden om goed bestuur voorwaarden te verbinden aan hulp en leningen aan corrupte en repressieve regeringen, wordt hier tegenwoordig steeds meer aan getwijfeld. Binnen Nederland is Jan Pronk één van de leidende figuren in het debat rond conditionaliteit. Volgens hem is het verkeerd om ontwikkelingshulp alleen te geven aan landen die al macroeconomische stabiliteit en groei hebben. Samen met een aantal andere auteurs (bijvoorbeeld Ajit Singh, Goran Ohlin, Rehman Sobhan, Rita Abrahamsen, Louis Emmerij en James Boyce) beargumenteert hij dat hulp tegenwoordig teveel een functie van de ongelijke distributie van macht tussen donor en ontvanger is geworden. 52 Veel bilaterale en multilaterale donoren 50 Grindle, Good enough governance revisited, Commitment to good governance, development, and poverty reduction: Methodological issues in the evaluation of progress at national and local levels. United Nations Committee on Development Policy (New York 2004), Pronk, Aid as a catalyst,

22 maken gebruik van de zogenaamde beloningstrategie en selecteren hun ontvangende landen op basis van goed gedrag en prestaties. In een recente speech op het ministerie van Buitenlandse Zaken gaf hij verder aan dat goed bestuur nooit een conditionaliteit mag zijn. Goed bestuur is volgens hem namelijk een uitkomst van ontwikkelingshulp en geen voorwaarde. Hoe slechter het bestuur in een land is, hoe noodzakelijker het is om hulp te geven. 53 Toch wordt goed bestuur tegenwoordig wel degelijk gebruikt als conditionaliteit in bilaterale en multilaterale ontwikkelingssamenwerking door alle donoren. Het idee hier achter is dat als ontwikkelingshulp zonder voorwaarden wordt gegeven er een kans is dat het niet terecht komt bij de mensen die het echt nodig hebben en deze zelfs kwetst. 54 Alleen wanneer overheden in staat zijn om effectief te functioneren en dus ontwikkelingsgelden goed te distribueren en wanneer er ook politieke wil bestaat om dit te doen, kan ontwikkelingshulp echt effectief zijn. Conditionaliteit wordt gebruikt om hulp alleen te geven aan landen waar het effectief kan zijn. Een ander argument vóór conditionaliteit is dat het overheden aanmoedigt om hun houding en gedrag te veranderen in ruil voor financiële en technische hulp. Toch wordt dit argument aangevallen omdat het gezien wordt als een manier waarop economische wanhoop van een ontwikkelingsland een donor rechtvaardigt om alle politieke veranderingen te eisen die het wil, zolang ze op de een of andere manier verbonden zijn met het brede en elastische begrip van goed bestuur. 55 Conditionaliteit wordt dan ook niet goed ontvangen door ontwikkelingslanden, die het zien als onnodige bemoeienis van het Noorden met het Zuiden. Buiten problemen met meting, definitie en conditionaliteit in het algemeen bestaat er nog steeds veel onduidelijkheid over de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking gebaseerd op goed bestuur. 56 Volgens onderzoekers van de Wereldbank, bijvoorbeeld David Dollar, bestaat er een duidelijke relatie tussen de effectiviteit van ontwikkelingshulp en goed bestuur in ontvangende landen. Volgens hem zijn hier verschillende bewijzen voor. Ten eerst wijst hij op het feit dat er al verschillende voorbeelden zijn geweest die laten zien dat hulp goed terechtkomt in landen met goede, transparante en eerlijke instituties, zoals Zuid-Korea, 53 Lunchlezing op het Ministerie van Buitenlandse zaken door Jan Pronk op Collingwood, Achieving global economic justice, Ibidem, Hoebink, Good governance als voorwaarde,

23 Uganda en Vietnam. 57 Het tweede type bewijs komt uit onderzoeken op projectniveau die uitwijzen dat projecten in landen met een goede institutionele en beleidsomgeving slagen en projecten in landen met zwakke instituties en beleid falen. Vooral de mate van eigendomsrechten en rechtsstaat zijn belangrijke indicatoren voor succes in veel sectoren. Ook democratie heeft vaak een positief effect op projecten en leningen van de Wereldbank. 58 Het laatste bewijs dat David Dollar aanhaalt om te bewijzen dat goed bestuur en de effectiviteit van ontwikkelingshulp aan elkaar gerelateerd zijn is het feit dat er een relatie bestaat tussen economische groei en de interactie van hulp en instituties. Als donor en ontvangend land goed kunnen samenwerken door het goed functioneren van instituten heeft dit volgens Dollar een goed effect op economische groei, wat weer goed is voor ontwikkeling. Volgens hem bewijst dit dat de effectiviteit van ontwikkelingshulp afhangt van de instituties en het beleid van de ontvangende landen. 59 Het Nederlandse WRR-rapport sluit zich, in ieder geval ten dele, aan bij de conclusies van de Wereldbank. Volgens het rapport is er geen twijfel over mogelijk dat politieke stabiliteit belangrijk is voor ontwikkeling en vooral de link tussen stabiele economische instituties en ontwikkeling wordt ondersteund. 60 Ook democratie wordt door de WRR genoemd als een positieve factor voor ontwikkeling, omdat politieke stabiliteit en rechten en bescherming van eigendom een gunstig ondernemingsklimaat stimuleren. In Nederland, net zoals in vele andere westerse landen, gelooft de overheid dat goed bestuur in ontvangende landen direct een goede impact heeft op de effectiviteit ontwikkelingshulp en dat goed bestuur dus een directe relatie heeft met economische groei en armoedevermindering. Minister Ernst Hirsch-Ballin schreef in 2002 bijvoorbeeld: [G]ood governance is niet alleen noodzakelijk voor het terugdringen van armoede en het bevorderen van een positieve economische ontwikkeling, het kan omgekeerd niet worden losgemaakt van de economische verhoudingen en van het functioneren van de samenleving. 61 Ook in de Achtergrondnotitie Goed bestuur van het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt aangegeven dat ontwikkelings- en transitieprocessen onlosmakelijk verbonden zijn met de kwaliteit van het bestuur [ ] Goed bestuur is nodig om gewelddadige conflicten te voorkomen, de rechtstaat te handhaven, mensenrechten te beschermen en 57 David Dollar en Victoria Levin, The increasing selectivity of foreign aid, , World Development 34(12) (2006), Sowing and reaping: institutional quality and project outcomes in developing countries. World Bank Policy Research Working Paper no. 3524, World Bank (2005), Dollar en Levin, The increasing selectivity of foreign aid, Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. WRR, Hirsch-Ballin, Good governance, internationaal recht en internationale samenwerking,

24 democratiseringsprocessen in het spoor te houden. 62 Verder wordt in dit document genoemd dat goed bestuur een voorwaarde voor economische groei is, maar ook de verdeling daarvan en dat goed bestuur op nationaal niveau belangrijk is voor het functioneren van de internationale rechtsorde. Al dit helpt dan weer mee aan vrede, veiligheid en stabiliteit en duurzame armoedebestrijding. Dit is de basis van het Nederlandse beleid van de laatste tien jaar, maar ook van vele andere, voornamelijk Europese, donoren. Ondanks dat donoren zich al jaren richten op goed bestuur als de sleutel voor effectieve ontwikkelingssamenwerking en bewijzen vinden voor hun gelijk in onderzoek en de praktijk, kunnen hier toch twijfels bij worden geuit. Belangrijk hierbij is dat er geen consensus bestaat in de academische wereld over de relatie tussen ontwikkeling en goed bestuur. Er blijven problemen bestaan rond methodologie en gevolgtrekking en verschillende types van onderzoeken trekken verschillende conclusies. 63 Er is tot op dit moment nog geen onderzoek geweest dat heeft bewezen dat er een directe relatie bestaat tussen goed bestuur en ontwikkeling, hoewel veel donoren dit wel uitdragen. In het kader van het WRR-onderzoek uit 2002 hebben verschillende belangrijke Nederlandse academici korte onderzoeken verricht naar aspecten van goed bestuur. Waar allen wel iets zagen in goed bestuur en het idee ondersteunden, vonden ze ook allen grote problemen met het begrip, vooral met de directe link die met ontwikkeling wordt gelegd. Wil Hout geeft bijvoorbeeld aan dat de good governance hypothese (goed bestuur leidt tot een hoger peil van ontwikkeling) slechts ten dele ondersteund wordt. Na haar eigen onderzoek geeft ze aan dat de garantie van economische vrijheid, kwaliteit van sociaal-economische instituties, bescherming van eigendomsrechten en afwezigheid van marktverstoringen een positief effect hebben op ontwikkeling. In vele gevallen is echter een causale ordening tussen variabelen niet vast te stellen en goed bestuur blijkt moeilijk te meten en te vergelijken omdat bijvoorbeeld instituties niet in een vacuüm bestaan, maar het resultaat zijn van de historische ontwikkeling die een economie, maatschappij en het politiek systeem hebben doorgemaakt. 64 Louis Emmerij sluit zich hierbij aan en verwijt donoren een hypothetische relatie te hebben gevonden tussen behoorlijk bestuur en economische groei. 65 Volgens hem wijst alles erop dat goed bestuur de meest recente in een lange rij van mirakelremedies is waarin men 62.Achtergrondnotitie Goed Bestuur: Perspectief op Ontwikkeling. Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag 2004), Grindle, Good enough governance revisited, Wil Hout, Instituties en ontwikkeling. In: Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Den Haag 2001), Emmerij, Goed bestuur als voorwaarde voor ontwikkelingshulp?,

25 zich vastklampt. 66 Emmerij gelooft niet dat goed bestuur van buitenaf afgedwongen kan worden en vraagt donoren zich te richten op mondiaal goed bestuur en vanuit daar ontwikkelingslanden te ondersteunen. 67 Emanuel de Kadt sluit zich hierbij, in het WRR rapport, aan en geeft aan dat goed bestuur en democratie niet van buitenaf kunnen worden opgelegd aan ontwikkelingslanden. Hij is bang dat de verstrengeling van goed bestuur, democratie en goed beleid van de laatste jaren onder de naam good governance heeft geleid tot vertroebeling van de internationale samenwerking en slechts zelden heeft geleid tot de gewenste resultaten. 68 Zelfs Ad Melkert gaf in 2004 aan, toen hij nog in de board of directors van de Wereldbank zat, dat landen niet ineens goed beleid zullen gaan voeren omdat de Wereldbank dat zegt. Goed beleid kun je niet afdwingen. 69 Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is, ondanks dat het in principe focus op goed bestuur ondersteunt, kritisch over het begrip en het gebruik ervan. De Raad geeft, net als andere auteurs aan dat hoewel er misschien een relatie bestaat tussen economisch goed bestuur en ontwikkeling, deze te ver is doorgetrokken door mensenrechten en democratie te gaan zien en gebruiken als voorwaarden voor ontwikkeling. Hierdoor is een veel bredere betekenis aan goed bestuur toegewezen dan eigenlijk gerechtvaardigd is als het gaat om zijn relatie met ontwikkeling. 70 Volgens het WRR moet vooral voorkomen worden dat de huidige nadruk op goed bestuur te zijner tijd wordt ontmaskerd als de zoveelste vermeende sleutel in ontwikkelingsprocessen. 71 Uit de langdurige discussie rond goed bestuur komt niet alleen maar kritiek op de manier waarop ontwikkelingssamenwerking tegenwoordig functioneert. Er wordt veel nagedacht over hoe goed bestuur misschien beter kan bijdragen aan ontwikkeling in het Zuiden en hoe ontwikkelingshulp verbeterd kan worden. Zeker de laatste vijf jaar wordt in dit kader het verbeteren van mondiale bestuursstructuren vaak genoemd. Louis Emmerij, één van de grootste aanhangers van mondiaal bestuur en democratie, geeft bijvoorbeeld aan in zijn essay voor het WRR-rapport dat er op mondiaal niveau op dit moment nog geen sprake is van (goed) bestuur. Volgens hem zijn internationale organisaties er niet in geslaagd de oude sociale problemen, zoals armoede, scheve inkomensverdeling, werkloosheid, op te lossen. 66 Emmerij, Goed bestuur als voorwaarde voor ontwikkelingshulp?, Ibidem, Emanuel de Kadt, Goed bestuur in Afrika: de realiteit in het licht van traditie en geschiedenis. In Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Den Haag 2001), Roeland Muskens, Goed beleid kun je niet afdwingen, Internationale Samenwerking (Januari 2004), Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur.wrr, Ibidem,

26 Integendeel, deze problemen hebben zich in vele landen verscherpt. 72 Nu ook nieuwe sociale problemen, zoals internationale misdaad, groeiend stedelijk dualisme en internationale migratie in opkomst zijn en samen met de oude sociale problemen een nieuwe sociale kwestie vormen is er een dringende behoefte ontstaan aan een equivalent van de (verzorgings)staat op het mondiale niveau. 73 Emmerij refereert hierbij aan een Mondiaal Sociaal Contract dat de basisbehoeften van de hele wereldbevolking kan bevredigen. Dit contract kan worden opgesteld door een Economische Veiligheidsraad binnen de VN, die erop toeziet dat armoede, sociale uitsluiting, milieurampen en scheve inkomensverdelingen worden aangepakt. Emmerij pleit verder voor een selectief beleid dat gericht is op de excessen van slecht bestuur, in plaats van een algemeen beleid dat op slecht bewijs is gebaseerd en nieuwe inmenging van het Noorden in het Zuiden betekent. 74 Vivien Collingwood is het eens met Emmerij als hij zegt dat verbeteringen in slecht bestuur en hervorming van de internationale economie eigenlijk de focus zouden moeten zijn van de internationale donorgemeenschap. Zij legt hierbij de nadruk op verhoging van de vertegenwoordiging van ontwikkelingslanden in internationale (financiële) organisaties, het reduceren van beschermende tarieven en inschikkelijkere voorwaarden voor schuldkwijtschelding. 75 Vooral door het vergroten van de inspraak die ontwikkelingslanden hebben in IO s hoopt Collingwood dat deze landen meer te zeggen krijgen over het model van goed bestuur dat tegenwoordig wordt gebruikt en de manier waarop dat in hun landen wordt geïntroduceerd. Verder vindt ze dat ontwikkelingshulp verbeterd moet worden door conditionaliteit in te beperken, meer nadruk te leggen op ownership van ontvangende landen en deze landen meer beleidsopties aan te bieden. 76 Ook Jan Pronk ziet graag verbetering van ontwikkelingssamenwerking, hoewel hij dat wel op een andere manier ziet gebeuren. Zoals de titels van zijn artikelen al aangeven ziet hij ontwikkelingshulp als een katalysator van ontwikkeling in het Zuiden. Volgens hem moet er nog veel meer geld worden gegeven en dan vooral aan de sociale sectoren, zoals gezondheidszorg, onderwijs, rurale ontwikkeling en water. Door eerst in deze sectoren een transformatie van de samenleving te ondersteunen is het daarna makkelijker om de harde kern van de economie te veranderen en kan ontwikkeling echt op gang komen. Ontwikkelingshulp is hierbij dus een middel om voorwaarden te creëren voor beleidsverbetering en 72 Emmerij, Goed bestuur als voorwaarde voor ontwikkelingshulp?, Ibidem, Ibidem, Collingwood, Achieving global economic justice, Ibidem,

27 ontwikkeling. 77 Goed bestuur is hierin geen voorwaarde voor ontwikkelingshulp, maar een doel op zichzelf. Alleen duidelijk gerichte ontwikkelingshulp kan goed bestuur echt veranderen, en dan zelfs alleen als er politieke wil bestaat in een land en er al een transformatie aan de gang is. Ontwikkelingshulp kan hierbij dan een katalyserend effect hebben en de verandering richting goed bestuur ondersteunen. Daarom moet ontwikkelingshulp vooral gegeven worden aan overheden en samenlevingen die een goede poging doen hun bestuur te verbeteren. Jan Pronk sluit zich overigens wel aan bij onder andere Emmerij en Collingwood, want ook hij gelooft dat internationaal bestuur verbeterd moet worden, omdat internationaal beleid tegenwoordig ontwikkelingslanden verstikt en de duurzaamheid van de wereld in gevaar brengt. 78 Het meest uitgewerkte, en een van de meest gerespecteerde, alternatieven voor goed bestuur komt van Merilee S. Grindle. Zij zag fout in de manier waarop goed bestuur werd geïmplementeerd in ontwikkelingslanden en ontwierp een nieuw model om bestuur mee te meten en te kunnen verbeteren in deze landen: good enough goverance. Volgens Grindle hebben uitvoerders van beleid te maken met een grote lijst van zaken die gedaan moeten worden om goed bestuur te bevorderen in een land, maar geen idee waar ze moeten beginnen en wat prioriteiten moeten zijn. Verder geeft ze aan dat sommige landen te zwak zijn en geen capaciteit of middelen hebben om goed bestuur, het brede begrip zoals het nu door veel donoren gebruikt wordt, te ontwikkelen. Goed genoeg bestuur lost deze problemen op door te zeggen dat niet alle bestuurproblemen in één keer opgelost moeten worden en dat institutieen capaciteitsopbouw tijd nodig hebben. Interventies in ontwikkelingslanden moeten relevant zijn voor de situatie van landen en in deze situatie de minimale voorwaarden voor bestuur implementeren, zodat economische en politieke ontwikkeling kan plaatsvinden. 79 Hiervoor zijn analyses van de sterke en zwakke kanten van een bepaald land nodig en moet er worden nagedacht over de hiërarchie van interventies. In plaats van een algemeen beleid gericht op goed bestuur moet er dus onderzoek plaatsvinden naar de situatie in een bepaald land en moet er worden nagedacht over wat er echt moet gebeuren om ontwikkeling op gang te brengen. Pas veel later kan er, samen met de samenleving van dat land, worden nagedacht en gewerkt aan het brede begrip goed bestuur, zoals deze in de huidige ontwikkelingssamenwerking wordt gebruikt Pronk, Aid as a catalyst: A rejoinder, Ibidem, Grindle, Good enough governance revisited, Ibidem,

28 Wereldbank, IMF en Nederland Met betrekking tot de Wereldbank en het IMF zijn er nog wat specifieke problemen en verwijten die in de discussie rond goed bestuur naar voren komen. De belangrijkste heeft te maken met het argument dat onderzoek nog niet heeft uitgewezen dat er een duidelijk verband is tussen goed bestuur en ontwikkeling, terwijl deze IO s, alsook bijvoorbeeld de UN, dit als basis voor hun beleid gebruiken. Door het gunstig interpreteren en herdefiniëren van onderzoek heeft vooral de Wereldbank hervormingen gedefinieerd die in alle ontwikkelingslanden toepasbaar zijn, maar laat hierbij in officiële rapporten weg dat er nog serieuze twijfels bestaan over de relatie tussen goed bestuur en ontwikkeling. 81 Een ander verwijt dat vooral Afrikaanse academici de Wereldbank en het IMF maken is dat goed bestuur teveel een mantra is geworden in hun beleid en dat deze in het begin van de jaren negentig, maar ook na de eeuwwisseling werd gepresenteerd als the discovery of new truths that must be hammered into the benighted minds of African policy makers. 82 Zoals al eerder gezegd zijn het niet alleen de Afrikaanse academici en politici die kritiek hebben op de IO s. Veel auteurs geven aan dat deze organisaties moeten democratiseren en zelf eerst goed bestuur moeten krijgen voordat ze dat landen gaan opleggen. Jan Pronk bekritiseert de Wereldbank en het IMF verder omdat zij teveel een strategie van belonen volgen en hun ontvangende landen selecteren op goed gedrag en goede resultaten. Hij geeft aan dat het niet aan de IO s, en ook niet aan de bilaterale donoren, is om te beslissen wat goed of fout is. Waar ze zich zouden moeten richten op bestaande plannen en het helpen van landen om deze ten uitvoering te brengen, laten ze zich nu teveel leiden door de goed bestuursdiscours. 83 Ook Emanuel de Kadt, in het WRR rapport, verwijt de Wereldbank een te technocratische benadering van goed bestuur te gebruiken. Verder verwijt hij de organisatie dat goed bestuur of gepast beleid niet veel meer is dan het beleid dat op een gegeven moment door de Wereldbank werd aanbevolen. Bovendien maakt deze definitie van gepastheid de regeerders meer verantwoordelijk tegenover de Wereldbank dan tegenover hun eigen parlement of kiezers [ ] de accountability trap. 84 Een laatste verwijt dat de Wereldbank en het IMF vaak te horen krijgen, en waar ze zichzelf terdege van bewust zijn, is dat ze met hun beleid rond goed bestuur buiten hun mandaat treden. Beide IO s zijn namelijk aan hun oprichtingshandvesten gebonden, waarin 81 Grindle, Good enough governance revisited, Thandike Mkandawire, Good governance: the itinerary of an idea, Development in practice 17(4/5) (2007), Pronk, Aid as a catalyst: A rejoinder, de Kadt, Goed bestuur in Afrika,

29 staat dat ze formeel beperkt zijn tot apolitieke, economische keuzes. Door toch te kiezen om goed bestuur, hoewel officieel alleen gebruikt als bevordering voor economische groei, als één van de prioriteiten te maken van beleid en het zelfs als conditionaliteit aan leningen en assistentie te binden, raken de IMF en Wereldbank aan de grenzen van hun mandaat en gaan hier duidelijk overheen volgens sommigen. 85 Net zoals kritiek op de Wereldbank en het IMF, ligt ook bilaterale ontwikkelingshulp gericht op goed bestuur onder vuur. Met betrekking tot Nederland zijn er in de laatste jaren twee grote evaluaties geweest van het ontwikkelingssamenwerkingbeleid door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie. De discussie rond goed bestuur en Nederlands beleid richt zich, buiten de al eerder genoemde discussiepunten van het algemene debat, vooral op effectiviteitvraagstukken, selectiecriteria van partnerlanden en consistentie. In 2001 identificeerde de WRR verschillende problemen met het Nederlands beleid rond goed bestuur. Ten eerste is er gekozen voor een te brede definitie die op verschillende manier kan worden geïnterpreteerd en kan worden gebruikt. 86 Wat wel duidelijk uit de definitie en deze onderdelen blijkt volgens het rapport is dat de nationale politieke cultuur hierin gereflecteerd is en dat deze daarom niet goed toegespitst is op de situatie in ontwikkelingslanden. Tenslotte ziet de WRR ook een groot gat tussen abstracte doelstellingen en operationele activiteiten. Hoewel goed bestuur als leidraad van Nederlandse ontwikkelingssamenwerking is genomen is er nog weinig tot geen concreet beleid over gemaakt waardoor het daadwerkelijk door de ambassades kan worden gebruikt in de Partnerlanden. Ook het IOB, dat in dit jaar een evaluatie van het Nederlandse Afrikabeleid sinds 1999 publiceerde, verwijt de Nederlandse regeringen dat er, ondanks een bredere inkleuring van het beleid rond goed bestuur en het vele gebruik van het begrip in beleidsstukken, geen duidelijk beleid is geformuleerd. 87 Het IOB geeft echter wel aan dat het vindt dat Nederland in de praktijk oog heeft gehad voor interne problemen van partnerlanden, terwijl de WRR juist aangaf dat dit miste. Sinds 2002 is hier dus door de nieuwe regeringen verbetering in aangebracht. Het grootste probleem dat het IOB heeft met het Nederlandse beleid van de laatste jaren is het selecteren van partnerlanden. Hoewel dit officieel op basis van goed bestuur zou moeten 85 Collingwood, Achieving global economic justice, Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. WRR, Het Nederlandse Afrika beleid , IOB,

30 gebeuren geeft de evaluatie aan dat dit niet het geval was. 88 De selectiecriteria, met het oog op goed bestuur, bleken vaak niet geldig en zijn niet consequent doorgevoerd. Ook de WRR gaf in 2001 al aan dat het bestaan van goed bestuur in een land geen selectiecriterium mag zijn bij het kiezen van landen die kwalificeren voor bilaterale hulp. 89 Andere rapporten en auteurs sluiten zich hierbij aan en bekritiseren het Nederlandse selectiebeleid fel. Wil Hout geeft bijvoorbeeld aan dat goed bestuur een controversieel selectiecriterium is en de manier waarop Nederland het gebruik heeft. Volgens haar zijn de keuzes voor de partnerlanden niet transparant genoeg gemaakt, waren politieke en economische belangen belangrijker dan goed bestuur en ging er veel te veel geld naar landen die dat eigenlijk niet verdienden, terwijl landen die het wel verdienden uitgesloten werden. 90 Ook Paul Hoebink geeft aan dat de selectiecriteria nooit goed uitgewerkt zijn en niet objectief genoeg zijn, zodat er voor de buitenwereld veel onduidelijkheid blijft bestaan over op welke gronden de partnerlanden zijn gekozen. Hij zegt zelfs: Binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt erkend dat er bij de uitwerking van de elementen of criteria van goed bestuur naar concrete situaties zeer snel een hoge mate van subjectiviteit ontstaat. Daardoor is het moeilijk om er een goede maat op los te laten en een zekere mate van willekeur is dan onvermijdelijk. 91 In het rapport van de WRR worden na het opnoemen van de sterke kanten van het Nederlandse beleid en de problemen verschillende adviezen gegeven om het te verbeteren. Basis voor de adviezen is dat goed bestuur belangrijk is voor ontwikkeling, maar dat niet het hele Nederlands beleid eraan opgehangen moet worden. Endogene factoren bepalen het karakter van politieke en administratieve instituties en veranderingen moeten komen van binnenuit. De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking moet daarom gericht zijn op het consolideren van vooruitgang richting goed bestuur, het versterken van binnenlandse veranderingsprocessen en het scheppen van voorwaarden waarin deze processen kunnen werken. 92 Focus hierbij moet altijd zijn op armoedebestrijding in de armste landen, maar goed bestuur moet hierbij wel een rol spelen. Concrete adviezen voor de regering waren dat er meer nadruk moet worden gelegd op het feit dat zowel Nederland als het ontvangende land baat heeft bij goed bestuur. Hier zal goede samenwerking en wederzijdse betrokkenheid en 88 Het Nederlandse Afrika beleid IOB, Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. WRR, Wil Hout, Good governance and aid, Hoebink, Good governance als voorwaarde, Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. WRR,

31 verantwoordelijkheid uit voortvloeien, waardoor ontwikkelingshulp effectiever zal zijn, aldus de WRR. 93 Met betrekking tot de selectie van partnerlanden moet er volgens de WRR minder gekeken worden naar economische belangen, maar naar processen die op dat moment in een land gaande waren, naar de expertise in Nederland en naar invloed van deze landen op Nederland, bijvoorbeeld door conflicten of migratie. Vooral de meest arme landen die nog geen goed bestuur hebben moesten worden aangepakt, en vanaf minister Van Ardenne is hier zeker op ingesprongen. Tenslotte raadde de WRR de regering aan een duidelijker en meer geïntegreerd beleid te gaan voeren, waarin goed bestuur duidelijk geformuleerd is en een duidelijke plaats heeft, zich meer te richten op kennisopbouw, relaties met regeringen die zich schuldig maken aan het schenden van mensenrechten of grootschalige corruptie af te breken en meer samenwerking te creëren tussen de ministeries. Net als andere rapporten en auteurs waarschuwde de WRR Nederland dat er internationaal ook nog veel moet veranderen, bijvoorbeeld met de representatie van ontwikkelingslanden in IO s en met de openheid van de internationale economie. 94 Zoals uit hoofdstuk één blijkt is het Nederlandse beleid na 2002 wel veranderd, met name door landen die nog geen goed bestuur hebben toe te voegen aan de lijst van partnerlanden, maar zijn lang niet alle adviezen van de WRR overgenomen. Het IOB verwijt de regering nog steeds een beleid te voeren rond goed bestuur dat nog niet goed uitgewerkt is en waar de instrumenten niet toereikend voor zijn. Het beleid is nog niet objectief genoeg en kan moeilijk in de praktijk gebracht worden. Ook de selectiecriteria zijn nog niet transparant genoeg en zijn niet consequent doorgevoerd. Het rapport van de WRR heeft dus wel enige verandering van het Nederlandse goed bestuursbeleid teweeg gebracht, maar er is nog veel verbetering mogelijk. Conclusie Dit hoofdstuk heeft laten zien dat er nog veel vragen en problemen spelen rond goed bestuur in het algemeen en met het gebruik van Nederland en de IO s. Er is nog veel onduidelijkheid over goed bestuur en de discussie is nog lang niet opgelost. Goed bestuur is na vijftien jaar nog altijd een begrip zonder een universele definitie en zonder goede of onbetwiste meetinstrumenten of indicatoren. Discussie rond goed bestuur draait echter vooral om de vraag of het een duidelijke, directe relatie heeft met ontwikkeling en of ontwikkelingshulp 93 Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. WRR, Ibidem,

32 hier aan bij kan dragen, en of het wel goed gebruikt wordt. Het is opvallend dat een aantal van de vijf problemen met goed bestuur die Moore en Robinson in 1994 identificeerden nog steeds gelden: Goed bestuur heeft teveel definities, de definities zijn verwarrend, er is inconsistentie in de implementatie van goed bestuur, buitenlandse druk is onbetrouwbaar en er bestaat een ongebalanceerde beleidsagenda waarin politieke conditionaliteit verbonden is aan een krimpende hulpstroom. 95 Nederland wordt verder specifiek verweten geen goed uitgewerkt beleid te voeren en niet objectief genoeg te zijn. De Wereldbank en IMF leggen te veel nadruk op de directe relatie tussen goed bestuur en ontwikkeling en lopen het risico om buiten hun mandaat te treden. In het volgende hoofdstuk zal geanalyseerd worden wat deze problemen betekenen voor ontwikkelingshulp in Afrika. Er zal vooral gekeken worden of ontwikkelingssamenwerking gericht op goed bestuur wel effectief is geweest in het verminderen van armoede en het stimuleren van duurzame ontwikkeling. 95 M. Moore en M. Robinson, Can Foreign Aid Be Used to Promote Good Government in Developing Countries?, Ethics and International Affairs 8 (1994),

33 Hoofdstuk 3: Het effect van goed bestuur op Sub Sahara Afrika Er bestaat veel onduidelijkheid over goed bestuur, het gebruik en de effectiviteit ervan. In dit hoofdstuk wordt ernaar gestreefd hier in het kader van ontwikkelingshulp aan Sub Sahara Afrika (SSA) meer duidelijkheid over te geven. Na een overzicht te hebben gegeven van hoe goed bestuur multilaterale en bilaterale ontwikkelingssamenwerking heeft veranderd en van de discussie die over goed bestuur wordt gevoerd is nu het kader geschetst waarin de hoofdvraag beantwoord kan worden: Hoe effectief is goed bestuur, als leidraad in ontwikkelingshulp, in het bereiken van duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding in Afrikaanse ontwikkelingslanden? In dit hoofdstuk zal eerst gekeken worden naar de politieke ontwikkelingen in Sub Sahara Afrika sinds de dekolonisatie en wordt er een korte schets gegeven van ontwikkelingen en het debat rond goed bestuur in SSA. Hoewel er verder veel gegeneraliseerd zal worden over deze regio is het natuurlijk wel een feit dat SSA uit 48 landen bestaat met enorme verschillen tussen de landen in bevolkingsdichtheid, geschiedenis, omvang, welvaart en stabiliteit. 96 Enkele algemene ontwikkelingen in de regio en de manier waarop donoren al vijftien jaar bestuur proberen te verbeteren kunnen echter wel gezegd worden en daar zal dit hoofdstuk mee beginnen. Na dit inleidende deel zal er in de case studies specifiek gekeken worden naar het effect dat het donorbeleid, voornamelijk van Nederland, heeft gehad op Tanzania, Mali en Ethiopië. Achtergrond goed bestuur en Afrika Dekolonisatie bracht een drastische verandering teweeg in Afrika na de Tweede Wereldoorlog. Waar er in 1945 drie onafhankelijke staten bestonden, waren dat er aan het begin van de jaren zestig 35 en in de jaren negentig 53, waarvan 48 in Sub Sahara Afrika. Veel van deze staten kennen de laatste vijftig jaar een geschiedenis van etnische en burgeroorlogen, militaire coups, lage economische groei en langzaam verslechteren van bestuurlijke systemen die overgebleven waren uit koloniale tijden. De Koude Oorlog heeft ook in Sub Sahara Afrika invloed gehad, onder andere omdat de twee supermachten autoritaire regimes steunden en ontwikkeling van democratische staatsinstituties ophielden. Zeker tot het einde van de jaren tachtig waren er maar weinig voorbeelden in SSA van vrije verkiezingen, meerpartijen systemen, politiek pluralisme, ordelijke verandering van regeringen of vrijheid van meningsuiting Het Nederlandse Afrika beleid IOB, Ibidem. 32

34 Dit veranderde aan het einde van de jaren tachtig en negentig toen een proces van democratisering op het continent werd gestart, onder aanvoering van de IO s en onder invloed van de goed bestuursdiscours die op dat moment opkwam. Publieke participatie werd tussen 1989 en 1991 in twintig landen geïntroduceerd in de grondwet en tijdens de jaren negentig vonden in 41 landen in SSA verkiezingen plaats. 98 Al snel bleek echter dat een formeel meerpartijenstelsel en regelmatige verkiezingen nog geen democratie maken, hoewel nog veel donoren en IO s zich hier op verkijken. 99 Afrikaanse staten die tijdens de jaren negentig democratiseerden waren vaak niet goed geïnstitutionaliseerd, misten een eerlijk en sterk juridisch systeem, trokken geen private investeringen aan en functioneerden over het algemeen niet goed. Het is moeilijk om in deze situatie alleen met meerpartijen verkiezingen een verschil proberen te maken en te hopen dat beter bestuur en economische groei hieruit voortvloeit. Toch was dit het grootste deel van de jaren negentig de aanpak van de IO s en andere donoren met betrekking tot Sub Sahara Afrika. 100 Na 1995 groeide in de internationale gemeenschap het besef dat democratisering op deze manier misschien niet de beste weg was en dat versterking van overheidsinstituties eerst moest gebeuren. 101 Buiten de democratie-conditionaliteit hebben de SAPs het beleid van de IO s bepaald in de jaren negentig. Voor de vaak toch al moeizaam opererende Afrikaanse overheden betekenden deze programma s in de meeste gevallen dat hun effectiviteit verder werd aangetast, omdat beleid voor hen bepaald werd en er op de overheid bezuinigd moest worden. 102 Het idee hierachter was dat uitvoerende taken zo direct bij de private sector terecht zouden komen en de overheid afgeslankt zou zijn. Toch gingen over het algemeen diensten niet beter functioneren en bleven ambtenaren slecht betaald waardoor corruptie tot op dit moment hoog tij voert. 103 Verder ontbreekt het door een zwak institutioneel kader in een groot aantal Afrikaanse landen nog steeds aan een solide economische politiek en fiscale discipline, waardoor economische groei en ontwikkeling achterblijft bij de rest van de wereld. Hierbij moet worden aangetekend dat niet alleen interne, maar ook externe obstructies, zoals handelsbelemmeringen en ongelijke representatie in IO s zijn weerslag hebben op Afrikaanse economieën en ontwikkelingskansen Het Nederlandse Afrika beleid IOB, Aquiline Tarimo & Paulin Manwelo, African peacemaking and governance (Nairobi, 2007), Bekoe, D.A. (ed.) East Africa and the Horn: Confronting challenges to good governance (London 2006), Het Nederlandse Afrika beleid IOB, Ibidem, Ibidem. 104 Ibidem,

35 Waar de laatste jaren al meer rekening is gehouden door donoren is het feit dat Afrikaanse politiek anders is dan in de rest van de wereld. Deze politiek is het beste te begrijpen als de beoefening van neopatrimoniale macht. 105 Dit betekent dat Afrikaanse machthebbers als een soort beschermheilige sociale banden hebben met hun cliënten en dat politieke verantwoordelijkheid afhangt van de mate waarin de leiders hun cliënten kunnen beïnvloeden en hun verwachtingen waar kunnen maken. Politiek in Afrika is hierdoor erg gepersonaliseerd geworden en verkiezingen zijn vaak niet meer dan een instrument om groepen te mobiliseren. 106 Regeringsleiders halen hun legitimiteit uit het feit dat ze aan particularistische verplichtingen voldoen, die vaak niets te maken hebben met het bevorderen van ontwikkeling of het gemeenschappelijk goed. Het neopatrimoniale systeem is ook erg onstabiel omdat de beschermheiligen nogal eens geen middelen meer hebben om hun cliënten tevreden te houden, bijvoorbeeld door economische crises, waardoor andere leiders kunnen opstaan en vaak strijd volgt. Een ander groot probleem volgens Patrick Chabal is dat het systeem eigenlijk niet te combineren is met economische groei, omdat lange termijn beleid en uitgaven niet de manier zijn om legitimiteit te krijgen of te behouden. 107 Ook Emmanuel de Kadt, in het WRR rapport, geeft aan dat de bestuurlijke en politieke werkelijkheid in veel Afrikaanse staten niet strookt met wat door Westerse donoren onder goed bestuur verstaan wordt. 108 Bestuur in Afrikaanse landen wordt volgens hem vaak toegeëigend en alleen met de eigen volgelingen van de leiders wordt rekening gehouden. Hoewel er wel oppositie is, biedt deze vaak geen echte alternatieven en is er bij een wisseling van de macht geen verandering of verbetering. 109 Pogingen om dit alles te verbeteren en Afrikaanse landen zich te laten ontwikkelen zijn sinds de jaren negentig vooral gericht op het verbeteren van bestuur. Eerdere democratiseringspogingen en de SAPs hebben in veel landen maar weinig vruchten afgeworpen, met name door de neopatrimoniale sociale structuren in Sub Sahara Afrika. 110 Hoewel gedacht werd dat deze structuren vanzelf zouden vervagen zodra democratie werd ingevoerd, bleek het tegenovergestelde. Aan het einde van de jaren tachtig stonden vele regimes op instorten door enorme schulden en een tekort aan inkomsten, waardoor ze hun cliënten niet tevreden konden houden. De constante (financiële) assistentie die in ruil voor hervorming en democratisering aan staatshoofden en overheden werd gegeven heeft velen van 105 Chabal, The quest for good government and development in Africa, Ibidem, Ibidem. 108 de Kadt, Goed bestuur in Afrika, Ibidem, Fritz en Menocal, Developmental states in the new millennium,

36 hen echter overeind gehouden. Door hun positie van autoritair staatshoofd in te ruilen voor democratisch gekozen staatshoofd kregen ze daarbij ook nog een nieuwe vorm van legitimiteit, waardoor ze in sommige gevallen zelfs nog sterker in het zadel zaten dan eerder. 111 In veel Afrikaanse landen zien we hierdoor tegenwoordig een soort combinatie (of mutatie) van democratie en neopatrimonialisme, waarbij het grootste deel van de bevolking nog steeds niet beter af is en ontwikkeling moeilijk blijft. Ook is het moeilijk om te zeggen dat ontwikkelingshulp dat de laatste tien jaar vooral gericht was op het veranderen van het politieke systeem echt geconsolideerde en geloofwaardige beleidshervormingen heeft opgeleverd. 112 Toch zijn er ook positieve geluiden over het effect dat ontwikkelingssamenwerking, gebaseerd op goed bestuur, heeft gehad heeft op Afrikaanse staten. Vooral in individuele gevallen, maar ook in het algemeen zijn bijvoorbeeld beleidsmedewerkers op het ministerie van Buitenlandse Zaken (gematigd) positief. In twee interviews met een medewerker van de Directie Sub Sahara Afrika (DAF) en de Directie Mensenrechten, Goed bestuur en Humanitaire Hulp (DMH) kwam bijvoorbeeld duidelijk naar voren dat op het ministerie geloofd wordt dat goed bestuur een voorwaarde en doel van ontwikkelingssamenwerking moét zijn en dat dit effect heeft op Afrikaanse staten. Melle Leenstra van DAF gaf bijvoorbeeld aan dat goed bestuur de kern van ontwikkelingssamenwerking is en de enige manier is om echt de mensen te bereiken die het nodig hebben. Volgens hem is het logisch dat donorlanden garanties willen dat hun geld goed terecht komt. 113 Wel gaf hij aan dat donoren alleen een positieve invloed kunnen hebben op bestuur en ontwikkeling in partnerlanden als er wordt aangesloten bij lokale belangen en zorgen. Deze waarschuwing uitte ook Marcel van den Boogaard, die zich op het ministerie bezig houdt met goed bestuur, vooral corruptie. Ook hij gaf namelijk aan dat ontwikkelingssamenwerking en hulp bij het verbeteren van bestuur alleen effectief kan zijn als het vraag-gestuurd is en er wordt gereageerd op signalen vanuit de ontvangende samenleving. Volgens hem is op dit moment het grootste probleem met goed bestuur dat er bij veel politieke elites in Sub Sahara Afrika geen politieke wil bestaat om te veranderen. De beste weg naar het effectiever maken van ontwikkelingssamenwerking en het verbeteren van bestuur is volgens Van den Boogaard het investeren in onderwijs, gezondheidszorg en 111 Nicolas van de Walle, The donors and the state in Africa: How much has changed?. In: Dorina A. Bekoe (ed.) East Africa and the Horn: Confronting challenges to good governance (London 2006), Bekoe, East-Africa and the Horn, Interview met Melle Leenstra, medewerker van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directie Sub Sahara Afrika ( ). 35

37 (overheids)instituties. 114 Hij sluit zich hierbij aan bij de mening van Jan Pronk dat dit soort investeringen een directe verbetering betekenen in het leven van de lokale bevolking, waardoor zij beter in staat zijn transformaties van economie en bestuur te initiëren of te ondersteunen. Uit de interviews en andere informele gesprekken op het ministerie bleek verder dat men er gematigd positief is over het effect dat het Nederlands beleid gericht op goed bestuur heeft in Afrika. Als grootste succes wordt vaak genoemd dat ik veel landen macro-economisch beleid enorm verbeterd is sinds de jaren tachtig en dat veel landen in Sub Sahara Afrika tegenwoordig economische groei kennen. Ook het ontstaan van de New Partnership for Africa s Development (NEPAD), een programma van de Afrikaanse Unie waarin Afrikaanse landen zich gezamenlijk inzetten om de huidige problemen in de regio aan te pakken. De NEPAD ziet goed bestuur als de belangrijkste voorwaarde voor vrede, veiligheid en duurzame politieke en socio-economische ontwikkeling. Het belangrijkste instrument dat gebruikt wordt om goed bestuur te bevorderen is het African Peer Review Mechanism, waarbij Afrikaanse staten zichzelf en elkaar controleren. Wel geven alle medewerkers aan dat het verbeteren van bestuur en het ondersteunen van ontwikkeling een langdurig proces is dat zelfs na vijftien jaar nog maar relatief weinig heeft opgeleverd, zeker als het gaat om concrete verbetering van de leefomstandigheden van de allerarmsten of het creëren van stabiliteit en vrede. Vertrouwen dat goed bestuur, in de toekomst ondersteund door meer expertise en betere meetinstrumenten en indicatoren, heel belangrijk is voor de ontwikkeling van de Afrikaanse landen leeft op het ministerie en is in de meest uiteenlopende beleidsdocumenten terug te lezen. De case studies zullen straks een licht werpen op de vraag of dit vertrouwen gerechtvaardigd is in deze partnerlanden. Ondanks dat er bij donoren veel vertrouwen is over de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking gebaseerd op goed bestuur is dit zeker niet makkelijk te bewijzen, vooral omdat het omdat het om een lange termijn proces gaat. Grote twijfels blijven nog bestaan, zoals uit het vorige hoofdstuk bleek, bij het gebruik van goed bestuur als conditionaliteit en als middel van ontwikkelingshulp en ook bij de nadruk die veel donoren leggen op democratisering van Afrika. Veel auteurs gaven aan dat goed bestuur juist een uitkomst van ontwikkeling is en dat teveel nadruk erop negatieve gevolgen kan hebben voor de allerarmsten die hulp hard nodig hebben. In het resterende deel van dit hoofdstuk zal worden gekeken naar drie landen (Tanzania, Mali en Ethiopië) waar Nederland een bilaterale 114 Interview met Marcel van den Boogaard, medewerker van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directie Mensenrechten, Goed bestuur en Humanitaire Hulp ( ). 36

38 ontwikkelingssamenwerkingsrelatie mee heeft en zich in deze landen expliciet op goed bestuur richt. Case studies Doel van de case studies is het analyseren van de effectiviteit van het Nederlandse beleid, binnen het kader van en in samenwerking met IO s en andere donoren, om bestuur te verbeteren in partnerlanden en in hoeverre dit een positieve invloed heeft gehad op armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling. Hiervoor moeten eerst voor elk van de drie landen de contextfactoren geschetst worden. Keuze van deze factoren is gebaseerd op de nieuwe Nederlandse methodologie om bestuur en corruptie in partnerlanden te analyseren: de Framework for Strategic Governance And Corruption Analysis (SGACA). Met deze analysemethode probeert de Nederlandse regering in te springen op recente kritiek dat zijn beleid niet goed aansluit bij de specifieke belangen en initiatieven in de partnerlanden. SGACA analyseert namelijk de onderliggende oorzaken voor zwak bestuur en lokale druk voor verandering. Hier kunnen ambassades dan hun beleid beter op toespitsen en kunnen interventies gericht op bestuur effectiever worden. 115 Er zal gekeken worden naar de territoriale integriteit, bronnen van inkomsten, sociale en economische structuren, geostrategische positie, het huidige politieke systeem en de recente geschiedenis van de drie partnerlanden. Hierna zal er gekeken worden naar het beleid dat de verschillende IO s en Nederland, vaak in samenwerking met deze IO s en andere bilaterale donoren, hebben gevoerd en op dit moment voeren in deze landen. Aan de hand van de Kaufmann indicatoren (ook wel Worldwide Governance Indicators genoemd) van de Wereldbank zal vervolgens gekeken worden naar de ontwikkeling van goed bestuur in Tanzania, Mali en Ethiopië, door data in de periode tussen 1990 en nu te vergelijken. Gekozen is er voor deze indicatoren, hoewel deze niet perfect zijn, omdat ze op dit moment de enige zijn die goed bestuur en al zijn elementen meet, vergelijking over tijd en tussen landen mogelijk maakt en door alle donoren gebruikt worden. Belangrijk bij de Worldwide Governance Indicators is verder dat er gebruik gemaakt wordt van ongeveer 50 andere meetinstrumenten en rapporten en deze vergelijkt en combineert tot één score. Data om de verdere vergelijking te kunnen maken komt onder andere van de Wereldbank, Transparency International, The Freedom House, Global Insight en de Ibrahim Index on African Governance. Transparency International en The Freedom House meten allebei maar 115 Framework for Strategic Governance and Corruption Analysis: Designing Strategic Responses Towards Good Governance. Clingendael Institute (Den Haag, 2008), 5. 37

39 een element van goed bestuur, respectievelijk transparantie/corruptie en vrijheid, maar zijn algemeen gerespecteerd en worden veel gebruikt door donoren en in academisch onderzoek. De Ibrahim Index is een nieuwe methode die ontwikkeld is door Afrikaanse wetenschappers in samenwerking met Harvard en die, zo beweren de makers ervan, de meest allesomvattende analyse is van alle 48 landen in SSA. 116 Global Insight is een organisatie die economische, financiële en politieke analyses maakt van alle landen in de wereld om hiermee het bedrijfsleven en overheden bij te staan. Helaas is er verder nog geen APRM af voor Tanzania, Mali en Ethiopië, dus wordt er grotendeels gebruik gemaakt van Westerse evaluaties en data. Een tweede stap die genomen zal worden is het onderzoeken of eventuele verbetering van goed bestuur armoede verminderd heeft en duurzame ontwikkeling gestimuleerd heeft. Deze stap wordt genomen door te kijken naar armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling sinds 1990, vooral op basis van vooruitgang van de MDG s. Aan DO zal in dit hoofdstuk een beperkte invulling worden gegeven door te kijken naar economische groei en stabiliteit, het aanbod en de kwaliteit van sociale voorzieningen en sociale ontwikkeling, zoals bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg. Hoewel ook milieuvraagstukken, zoals bijvoorbeeld klimaatverandering, tegenwoordig zeer belangrijk zijn binnen de DO discours, zal hier met betrekking tot de drie gekozen landen niet bij stil worden gestaan, omdat dit voor veel donoren en voor de overheden zelf geen prioriteit heeft. Dit alles zal gemeten worden aan de hand van data en onderzoek over de voortgang van de MDG s, bijvoorbeeld van de UN, Wereldbank en verschillende overheden, en met behulp van Global Insight, de Human Development Index en verschillende overheidsrapportages en PRSPs. Hierna zal worden gekeken of er een link kan worden gevonden tussen deze ontwikkelingen en het goed bestuur beleid. Belangrijke bijvraag bij dit alles is of er door het beleid in de partnerlanden goed is aangesloten bij lokale behoeftes en initiatieven, wat tegenwoordig een duidelijk doel is van donoren en wat ook duidelijk uit de discussie naar voren kwam als zeer belangrijk voor de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking. Met deze methodologie zal een antwoord op de hoofdsvraag gezocht worden en gekeken worden of er in Tanzania, Mali en Ethiopië armoedevermindering en duurzame ontwikkeling als gevolg van ontwikkelingssamenwerking gebaseerd op goed bestuur te zien is. Hierbij moet wel aangetekend worden dat dit geen eigen statistisch onderzoek is en dat conclusies gebaseerd worden op de combinatie van verschillende andere onderzoeken en data, interviews en literatuuronderzoek. 116 Anver Versi, The Ibrahim Index on African Governance, African Business (November 2007),

40 Tanzania De Verenigde Republiek Tanzania is een land van ongeveer km² en 40,4 miljoen inwoners dat in Oost-Afrika ligt en grenst aan wel acht landen, waaronder Rwanda, Uganda en Mozambique. 117 Tanzania ontstond in 1964 nadat in mei 1961 Tanganyika volledig zelfbestuur kreeg en samenging met de eilanden van Zanzibar. De eerste president van de federatie was Julius Nyerere die in 1967 in zijn Verklaring van Arusha de Afrikaanse socialistische weg aangaf waarlangs Tanzania zich in de toekomst zou ontwikkelen. In deze verklaring was er veel aandacht voor zelfbewustzijn en zelfvoorziening, maar de nieuwe socialistische weg ging ook gepaard met onteigeningen, nationalisatie, collectivisatie op het platteland en toenemende bureaucratie en corruptie. Ondanks het kiezen voor het socialistische model hield Nyerere Tanzania neutraal tijdens de Koude Oorlog en ontving delegaties vanuit zowel de Sovjet-Unie en China, als de VS en Europa. Toch bleek zijn systeem niet te werken en werd het land geteisterd door grote economische neergang, afnemende donorsteun en toenemende armoede. De oorlog die Nyerere in 1979 tegen het Uganda van Idi Amin voerde speelde hier een grote rol bij. Buiten deze oorlog is Tanzania echter redelijk (politiek) stabiel gebleven sinds onafhankelijkheid. Aan het einde van de jaren tachtig, onder grote donordruk, is er zelfs een koers ingezet naar een meerpartijenstelsel. Dit leidde in 1992 tot een grondwetswijziging die dit stelsel invoerde en het bestaan van oppositiepartijen toestond. Sinds 1995 zijn er drie keer verkiezingen gehouden, die gedomineerd zijn door de regerende Chama Cha Mapinduzi (CCM) partij. Hoewel deze verkiezingen zeker niet zonder onvolkomenheden zijn verlopen, bijvoorbeeld door spanningen tussen CCM en de oppositiepartij Civil United Front (CUF) en tussen de eilanden Unguja en Pemba van Zanzibar, is de internationale gemeenschap er redelijk tevreden over en steunt Tanzania met verbetering ervan. Economisch gezien zijn er grote ontwikkelingen geweest tijdens de jaren tachtig en negentig toen het socialistische model werd afgeschud en in samenwerking met het IMF SAPs werden doorgevoerd. Economie en politiek werden onder president Mwinyi geliberaliseerd en dit hervormingsbeleid is later onder zijn opvolgers doorgezet. Steeds meer bedrijven zijn inmiddels geprivatiseerd en buitenlandse investeerders vestigen zich tegenwoordig in groten getale in Tanzania. Als we kijken naar de vijf contextfactoren valt ten eerste op dat Tanzania als één van de weinige Afrikaanse landen een stabiel politiek systeem heeft, waarbij de regering de macht 117 Central Intelligence Agency, CIA Factbook 2008 Tanzania (Washington 2008): geraadpleegd op

41 heeft over het hele land en daardoor verder kan denken dan eigen overleving en het behouden van de macht. 118 Dit is helemaal bijzonder als we naar de tweede factor kijken: sociale en economische structuur. Tanzania wordt namelijk gekenmerkt door grote etnische en religieuze diversiteit van zijn bevolking, maar daarbij ook door zijn grote tolerantie. Ongeveer 120 stammen leven er redelijk vreedzaam naast elkaar en kunnen goed samenwerken, bijvoorbeeld in de regering. Economisch gezien is het opvallend dat Tanzania al jaren, sinds 2000, een snel groeiende economie heeft, maar dat het ondanks grootschalige macroeconomische en structurele hervormingen nog steeds bij de Least Developed Countries hoort en dat het grootste deel van de bevolking nog steeds in grote armoede leeft. Tanzania blijft afhankelijk van ontwikkelingshulp (ongeveer 40% van de nationale begroting bestaat hieruit) en zit hierdoor in een enigszins lastige situatie. Omdat de regering grotendeels afhankelijk is van donoren en natuurlijke hulpbronnen, in plaats van belastinginkomsten van het volk, is het minder belangrijk voor de staat om zich naar de bevolking toe te verantwoorden dan naar de donoren. Hierdoor raakt de bevolking buitengesloten en, zolang donoren hier niet goed op inspringen, worden behoeftes van de armsten genegeerd (de accountability trap). Toch wordt Tanzania vaak als een voorbeeld voor Afrika gezien, omdat het redelijk politiek stabiel is en de situatie op het gebied van vrije pers en mensenrechten behoorlijk is. De laatste contextfactor is het huidige politieke systeem. Sinds 1992 is Tanzania officieel een unitaire republiek met een meerpartijen parlementaire democratie. Het land kent twee regeringen, één in Tanzania en één in Zanzibar en kent verder twee parlementen en rechtelijke machten. Ééns in de vijf jaar kan de bevolking een president kiezen, die vervolgens zijn minister-president en de leden van zijn kabinet aanwijst, alleen uit één partij. Ook de parlementen worden eens in de vijf jaar gekozen. Op dit moment is 86% van de zetels in het parlement op het vaste land in handen van regeringspartij CCM. In dit parlement zitten ook leden van het parlement van Zanzibar, dat over zaken beslist die alleen de eilanden en niet het vaste land aangaan. Zaken die allebei aangaan worden door de Tanzaniaanse regering en parlement beslist. Tijdens de jaren negentig zetten donoren in Tanzania in op transport en industrie in combinatie met en in het kader van de grootschalige hervormingen onder de SAPs. Een heel klein deel van de totale hoeveelheid hulp die Tanzania ontving tijdens de jaren negentig werd gebruikt voor directe armoedevermindering of sociale hulp zoals onderwijs, gezondheidszorg en water. Hoewel goed bestuur en democratisering wel belangrijk gevonden werden en vooral 118 Framework for Strategic Governance and Corruption Analysis, Clingendael Institute, 6. 40

42 via conditionaliteit werden gepromoot in Tanzania werd hier relatief weinig aandacht aan geschonken. 119 Sinds het einde van de jaren negentig leggen donoren minder druk op de regering om grootschalige hervormingen door te voeren en proberen ze beter aan te sluiten bij initiatieven en beleid vanuit de overheid en de bevolking. Het belangrijkste middel hierbij is de PRSP die ontwikkelingslanden eens in de vijf jaar schrijven en waarin ze hun plannen uiteenzetten om armoede te bestrijden en duurzame ontwikkeling te ondersteunen. Het recent verschenen PRSP van Tanzania (de National Strategy for Growth and Reduction of Poverty of in het Kishwahili Mkukuta) concentreert zich op het verminderen van armoede door het behalen en behouden van economische groei, het verbeteren van de kwaliteit van leven en sociale welzijn van de bevolking door het zorgen voor gelijke toegang tot goede diensten en tenslotte het promoten van goed bestuur en de rechtsstaat. 120 Donoren zijn redelijk tevreden met de uitwerking van Mkukuta en steunen de Tanzaniaanse regering met de uitvoering hiervan door Algemene Begrotingssteun (ABS) en gerichte steun voor goed bestuur. Ook Nederland gebruikt tegenwoordig vooral deze manier van ontwikkelingssamenwerking in Tanzania. Het heeft al meer dan 40 jaar een ontwikkelingsrelatie met het land en richtte zich tot halverwege de jaren negentig op macroeconomische steun en ontwikkeling van belangrijke economische sectoren, zoals industrie en suiker. Na een IOB evaluatie uit 1994, waarin geconcludeerd werd dat Nederlandse hulp bijna geen effect had op armoede, werd het beleid echter veranderd en was er meer aandacht voor rurale ontwikkeling en speciale programma s, onder andere voor verbetering van bestuur. In 2000 werd het nieuwe sectorbeleid van minister Herfkens ingevoerd en werd er in overleg met de Tanzaniaanse regering gekozen om Nederlandse ontwikkelingssamenwerking toe te spitsen op de sectoren onderwijs, lokaal bestuur, gezondheidzorg en de private sector. 121 Directe armoedebestrijding en focus op decentralisatie en goed bestuur werd steeds belangrijker na Het grootste doel hierbij was het creëren van de basisvoorwaarden voor ontwikkeling en armoedevermindering. 122 De laatste jaren ligt de focus van het Nederlandse ministerie nog steeds op onderwijs, gezondheidszorg (ook HIV/AIDS bestrijding), het versterken van het bedrijfslevenklimaat, 119 Poverty, Policies and Perceptions in Tanzania: an evaluation of Dutch aid in two district rural development programmes. Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (Den Haag 2004), Mkukuta: National strategy for growth and reduction of poverty. Vice President s office Tanzania (Dar Es Salaam 2006), Poverty, Policies and Perceptions in Tanzania. IOB, Ibidem,

43 decentralisatie en goed bestuur/democratie. 123 Met betrekking tot goed bestuur steunt Nederland programma s gericht op het versterken van het maatschappelijk middenveld, democratische structuren en mensenrechten en geeft het steun aan het decentralisatieproces. Vooral dat laatste is in het Nederlandse beleid tegenwoordig belangrijk en daarom is het donorlead geworden op het gebied van local governance/decentralisatie. Hierbij gaat het om het ondersteunen en ontwikkelen van processen die het nationale beleid helpen implementeren op lokaal niveau. 124 Problemen met capaciteit van lokale overheden, het doorsluizen van middelen van centraal naar decentraal niveau, het teveel aan regelgeving en gebrek aan transparantie en verantwoording hoopt de Nederlandse regering te kunnen oplossen. Buiten decentralisatie wordt er ingezet op Public Finance Management en de ondersteuning van lokale NGOs en media. 125 Of het beleid van Nederland en de andere donoren effect heeft gehad zal nu bekeken worden aan de hand van de verschillende indicatoren voor goed bestuur. Indicatoren voor goed bestuur De eerste indicator voor goed bestuur van de Kaufmann indicatoren is de mate van Inspraak en het Afleggen van rekenschap. Met betrekking tot deze indicator kan er gesproken worden over een duidelijke verbetering in de mate waarin burgers betrokken zijn bij het politiek proces en de mate van vrijheid van meningsuiting en persvrijheid sinds 1996 volgens de Wereldbankanalyse (zie tabel 1). Het feit dat Tanzania bij deze indicator nu op ongeveer 40% zit, betekend dat 60% van de landen in de wereld beter scoren. Ook andere onderzoeken en analyses sluiten zich hierbij aan. De Freedom House index is wanneer het gaat om politieke en burgerlijke vrijheden iets kritischer dan de Wereldbank, maar laat ook duidelijke verbetering zien tussen de jaren 1990, 1998, 2002 en Ondanks het feit dat Tanzania in de index in 2007 nog wordt geclassificeerd als een deels vrij land is er sinds 1990 toch veel verbeterd in de vrijheidsstatus van het land (zie tabel 2). 123 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Tanzania: Betrekkingen met Nederland, in paragraaf 1.5 Ontwikkelingssamenwerking (Den Haag 2008): geraadpleegd op Ibidem van Jos Weijland, medewerker van het Ministerie van Buitenlandse Zaken bij de afdeling DAF ( ). 42

44 Tabel 1: Worldwide Governance Indicator 1 (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) PR CL Status PR CL Status PR CL Status Years Tanzania 6 5 NF 5 4 PF 4 3 PF Tabel 2: Freedom House scores Tanzania ( PR: Political Rights, CL: Civil liberties, Status: Not Free / Partly Free Scores lopen van 1 tot 7, waarbij alles tussen 1 en 2.9 betekent dat er vrijheid is, alles tussen 3 en 5.4 betekent dat er deels vrijheid is en alles tussen 5.5 en 7 betekend dat er geen vrijheid is. Verder geeft ook de Ibrahim Index aan dat er tussen 2000 en 2002 een sprong is gemaakt met betrekking tot inspraak en mensenrechten. Tussen 2002 en 2005 ziet de index echter, in tegenstelling tot de andere analyses een scherpe daling, welke waarschijnlijk veroorzaakt wordt door de spanning in Zanzibar tussen de oppositie en regeringspartij, waardoor de verkiezingen in 2005 maar moeizaam verliepen. Hierbij aansluitend geeft de organisatie Global Insight aan dat de laatste drie verkiezingen op de eilanden zeer problematisch verliepen en dat inspraak en het afleggen van verantwoording op het vaste land wel sterk verbeterd zijn, maar op Zanzibar een groot probleem blijven. Een groot probleem in Tanzania zelf blijft daarbij het feit dat ondanks dat het een meerpartijendemocratie is er sinds 1992 maar één partij aan de macht geweest is en dit voorlopig nog zo zal blijven. Volgens Global Insight is dit problematisch omdat Tanzania hierdoor feitelijk een éénpartijstaat is, waarbij de CCM alle macht heeft en de oppositie niet in staat is echte tegenstand te bieden. Coalitievorming is hierbij niet mogelijk omdat er in de regering altijd maar één partij mag zitten, die de president levert. Hoewel verkiezingen in Tanzania dus goed verlopen en burgers hun politieke rechten en vrijheden kunnen uitoefenen, kunnen er twijfels worden getrokken bij de echte keuzevrijheid van de Tanzaniaanse 43

45 bevolking, de inspraak die het echt heeft in het politiek proces en de verantwoording die de huidige regering onder leiding van de CCM in de praktijk moet afleggen. 126 Democratie functioneert nog lang niet optimaal in Tanzania, hoewel hier door de multilaterale donoren en ook door Nederland de laatste jaren veel tijd en geld in gestoken is. In de Democracy Index van het tijdschrift The Economist uit 2007 staat Tanzania bijvoorbeeld nog op plaats 99, tussen landen als Liberia, Uganda en Kenia. Vooral met betrekking tot het functioneren van de overheid (zie ook indicator 3) en politieke participatie scoort Tanzania laag en heeft het democratiseringsproces nog veel recht te trekken. 127 Toch is de Nederlandse ambassade positief over het huidige beleid en geeft aan dat het een duidelijk effect heeft gehad, met name op het gebied van vergroten van de accountability tussen de verschillende lagen van de overheid en van de overheid naar burgers. 128 Met betrekking tot de tweede Kaufmann indicator, Politieke stabiliteit en Afwezigheid van geweld, zijn er zeker op het vaste land weinig problemen geweest sinds onafhankelijkheid en ondanks het feit dat Tanzania in een zeer onrustige regio ligt geeft bijvoorbeeld het Global Insight aan: Tanzania is likely to remain a fairly stable country, maintaining its status as an oasis of stability. 129 Zeker voor de regio is Tanzania dus redelijk stabiel, maar in vergelijking met de rest van de wereld loopt het land nog duidelijk achter. Rivaliteit en spanningen tussen de regeringspartij en de oppositie op Zanzibar en de altijd aanwezige roep naar onafhankelijkheid van de eilanden zorgen voor politieke onrust en instabiliteit in Tanzania. Vooral hierom is er bijvoorbeeld sinds 1996 weinig vooruitgang geboekt bij deze indicator en zijn er duidelijke schommelingen te zien in de tabel (tabel 3). De Ibrahim index geeft aan dat de veiligheid en zekerheid van Tanzania in de jaren 2000, 2002 en 2005 stabiel is gebleven en laat zien dat het land binnen Sub Sahara Afrika een van de meest stabiele landen is, ondanks problemen op en met Zanzibar. 130 Verder geeft de Nederlandse ambassade aan dat Tanzania altijd al een stabiel land geweest is, waar mensenrechten en vrije pers, zeker in vergelijking met andere landen in de regio, 126 Global Insight, Economic outlook long-term Tanzania (Boston 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op The Economist, The Economist intelligence Unit s index of democracy: The world in 2007 (New York 2008): geraadpleegd op van Jos Weijland. 129 Global Insight, Political outlook long-term Tanzania, (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op Mo Ibrahim Foundation, Ibrahim Index on African Governance, Tanzania (London 2007): geraadpleegd op

46 gerespecteerd worden. 131 Met betrekking tot deze indicator scoort Tanzania dus goed, maar er is geen sprake van echte verbetering tussen 1990 en nu. Tabel 3: WGI 2 Tanzania (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) De derde indicator is Effectiviteit van de overheid en hierop hebben de donoren, met name Nederland, ingezet de laatste jaren. Ook de Tanzaniaanse regering zet al jaren in op verbetering van de effectiviteit van de overheid, zoals bijvoorbeeld uit de twee PRSPs blijkt. Sinds 1996 is er volgens de Wereldbank op dit gebied dan ook duidelijke vooruitgang geboekt en is deze sinds 2003 aardig stabiel gehouden, hoewel de laatste jaren enige daling te zien is in tabel 4. Donoren, waaronder Nederland, hebben vertrouwen in de goede wil van de Tanzaniaanse regering, zoals bijvoorbeeld blijkt uit het hoge percentage ABS dat ze de regering toevertrouwen. Toch moet er op het gebied van effectiviteit nog veel verbeteren voordat bijvoorbeeld private investeringen beter kunnen worden aangetrokken. Volgens Global Insight heeft Tanzania nu nog last van teveel centralisatie, iets waar Nederland de laatste vijf jaar duidelijk op inzet, en een trage en veel te grote bureaucratie. Een doolhof van lokale bureaucratie, verordeningen, vergunningen en belasting zitten economische ontwikkeling nog in de weg en zeker op dit gebied moet nog veel vooruitgang worden geboekt. 132 Cijfers wijzen uit dat de effectiviteit van de overheid in Tanzania de laatste tien tot vijftien jaar verbeterd is. Donoren proberen deze effectiviteit nog verder te verbeteren door decentralisatie te stimuleren. Dit proces verloopt echter moeizaam door problemen met onder andere capaciteit van de lokale overheden en het feit dat zij teveel verantwoording afleggen aan de centrale overheid in plaats van de lokale bevolking. 131 MBZ, Tanzania: Betrekkingen met Nederland, paragraaf Global Insight, Political outlook long-term Tanzania. 45

47 Tabel 4: WGI 3 Tanzania, (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington) Kwaliteit van de regelgeving in Tanzania is over het algemeen goed te noemen en is de laatste jaren stabiel gebleven volgens de Worldwide Governance Indicators (tabel 5). De overheid is over het algemeen in staat om goed beleid te formuleren en te implementeren en hiermee ook ontwikkeling van de private sector te stimuleren. De Ibrahim index sluit zich hierbij aan en ziet zelfs een lichte verbetering sinds 2000 in de duurzame economische mogelijkheden voor de private sector. 133 De laatste jaren is er duidelijk meer vertrouwen in de Tanzaniaanse regelgeving en stijgt het aantal private investeringen, met name vanuit het buitenland, sterk. Nederland probeert bijvoorbeeld sinds 2005 economische samenwerking met Tanzania te stimuleren als reactie op succesvolle hervormingen in het land om het bedrijfslevenklimaat te verbeteren. 134 Ook de Wereldbank is redelijk positief over het beleid dat Tanzania voert om private investeringen beter mogelijk te maken. In een analyse van Tanzania uit 2007, de zogenaamde IDA Resource Allocation Index (IRAI), scoort het land bijvoorbeeld met betrekking tot economic management duidelijk hoger dan andere IDA lenende landen. 135 Mede hierom is Tanzania de laatste jaren een gewilde ontwikkelingspartner en raken steeds meer buitenlandse bedrijven geïnteresseerd in investeringen in het land. 133 Mo Ibrahim Foundation, Ibrahim Index on African Governance, Tanzania. 134 MBZ, Tanzania: Betrekkingen met Nederland, paragraaf 1.3: economie. 135 World Bank, IDA Resource Allocation Index Tanzania 2007 (Washington 2008) geraadpleegd op

48 Tabel 5: WGI 4 Tanzania (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington) De vijfde Kaufmann indicator is de Suprematie van de wet en de rechtsstaat en ook hier is Tanzania al jaren stabiel. 136 In vergelijking met andere Afrikaanse landen scoort Tanzania goed en ook in de Ibrahim index komt dit duidelijk naar voren 137. Er kan niet gesproken worden van een duidelijke verbetering of verslechtering de laatste jaren. De grootste problemen rond goed bestuur in Tanzania hebben tegenwoordig met corruptie te maken. Hoewel de situatie met betrekking tot deze indicator enorm verbeterd is volgens de Wereldbank (tabel 6), blijft het een enorm probleem dat de regering regelmatig aankaart en beloofd aan te pakken, onder andere in de PRSPs. Ook de Corruption Perception Index van Transparancy International laat zien dat overheidsingrijpen sinds 1998 zijn vruchten heeft afgeworpen, maar dat Tanzania tegenwoordig nog steeds erg laag in de ranglijst staat. 138 Dit jaar nog betekenden enkele grote corruptieschandalen het einde van de regering, die in februari 2008 viel. Global Insight geeft zelfs aan dat corruptie de laatste jaren een endemisch probleem aan het worden is in Tanzania, omdat inmiddels verschillende topfunctionarissen, bijvoorbeeld van de Bank of Tanzania, enkele ministers en zelfs ministerpresident Lowassa, betrokken waren bij corruptieschandalen. 139 Hoewel president Kikwete, zelf niet betrokken bij deze schandalen, beloofd heeft corruptie hard aan te pakken, blijkt al uit de Corruption Perception Index en uit andere onderzoeken dat de bevolking van Tanzania en het buitenlandse bedrijfsleven hier weinig vertrouwen in hebben. Donoren maken zich ook grote zorgen over 136 World Bank, Governance Matters 2008: Worldwide Governance Indicators , Tanzania (Washington 2008): geraadpleegd op Mo Ibrahim Foundation, Ibrahim Index on African Governance, Tanzania. 138 Transparency International, Corruption Perception Index, portal (Berlin 2008): geraadpleegd op Global Insight, Policies and stability: Tanzania (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op

49 deze recente ontwikkelingen en proberen Kikwete te porren om zich meer in te zetten tegen corruptie, onder andere door een nieuwe anti-corruptiewet en het creëren van een cultuur van openheid, transparantie en publieke verantwoording. Volgens de Nederlandse ambassade is corruptie één van de grootste belemmeringen van economische groei in Tanzania en hoopt hier onder andere door te hameren op decentralisatie en capaciteitsontwikkeling van lokale overheden verandering in te kunnen brengen. Hoewel sinds 1990 een duidelijk stijgende lijn is ingezet in Tanzania, blijft corruptie een enorm probleem en een rem op ontwikkeling. 140 Tabel 6: WGI 6 (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington) Armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling Tanzania geldt als een van de meest stabiele landen in Afrika en ook qua bestuur scoort het zeker de laatste tien jaar aardig, mede te verklaren door ingrijpen van de Tanzaniaanse overheid en de donorgemeenschap. De vraag blijft echter bestaan of deze verbetering van bestuur een positief effect heeft gehad op armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling in Tanzania. Om hier iets over te kunnen zeggen wordt de voortgang met betrekking tot de Millennium Development Goals sinds 1990 bekeken samen met de scores van Tanzania in de Human Development Index van de UNDP en een IOB evaluatie over armoede, perceptie en beleid in Tanzania sinds 1990 uit Volgens dit IOB rapport wordt Tanzania gekenmerkt door armoede. 141 De laatste veertig jaar is er maar weinig verbeterd in het gemiddelde inkomen van de bevolking of in het aanbod van sociale voorzieningen. Sinds de jaren zestig is het bruto nationaal product per capita bijvoorbeeld maar met minder dan een half procent per jaar gestegen en ligt het huidige gemiddelde inkomen van de Tanzaniaanse bevolking onder dat van 1975 (zie tabel 7). De 140 MBZ, Tanzania: Betrekkingen met Nederland, paragraaf Poverty, policies and perceptions in Tanzania. IOB,

50 belangrijkste redenen hiervoor die in het IOB rapport genoemd worden zijn de lage markt prijzen voor de exportgewassen en ineffectief overheidsbeleid. 142 Tabel 7: Per Capita Inkomensgroei tussen 1960 en 2000 in Tanzania (S. Devarajan et al, Aid and Reform in Africa, World Bank (2001, Washington D.C.) Zeker tot en met 1995 heeft Tanzania alleen een crisismanagement beleid gevoerd en sinds de jaren tachtig is het bezig geweest met structurele, economische hervorming, in plaats van met een duidelijke armoedeverminderingsstrategie. Ook donoren waren duidelijk tot 1995 geïnteresseerd in structurele en macro-economische ontwikkeling en dit had maar weinig effect op armoedevermindering. 143 Dit blijkt duidelijk uit de armoedecijfers sinds Als we bijvoorbeeld naar de voortgang van de MDG s kijken (zie het figuur 1) zien we dat er maar weinig vooruitgang wordt geboekt met betrekking tot MDG1 (het uitroeien extreme armoede en honger) en dat Tanzania dit doel in 2015 niet gaat halen. Hoewel het percentage van de bevolking dat onder de absolute armoedegrens valt sinds 1991 van 39% naar 36% in 2000 is gedaald, is het aantal Tanzanianen dat in extreme armoede leeft de laatste jaren gestegen door enorme bevolkingsgroei. Er bestaan verder grote verschillen tussen de stedelijke en rurale bevolking in Tanzania. Scherpe dalingen in het aantal armen is te zien in de grote steden, vooral Dar es Salaam, maar in rurale gebieden juist helemaal niet Poverty, policies and perceptions in Tanzania. IOB, Ibidem, Millennium Development Goals progress report Ministry of Planning, Economy and Empowerment Tanzania (Dar Es Salaam 2006), 8. 49

51 Figuur 1: Resultatenoverzicht MDG 1: Extreme armoede in Tanzania ( Ook uit het Human Development Report (HDR) van de UNDP uit 2007 blijkt dat Tanzania laag scoort als het gaat om armoedebestrijding en de laatste jaren maar weinig vooruitgang heeft geboekt, ondanks grotere inspanningen van zowel de eigen overheid als donoren sinds het einde van de jaren negentig. In 2004 was het land bijvoorbeeld 67 ste van 108 ontwikkelingslanden in de Human Poverty Index (HPI). In deze index wordt armoede niet alleen gemeten door het percentage van de bevolking dat moet rondkomen van minder dan één dollar per dag, maar ook door te kijken naar gezondheid, onderwijs en levensstandaard. Vooral met betrekking tot toegang tot water en de kans dat iemand langer leeft dan veertig jaar scoort Tanzania slecht. Aandacht in Tanzania is de laatste jaren sterker uitgegaan naar armoedebestrijding, maar heeft nog weinig effect gehad. Met betrekking tot duurzame ontwikkeling zijn de trends sinds 1990 iets positiever, maar niet sterk te noemen. Economisch gezien is de situatie in Tanzania sinds 1995 verbeterd met tot 2000 een gemiddelde groei van ongeveer 4% en zelfs meer dan 5% per jaar sinds Volgens Global Insight kan de economische groei in Tanzania tegenwoordig echt duurzaam genoemd worden en wordt deze ondersteund door recent proinvesteringsbeleid en diversificatie van de economie, waardoor er minder afhankelijkheid bestaat van de landbouw. Toch waarschuwt de organisatie voor de grote problemen met corruptie, slechte infrastructuur, slechte nationale instituties, de afhankelijkheid van de 145 Poverty, policies and perceptions. IOB,

52 landbouw van weersomstandigheden en de afhankelijkheid van buitenlandse steun. 146 GI ziet echter in de komende jaren wel, zeker door investeringen van het buitenland en assistentie vanuit de donorgemeenschap, een gemiddelde economische groei van tussen de zes en acht procent en ook een duidelijke groei in bruto nationaal product (zie tabel 8). Economic Growth Indicators Real GDP (% change) Real Exports of Goods and Services (% change) Real Imports of Goods and Services (% change) Nominal GDP (US$ bil.) Nominal GDP Per Capita (US$) Source: Historical data from selected national and international data sources. All forecasts provided by Global Insight. Table updated on the 15th of each month from monthly forecast update bank (GIIF). Written analysis may include references to data made available after the release of the GIIF bank. Tabel 8: Economische groei en vooruitzichten voor Tanzania ( tent=report&pagetype=all) Hoewel economische ontwikkeling in Tanzania de laatste tien jaar een duidelijke positieve en stabiele trend laat zien kan dit maar deels gezegd worden van sociale ontwikkeling. Zoals al eerder gezegd blijft armoede, vooral op het platteland, een groot probleem en daaraan gerelateerd blijft ook het aanbod en de kwaliteit van sociale voorzieningen achter bij de steden. Tanzania was tijdens de jaren zeventig nog beroemd om zijn resultaten in de sociale sector, voonamelijk onderwijs en gezondheidszorg, maar de economische crisis van de jaren tachtig en de SAPs die hierop volgden hadden een negatief effect hierop. Er werd nog maar weinig aandacht besteed door de Tanzaniaanse overheid aan sociale voorzieningen, waardoor deze enorm in verval raakten en sociale ontwikkeling van de bevolking kelderde. 147 Deze trend werd tijdens de jaren negentig doorgezet, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de minimale voortgang met betrekking tot bijvoorbeeld MDG 2 (primair onderwijs) en de gezondheids MDG s (4 en 5) (figuur 2). 146 Global Insight, Economic outlook long-term Tanzania. 147 Poverty, policies and perceptions. IOB,

53 Figuur 2: Resultatenoverzichten en vooruitzichten MDG s 2 (onderwijs), 4 (kindersterfte) en 5 (kraamsterfte) ( Vooral door deze stagnering tijdens de jaren negentig is het nu redelijk slecht gesteld met sociale ontwikkeling en sociale voorzieningen in Tanzania. Duidelijk is wel dat er sinds 2000 wel degelijk verbetering in deze situatie is gekomen, mede door het opstellen van de PRSP door de Tanzaniaanse overheid en door de invoering van de sectoraanpak van verschillende leidende donoren. Een aantal MDG s zullen waarschijnlijk wel gehaald worden, zoals bijvoorbeeld het doel om toegang tot drinkwater en sanitatie te vergroten en gendergelijkheid te promoten. De meeste MDG s, met name met betrekking tot gezondheid en onderwijs zullen echter hoogstwaarschijnlijk niet meer behaald kunnen worden. Een belangrijke oorzaak hiervoor is de HIV/AIDS epidemie die Tanzania de laatste tien jaar hard raakt en waar de overheid niet goed mee om weet te gaan. 148 De Tanzaniaanse overheid heeft over het algemeen nog moeite om, ondanks grote donorsteun, sociale ontwikkeling van de bevolking goed te ondersteunen. Dit blijkt dus uit de voortgang van de MDG s, maar ook uit de Human Development Index (HDI) van het UNDP. Sinds 1990 geeft het UNDP ieder jaar een HDI uit, waarin drie dimensies van menselijke ontwikkeling worden gemeten: het leven van een gezond en lang leven, het hebben van een opleiding en het hebben van een waardig leven. De laatste HDI laat zien dat Tanzania op 148 MDG s progress report Ministry of Planning, Economy and Empowerment Tanzania,

54 plaats 159 van 177 landen staat en deze lage plaats te danken heeft aan lage scores op alle indicatoren (levensverwachting bij geboorte, geletterdheid onder volwassenen, inschrijvingen in het onderwijs en Bruto Nationaal Product). Tanzania scoort ieder jaar sinds 1995 wel beter, maar blijft onderin de HDI hangen. 149 Conclusie Tanzania is een land in een zeer onstabiele regio in Afrika, met wel een relatief stabiele geschiedenis zonder veel bloedige oorlogen of machtswisselingen. Economisch heeft het grote problemen gekend in de jaren tachtig, maar kwam hier zeker in de jaren negentig goed overheen en kent zelfs de laatste tien jaar duurzame economische groei. Donoren zijn al sinds onafhankelijkheid van Tanzania in de jaren zestig actief in het land en enorme bedragen, zo n 21 miljard dollar tussen 1970 en 2000, zijn al aan ontwikkelingshulp aan het land gegeven. 150 Dit bedrag en de economische groei van de laatste jaren staan in rauw contrast met het feit dat Tanzania nog steeds veel armoede kent en ook de meeste MDG s waarschijnlijk niet zal behalen. Zeker vanaf de tweede helft van de jaren negentig is daarom te zien dat donoren hun aandacht voor pure macro-economische hervorming en groei hebben verlegd naar focus op goed bestuur, sociale sectoren als gezondheidszorg en onderwijs, en armoedebestrijding. Hierbij blijft economische ontwikkeling overigens wel centraal staan. Door deze focus te kiezen sluiten de donoren goed aan bij de strategie en het beleid van Tanzania, wat er op duidt dat er onder de donoren vertrouwen is in de capaciteit van de Tanzaniaanse overheid. Het donor- en overheidsbeleid dat de laatste tien jaar gevoerd is met betrekking tot goed bestuur heeft met een aantal indicatoren, zoals effectiviteit van bestuur en kwaliteit van de regelgeving, zijn vruchten afgeworpen. Toch levert een endemie van corruptie en de bijbehorende schandalen grote problemen op, vooral als het gaat om buitenlandse investeringen. Ook problemen met de democratie, effectiviteit van bestuur (vooral met de lokale overheden) en stabiliteit op Zanzibar hebben een negatieve invloed op goed bestuur en ontwikkeling in Tanzania. Toch kan, in vergelijking tot andere Afrikaanse landen, gesproken worden over verbetering van bestuur de laatste vijftien jaar. Deze verbetering van bestuur wordt echter niet gereflecteerd in de duurzame ontwikkeling en armoedevermindering in Tanzania. Hoewel er de laatste jaren sterke economische groei is, na een langdurig herstel en veel hervormingen tijdens de jaren tachtig en negentig, blijft sociale ontwikkeling duidelijk achter. Misschien dat daarom gesteld kan worden dat de 149 United Nations Development Programme, The Human Development Index, Tanzania (New York 2007): geraadpleegd op Poverty, policies and perceptions. IOB,

55 verbetering in bestuur de laatste jaren een positief effect heeft gehad op economisch beleid, vooral met betrekking tot het scheppen van goede omstandigheden voor private (buitenlandse) investeringen, en daarbij ook op economische groei en stabiliteit. Voor de vermindering van armoede en voor sociale ontwikkeling heeft het echter nog niet veel kunnen betekenen, want met deze factoren is er maar weinig vooruitgang geboekt sinds de jaren negentig. In het geval van Tanzania is dus niet te zeggen dat bestuur op alle vlakken duidelijk verbeterd is en dat dit op armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling een effect heeft gehad. 54

56 Mali De Republiek Mali is groot een West-Afrikaans land (ongeveer 1,25miljoen km²) met maar twaalf miljoen inwoners en zeven buurlanden, waaronder Algerije, Ivoorkust en Senegal. Na bijna een eeuw van Franse overheersing kreeg Mali in 1960 onafhankelijkheid en vormde samen met Senegal de Mali Federatie. Na enkele maanden al scheidde Senegal zich hiervan af en werd Mali een eigen staat. De eerste gekozen president van het land, Modibo Keïta, stelde meteen een éénpartijstaat in en koos voor een onafhankelijke, Afrikaans socialistische weg, waarbij er veel genationaliseerd werd. Zijn opvolger, Moussa Traoré, koos dezelfde weg, maar kreeg het voor elkaar om in de Koude Oorlog neutraal te blijven en zowel van het Oosten als het Westen hulp te krijgen. 151 Het Traoré regime bleef, ondanks meerdere couppogingen, tot 1990 aan de macht. Tot op dat moment had het regime de roep om hervorming vanuit de bevolking nog tegen kunnen gaan, maar toen aan het begin van de jaren negentig grote, samenwerkende oppositiegroepen ontstonden, gesteund door de internationale gemeenschap, was het al snel over met Traoré. In coup in 1991 leidde tot een nieuwe grondwet en in 1992 tot verkiezingen die Alpha Oumar Konaré won. Onder zijn leiding werden SAPs en andere grootschalige hervormingen toegepast op economisch en politiek gebied en werd Mali, vooral om zijn redelijk vrij, open en democratisch systeem een graag geziene partner voor donoren. 152 In 2002 werd Konaré opgevolgd door Amadou Toumani Touré (ook wel ATT genoemd), die in 1991 de rebellie tegen het toenmalige regime had geleid. Sindsdien is Mali een van de meest politiek en sociaal stabiele staten van Afrika geworden. Toch heeft de Malinese regering geen volle territoriale integriteit. Sinds de jaren negentig zorgen opstandige Touareg er namelijk voor dat er in het noorden van Mali, rond het woestijngebied, veel onrust is. Vlak na onafhankelijkheid van Mali eisten de Touareg al een eigen staat, maar hun opstand werd hard neergeslagen door het nieuwe Malinese leger. In 1990 leidde hernieuwde onvrede bij het volk ertoe dat ze opnieuw in opstand kwamen. Weer probeerde het Malinese leger de opstand neer te slaan, waarbij duizenden doden vielen. Pas in 1992 kwam er een oplossing voor het conflict, na interventie en onderhandelen van Frankrijk en Algerije. Belangrijkste afspraak hierbij was dat Touareg welkom zouden zijn in Mali en haar buurlanden en dat macht meer gedecentraliseerd zou worden, waardoor zij meer inspraak zouden krijgen over hun leefregio. Toch zorgen de Touareg nog steeds voor problemen in het 151 Global Insight, Political stability: Mali (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op Ibidem. 55

57 noorden van Mali met sporadische uitbarstingen van geweld, wat in 2006 opnieuw leidde tot het sluiten van een vredesakkoord. Meerdere gewelddadige incidenten hebben zich echter sinds die tijd al voorgedaan en houden de Malinese regering bezig. De tweede contextfactor, bronnen van inkomsten, geven aan dat Mali bijzonder donorafhankelijk is, ondanks dat het bijvoorbeeld beschikt over goudmijnen. Naast de landbouwsector is bijna 70% van de Malinese bevolking, en ook de regering, afhankelijk van de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen. Net als in Tanzania is de belangrijkste bron van inkomsten van de Malinese regering dus niet de bevolking, maar hulpbronnen en buitenlandse hulp. Hierdoor geldt ook in dit land dat deze regering problemen heeft de accountability trap te ontwijken. Er leven in Mali veel verschillende stammen en sociale groepen, die over het algemeen goed met elkaar omgaan. Etnische spanningen kent het land weinig en behalve uitbarstingen van geweld in het noorden van het land is het al jaren relatief sociaal en politiek stabiel. 153 Economisch bestaat er echter geen stabiliteit en bestaan er grote problemen, veroorzaakt door het belang van de landbouwsector die afhankelijk is van weersomstandigheden en de buitenlandse markt. De grootste landbouwsector van Mali, katoen, heeft bijvoorbeeld veel last van buitenlandse subsidies, vooral in Europa en de VS, die de prijs van katoen naar beneden haalt en toegang tot de wereldmarkt voor Malinese boeren beperkt. Hoewel de regering werkt aan het verbeteren van het investeringsklimaat blijft dit moeilijk en zijn er maar weinig buitenlandse bedrijven aanwezig in Mali (behalve bij de goudmijnen), waardoor het land grotendeels afhankelijk blijft van ontwikkelingshulp. Sinds de jaren negentig is mede hierom de relatie tussen Mali en (vooral) Westerse donoren sterk verbeterd. De relatie tussen Mali en zijn buurlanden blijft enigszins gespannen door historische conflicten en angst voor spill-over van problemen die daar nu spelen. Mali is zeer actief in regionale organisaties, zoals de AU, en participeert vaak in vredesoperaties en overleg in bijvoorbeeld Ivoorkust of Sierra Leone. Het huidige politieke systeem in Mali is een presidentiële meerpartijendemocratie en is gemodelleerd naar veel Westerse democratieën. Mali heeft een president, die eens in de vijf jaar gekozen wordt voor maximaal twee termijnen, als staatshoofd en hij kiest vervolgens zijn ministerpresident en regering. Het parlement wordt eens in de vijf jaar gekozen en bestaat uit verschillende partijen, waarvan het grootste deel president ATT steunt. Het parlement komt 153 Global Insight, Political outlook short-term: Mali (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op

58 twee keer per jaar bij elkaar om te stemmen en nieuw beleid voor te stellen aan de regering. 154 Ook kent Mali een onafhankelijke rechtelijke macht. Donoren richtten zich in Mali tijdens de jaren tachtig en negentig op economische en politieke hervorming. Grootschalige liberalisatie en privatisering volgde en stemde donoren gunstig. Goed bestuur en democratisering werd samen met de economische hervorming via conditionaliteit en SAPs door de IO s gepromoot in Mali tijdens de jaren negentig. Daarna was er hiernaast meer aandacht voor sociale ontwikkeling, vooral door de Millennium Development Goals. Ook de twee PRSPs van Mali uit 2000 en 2002 zijn belangrijk geweest in de veranderende donorfocus in het land. Donoren sluiten zich nu aan bij de prioriteiten uit het tweede PRSP (Growth and Poverty Reduction Strategy Paper): institutionele ontwikkeling en verbeterd bestuur en participatie, menselijke ontwikkeling en versterkte toegang tot sociale basis diensten, en de ontwikkeling van de infrastructuur en steun aan de belangrijkste productieve sectoren. Twee concrete doelen worden die hierin geformuleerd worden zijn een gemiddelde economische groei van 7% per jaar en het worden van een voorbeeldland met betrekking tot goed bestuur. Ambities hierbij richten zich op een daadkrachtigere en efficiëntere overheid, het harder aangaan van de strijd tegen corruptie, verdieping van het democratiseringsproces en verbetering van de sociale sector. 155 Hoewel deze strategie gerespecteerd en ondersteund wordt door donoren kiezen velen ervoor om hun ontwikkelingshulp niet in de vorm van Algemene Begrotingssteun te geven, maar direct aan specifieke sectoren en programma s. Dit duidt erop dat veel donoren nog niet overtuigt zijn van de mate van goed bestuur in Mali en dat ze liever zelf zorgen dat hun geld goed terechtkomt. Het Nederlandse beleid tijdens de jaren tachtig en negentig was eerst gericht op projecten en ondersteuning van landbouw en infrastructuur. Vanaf 1994 was er meer aandacht voor sectoren en programma s in samenwerking met de Malinese regering. Vanaf dat moment was de Nederlandse inzet vooral gericht op onderwijs en gezondheidszorg. 156 Ondersteuning van goed bestuur of democratisering was nog geen prioriteit in het beleid, hoewel ondersteuning van de Wereldbank dit indirect wel deed. Economische ontwikkeling van Mali bleef het hoofddoel tot 1998, maar de sectoren werden steeds belangrijker en ook goed bestuur begon 154 United States Department of State, Background note Mali (Washington 2008): Growth and Poverty Reduction Strategy Paper. Le conseil des ministres de Mali (Bamako 2006), Ministerie van Buitenlandse Zaken, Mali: Betrekkingen met Nederland, paragraaf 1.5: Ontwikkelingssamenwerking (Den Haag 2008): geraadpleegd op

59 steeds meer een centrale positie in te nemen. 157 Vanaf 2000 is er gekozen om ontwikkelingssamenwerking op de sectoren rurale ontwikkeling en milieu, gezondheidszorg, onderwijs, institutionele ontwikkeling en decentralisatie te richten. Indicatoren voor goed bestuur Mali scoort over het algemeen goed in de goed bestuursindicatoren van de Wereldbank en andere onderzoeken. Bij de eerste Worldwide Governance Indicator van de Wereldbank, Inspraak en het Afleggen van rekenschap, is Mali zelfs één van de beste landen in Afrika. Hoewel het niveau van deze indicator tussen 1996 en 1998 sterk gedaald is, heeft het zich daarna gestabiliseerd en kan gezegd worden dat burgers in Mali redelijk goed betrokken zijn bij het politieke proces en dat hun vrijheden goed gewaarborgd worden (zie tabel 9). Ook de Freedom House index geeft dit aan, met een duidelijke verbetering tussen 1990 en 1998, waarin Mali volgens de index een heel goede score haalde met zowel politieke en burgerlijke vrijheid en getypeerd wordt in 1998 als een vrij land. Enige achteruitgang wordt er wel gemeten vanaf 2002 met betrekking tot burgerlijke vrijheden, maar ook op deze indicator scoort Mali nog steeds goed (tabel 10). 158 Ook de Ibrahim Index is zeer positief als het gaat om mensenrechten en vrijheden in Mali. Politieke participatie en verkiezingsstrijd zijn volgens de index de laatste jaren zeer sterk verbeterd, vooral omdat de oppositie meer capaciteit gekregen heeft en de huidige president Touré een beleid voert van consultatie en consensus. 159 De laatste verkiezingen zijn door buitenlandse waarnemers allen eerlijk verklaard, hoewel ze nog duidelijke problemen kennen, bijvoorbeeld met het aantal mensen dat stemt en het enorme aantal kandidaten dat altijd meedingt om een politieke positie. 160 Global Insight is ondanks dit alles positief over Mali als het gaat om het huidige politieke klimaat, politieke participatie van de bevolking en het democratiseringsproces. 161 betrekking tot dit proces is de Nederlandse ambassade overigens minder enthousiast en geeft aan dat de bestuurscultuur in Mali nog teveel autocratische trekken heeft en dat politieke en bestuurlijke besluitvorming nog bijzonder traag verloopt. Dit is te wijten volgens de ambassade aan het Malinese patronagesysteem dat leidt tot consensuele Met 157 Brief minister Van Ardenne met beantwoording van vragen gesteld tijdens de eerste termijn van het AO Afrika op 10 maart 2004 (Kamerstuk , 29237, nr. 8, Tweede Kamer), Freedom House, Freedom in the World: Comparative scores for all countries from 1973 to 2008 (2008): geraadpleegd op Mo Ibrahim Foundation, Ibrahim Index on African Governance, Mali (London 2008): geraadpleegd op Global Insight, Political outlook short-term Mali. 161 Ibidem. 58

60 besluitvormingsprocessen. Hoewel dit een positief effect heeft op het bevorderen van de sociale cohesie en het vermijden van conflicten, betekent dit wel dat sociale veranderingsprocessen en economische hervormingen maar traag verlopen. 162 Ondanks deze praktische problemen met de Malinese democratie staat het land wel op nummer 80 van de 167 in de Democracy Index van The Economist uit Het tijdschrift heeft Mali geschaard onder de flawed democracies en scoort logischerwijs met het verkiezingsproces en pluralisme erg hoog. Interessant genoeg wordt de score van Mali vooral erg naar beneden gehaald door een lage score op het element politieke participatie van de bevolking, waar juist andere analyses, zoals van de Wereldbank en de Ibrahim Index juist wel tevreden over zijn. Tabel 9: WGI 1 Mali (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) PR CL Status PR CL Status PR CL Status Years Mali 6 5 NF 3 3 F 2 3 F Tabel 10: Freedom House scores Mali ( Mali heeft, zeker in vergelijking tot andere landen West-Afrika, weinig problemen gehad met conflicten of politieke instabiliteit. Toch geeft de tweede Kaufmann indicator van Politieke stabiliteit en Afwezigheid van geweld aan dat dit de laatste tijd enorm verslechterd is (tabel 10). Dit is te verklaren door de problemen in het noorden van Mali met de Touareg en de weinige controle die de Malinese regering over de noordelijke regio s heeft. 163 Over het algemeen is de binnenlandse situatie echter positief en kan Mali als een van de meest politiek 162 Meerjarig strategisch plan van HM ambassade te Bemako. Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag 2008), Global Insight, Political risks: Mali (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op

61 stabiele landen in de regio bestempeld worden, zeker na het goed verlopen van de verschillende verkiezingen van vorig jaar. Global Insight geeft zelfs aan dat the country s culture of political maturity will help it to weather the volatile region s many storms. 164 GI doelt hier op externe dreigingen door bijvoorbeeld de slepende Ivoriaanse crisis, problemen in Guinee of Mauritanië (wat enkele weken geleden leidde tot een nieuwe couppoging in dit land) en de Touareg opstand, waarbij de laatste tijd een dreiging ontstaan is van het samengaan van verschillende rebellengroepen uit onder andere Mali en Niger. Ook de Nederlandse ambassade maakt zich de laatste jaren zorgen om destabilisatie van de politieke en veiligheidssituatie in Mali en de regio. 165 Hoewel Mali dus over het algemeen politiek stabiel te noemen is hebben deze externe problemen en de interne Touareg opstand een negatieve invloed op de score van Mali op deze indicator. Tabel 10: WGI 2 Mali (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) Over de effectiviteit van de overheid, de derde indicator, is al eerder gezegd dat besluitvorming consensueel en eerlijk, maar toch nog erg traag verloopt. De Wereldbank analyse geeft dit duidelijk weer (zie tabel 11), maar laat ook heel duidelijk een enorme verbetering zien sinds Na een daling vanaf 2003 is de mate van effectiviteit van de Malinese overheid de laatste jaren stabiel gebleven en redelijk goed te noemen. Om de effectiviteit te vergroten zetten de meeste donoren, en ook Nederland, in op decentralisatie en Public Finance Management. Het proces van decentralisatie is in 1992 geïnitieerd om vrede en stabiliteit te promoten, lokale problemen effectiever op te kunnen lossen en democratisering te stimuleren. 166 Volgens een rapport van het Koninklijk Instituut voor de 164 Global Insight, Political Outlook short-term: Mali. 165 Meerjarig strategisch plan van HM ambassade te Bemako. MBZ, Bulletin 362: Decentralisation in Mali: putting policy into practice. Koninklijk Instituut voor de Tropen (Amsterdam 2004), 1. 60

62 Tropen uit 2005 verloopt het decentralisatieproces redelijk goed en heeft het een positief effect gehad op participatie van de bevolking en politieke stabiliteit. Grote problemen spelen er echter nog met betrekking tot de capaciteit van de lokale overheden, het weinige vertrouwen dat de bevolking heeft in deze overheden, het weinige resultaat dat tot nu toe geboekt is in het bestrijden van armoede en de invloed van de centrale overheid, het bedrijfsleven en andere organisaties op de lokale overheden. 167 Volgens Global Insight zou er naast aandacht voor decentralisatie en PFM meer ingezet moeten worden op de (democratische) ontwikkeling van de nationale overheidsinstituties, de grondwet en de snelheid waarmee de overheid opereert. 168 Dit sluit goed aan bij de al eerder genoemde Nederlandse opinie, die zich overigens ook richt op de beperkte capaciteit in Mali, vooral als het gaat om institutionele, personele en organisatorische capaciteit. Deze beperkte capaciteit is volgens de ambassade vooral te wijden aan het lage opleidingsniveau van de Malinese bevolking en ambtenaren en heeft effect op de traagheid van de bureaucratie, die overigens redelijk goed functioneert. 169 Tabel 11: WGI 3 Mali (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) Indicator vier (Kwaliteit van de regelgeving) is de laatste tien jaar volgens de Wereldbank redelijk stabiel gebleven in Mali. Er zijn geen grote schommelingen en de score in 1996 is nagenoeg hetzelfde als in De Malinese regering lijkt redelijk in staat om goed beleid te formuleren en uit te voeren, hoewel dit zoals al eerder gezegd een langdurig proces is. Anders dan in bijvoorbeeld Tanzania lukt het de regering echter nog niet om ontwikkeling van de 167 Bulletin 362. KIT, Global Insight, Political risks: Mali. 169 Meerjarig strategisch plan van HM ambassade te Bemako. MBZ,

63 private sector te stimuleren of de voorwaarden voor buitenlandse investeringen te creëren. 170 De overheid van Mali heeft in zijn laatste PRSP aangegeven hier extra aandacht aan te besteden en buitenlandse investeringen te zien als een belangrijke factor voor toekomstige ontwikkeling en economische groei. Vooral met hulp van het IMF is hierdoor de laatste jaren al verbetering te zien in juridisch en belastingsbeleid. 171 De Malinese regering werkt dus aan verbetering van het investeringsklimaat, maar bijvoorbeeld de Nederlandse ambassade geeft nog aan dat Mali een land blijft met een moeilijk investeringsklimaat, waar Nederland ook maar in beperkte mate handelsbetrekkingen mee onderhoudt. 172 Ook uit de Ibrahim Index blijkt dat, hoewel Mali al jaren het zelfde scoort, er maar relatief weinig duurzame economische mogelijkheden bestaan. Problemen volgens de index zijn er met infrastructuur, communicatiemogelijkheden en corruptie. 173 De Wereldbank ziet ook, in zijn IRAI, dat Mali de laatste jaren een redelijk goed economisch beleid voert, maar dat vooral structurele problemen, zoals financieel beheer en de kwaliteit van de publieke instituties, private investeringen in de weg zitten. 174 Toch scoort Mali nog redelijk goed, bijvoorbeeld maar iets minder dan Tanzania in de IRAI van 2007 en biedt dit voor de toekomst nog perspectief. De Suprematie van de wet en de rechtsstaat is in Mali redelijk goed en volgens de Wereldbank kent deze indicator zelfs de laatste jaren een duidelijke, stabiele groei (tabel 12). Mali scoort relatief goed op deze indicator, hoewel zowel de Nederlandse ambassade als de Ibrahim index toch grote problemen zien met de juridische sector. De ambassade verwijt Mali dat de sector nog niet goed genoeg functioneert waardoor er een sfeer van straffeloosheid wordt gecreëerd. Ook uit de Ibrahim index blijkt dit, omdat Mali laag scoort met betrekking tot efficiëntie van de rechtbanken en regelgeving rond eigendommen en contracten. Respect voor mensenrechten en onafhankelijkheid van de juridische sector zijn daarentegen heel sterk in Mali, waardoor over het algemeen gezegd kan worden dat Mali goed bezig is met deze indicator Global Insight, Economic outlook short-term: Mali. 171 Global Insight, FDI environment and attitudes to investment: Mali (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op MBZ, Mali: Betrekkingen met Nederland, paragraaf 1.3: Economie. 173 Mo Ibrahim Foundation, Ibrahim Index on African Governance, Mali (London 2007): geraadpleegd op World Bank, IDA Resource Allocation Index Mali 2007 (Washington 2008) geraadpleegd op Mo Ibrahim Foundation, Ibrahim Index on African Governance, Mali. 62

64 Tabel 12: WGI 5 Mali (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) Net als Tanzania scoort Mali relatief slecht als het gaat om corruptie, maar de problemen zijn zeker nog niet zo groot als in dat land. Volgens de Worldwide Governance Indicators is de Controle van corruptie redelijk stabiel gebleven de laatste tien jaar en zelfs de laatste drie jaar wat verbeterd. Helaas heeft de Corruption Perception Index maar één score voor Mali, uit 2006, en kan er deze verbetering door deze index niet ondersteund worden. Wel kan gezegd worden dat Mali op plaats 99 staat van 163 landen en met een score van 2,6 uit 10 niet echt goed scoort. 176 Volgens Global Insight vindt corruptie in Mali vooral plaats in de vorm van juridische partijdigheid en het betalen van smeergeld in aanbestedingsprocedures. De regering treedt hier de laatste jaren echter sterker tegenop door bijvoorbeeld het instellen van en wet waarin corruptie een misdaad wordt. 177 Toch wordt corruptie volgens de Nederlandse ambassade niet minder, maar neemt zelfs toe, vooral omdat overheidsorganisaties niet goed functioneren en het ontbreekt aan heldere verantwoordingslijnen en controlemechanismen. 178 Volgens minister Van Ardenne is kleine corruptie verweven in de Malinese regering, maar wordt in de overheidsorganen grote corruptie tegengegaan. 179 Hoewel corruptie wordt aangepakt en niet zo n groot probleem is als in andere Afrikaanse landen, betekent het wel een rem op de ontwikkeling van Mali. 176 Transparency International, Corruption Perception Index. 177 Global Insight, Institutional constraints: corruption in Mali (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op Meerjarig strategisch plan van HM ambassade te Bemako. MBZ, Brief minister Van Ardenne met beantwoording van vragen gesteld tijdens de eerste termijn van het AO Afrika op 10 maart 2004, 7. 63

65 Armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling Mali is een redelijk stabiel land, dat vooruitgang boekt met bestuur en wordt gezien als een van de weinige echt democratische landen in Afrika. 180 De vraag is nu echter of deze positieve trend effect heeft gehad op armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling. De verschillende rapporten die er geschreven zijn over ontwikkeling in Mali geven allen aan dat er maar weinig data beschikbaar is als het gaat om de sociale ontwikkeling van Mali en dat deze niet altijd betrouwbaar is. Onder andere de voortgang met betrekking tot de MDG s, scores uit het Human Development Report van de UNDP en een evaluatie van ontwikkeling in Mali door het Franse onderzoeksbureau Institute de recherche pour le dévelopment (IRD) uit 2005 zullen worden gebruikt. Armoede in Mali is altijd een groot probleem geweest en hoewel hier de laatste jaren meer aandacht aan wordt besteed door de donorgemeenschap en de Malinese regering zelf wordt er nog niet genoeg vooruitgang geboekt om de MDG te halen. 181 Toch worden er vooral met het bestrijden van extreme armoede (percentage van de bevolking dat van minder dan 1dollar per dag moet rondkomen) in Mali goede resultaten geboekt, zo blijkt uit de vooruitgang van MDG 1 (figuur 3). Volgens de tweede PRSP uit 2007 is het percentage van de bevolking met minder dan 2 dollar per dag gedaald van 68% in 2001 naar 59% in Dit is een enorme stap voorwaarts, maar nog lang niet de 47% die het eigenlijke doel van de Malinese regering was. 182 Een andere aantekening die hierbij gemaakt moet worden is dat deze daling eigenlijk alleen maar te maken heeft met armoedevermindering in de stedelijke gebieden (waar het percentage van 26% naar 20% daalde). Op het platteland is de mate van armoede en het percentage van de bevolking dat in armoede leeft stabiel gebleven op ruim 70%. 183 Figuur 3: Resultatenoverzicht MDG 1: Extreme armoede in Mali ( 180 Perspectives on growth and poverty reduction in Mali. Institute de recherche pour le development (Paris 2005), Perspectives on growth and poverty reduction in Mali. IRD, Growth and Poverty Reduction Strategy Paper. Le conseil des ministres de Mali, Ibidem. 64

66 Ook met betrekking tot de mate van honger in Mali wordt er duidelijk vooruitgang geboekt, maar dat wil niet zeggen dat het geen enorm probleem blijft. Ongeveer 29% van de Malinese bevolking is nog steeds ondervoed. Dit heeft alles te maken met de kwetsbaarheid van de rurale bevolking en de grote ongelijkheid op het platteland zelf en tussen het platteland en de stedelijke gebieden. De grotere boeren kunnen zich bijvoorbeeld nog redden als er een aantal jaren een slechte oogst is door slechte regenval, of als de wereldmarkt prijzen voor landbouwproducten erg laag is. De vele kleinere boeren kunnen dit echter niet opvangen en voor hen betekenen jaren als deze dat ze terugvallen in extreme armoede en van voedsel afhankelijk zijn van de Malinese regering, die hier nog niet goed mee om kan gaan. 184 Mede hierom staat Mali op plaats 107 van 108 in de Human Poverty Index van Hoewel er dus wel degelijk vooruitgang wordt geboekt met het uitroeien van extreme armoede, blijft armoede vooral op het platteland een structureel probleem voor Mali. Volgens het PRSP ligt de verklaring voor deze structurele armoede aan de economische groei die de laatste jaren niet groot genoeg is, aan de ongelijke distributie van de welvaart, gelimiteerde toegang tot sociale diensten en slechte controle over bevolkingsgroei. 185 Structurele armoede is nog maar weinig verminderd de laatste vijftien jaar en dit heeft mede te maken met duurzame ontwikkeling in Mali die nog niet goed van de grond komt. Volgens een analyse binnen het PRSP is de economische groei in Mali niet geworden wat de regering in 2001 gehoopt had (zo n 6,7% gemiddeld per jaar). 186 Tussen 1960 en 1996 was de groei van de Malinese economie zo n 3,1%. Tijdens de jaren negentig is groei wel stabiel geworden met een gemiddelde van ongeveer 5,7% tussen 1995 en Toch bleek bijvoorbeeld in 2001 dat deze groei relatief genoemd mag worden, omdat er in de vijf jaar daarvoor goede regen gevallen was. Toen dat in 2001 niet zo was en er ook nog een internationale katoencrisis aan de gang was viel de groei naar 1,5%. 188 Deze schommeling werd in de jaren hierna doorgezet met bijvoorbeeld een groei van 7,6% in 2003 en 2,3% in Volgens een eigen analyse van de Malinese regering in het tweede PRSP en volgens Global Insight heeft dit direct te maken met de kwetsbaarheid van de Malinese landbouw, 184 International Fund for Agricultural Development, Rural poverty portal (Rome 2007): geraadpleegd op Growth and Poverty Reduction Strategy Paper. Le conseil des ministres de Mali, Ibidem, B. Toure,Comptabilité de la croissance au Mali : impact de la dépense publique sur les ressources de la croissance (d Auvergne-Clermont 2001), Perspectives on growth and poverty reduction in Mali. IRD, Growth and Poverty Reduction Strategy Paper. Le conseil des ministres de Mali,

67 waar de economie grotendeels van afhankelijk is. Weersomstandigheden en prijsfluctuaties van goud, katoen of graan raakt de economie van Mali hard en daarmee ook de Malinese bevolking. 190 In zijn vooruitzichten geeft Global Insight dan ook aan dat Mali zijn economie zal moeten diversificeren om in de komende jaren zijn duurzame groei van 7%, zoals beschreven in het PRSP, te behalen. Zelfs als dit snel gebeurt is economische groei volgens GI nog steeds afhankelijk van de dynamiek in de mijnensector, vooral met betrekking tot buitenlandse activiteit, investeringen en prijsfluctuaties, en herstructurering van de publieke sector om buitenlandse investeringen effectiever aan te kunnen trekken en te behouden. 191 In het beste geval kan dan de komende jaren een economische groei van ongeveer 5% verwacht worden (zie tabel 5). Economic Growth Indicators Real GDP (% change) Real Consumer Spending (% change) Real Exports of Goods and Services (% change) Real Imports of Goods and Services (% change) Nominal GDP (US$ bil.) Nominal GDP Per Capita (US$) Source: Historical data from selected national and international data sources. All forecasts provided by Global Insight. Table updated on the 15th of each month from monthly forecast update bank (GIIF). Written analysis may include references to data made available after the release of the GIIF bank. Tabel 13: Economische groei en vooruitzichten voor Mali ( tent=report&pagetype=all) Zoals al eerder gezegd heeft het gebrek aan stabiele economische groei consequenties voor armoede in Mali, maar dat heeft het ook op de sociale ontwikkeling van de bevolking. Het aanbod en de kwaliteit van sociale diensten is gemiddeld niet goed te noemen, en helemaal op het platteland bestaan hier grote problemen mee. Dit heeft te maken met de lage publieke uitgaven aan de sociale sectoren tijdens de jaren negentig. Mede hierom is de kwaliteit van deze sectoren, vooral de gezondheidszorg en het onderwijs, zelfs achteruitgegaan in vergelijking met decennia daarvoor Global Insight, Economic outlook short-term:mali. 191 Global Insight, Economic growth outlook: Mali (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op Perspectives on growth and poverty reduction in Mali. IOB,

68 Er wordt sinds 1990 wel vooruitgang geboekt als het gaat om MDG s over de toegang tot onderwijs en gezondheidszorg, maar dit is nog duidelijk onvoldoende, wederom vooral op het platteland. Hoewel er inmiddels veel kinderen naar school gaan, maken nog veel te weinig de lagere school af (figuur 5) en blijft de kwaliteit van het onderwijs in Mali slecht. 193 Volgens het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken is dit grotendeels te verklaren door de nog gebrekkige (lokale) institutionele ontwikkeling en decentralisatie, waardoor er zeker op het platteland te weinig financiering en middelen de scholen bereiken. 194 Nog minder goed gaat het met de gezondheid MDG s (4 en 5) en dan vooral met kindersterfte en kraamsterfte (zie figuur 6). Deze MDG s zullen niet meer behaald kunnen worden en ontwikkelingen op dit gebied zijn zeer zorgelijk te noemen. Een voordeel dat Mali wel heeft in vergelijking tot andere Afrikaanse landen, zoals Tanzania, is dat de HIV/AIDS epidemie nog geen enorme vormen heeft aangenomen en nog geen grote belemmering vormt voor sociale of economische ontwikkeling. 195 Vooral op het platteland heeft de Malinese regering nog problemen om de sociale sectoren te ontwikkelen en blijft daarom ver achter op de meeste MDG s. De Human Development 193 Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling en het Ministerie van Buitenlandse Zaken, Millenniumdoelenatlas: MDG2 Onderwijs Mali (Den Haag 2008): geraadpleegd op Ibidem. 195 NCDO en MBZ, Millenniumdoelenatlas: HIV prevalentie Mali (Den Haag 2008): geraadpleegd op

69 Index is zelfs helemaal pessimistisch over de menselijke ontwikkeling in Mali. Het land scoort punten en is staat daarmee op plaats 173 van de 177 landen. Op alle onderdelen (levensverwachting, volwassen alfabetisme, onderwijsinschrijvingen en BNP per hoofd) scoort Mali laag. Al jaren bevindt Mali zich in de onderste regionen van de index en lijkt maar relatief weinig vooruitgang te boeken, zeker in vergelijking met andere Afrikaanse landen. Ondanks deze enorm lage score en problemen met het behalen van de MDG s blijven donoren, en bijvoorbeeld GI redelijk positief over de toekomst van sociale ontwikkeling in Mali en wordt er voorspeld (en gehoopt) dat Mali de komende jaren nog meer en veel effectiever zal investeren in de sociale sectoren, met een duidelijke focus op onderwijs en gezondheidszorg. 196 Conclusie Mali staat te boek in Afrika en in de donorgemeenschap als een van de meest democratische landen op het continent en de nieuwe regering wordt gezien als zeer open voor hervorming en verbetering van bestuur. Al jaren zetten donoren en de Malinese regering hierop in en gezegd kan worden dat er zeker met betrekking tot goed bestuur vooruitgang geboekt wordt. Het politiek systeem is redelijk stabiel, de effectiviteit van de overheid en de regelgeving is redelijk en de Malinese bevolking heeft redelijk de mogelijkheid om te participeren in het politiek proces. Toch spelen er, net als in bijna alle andere Afrikaanse landen, problemen rond corruptie, centralisatie en trage besluitvorming. Het beeld dat vaak van Mali geschetst wordt van een land met duidelijk goed bestuur lijkt dus enigszins overtrokken. Verbetering van goed bestuur is de laatste vijftien jaar, sinds het vallen van het Traoré regime, te zien, hoewel dit geen direct effect lijkt te hebben op sociale of economische ontwikkeling. De economie van Mali blijft teveel afhankelijk van buitenlandse prijsschommelingen en goede weersomstandigheden en maakt daarom geen duurzame groei door, zoals in Tanzania. Ook op sociaal gebied zijn er nog enorme problemen in Mali, vooral op het platteland. Er is nog veel armoede in het land en sociale diensten zijn zwaar onder de maat, waardoor er maar weinig mensen onderwijs genoten hebben of toegang hebben tot kwalitatief goede gezondheidszorg. De verbetering van bestuur heeft in Mali dus nog geen echt effect gehad op duurzame ontwikkeling of armoedebestrijding, maar dat wil niet zeggen dat dit niet gaat komen. Hoewel Mali te donorafhankelijk en economisch gezien te fragiel is, is er met betrekking tot enkele MDG s de laatste vijf jaar duidelijk vooruitgang te zien. Dit 196 Global Insight, Economic outlook Mali. 68

70 heeft in indexen als bijvoorbeeld de HDI nog geen verbetering teweeg gebracht, maar dit kan de komende jaren nog veranderen, wanneer de nieuwe generatie mee gaat draaien in de samenleving en economisch en sociaal veranderingen teweeg kan brengen. 69

71 Ethiopië De Federale Democratische Republiek van Ethiopië bestrijkt tegenwoordig ongeveer 1,13 miljoen km², heeft ongeveer 75 miljoen inwoners en buurlanden als Sudan, Kenia en Eritrea. Ethiopië is daarbij ook het oudste onafhankelijke land in Afrika. Buiten vijf jaar overheersing door het Italië van Mussolini is het land ongeschonden uit de kolonisatieperiode gekomen, hoewel het wel een sterke band met eerst het VK, daarna de VS en uiteindelijk de Sovjet-Unie onderhield tijdens de twintigste eeuw. 197 De Engelsen hielpen bijvoorbeeld in 1941 keizer Haile Selassie terug aan de macht, waar hij tot 1974 bleef. Grote problemen onder zijn leiding waren langdurige droogtes en hongersnoden, alsook het begin van de Eritrese Onafhankelijkheidsoorlog die ruim dertig jaar voort zou duren. In 1974 werd Selassie afgezet door een Marxistische militaire junta, de Derg, die gesteund door de Sovjet-Unie een communistische éénpartijstaat implementeerde. Verschillende couppogingen, hongersnoden, vluchtelingenproblemen, opstanden en oorlogen, onder andere met Somalië in 1977, kenmerkten dit regime. 198 Zonder steun vanuit de Sovjet-Unie, dat tijdens de jaren tachtig al sterk verminderd was en na het vallen van de Muur helemaal stop werd gezet, kon de Derg echter de druk van de bevolking niet langer aan. In 1991 werd de junta omvergeworpen door het Ethiopian Peoples' Revolutionary Democratic Front (EPRDF), die hierna samen met andere partijen een overgangsregering vormde tot 1994 toen er verkiezingen werden gehouden. Mengistu Haile Mariam, leider van de Derg, had aan het einde van zijn regeren het socialisme al laten varen en zelfs de democratie ingevoerd, maar pas nadat hij weg was konden economische en politieke hervormingen echt plaatsvinden en stabiliseren. 199 Deze stabilisatie leek in gevaar te komen toen Eritrea zich in 1993 onafhankelijk verklaarde, maar in de praktijk verliep dit proces redelijk rustig en zonder grote spanningen. In 1995 werd Meles Zenawi gekozen als premier en werd Ethiopië omgedoopt tot een federatie van negen semi-autonome provinciën. Eens in de vier jaar zijn er verkiezingen voor de twee kamers van het parlement, waarna de winnende partij een premier mag kiezen. De president wordt eens in de zes jaar gekozen door het parlement, maar heeft meer een ceremoniële functie. Tijdens de jaren negentig probeerde de regering vooral de economie te hervormen, maar omdat het bleef vasthouden aan oude regels kon het geen goed investeringsklimaat creëren en 197 Palmer, Colton en Kramer, A history of the modern world, Ibidem. 199 Global Insight, Political stability: Ethiopië (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op

72 bleef stabiele, duurzame economische ontwikkeling uit. Hoewel donoren, vooral de VS, tijdens de jaren negentig de regering steunden in zijn pogingen de staat en de economie te hervormen waren ze wel kritisch. Vooral toen aan het einde van de jaren negentig de oorlog tussen Ethiopië en Eritrea weer oplaaide, die pas na enkele jaren (in 2000) werd opgelost, verloor het land veel goodwill van donoren en is het nog steeds bezig hun vertrouwen terug te winnen. Dit heeft grotendeels te maken met het feit dat Ethiopië weigert een compromis te tekenen die de grens met Eritrea officieel vastlegt. Hierdoor is volgens premier Meles een situatie ontstaan van no-war, no-peace, waardoor de landen officieel nog steeds in oorlog zijn met elkaar. Rivaliteit en irritatie aan beide kanten zorgt ervoor dat de spanning oploopt, zeker nu Eritrea de VN missie UNMEE (United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea) heeft gesaboteerd en de troepen zich hebben moeten terugtrekken. Zolang de spanning tussen Ethiopië en Eritrea oploopt zoals het de laatste jaren doet blijft de dreiging van hernieuwd geweld tussen de landen bestaan en daarmee destabilisatie van de hele regio. 200 Dit heeft mede te maken met het feit dat Ethiopië in 2006 troepen naar Somalië stuurde om de daar zittende regering te ondersteunen en te beschermen tegen radicaal Islamitische milities. Met betrekking tot de contextfactoren is te zeggen dat de Ethiopische regering grote problemen heeft met territoriale integriteit en nog altijd op zoek is naar een manier om belangen van de vele etnische groepen te balanceren, zonder al zijn macht te decentraliseren. Een grote stap is al gemaakt met het indelen van het land in semi-autonomie provinciën, deels gebaseerd op etniciteit, maar groepen als the Ogaden Liberation Front (ONLF) en the Oromo Liberation Front (OLF) zorgen toch voor veel problemen. Deze rebellerende groepen in de Ogaden en Oromo regio s worden de laatste jaren door de Ethiopische regering hard aangepakt, waarbij het niet zo nauw wordt genomen met mensenrechten. Het leger wordt onder andere beschuldigd van het tegenhouden van vitale humanitaire hulp, het verplaatsen van burgers, het innemen van vee en het vermoorden van vluchtende burgers. 201 Buiten problemen in eigen land ligt Ethiopië midden in de Hoorn van Afrika, één van de meest rusteloze en conflictgevoelige regio s ter wereld. In buurlanden als Sudan, Kenia en Somalië is het al tijden onrustig en Ethiopië vindt het moeilijk om hier buiten te blijven. Economisch gezien is Ethiopië afhankelijk van de landbouwsector, met name de export van koffiebonen, wat grote problemen oplevert bij foute weersomstandigheden of lage 200 Global Insight, Political stability: Ethiopië. 201 Global Insight, Policies and stability: government stability Ethiopia (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op

73 exportprijzen. Ondanks recente economische groei blijft de staat afhankelijk van ontwikkelingshulp, die fluctueert naar aanleiding van acties door de Ethiopische regering, en de bevolking van buitenlandse voedselhulp. Het donorbeleid in Ethiopië is er dan ook op gericht om de bevolking direct te helpen en toch te proberen stabiele politieke en economische structuren te ontwikkelen, waarop economische groei en duurzame ontwikkeling kunnen bouwen. 202 Meer nog dan in andere Afrikaanse landen leggen donoren de nadruk op goed bestuur, institutionele ontwikkeling, democratisering en het duurzaam overkomen van armoede. Net als in andere landen wordt er donoren zoveel mogelijk aangesloten bij de Ethiopische PRSP uit 2007, ook wel the Plan for Accelerated and Sustained Development to End Poverty (PASDEP) genoemd. Het belangrijkste doel van het PASDEP is armoedebestrijding en de middelen die Ethiopië daarvoor wil gebruiken zijn rurale ontwikkeling, hervorming van de rechtsstaat, decentralisatie en empowerment en capaciteitsopbouw in de publieke en private sectoren. 203 Nederland probeert zich zoveel mogelijk bij het PASDEP aan te sluiten en richt zich sinds 2002 op regionale vrede en veiligheid, het verbeteren van bestuur en realisatie van de MDG s. Daarnaast richt Nederland zich op de sectoren gezondheidszorg, onderwijs en rurale ontwikkeling, waarbij ook voedselzekerheid hoort. Indicatoren voor goed bestuur Ethiopië heeft een onrustiger verleden dan zowel Mali als Tanzania en dit heeft zijn weerslag op donorrelaties, zoals hierboven aangegeven, maar ook op de scores in de verschillende goed bestuursindexen. Met betrekking tot de eerste Kaufmann indicator, Inspraak en het Afleggen van rekenschap, scoort Ethiopië bijvoorbeeld heel erg laag (zie tabel 14). Hoewel Ethiopië in theorie een redelijk ontwikkeld democratisch systeem heeft en de verschillende regio s van het land in theorie een hoge mate van autonomie hebben, blijkt in de praktijk dat er nog veel mis is. Zeker na de parlementaire verkiezingen in 2005, die overigens bestempeld zijn als de meest open en vrije verkiezingen in Ethiopië ooit, toen regeringstroepen protesten tegen het verlopen van deze verkiezingen hard neersloegen, liet de Ethiopische regering zijn autoritaire kant zien Interim Country Assessment Ethiopia World Bank (Washington 2006), Plan for Accelerated and Sustained Development to End Poverty. Ministry of Finance and Economic Development of Ethiopia (Addis Ababa 2006), Global Insight, Political outlook short term: Ethiopia. 72

74 Tabel 14: WGI 1 Ethiopië (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) Hoewel donoren tijdens de jaren negentig zeer positief waren over het democratiseringsproces in Ethiopië, kon de huidige regering de opkomst van een dynamische en sterke oppositie niet aan en sloeg deze hard neer, waardoor democratie in het land zijn geloofwaardigheid verloor. Voor sommige donoren kwam deze ommekeer van de Ethiopische regering als een verassing, maar Global Insight geeft aan dat de verkiezingsepisode van 2005 deel uit maakt van een veel groter structureel probleem. De EPRDF is namelijk al ruim vijftien jaar aan de macht, maar is zeer onpopulair. Volgens GI is dit te wijten aan het feit dat de partij niet probeert om zich aantrekkelijk te maken voor de bevolking of legitimiteit te verwerven. Neem daarbij nog de autoritaire trekjes van het regime en het is niet verwonderlijk dat de Ethiopische bevolking niet blij is met zijn regering. Er wordt nu gevreesd dat de oppositie, waarvan de belangrijkste leiders een tijd in de gevangenis hebben gezeten na de verkiezingen in 2005, geen echte mogelijkheid meer zal krijgen om deel te nemen aan verkiezingen en dat daardoor de EPRDF feitelijk weer de enige partij in Ethiopië zal worden. 205 Een ander saillant detail is het feit dat de EPRDF vlak voordat het nieuwe parlement aantrad, met daarin dus een grote oppositie, een aantal wetten veranderde waardoor deze oppositie feitelijk buitenspel is gezet. 206 Door dit alles scoort Ethiopië zeer laag op indicator één en er zijn zelfs nog meer problemen met inspraak en het afleggen van rekenschap in het land. Ten eerste wordt de politiek in de praktijk gedomineerd door de één etnische groep, de Tigriërs. Deze groep vormt maar een relatief kleine groep binnen Ethiopië, maar heeft zeer veel macht in de regering, omdat ministerpresident Meles zichzelf heeft omringd door special advisors, die bijna allen Tigriërs zijn. Hoewel het kabinet, zoals het zelf vaak benadrukt, bestaat uit verschillende 205 Global Insight, Political outlook short term: Ethiopia, in subparagraaf Government stability. 206 Ibidem. 73

75 etnische groepen zijn het dus vooral de Tigriërs die de macht hebben. 207 Buiten problemen met participatie, het afleggen van rekenschap en democratie, scoort Ethiopië ook slecht als het gaat om politieke en burgerlijke vrijheden. Uit de Freedom House Index blijkt dat Ethiopië in 1990, onder de militaire junta, de slechts mogelijke score had, maar langzaamaan verbeterde tijdens de jaren negentig. In 1998 werd Ethiopië bestempeld als een deels vrij land en scoorde redelijk goed op beide vrijheden. De oorlog met Eritrea zorgde er vervolgens voor dat de scores weer slechter werden en dat het land zelfs weer richting de niet vrije classificatie schoof. Het zit zowel met burgerlijke als politieke vrijheden niet goed in Ethiopië volgens Freedom House (tabel 15). PR CL Status PR CL Status PR CL Status Years Ethiopia 7 7 NF 4 4 PF 5 5 PF Tabel 15: Freedom House scores Ethiopia ( Na een bezoek aan Ethiopië berichtte minister Koenders dezelfde conclusies aan de Tweede Kamer. Ook hij gaf aan dat de Ethiopische autoriteiten de ingezette politieke hervormingen hebben stilgezet en zelfs deels hebben teruggedraaid. 208 Hij geeft in de brief aan zich zorgen te maken over de geringe mate van persvrijheid, het hinderen van de oppositie door de regering en de weinige ruimte die organisaties uit het maatschappelijk middenveld, met name mensenrechtenorganisaties, krijgen. Volgens Koenders is dit des te zorgelijk omdat Ethiopië tijdens de jaren negentig zo n veelbelovend begin met het democratiseringsproces had gemaakt. 209 Verder gaf hij aan dat hij in een gesprek met ministerpresident Meles het idee had dat de prioriteit van de Ethiopische regering bij economische ontwikkeling en nationale en regionale veiligheidsvraagstukken ligt, en het democratiseringsproces verwaarloosd wordt. Ook met de indicator Politieke stabiliteit en Afwezigheid van geweld scoort Ethiopië laag. Tussen 1994 en 1998 was het land redelijk politiek stabiel en maakte met betrekking tot deze indicator een sterke stijging door (tabel 16). Deze werd na 1998 echter omgezet in een stevige daling, door de oorlog en het slepende conflict met Eritrea en de recente inmenging van het Ethiopische leger in Somalië. Omdat ook in Ethiopië zelf grote problemen spelen met 207 Global Insight, Policies and stability: Ethiopia, in subparagraaf Federal or ethnic agenda?. 208 Verslag werkbezoek aan o.a. Ethiopië en Eritrea; 2 t/m 7 maart 2008 (Kamerstuk , 22831, nr. 58, Tweede Kamer), Ibidem. 74

76 verschillende regio s en rebellerende groeperingen, waarbij het niet zo nauw wordt genomen met mensenrechten, heeft het één van de slechtste scores binnen Sub Sahara Afrika. 210 Minister Koenders maakt zich daarom zeer veel zorgen over de situatie in en rond Ethiopië en wil zich samen met andere donoren meer richten op regionale vrede en stabiliteit. Volgens hem is een oplossing van het grensconflict en de verstoorde relatie tussen Eritrea en Ethiopië van groot belang om ook andere conflicten in de regio op te kunnen lossen, bijvoorbeeld in Somalië. Wat er nu namelijk gebeurt is dat de onderlinge rivaliteit tussen de twee landen zich uit in directe of indirecte inmengen in andere regionale conflicten. In Somalië steunt Ethiopië bijvoorbeeld de regering, maar Eritrea steunt de rebellen, waardoor er in Somalië geen eind lijkt te komen aan de spanning in het land. 211 Volgens Koenders wijst niets er echter op dat er een oplossing aan zit te komen voor het grensconflict tussen Ethiopië en Eritrea. Het recente vertrek van UNMEE, de grote aantallen troepen aan beide zijden van de grens en de gespannen relatie tussen de landen, vooral door hun activiteiten in de regio, zorgen volgens hem voor en explosieve combinatie. 212 Na zijn bezoek aan Ethiopië en Eritrea betreurt Koenders te moeten concluderen dat er onvoldoende politieke wil bestaat om de bestaande situatie van geen oorlog, geen vrede op een afzienbare termijn tot een einde te brengen. 213 Ook Global Insight sluit zich hierbij aan en spreekt van opbouwende spanning zonder zicht op een oplossing. 214 Tabel 16: WGI 2 Ethiopië (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) 210 World Bank, Governance Matters 2008: Worldwide Governance Indicators , Ethiopië (Washington 2008): geraadpleegd op Verslag werkbezoek aan o.a. Ethiopië en Eritrea, Ibidem, Ibidem. 214 Global Insight, Political outlook long-term: Ethiopia (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op

77 Ondanks al deze problemen is er volgens de Wereldbank de laatste jaren wel een duidelijke vooruitgang geboekt met betrekking tot de effectiviteit van de overheid in Ethiopië (tabel 17). De overheidsbureaucratie wordt door de Nederlandse ambassade omschreven als efficiënt en betrouwbaar, zeker als er rekening gehouden wordt met het lage onderwijsniveau, lage salarissen en de hoge doorstroming van ambtenaren. Toch is Global Insight iets minder positief en geeft aan dat de trage bureaucratie vooral met betrekking tot private investeringen voor grote problemen zorgt. 215 Een ander probleem met deze indicator is het feit dat de laatste drie jaar de regering steeds meer zaken en macht naar zich toe trekt, waardoor decentralisatie in het geding komt. Donoren hebben al jaren moeite met het gedecentraliseerde systeem en geven, vooral in de sociale sectoren, hun ontwikkelingshulp via directe projectsteun in plaats van via ABS aan de centrale overheid die het vervolgens kan doorstromen naar regionale en lokale overheden. 216 Tabel 17: WGI 3 Ethiopië (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) Kwaliteit van de regelgeving in Tanzania is, in tegenstelling tot de effectiviteit van de overheid, nog redelijk slecht, hoewel er een duidelijk stijgende lijn is ingezet de laatste jaren. De overheid lijkt redelijk in staat om goed beleid te formuleren en dit uit te voeren, maar heeft nog grote problemen met het stimuleren van de ontwikkeling van de private sector. Volgens Global Insight komt dit door de trage en ingewikkelde bureaucratie. 217 Toch zet de Ethiopische regering alles op alles om het investeringsklimaat, zeker voor buitenlandse bedrijven, zo goed mogelijk te maken en volgens de Nederlandse ambassade heeft dit redelijk 215 Global Insight, Institutional constraints: Ethiopia (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op Effective aid and decentralization in Ethiopia. United Kingdom Department For International Development (London 2005), Global Insight, Institutional constraints: Ethiopia. 76

78 goede resultaten opgeleverd. 218 Anders dan in bijvoorbeeld Mali zijn er aanknopingspunten voor de ambassade om het Nederlandse bedrijfsleven te stimuleren om te investeren in Ethiopië of daar een bedrijf te beginnen. Zeker tot 2005 ontwikkelde Ethiopië zich goed, zo blijkt bijvoorbeeld uit de Ibrahim Index, maar ook daarna zette de regering zich ondanks alle problemen goed in. Volgens de IRAI scoort Ethiopië een heel klein beetje boven het gemiddelde als het gaat om het gevoerde beleid, maar scoort beduidend lager als het gaat om management van de economie en structureel beleid. 219 Vooral hier moet de regering dus nog vooruitgang boeken. Met betrekking tot Suprematie van de wet en de rechtsstaat zet Nederland zich de laatste jaren sterk in en scoort Ethiopië aardig. De Wereldbank ziet zelfs een redelijk sterke en stabiele vooruitgang de laatste jaren (tabel 18). Ook de Ibrahim Index laat een lichte vooruitgang zien, maar volgens Global Insight gaan hervormingen nog niet ver genoeg en wordt nog te vaak het juridische proces ondermijnd, wanneer het de regering uitkomt. Volgens GI moet het juridisch systeem sneller hervormd worden, want op dit moment is het een grote belemmering op buitenlandse investeringen in Ethiopië. 220 Tabel 18: WGI 5 Ethiopië (Governance Matters 2008, World Bank (2008, Washington)) Corruptie is in Ethiopië een groot probleem en een grote belemmering op economische investeringen en ontwikkeling. De Wereldbank geeft aan dat de controle over corruptie een tijdje een stuk beter gegaan, maar dat deze de laatste tijd enorm schommelt. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit de Corruption Perception Index waarin Ethiopië in 2002 op de 59 e plaats 218 Embassy of the Kingdom of the Netherlands in Addis Ababa, Bilateral Development Cooperation (Addis Ababa 2008): geraadpleegd op World Bank, IDA Resource Allocation Index Ethiopië 2007 (Washington 2008): geraadpleegd op Global Insight, Legal risks: Ethiopia (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op

79 stond en daarbij bijvoorbeeld 12 plaatsen hoger dan Tanzania. Hoewel het land daarmee nog niet goed scoorde en nog zeer corrupt te noemen was, betekende het wel dat het voorlag op andere Afrikaanse landen en daarmee bijvoorbeeld een gunstig klimaat kon zijn voor buitenlandse investeringen. Helaas zakte Ethiopië in de CPI van 2006 terug naar de 130 e plaats van de 163 en scoorde bijna een punt lager dan vier jaar daarvoor. 221 Dit heeft volgens Global Insight te maken met enkele grote corruptieschandalen van de laatste jaren, waar onder andere enkele regeringsfunctionarissen bij betrokken waren. De leden van de regering worden er vaak van beschuldigd in het bezit te zijn van verschillende (geprivatiseerde) bedrijven, waardoor er een onnatuurlijke koppeling bestaat tussen de politiek en het bedrijfsleven. Buiten grote schandalen is corruptie een structureel probleem binnen de ambtenarij, waar kleine corruptie nog heel veel voorkomt en daarmee een belemmering vormt voor de economische groei en ontwikkeling van Ethiopië. 222 Armoedevermindering en duurzame ontwikkeling Aan het begin van de jaren negentig probeerde Ethiopië te herstellen van een langdurige politieke en economische crisis. Gezegd kan worden dat het land qua verbetering van bestuur nog een lange weg te gaan heeft en eigenlijk geldt dit ook voor armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling. Ethiopië begon de jaren negentig met een zeer zwakke economie, een enorme voedselcrisis door enkele droogtes en een sociale crisis waarin miljoenen mensen ontheemd waren en er sprake was van enorme armoede. 223 Sinds die tijd, en zeker sinds de millenniumwisseling, is er echter redelijk veel vooruitgang geboekt. Met betrekking tot armoede kan gezegd worden dat in het begin van de jaren negentig bijna de helft, ongeveer 46%, van de Ethiopische bevolking in armoede leefde en in 2005 nog 39%. 224 Ondanks enorme bevolkingsgroei in deze tijd is zelfs het absolute aantal van arme Ethiopiërs gedaald met 2% naar ongeveer 27,5 miljoen in Armoede in Ethiopië komt vooral voor op het platteland, maar het verschil met stedelijke gebieden is niet zo groot als in andere Afrikaanse landen. 226 Hoewel er dus de laatste vijftien jaar duidelijk vooruitgang wordt geboekt met het bestrijden van armoede worden doelen, zoals MDG1 en zoals geformuleerd in het PASDEP, bij lange na niet gehaald en blijft Ethiopië één van de armste 221 Transparency International, Corruption Perception Index. 222 Global Insight, Institutional constraints: Ethiopia. 223 Ethiopia: Sustainable Development and Poverty Reduction Program. Ministry of Finance and Economic Development of Ethiopia (Addis Ababa 2002), World Bank, Country Brief Ethiopia, in paragraaf Development progress (Washington 2008): ~pagePK:141132~piPK:141107~theSitePK:295930,00.html, geraadpleegd op PASDEP. Ministry of Finance and Economic Development of Ethiopia, Ibidem. 78

80 landen ter wereld. Een enorm probleem dat hiermee te maken heeft is het feit dat miljoenen Ethiopiërs continu afhankelijk zij van voedselhulp, omdat zij zelf te weinig gewassen verbouwen en geen geld hebben om voedsel te kopen. Volgens het Nederlands ministerie van Buitenlandse Zaken is er de afgelopen twee decennia geen jaar geweest waarin voedselhulp niet nodig was. 227 Problemen rond voedselzekerheid blijken ook de weinige vooruitgang met betrekking tot één van de doelstellingen van MDG1 (het percentage mensen met honger halveren) (figuur 7). Figuur 7: Vooruitgang MDG s 1 Ethiopië ( Buiten zogenaamde inkomensarmoede en voedselarmoede scoort Ethiopië ook slecht als het gaat om de menselijke armoede, zoals gemeten in de Human Poverty Index van het UNDP. Ethiopië staat op plaats 105 van de 108 ontwikkelingslanden in deze index, met name door slechte scores als het gaat om volwassen alfabetisme en ondervoeding bij kinderen. Op de indicator van het aantal mensen dat geen toegang heeft tot water scoort Ethiopië zelfs het slechts van alle ontwikkelingslanden. 228 Hoewel de Ethiopische regering hier van op de hoogte is blijkt uit het officiële beleid en uit de uitgaven van de regering dat er maar heel weinig geld gaat naar het verbeteren van toegang en kwaliteit van water en sanitatie. Dit past in het beeld van de regering dat het economische groei voor alles laat gaan. In het PRSP van 2002 legt de regering dit treffend uit: The government s primary objective has been and still is to generate and sustain a robust and broad based economic growth without which meaningful poverty reduction would not be possible Ministerie van Buitenlandse Zaken, De Federale Democratische Republiek Ethiopië, in paragraaf Hoe staat Ethiopië ervoor (Den Haag 2008): geraadpleegd op UNDP, The Human Development Index, Ethiopia (New York 2007): geraadpleegd op Ethiopia: Sustainable Development and Poverty Reduction Program. Ministry of Finance and Economic Development of Ethiopia,

81 De Ethiopische regering zet dus, met hulp van vooral de internationale organisaties als de Wereldbank en het IMF, in op economische groei en gaat er vanuit dat sociale ontwikkeling hierna zal volgen. Of deze veronderstelling terecht is gebleken is maar de vraag, hoewel men de laatste jaren kan spreken van een duidelijke, hoewel niet duurzame, economische groei. Deze groei is deels te verklaren door het beleid dat de verschillende regeringen sinds 1994 hebben gevoerd, dat gericht was op de ontwikkeling van de markt en economische herstructurering. Tussen 1992 en 2000 groeide het Bruto Nationaal Product gemiddeld 5% per jaar, maar bleef erg afhankelijk van goede oogsten en weersomstandigheden. Ook had de economie regelmatig last van nationale en regionale conflictsituaties. Toch heeft de economische groei ook na 2000 doorgezet met zo n 7% en bereikte tussen 2005 en 2007 zelfs groei boven de 11%. 230 Global Insight voorspelt voor de komende jaren economische groei (tabel 19), maar geeft hierbij wel aan dat de groei waarschijnlijk niet meer zo hoog zal zijn en compleet afhankelijk is van het weer en de voortzetting van het huidige economisch beleid. 231 Ook waarschuwen GI en de Wereldbank dat deze economische groei voorlopig nog geen impact heeft gehad op werkgelegenheid of het verminderen van armoede. Dit zal waarschijnlijk ook niet gaan gebeuren in de toekomst, mede door de Ethiopische regering die te weinig inzet op sociale ontwikkeling en door grote inflatie die bijvoorbeeld voedselprijzen omhoog stuwt. 232 Ook de Nederlandse ambassade probeert het enthousiasme van de Ethiopische regering te temperen door erop te hameren dat hervormingen voorlopig nog lang niet goed genoeg zijn om duurzame economische groei te verzekeren. Hoewel liberalisatie van de markt en andere hervormingen een positief effect hebben gehad op de economie, geeft de ambassade aan dat de recente groei toch vooral te danken is aan goede regenval de laatste jaren en dat zodra er een droogteperiode aanbreekt deze groei, zoals bijvoorbeeld in 2002/2003, ineens weg kan vallen Global Insight, Economic growth outlook: Ethiopia (New York 2008): eport&pagetype=all, geraadpleegd op Ibidem. 232 World Bank, Country Brief Ethiopia, in paragraaf Economic background. 233 Multi Annual Strategic Plan of the Nehterlands Embassy in Addis Ababa, Ministerie van Buitenlandse Zaken (Den Haag 2007), 4. 80

82 Economic Growth Indicators Real GDP (% change) Real Exports of Goods and Services (% change) Real Imports of Goods and Services (% change) Nominal GDP (US$ bil.) Nominal GDP Per Capita (US$) Source: Historical data from selected national and international data sources. All forecasts provided by Global Insight. Table updated on the 15th of each month from monthly forecast update bank (GIIF). Written analysis may include references to data made available after the release of the GIIF bank. Tabel 19: Economische groei en vooruitzichten voor Ethiopië ( tent=report&pagetype=all) Zoals hierboven al gezegd gaat de Ethiopische regering er vanuit dat economische groei vanzelf armoede zal verminderen en sociale ontwikkeling teweeg zal brengen. Daarbij zijn hoge militaire uitgaven tijdens de jaren zeventig, tachtig en negentig ten koste gegaan van investeringen in de sociale sector, waardoor deze onderontwikkeld is. 234 Onder grote donordruk is de laatste jaren wel te zien dat uitgaven aan de ontwikkeling en verbetering van het onderwijs in Ethiopië enorm zijn gegroeid, met goede resultaten. Het aantal kinderen dat naar de basisschool gaat is de laatste vijf jaar enorm gegroeid (zie figuur 8) en in 2005 gingen ongeveer 80% van alle kinderen naar school. Toch blijven er problemen bestaan rond de kwaliteit en het afmaken van de basisschool en de doorstroom en beschikbaarheid van secundair onderwijs. 235 Omdat onderwijs pas de laatste jaren prioriteit is geworden in Ethiopië spelen er nu verder nog grote problemen met het lage percentage van de bevolking dat de basisschool afgemaakt heeft en geletterd is. Hier komt als het goed is de komende jaren verandering in, door de recente positieve aandacht vanuit de regering voor het onderwijs. Figuur 7: Vooruitgang MDG 2 Ethiopië ( 234 MBZ, De Federale Democratische Republiek Ethiopië, in paragraaf Hoe staat Ethiopië ervoor?. 235 PASDEP. Ministry of Finance and Economic Development of Ethiopia,

83 Helaas staat deze positieve ontwikkeling met betrekking tot ontwikkeling van het onderwijs op zichzelf, worden andere sociale sectoren bijna genegeerd door de Ethiopische regering en is het behalen van de andere MDG s bijna onmogelijk. Deze desinteresse blijkt bijvoorbeeld uit de uitgaven aan de verschillende sociale sectoren, zoals hieronder aangegeven in tabel 20. Tabel 20: Percentage overheidsuitgaven naar sociale sectoren in Ethiopië tussen 2001 en 2004 (PASDEP, Ethiopian Ministry of Finance and Economic Development (2006, Addis Ababa) Uit deze tabel blijkt dat overheidsuitgaven vooral richting onderwijs, landbouw en infrastructuur gaan, omdat deze sectoren in de laatste PRSP zijn gekenmerkt als cruciaal voor economische ontwikkeling. Andere sectoren, zoals gezondheidszorg en toegang tot water en sanitatie daarentegen kunnen maar op weinig geld rekenen, waardoor er met betrekking tot deze MDG s (4,5 en 7) maar weinig vooruitgang wordt geboekt (zie figuur 8). Kindersterfte en ondervoeding horen tot de hoogste in de wereld, de gemiddelde levensverwachting van de Ethiopische bevolking is bijzonder laag en de huidige AIDS epidemie versterkt deze problemen alleen maar verder. De epidemie is redelijk onder controle in Ethiopië, maar vanwege de grote absolute getallen van mensen die besmet zijn met het HIV virus blijft het een enorm probleem in het land. Zoals dit alles al aangeeft scoort Ethiopië ook in de HDI erg slecht met een 169 e plaats van 177 landen. Ondanks recente verbeteringen in het onderwijs blijft het land één van de slechts scorende landen op dit gebied en ook gezondheidszorg en welvaart blijven achter bij heel veel andere landen UNDP, HDI 2007, Ethiopia. 82

84 Figuur 8: Vooruitgang MDG s, 4, 5 en 7 Ethiopië ( Conclusie De politieke situatie in Ethiopië is de laatste jaren niet stabiel te noemen. Ondanks dat het land geen langdurige koloniale overheersing gekend heeft is de geschiedenis van Ethiopië alles behalve vreedzaam of rustig geweest. Er kan zelfs gezegd worden dat er nog nooit een vreedzame wisseling van de macht is geweest in het land. Begin jaren negentig, toen het democratiseringsproces en verschillende structurele hervormingen werden ingezet, had Ethiopië mede hierom een bijzonder slechte uitgangssituatie met enorm veel armoede, hongersnoden en een zwakke sociale en economische ontwikkelingssituatie. Qua goed bestuur kan gezegd worden dat Ethiopië tijdens de jaren negentig redelijk goed ontwikkeld is, maar dat er zeker de laatste jaren ongelooflijk veel problemen zijn ontstaan waardoor het initiële enthousiasme van de donorgemeenschap getemperd moest worden en bijvoorbeeld de Ethiopische democratie niet meer dan een schijnvertoning lijkt te zijn. De leidende EPRDF toont steeds meer zijn autoritaire trekjes, bijvoorbeeld na de parlementaire verkiezingen van 2005, en als we kijken naar scores op de indicatoren van Inspraak en het Afleggen van Rekenschap, Politieke stabiliteit en afwezigheid van geweld en Controle over corruptie scoort Ethiopië bijzonder slecht en kan niet gesproken worden van goed bestuur. Verbeteringen in bestuur zijn er in Ethiopië vooral geweest met betrekking tot de 83