- % $% &'" & ( )!! * +, %%

Transcriptie

1 -.%% / - %!!"# $% &'" & ( )!! * +, %%

2 Inhoudsopgave Voorwoord Inleiding Ontwikkelingen in de veiligheidszorg Probleemstelling Relevantie Leeswijzer Theoretische kader Ontstaan beleidsnetwerkbenadering Netwerken in de veiligheidszorg Netwerken als samenwerkingsvorm Rol van de overheid in samenwerkingsverbanden Netwerkmanagement Activiteiten netwerkmanager Factoren die management beïnvloeden Congruentie deelnemers Vertrouwen Middelen Commitment Politieke steun Conclusie Methoden Wat is een case-study? Waarom een case-study? Sterke en zwakke punten van case-studies Selectie en beschrijving van casus Casusbeschrijving Selectie casus Verantwoording waarnemings- en meetmethoden Verwerking en analyse resultaten Conclusie Resultaten Organisatie van veiligheid in Middelstad Veiligheidssituatie Middelstad Rol gemeente in samenwerking Positie en rol veiligheidscoördinator Programmamanagement Netwerken waarin veiligheidscoördinator participeert Interne netwerken Externe netwerken Taken en strategieën veiligheidscoördinator Taken veiligheidscoördinator Strategieën veiligheidscoördinator Omschrijving programmamanager door respondenten

3 4.5 Factoren die netwerkmanagement beïnvloeden Congruentie van de deelnemers Vertrouwen Middelen Commitment Politieke steun Overige factoren Conclusie Antwoord op de hoofdvraag Naar een bestuurskundig model Aanbevelingen voor verder onderzoek Reflectie Managementsamenvatting en aanbevelingen Literatuur Bijlagen Interview protocollen Matrices

4 Voorwoord We moeten de maatschappij helpen om over grote problemen na te denken,... maar daarbij wel trouw blijven aan onze waarden en inzichten' (Robbert Dijkgraaf, in: Trouw 9 november 2007) Een van de grote problemen waar de wetenschap de maatschappij bij uitstek mee zou kunnen helpen is (on)veiligheid. Juist omdat iedereen er verstand van heeft. De politie moet strenger optreden, de gevangenisstraffen zwaarder en langer en vooral de overheid moet ons hoeden voor grote rampen en crises. Dat is niet zo gek, want veiligheidszorg gaat iedereen aan. Het gevolg is wel dat het thema is omgeven met emoties, politieke belangen en symboliek en het dus extra inspanning vergt vanuit de wetenschap om hier op een consciëntieuze manier, trouw blijvend aan onze waarden en inzichten, onderzoek naar te doen. Dit vind ik een uitdaging en vandaar dat ik in mijn scriptie een element van de veiligheidszorg onder de loep wilde nemen. Het hele schrijf- en denkproces is al met al een mooie afsluiting van mijn studie bestuurskunde geworden. Van tevoren werd goed ingeprent dat je niet met de ambitie moet starten een baanbrekende scriptie te kunnen schrijven. Het is en blijft een leeronderzoek, soms tot mijn grote spijt. Er is zoveel meer te zeggen, te onderzoeken en aan te scherpen, maar op een gegeven moment moet je ergens genoegen mee nemen en tevreden zijn met het resultaat. Allen die betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van deze scriptie wil ik dan ook hartelijk bedanken. Mijn scriptiebegeleiders voor de fijne samenwerking; als twee of drie mensen over iets nadenken kom je altijd tot mooiere dingen dan dat je het alleen zou doen. De gemeente Middelstad zeg ik hartelijk dank voor hun welwillendheid, in het bijzonder de programmamanager die voor mij de weg heeft vrijgemaakt naar vele andere respondenten. Tot slot wil ik mijn vader bedanken voor het corrigeren en redigeren van mijn scriptie en mijn vriend Johan, die mij elke keer weer prikkelt om het beste eruit te halen. Annelies Rebel Amsterdam, 29 februari 2008

5 1. Inleiding 1.1 Ontwikkelingen in de veiligheidszorg Veiligheid is niet meer alleen de verantwoordelijkheid van de politie, of breder gezien de overheid, maar ook van andere partijen. Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid krijgt vaak vorm op lokaal niveau in samenwerkingsverbanden en netwerken (Terpstra en Kouwenhoven, 2004: 9). Met de term integrale veiligheid en integraal veiligheidsbeleid wordt het streven verwoord om met een samenhangend beleid, dat verschillende beleidssectoren overschrijdt en daarmee ook met verschillende lokale partners, de onveiligheid aan te pakken. Het samenspel tussen deze actoren moet zo georganiseerd worden dat er een slagvaardige aanpak ontstaat van maatschappelijke problemen (Van Wouden, 1995: en Pröpper, 2000: 106). De regie in de samenwerking op het gebied van integrale veiligheid ligt bij de gemeenten: zij wordt in staat geacht integrale belangen af te wegen, prioriteiten te stellen, lokaal maatwerk te realiseren en te zorgen voor samenhang tussen de verschillende beleidssectoren. Kenmerkend voor deze regierol is dat er tussen de gemeenten en vele partners geen hiërarchische sturingsrelaties bestaan op basis van formele bevoegdheden, maar sprake in van horizontale sturing. Afstemming van beleid binnen de netwerken vindt eerder plaats door onderhandeling (Terpstra & Kouwenhoven, 2004:27). De regierol van de gemeente wordt door Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) dan ook als volgt omschreven: het idee dat de overheid ook zonder dat haar uitdrukkelijke sturingsmogelijkheden en bevoegdheden ter beschikking staan, instrumenten dient te hebben om de diverse actoren in het nieuwe gefragmenteerde krachtenveld te beïnvloeden (ROB, 1999: 21) Het gaat hierbij met name om de wijze waarop verschillende gemeentelijke bestuurlijke actoren trachten totstandkoming van het betreffende beleid te bevorderen (ROB, 1999: 23). In de wetenschappelijke literatuur wordt hetzelfde mechanisme, beleidsnetwerken (netwerken waarin beleid tot stand komt), getypeerd als netwerken die bestaan uit verschillende typen actoren die allen afhankelijk van elkaar zijn en door middel van interacties en samenwerking duurzame relaties met elkaar opbouwen wat uiteindelijk moet leiden tot beleidsvorming. Doel van dit netwerk is om, ondanks de verschillende doelstellingen, normen, waarden en strategieën die de partijen hebben, toch tot een definiëring te komen van een gezamenlijk doel. Verondersteld wordt dat wanneer er te weinig prikkelingen zijn om samen te werken en er geen collectieve actie ontstaat, dit doel wordt misgelopen. Er kunnen bijvoorbeeld 5

6 belangrijke actoren missen, er kan informatie niet gedeeld worden, of er kan te weinig inzet van de deelnemers zijn. Door middel van netwerkmanagement kan dit probleem verholpen worden en kunnen voorwaarden gecreëerd worden waaronder collectieve actie kan ontstaan. Dit gebeurt door het managen van interactieprocessen binnen in het netwerk en/of door het veranderen van de structurele en culturele karakteristieken van een netwerk (Kickert et al., 1997: 9 en Klijn, 1996: 23, 24). De netwerkmanager is zo beschouwd dus de regisseur van het netwerk. In de wetenschappelijke literatuur is echter weinig tot geen empirisch onderzoek naar de precieze activiteiten die de manager onderneemt om tot coördinatie en afstemming binnen het netwerk te komen. Niet duidelijk is welke factoren in praktijk de beslissingen van de netwerkmanager beïnvloeden. Dit inzicht is nodig om uiteindelijk beter onderbouwde uitspraken te doen over de effectiviteit van een netwerk, dat in alles samenhangt met de manier waarop het netwerk gemanaged wordt. Dit onderzoek gaat dan ook in op de lacunes in de bestaande wetenschappelijke literatuur over netwerkmanagement. Daarbij is als onderzoeksobject gekozen voor een verpersoonlijking van de gemeentelijke regierol: de coördinator Integraal Veiligheidsbeleid (IVB). Deze regisseur van het beleidsnetwerk veiligheid is vergelijkbaar met de netwerkmanager; ook hij moet de verschillende veiligheidspartners mobiliseren, randvoorwaarden scheppen waaronder partners hun bijdrage kunnen leveren en over procesvaardigheden kunnen beschikken om te enthousiasmeren, te overtuigen en partijen aan de gezamenlijke aanpak en doelstelling kunnen binden (TNS Nipo consult, 2005: 7 & Andersson Elffers Felix, 2005: 11, 16). Het uiteindelijk doel van dit leeronderzoek is de theorie op het gebied van netwerkmanagement te beproeven door een diepte-studie te verrichten in één enkele gemeente, die vanaf nu Middelstad 1 zal heten. Op deze wijze wordt recht gedaan aan enerzijds de lacune op empirisch terrein en de gedetailleerde informatie die daarom nodig is en anderzijds kunnen verbanden die in de theorie al voorzichtig zijn gelegd beproefd worden op hun geldigheid in praktijk. Er is ook vanuit de praktijk noodzaak tot onderzoek, aangezien de regierol van de gemeente tot nu toe nog niet goed uit de verf is gekomen. Dit komt omdat gemeenten; te weinig prioriteit geven aan een integrale veiligheidsaanpak en er zodoende weinig samenhang is met andere beleidsterreinen; de gemeenten te weinig beschikken over voldoende expertise en competenties en over te weinig mogelijkheden c.q. instrumenten om partners aan te sturen (Andersson Elffers Felix, 2005: 6). 1 Dit is een gefingeerde naam 6

7 Bij de versterking van deze regierol is de regisseur een belangrijke schakel. Doordat in kaart wordt gebracht op welke manieren de veiligheidscoördinator zijn werk doet en de belemmeringen en kansen die hij hierbij tegenkomt kan met deze kennis de positie van de veiligheidscoördinator beter bepaald worden. Uiteindelijk moet dit leiden tot een betere integratie van het veiligheidsbeleid en daarmee een betere integratie van lokale belangen van burgers en maatschappelijke organisaties, een betere oplossing van gemeenschappelijke problemen, zonder dat de overheid een van haar kerntaken, zorg voor veiligheid, van de hand doet. 1.2 Probleemstelling Op grond van bovenstaande overwegingen kom ik dan ook tot de volgende probleemstelling: Hoe is de regiefunctie van de coördinator IVB gesitueerd binnen de gemeente, op welke wijze voert hij deze regiefunctie uit en welke factoren zijn daar bij van invloed? In de verschillende gemeenten wordt met verschillende termen de regisseur van het veiligheidsbeleid aangeduid. Programmamanager, veiligheidscoördinator, coördinator IVB etc. dekken allemaal dezelfde lading. Afhankelijk van de terminologie die men hanteert in de te onderzoeken gemeenten zal ik de een of andere term gebruiken. Om bovenstaande hoofdvraag te beantwoorden is een aantal deelvragen geformuleerd. Om te weten hoe de regisseur is gesitueerd binnen de gemeente is het belangrijk te weten welke positie en rol hij inneemt binnen de gemeentelijke organisatie. Wat is de positie en de rol van de coördinator IVB in Middelstad? Als specificering van de vorige deelvraag is dan ook van belang in welke netwerken de coördinator IVB participeert, dat als opstapje dient naar zijn rol als netwerkmanager. In welke netwerken participeert de coördinator IVB? Om te weten hoe de uitvoering van zijn taken verloopt zullen allereerst zijn activiteiten precies beschreven moeten worden om vervolgens te kijken waarom hij bepaalde activiteiten doet of beslissingen neemt. De volgende deelvragen gaan hier op in. 7

8 Welke taken heeft de coördinator IVB en welke strategieën gebruikt hij om deze uit te oefenen? Welke factoren zijn van invloed op de beslissingen die hij neemt? Bovenstaande vragen zullen beantwoord worden met behulp van inzichten uit de wetenschappelijke literatuur over wat beleidsnetwerken precies zijn, hoe deze functioneren, wat de rol, positie en taken van een netwerkmanager zijn en factoren die daarbij van invloed zijn. 1.3 Relevantie De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek schuilt hierin dat een invulling wordt gezocht voor de lacunes in de wetenschappelijke literatuur over netwerkmanagement. Door in te spelen op het gebrek aan empirische literatuur over de activiteiten van de netwerkmanager en de overwegingen die hij daarbij maakt, zal dit onderzoek een belangrijke bijdrage leveren aan het antwoord op de uiteindelijke vraag binnen de netwerkbenadering of en hoe netwerken effectief kunnen functioneren. De beleidsrelevantie van dit onderzoek ligt hierin dat meer zicht komt op hoe veiligheidsbeleid wordt gecoördineerd en geregisseerd, wat daarbij van invloed is en wat de kansen en beperkingen hierin zijn. De relevantie van het onderzoek voor de maatschappij is dat, wanneer meer zicht komt op de regiefunctie van de gemeente ten aanzien van veiligheid en daarmee op het functioneren van de veiligheidscoördinator, er stappen kunnen worden gezet naar de verbetering hiervan. Deze verbetering houdt dan in dat de verschillende belangen die partners bij veiligheid hebben nog beter geïntegreerd kunnen worden en ze zodoende op zoek kunnen gaan naar gezamenlijke doelstellingen en overeenstemming over de oplossing van de veiligheidsproblemen. Samen (net)werken, samen veilig. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 zal in de relevante literatuur ten aanzien van beleidsnetwerken en netwerkmanagement besproken worden. De begrippen netwerk en netwerkmanagement zullen worden toegelicht, verschillende typen netwerken en samenwerkingsvormen zullen aan de orde komen, de activiteiten van een netwerkmanager en de factoren die op zijn handelen van invloed zijn. Hoofdstuk 3 zal een brug vormen tussen theorie en praktijk en hierin zullen 8

9 de methoden die gebruikt worden voor het empirisch onderzoek beschreven en toegelicht worden. In hoofdstuk 4 zullen de verschillende deelvragen met behulp van de empirische resultaten beantwoord worden. Tot slot zal in de conclusie antwoord gegeven worden op de hoofdvraag van dit onderzoek, aanbevelingen voor verder onderzoek gedaan worden en aanbevelingen voor de praktijk binnen de gemeente, gericht op de positionering en invulling van de regisseursfunctie. 9

10 2. Theoretische kader In dit hoofdstuk zal de theorie rond beleidsnetwerken worden uiteengezet. Hier gaat het om wat beleidsnetwerken zijn en hoe netwerken in het algemeen getypeerd kunnen worden als samenwerkingsvorm. Vervolgens komt aan bod hoe in netwerken om kan worden gegaan met complexe problemen en welke rol de overheid hierin kan spelen. Hierna wordt het begrip netwerkmanagement uitgelegd en opgedeeld in drie typen management. Tot slot wordt behandeld welke factoren volgens de wetenschappelijke literatuur invloed hebben op dit netwerkmanagement 2.1 Ontstaan beleidsnetwerkbenadering De beleidsnetwerkbenadering bevat elementen uit verschillende modellen en theorieën die door de tijd heen zijn ontwikkeld. In de eerste plaats bouwt het voort op het procesmodel dat het beleidsproces voorstelt als complex interactieproces. Het voltrekt zich niet in duidelijke opeenvolgende fases en heeft de inviduele beslisser ook niet als referentiepunt 2. De complexiteit is het gevolg van het feit dat verschillende actoren deelnemen aan het beleidsproces en dat actoren hun voorkeuren en strategie veranderen. Dit maakt het beleidsproces onzeker. De beleidsnetwerkbenadering voegt hier echter de aandacht aan toe voor de institutionele context waarbinnen de interacties plaatsvinden 3. De mate van succes van een organisatie afhangt van de mate waarin deze organisatie zich aanpast aan de omgeving. Deze omgeving bestaat dan uit een set van organisaties die relaties hebben met de focal organisatie waardoor er tussen hen uitwisselingsystemen ontstaan (Klijn en Koppenjan, 1994:146 en Klijn, 1996: 28, 29 en Kickert et al., 1997: 19,20). Hierop aansluitend en tevens een volgend element van de beleidsnetwerkbenadering: de resource-dependency theorie. Deze stelt dat interactie met andere organisaties nodig is om bronnen te bemachtigen waarmee vervolgens de eigen doelen bereikt kunnen worden (Kickert et al., 1997: 21). Tot slot is de theorie over beleidsnetwerken beïnvloed door literatuur van de kant van de politicologie. Deze literatuur richt zich vooral op de relaties tussen overheid en (semi)- particuliere organisaties en de invloed hiervan op de totstandkoming van beleid. De netwerken, ontstaan door verwevenheid van particuliere organisaties bij de vorming en uitvoering van beleid, kregen verschillende termen mee zoals subsystems, ijzeren driehoeken, 2 Zoals dit wel werd verondersteld in het rationele-actor model en het strategische actor model. 3 Gebaseerd op de interorganisatie-theorie en de contingency theorie 10

11 policy communities, policy networks etc. De invloed van de subsystems en de policy communities op de ontwikkeling van de theorie over beleidsnetwerken schuilt hierin dat vooral de geslotenheid van beleidsnetwerken voor het voetlicht is gekomen. Het zijn hecht geïntegreerde netwerken waarbinnen actoren een gemeenschappelijk belang delen en buitenstaanders erbuiten houden (Kickert et al., 1997: 23 & Klijn, 1996: 31-36). Op basis van bovenstaande uiteenzetting onderscheidt Klijn (1996) drie elementen die in een beleidsnetwerk aanwezig zijn. Ten eerste een wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren. De mate van afhankelijkheid is afhankelijk van de perceptie die de actor heeft van het belang en de vervangbaarheid van de bronnen (Klijn, 1996: 40). Ten tweede de interactieprocessen tussen partijen die worden gekenmerkt door een complexiteit en verwevenheid van doeleinden. De interacties ontstaan door de verschillende belangen en doeleinden van de partijen in het netwerk en het feit dat ze van elkaar afhankelijk zijn om deze doeleinden te bereiken. Door opeenvolgende reeksen van interacties ontstaan er patronen van relaties en ontstaat er ook een soort van bronnenverdeling binnen het netwerk. Onder deze bronnen vallen dan middelen als bevoegdheid, status, legitimiteit, kennis, informatie en geld (Klijn en Koppenjan, 1993: 232). Klijn en Koppenjan (1993:231) omschrijven de interactieprocessen als beleidsspelen en definiëren deze als volgt: Een doorgaande opeenvolgende reeks van handelingen tussen verschillende actoren, (be)geleid door formele en informele regels, die ontstaan rondom issues of beslissingen waarin actoren belang hebben. Niet alle actoren doen mee aan een beleidsspel in een netwerk, maar er vinden vaak verschillende beleidsspelen tegelijkertijd plaats. Iedere actor streeft er naar bepaalde doelen te bereiken en gebruikt hierbij strategieën. Dat betekent dat hij zijn handelen en doelstellingen afstemt op de handelingen en doelstellingen, wensen en ambities van de andere partijen (Klijn en Koppenjan, 1993: 233). Tot slot kenmerkt zich een beleidsnetwerk door het duurzame karakter van de relatiepatronen tussen actoren. Afhankelijkheden en interacties zorgen voor bepaalde patronen tussen actoren. Deze relaties zijn hecht en moeilijk te doorbreken door andere actoren. Er doet zich institutionalisering voor en partijen bedenken hun eigen regels en ontwikkelen gedeelde waarden (Klijn, 1996: 40, 41). 11

12 2.1.2 Netwerken in de veiligheidszorg In de vorige paragraaf is aangegeven uit welke kenmerken beleidsnetwerken bestaan. Een aantal definities die in andere literatuur wordt gegeven spreken afwisselend over beleidsnetwerken, netwerken of specificeren het zelfs naar netwerken in de veiligheidszorg. Hufen en Ringeling (1990) geven de volgende definitie voor beleidsnetwerken: Sociale systemen waarbinnen actoren interactie- en communicatie patronen ontwikkelen, die enige duurzaamheid vertonen en gericht zijn op beleidsproblemen of beleidsprogramma s (Hufen en Ringeling, 1990: 6) In deze definitie komen dezelfde elementen naar voor voren als die in de vorige paragraaf genoemd zijn, met die toevoeging dat richting wordt gegeven aan de interactieprocessen. Deze zijn namelijk gericht op bepaalde beleidsprogramma s en/of beleidsproblemen. Terpstra en Kouwenhoven (2004: 47) bezigen de term veiligheidsnetwerken en stellen dat deze netwerken tot op zekere hoogte beleids- of uitvoeringsnetwerken genoemd kunnen worden. Aangezien vaak ook burgers van deze netwerken deel uit maken, vinden zij de term veiligheidsnetwerken of netwerken een meer geëigende term dan beleidsnetwerken. Zij komen hiervoor tot de volgende definitie: het geheel van min of meer interdependente actoren die met enige duurzaamheid zijn betrokken bij een bepaald beleid, programma of de aanpak van een problematiek (Terpstra en Kouwenhoven, 2004: 47). Ook hier wordt richting gegeven aan interactiepatronen, al beperkt zich dit niet tot louter beleidsproblemen. Netwerken in de veiligheidszorg kennen namelijk vaak verschillende niveaus waaronder een bestuurs- en managementniveau en een uitvoeringsniveau. Aangezien de coördinator IVB zich in de eerste plaats bezig houdt met het opstellen en coördineren van beleid, maar het goed zou kunnen zijn dat hij zich zowel op bestuurs- management niveau als op uitvoeringsniveau begeeft, is er voor gekozen om een definitie van netwerken te bezigen, die zowel de kernelementen van de beleidsnetwerkbenadering behelst als ook ruimte laat voor actoren die betrokken zijn in het netwerk vanuit de uitvoering. Een geheel van wederzijds afhankelijke actoren die interactie- en communicatie patronen ontwikkelen, die enige duurzaamheid vertonen en gericht zijn op een bepaald beleid, programma of de aanpak van een problematiek 12

13 2.2 Netwerken als samenwerkingsvorm Het netwerk zoals omschreven in de vorige paragraaf is een samenwerkingsvorm te midden van vele andere samenwerkingsvormen. Samenwerking is er een kernelement van. De oorzaak van beleidsfalen ligt volgens de beleidsnetwerken-theorie namelijk niet in het feit dat de doelen van de sturende actor niet duidelijk genoeg waren, of aan het ontbreken van controlemogelijkheden op het implementatieproces, maar heeft te maken met problemen in de samenwerking. Voordat we in gaan op hoe deze samenwerking tot stand kan worden gebracht is het goed enkele samenwerkingsvormen te omschrijven. Dit, omdat in de praktijk deze samenwerkingsvormen nogal eens in elkaar overvloeien als de participanten veranderen, problemen veranderen etc. en daarom niet alleen kan worden volstaan met een beschrijving van een netwerk als samenwerkingsvorm. In alle samenwerkingsvormen die Mandell en Steelman (2003) omschrijven gaat het twee of meer partners, komend uit de private, publieke en non-profit sector of het zijn maatschappelijke groeperingen. Verder werken ze niet samen vanuit een hiërarchische of marktstructuur om zo doelen te bereiken die ze alleen niet hadden kunnen bereiken (Mandell en Steelman, 2003: 202). Op een continuüm van zwakste samenwerkingsverband noemen Mandell en Steelman (2003) achtereenvolgens de periodieke coördinatie 4, de tijdelijke task force 5, permanente en/of reguliere coördinatie 6, coalitie 7 en tot slot het netwerk. Binnen een netwerk ondernemen de organisaties onafhankelijk strategische activiteiten. Wel is er een brede missie en een breed takenpakket, een sterke verbondenheid aan het netwerk en delen organisaties belangrijke middelen ten behoeve van het netwerk. Het risico bij het participeren hierin is groot. Zoals andere samenwerkingsvormen nog wel eens kunnen ontbonden raken nadat het probleem is opgelost, hebben netwerken een langdurig bestaan en worden problemen telkens 4 Hierin komen twee of meer organisaties met hun doelen en procedures samen om een gezamenlijk doel te bereiken. De interactie is laag, het delen van middelen gebeurt niet veel, oftewel: het risico van de samenwerking is minimaal (Mandell en Steelman, 2003: 203) 5 Hierin wordt samengewerkt om een meer specifieke taak uit te voeren of een specifiek doel te bereiken. Daartoe worden ook alleen de middelen uitgewisseld. Wanneer doelen of taken volbracht zijn, houdt het samenwerkingsverband ook op te bestaan (Mandell en Steelman, 2003: 203). 6 Hier wordt tot een formele samenwerkingsovereenkomst gekomen om een bepaald doel te bereiken. Het verstrekken van middelen kan naast informatie ook bestaan uit personeel, tijd, faciliteiten etc. Het lidmaatschap van het samenwerkingsverband zit aan voorwaarden vast, maar het risico wordt wel tot het minimum beperkt (Mandell en Steelman, 2003: ) 7 Hierin wordt een formele, lange-termijn verbintenis aangegaan door de partijen en elk lid draagt verschillende en belangrijke middelen aan voor de samenwerking. De partners nemen onafhankelijk strategische beslissingen en deze activiteiten vinden plaats binnen de eigen organisatie of vinden tegelijkertijd plaats met de activiteiten van andere organisaties (Mandell en Steelman, 2003: 204) 13

14 geherdefinieerd. Ook in deze beschrijving komen de in de vorige paragraaf genoemde drie elementen naar voren: afhankelijkheid, interactie en duurzaamheid. Elke bovenstaande samenwerkingsvorm wordt door Mandell en Steelman (2003) volgens een aantal kenmerken meer of minder gekarakteriseerd 8. Dit betreft de probleem oriëntatie van de leden (gedeeld of individueel), de verbondenheid aan de doelen van netwerk (gezamenlijk of apart), de intensiteit van de relaties (zwakke of sterke verbanden en wel of geen wederzijdse afhankelijkheid), de impact van de participatie (breedte en inzet participanten; heeft te maken met percepties en vertrouwen, dat bepaald de continuering van het samenwerkingsverband), de complexiteit van het doel dat verwijst naar de mate van informatie deling en/of gezamenlijke probleemoplossing en tot de mate van inspanning van leden om iets te veranderen (status quo vs. systems change). Bij een netwerk is er een gedeelde oriëntatie op het probleem, een gezamenlijk verbondenheid aan de doelen, sterke relaties en een wederzijdse afhankelijkheid en een uitvoerige participatie in en invloed op het samenwerkingverband. Verder wordt er gezamenlijk gewerkt aan de oplossing van een gecompliceerd probleem en is men bereid systemen te veranderen en niet om de status quo te handhaven (Mandell en Steelman, 2003: 209) Rol van de overheid in samenwerkingsverbanden Een van de kenmerken van een netwerk als samenwerkingsverband is dat men gezamenlijk werkt aan onder andere de oplossing van een complex probleem. Van belang bij veiligheidsvraagstukken is de positie en de rol van de overheid hierin. Het klassieke antwoord van de overheid op onzekerheden en complexe problemen lag in het primaat van de politiek en centralisatie, waarbij de overheid een centrale rol speelde in het omgaan met wicked problems. In de praktijk bleek echter dat de overheid deze centrale rol helemaal niet heeft. New Public Management (NPM) en co-governance waren twee alternatieve antwoorden op hoe om te gaan met onzekerheid en complexe problemen. 8 Baxter (2005: 18) bediscussieert deze indeling van Mandell en Steelman (2003) en stelt er nu nog steeds geen overeenstemming is over hoe interorganisationele samenwerking nu te definiëren is. Baxter (2005) heeft echter niet de criteria expliciet aangehaald waarop Mandell en Steelman (2003) hun indeling hebben gebaseerd. Tevens dekken de criteria van Baxter (2005: 18) die zij vervolgens voorstelt niet voldoende het gehele continuüm van samenwerkingsverbanden. Baxter (2005) maakt onderscheidt tussen het aantal organisaties dat participeert en de mate van verbondenheid aan doelen etc. en het risico dat daarbij wordt gelopen. Het eerste criteria doet er weinig toe, aangezien Mandell en Steelman (2003) deze al hadden afgebakend als twee of meer organisaties. Het tweede criterium is een belangrijke, maar wordt te weinig nader gespecificeerd in verbondenheid aan elkaar en verbondenheid aan de doelen die men wil bereiken en daartoe het delen van middelen. 14

15 NPM beoogt beleid en de implementatie daarvan te scheiden, zodat onzekerheden behapbaarder worden door een scheiding van verantwoordelijkheden. Implementatie vindt plaats door actoren buiten de publieke sector en coördinatie vindt plaats door middel van markt-mechanismen als contracten, prestatie-richtlijnen, sturing op uitvoer etc. In feite, zo stellen Koppenjan & Klijn (2004: , 112) is hier sprake van centrale sturing, omdat de overheid wel taken uitbesteed, maar nog zelf wil vaststellen hoe andere actoren de taken uitvoeren. Co-governance daarentegen is een concept waarin de overheid tussen de partijen staat en afhankelijkheden tussen actoren niet zoveel mogelijk reduceert, maar juist gebruikt om interacties tussen partijen te bewerkstelligen. Door middel van horizontale sturingsmechanismen probeert het samenwerking tot stand te brengen tussen de verschillende actoren die bij het probleem betrokken zijn. Tegelijkertijd probeert het beter gebruik te maken van de kennis die bij maatschappelijke actoren aanwezig is om dit toe te passen op het beleid en publieke diensten. Daarbij is het idee om verschillende partijen vroeg in het besluitvormingsproces te betrekken. Enerzijds om de legitimiteit van beslissingen te versterken, anderzijds om met verschillende inzichten tot een gezamenlijke visie te komen. Dit alles met als doel een betere oplossing te vinden op complexe problemen uit de samenleving (Koppenjan & Klijn, 2004: , 112). In feite volgt dit concept van co-governance de lijn van de netwerkbenadering en geeft tegelijkertijd aan wat de rol van de overheid binnen samenwerkingsverbanden zou moeten zijn. NPM en co-governance geven twee visies weer op wat het antwoord zou moeten zijn van de overheid op complexe problemen: 1. de overheid staat boven andere partijen en stuurt verticaal aan 2. de overheid staat te midden van de partijen gebruikt horizontale sturingsinstrumenten. Deze invalshoeken worden ook gebruikt om de rol van de overheid in netwerken te definiëren. In theorie zou de overheid op drie verschillende manieren in het netwerk een rol kunnen spelen. In de eerste plaats kan ze een partij als andere partijen zijn, gelijkwaardig en gelijk. In de tweede plaats kan ze participeren als speciale partij en bepaalde oplossingen opleggen aan andere partijen. Tevens kan ze hierbij gebruik maken van specifieke hulpbronnen die ze bij de aanpak van problemen kan inzetten. Als laatste kan ze ook de rol van netwerkmanager op zich nemen. De netwerkmanager gebruikt horizontale sturingsmechanismen om partijen te stimuleren om tot een gezamenlijke doelstelling en beleid te komen (Kickert et al., 1997: 59,60 & Klein en Koppenjan, 1994: 161,162). 15

16 In de volgende paragraaf zal het begrip co-governance, in de zin van horizontale sturing binnen het netwerk, worden toegelicht aan de hand van literatuur over netwerkmanagement Netwerkmanagement Koppenjan en Klijn (2004: ) stellen dat complexe problemen, een van de kenmerken van netwerken, omgeven worden door onzekerheden. De normatieve veronderstelling die ten grondslag ligt aan de netwerkbenadering is dat deze onzekerheden weggenomen kunnen worden doormiddel van wederzijdse aanpassing en samenwerking (O Toole, 1997:46). Door deze samenwerking en aanpassing ontstaan namelijk leerprocessen die de onzekerheden doen verdwijnen. Een netwerkmanager draagt er zorg voor dat de leerprocessen tot stand komen. Er zijn drie type onzekerheden te onderscheiden: inhoudelijke, strategische en institutionele. Inhoudelijke onzekerheid betreft de beschikbaarheid van informatie en kennis. Door middel van cognitief leren 9 zal kennis over de aard van de problemen, de oorzaken, effecten en mogelijke oplossingen moeten toenemen. De strategische onzekerheid komt door het feit dat iedere actor binnen het netwerk een eigen, unieke strategie heeft en actoren tegelijkertijd ook weer op elkaars strategie anticiperen en het zodoende moeilijk wordt om in te schatten hoe de interactie tussen de verschillende strategieën het hele beleidsproces zullen beïnvloeden (Koppenjan en Klijn, 2004: 7). Strategisch leren houdt in dat partijen bewust worden van elkaars deelname aan het beleidsproces en de wederzijdse afhankelijkheid. Dit komt tot uiting in de kwaliteit van het beleidsspel, d.w.z. in de capaciteit van partijen om in een netwerk waar samenwerking en conflict zich afwisselen, om te gaan met belangenconflicten (Koppenjan en Klijn, 2004: 128). De derde onzekerheid betreft institutionele onzekerheid. De verschillende institutionele achtergronden van actoren binnen het netwerk ze werken vanuit verschillende opdrachten en er gelden andere meningen, regels en taal binnen hun eigen organisatie - kunnen botsingen opleveren. Institutioneel leren verwijst naar de mate waarin partijen in beleidsspelen in staat zijn relaties, regels, betekenissen, taal en vertrouwen te gebruiken of duurzaam te 9 Dit kan doormiddel van joint image building en goal intertwinement. Het eerst genoemde ontstaat wanneer partijen door middel van interactie en (wetenschappelijk) onderzoek beter inzicht krijgen in de aard van het probleem en de mogelijke oplossingen én hierover overstemming hebben bereikt. Goal intertwinement betekent dat doelen van meerdere partijen worden behaald, of dat de uitkomst van het beleidsproces voor elke partij voordelig is; er is een win-win situatie ontstaan (Koppenjan en Klijn, 2004: 125, 126). 16

17 ontwikkelen, zodat hun handelingen meer voorspelbaar worden (Koppenjan en Klijn, 2004: 128,129). Dat netwerkmanagement uiteindelijk deze leerprocessen stimuleert en hierdoor samenwerking en wederzijdse aanpassing tot stand brengt komt in de volgende definities naar voren. is aimed at coordinating strategies of actors with different goals and preferences with regard to a certain problem or policy measure within an existing network of interorganizational relations (Kickert et al., 1997: 10). In deze definitie zit een dubbel element. Coördineren betekent al dat er zaken op elkaar worden afgestemd en aangezien strategisch handelen ook betekent dat er handelingen en doelstellingen op elkaar worden afgestemd, is het voor de helderheid beter om voor de volgende definitie te kiezen: promoting the mutual adjustment of the behavior of actors with diverse objectives and ambitions with regard to tackling problems within a given framework of interorganizational relationships (Kickert et. al. 1997: 44). De netwerkmanager stemt niet zelf strategieën op elkaar af, maar stimuleert de interactie die tot wederzijdse aanpassing en afstemming moet leiden. Coördinatie vindt plaats door het netwerk zelf, door middel van interactie, met stimulans van de netwerkmanager. Dit in tegenstelling tot coördinatie die tot stand komt in een hiërarchische structuur, waarbij sprake is van een centrale actor die coördineert en in tegenstelling tot coördinatie door middel van de markt, waarbij actoren hun strategieën wel aan elkaar aanpassen door middel van het martkmechanisme, maar zonder dat er interactie plaats vindt (Meuleman, 2006: 3,6). Klassiek management In de definiëring van netwerkmanagement moet ook onderscheidt worden gemaakt tussen netwerk- en klassiek management. Netwerkmanagement moet niet verward worden met de klassieke managementbenadering waarin management een top-down activiteit is, gebaseerd op een heldere hiërarchische structuur. Er is daarbij sprake van een centrale autoriteit en een organisatiedoel van één organisatie dat moet bereikt worden. Netwerkmanagement wordt juist gedaan vanuit interorganisationeel perspectief. De netwerkmanager plant en begeleid niet de organisatieprocessen, maar de interactieprocessen en zorgt voor mogelijkheden om tot interactie te komen. Zijn hoofdtaken zijn niet het opstellen van doelen voor de organisatie, structureren en ontwerpen van de organisatie en het leiding geven, maar het selecteren van 17

18 actoren en middelen, beïnvloeden van netwerk condities en het omgaan met de complexiteit van de verschillende strategieën (Kickert et al., 1997: 11, 12). Het onderzoek naar klassieke management-activiteiten en verklaringen hiervoor, is al veel verder dan dat naar netwerkmanagement. In klassieke management theorieën zijn uit allerlei managementactiviteiten zeven basisgedragingen gedestilleerd en gevat in het acroniem POSDCORB. Verder zijn er gestandaardiseerde oplossingen ontwikkeld voor afzonderlijke organisatieproblemen (Agranoff & McGuire, 2001: 298). Het onderzoek naar netwerkmanagement is in zoverre gevorderd dat er beschrijvingen bestaan van activiteiten van netwerkmanagers en enkele verklaringen hiervoor, maar zo ver ontwikkeld in het empirisch onderzoek als het klassieke management is het nog niet. In de volgende paragraaf wordt een overzicht geboden van de activiteiten van een netwerkmanager uit de literatuur en verklaringen, beperkingen en kansen hiervoor Activiteiten netwerkmanager De activiteiten van een netwerkmanager worden door Klijn en Koppejan (1997) en Klijn, Koppenjan en Termeer (1993) onderverdeeld in spelmanagement en netwerkstructurering of constituering. Het eerste bestaat uit het strategisch handelen van de netwerkmanager, gericht op processen die zich binnen het netwerk zelf afspelen en tot doel hebben om de interactie tussen de partijen te bevorderen. Het tweede richt zich op het duurzaam wijzigen van het netwerk met als doel het verbeteren van de condities waaronder interprocessen zich voltrekken (Klijn en Koppenjan, 1993: 237). Andere auteurs zoals McGuire (2002), Agranoff en McGuire (2001) en Mandell en Steelman (2003) willen hiertussen minder onderscheid maken, want, zo stellen zij, het resultaat van deze netwerkprocessen vloeit ook voort uit interactie tussen de betrokken partijen. Verder stelt McGuire (2002:604) dat activiteiten gericht op het netwerk zelf, vaak hand in hand gaan of ondersteund moeten worden door activiteiten gericht op het spel binnen het netwerk. Een ander onderscheid tussen de mogelijke managementvormen wordt gemaakt door Klijn en Teisman (in: Koppenjan et al., 1993) en Koppenjan en Klijn (2004). Zij onderscheiden drie soorten management: management gericht op de beïnvloeding van de inhoud van het spel (beleidsmanagement), management gericht op de samenstelling en interacties van de beleidsspelen (spelmanagement) en tot slot management gericht op de beïnvloeding van regels en verdeling van middelen in het netwerk (netwerkmanagement) (Klijn en Teisman in: Koppenjan et al., 1993: 65). 18

19 Deze onderverdeling komt er feitelijk op neer dat waar andere auteurs bepaalde activiteiten als spelmanagement beschouwen, Klijn, Teisman en Koppenjan (1993) een extra onderscheid maken tussen spel- en beleidsmanagement. Dit onderscheid is belangrijk aangezien de percepties van de actoren bepalen hoe de interacties, dat is: hoe het spel verloopt. De percepties vormen daarmee de basis van het handelen en moeten daarom apart onder de loep genomen worden. Het spel dat wordt gespeeld (en ook al eerder aan bod is gekomen) staat wel centraal in de beleidsnetwerkbenadering, maar ook is van belang de institutionele context waarin het spel zich afspeelt. Dit vormt namelijk vaak het referentiekader van actoren voor de keuze voor een bepaald gedrag (Koppenjan et al., 1993: 72). De verschillende activiteiten van netwerkmanagers die uit de literatuur naar voren komen zullen dus gegroepeerd worden naar drie typen management: beleidsmanagement, spelmanagement en netwerkmanagement. Om begripsverwarring te voorkomen zal echter voor netwerkmanagement het woord netwerkconstituering gekozen worden Beleidsmanagement Een beleidsmanager moet doelen van verschillende partijen met elkaar vervlechten, kijken welke oplossingen bij deze doelen passen, maar ook kijken of een oplossing die wordt voorgesteld door partij A, gebruikt kan worden voor de doelstellingen van partij B, C of D. Zijn taak is dus het koppelen van doelen aan projecten, ook die nog tijdens het proces ontstaan De activiteiten die hij hierbij kan ontplooien is het in kaart brengen van de percepties van de verschillende actoren en deze aan hen voorleggen. Hierdoor worden kansen, beperkingen en sturingsmogelijkheden voor de desbetreffende actoren helderder. Zodra actoren daarmee ook beter kunnen verwoorden wat hun doelen en hun middeleninzet kan zijn en anderen dit ook kunnen expliciteren, kan een onderhandelingsproces worden gestart waarbij actoren op zoek gaan naar een gemeenschappelijk belang. Uiteindelijk moeten actoren in staat zijn hun perceptie van het probleem dusdanig te herdefiniëren, dat deze te verzoenen is met de perceptie van anderen actoren en zij zelf ook nog succes hebben (Koppenjan et al., 1993: 66-67) Klijn en Koppenjan (1993: ) noemen deze activiteit het strategisch inspelen op de percepties van actoren met als doel om tot een gezamenlijke beeldvorming te komen. Daarbij moeten beleidstheorieën op elkaar worden afgestemd en de rol van de netwerkmanager is 19

20 [to] move the process from agreement on broad generalities to the more demanding task of developing agreement on a means to this end (Mandell in: Klijn en Koppenjan, 1993: 236) De beleidsmanager wordt ook wel getypeerd als makelaar, wat inhoudt dat hij problemen, oplossingen en actoren samenbrengt (Kickert et al.,1997: 48 en Jackson & Stainsby, 2000: 14). Vergelijkbaar met de beschrijving van beleidsmanagement is de beschrijving van Koppenjan en Klijn (2004) van het managen van inhoudelijke onzekerheid. Inhoudelijke onzekerheid managen betekent het organiseren van input van experts, wetenschappelijke kennis en onderzoek, zodat het leerproces tussen de betrokken partijen in het netwerk gestimuleerd wordt en uiteindelijk de goal intertwinement bereikt kan worden. De kennis die wordt geproduceerd moet de interactie tussen verschillende partijen stimuleren en dat doet ze door uitlopende issues te berde te brengen, de gevolgen te laten zien van alternatieve oplossingen en een kader te creëren waarbinnen de oplossingen voortgebracht kunnen worden. Op deze manier biedt het onderzoek meer grenzen waarbinnen de discussie kan plaatsvinden en vormt het een basis om uiteindelijk tot een (voorlopige) wetenschappelijke overeenstemming te komen van de aard van het probleem en de oplossingen hiervoor (Koppenjan en Klein, 2004: 245). Tot slot wordt de term framing ook wel gebruikt om onder andere de rol van de manager weer te geven in het beïnvloeden van de percepties van de actoren. Echter, framing wordt ook omschreven in de literatuur als opzetten van een netwerkstructuur waarin overstemming bestaat over de rollen van de participanten, de werkregels en de normen en waarden binnen het netwerk (McGuire, 2002: 603). Deze term is dus breder dan aanvankelijk met beleidsmanagement bedoeld wordt en omvat meerdere typen management. De term zal daarom ook niet worden gebruikt als typering van beleidsmanagement. Beleidsmanagement wordt, samengevat uit de onderzochte literatuur, als volgt omschreven: Beleidsmanagement: beïnvloeding van de percepties van actoren en het stimuleren van leerprocessen met als doel het definiëren van een gemeenschappelijk belang en overeenstemming te bereiken over aard van het probleem en de oplossingen. De activiteiten die de netwerkmanager hiertoe bezigt zijn gedetailleerd opgeschreven door Koppenjan en Klijn (2004) 20

21 Tabel 1: Strategieën beleidsmanagement Beleidsmanagement (Klijn en Koppenjan 2004: 246) Strategie Omschrijving Bevordering van de doelenverstrengeling Initiatief nemen tot het zoeken van oplossingen die uiteenlopende doelen kan samenbrengen van de betrokken partijen door bijvoorbeeld onderwerpen te integreren, package deals, het verzachten en compenseren van maatregelen of perspectief bieden op voordelen in de toekomst. Het stimuleren van inhoudelijke variëteit Ruimte creëren voor doelenverstrengeling door tegelijkertijd een ontwikkeling van concurrerende oplossingen te stimuleren en deze activiteiten koppelen aan het proces van formulering van problemen en doelen. Door asymmetrische beleidsdiscussies Het aan het licht brengen van kennis conflicten en heenbreken asymmetrieën in beleidsdiscussie en zoeken naar mogelijkheden om deze te reduceren. Dit kan bijvoorbeeld door reflecteren op de uitgestelde kaders, nieuwe agenda s te formuleren, taalverschillen te overbruggen en de ontwikkeling Voorkomen van voorbarige cognitieve fixaties van goed ontwikkelde tegengeluiden. Aan het begin vaststellen dat in het begin van het proces de focus ligt op de vraag hoe het proces georganiseerd moet worden en niet op de inhoud van het probleem. Een inhoudelijke beslissing kan gebruikt worden om het proces op te starten zo lang het maar open staat voor aanpassing. Stimuleren van cognitieve reflectie Door gewetensvol actoren en rollen te introduceren zoals ondernemers, makelaars en advocaten van de duivel om zo percepties naar voren te brengen in de discussie die als gegeven worden gezien Organiseren van inhoudelijke selectie Verbinden van parallelle arena s van onderzoek en probleem oplossing Faciliterend onderzoek in plaats van beslissend onderzoek Het gewetensvol organiseren van een proces waarin inhoudelijke selectie plaatsvindt door afspraken te maken over hoe oplossingen worden gekozen (bij wie, wanneer, op welke manier en door middel van welke criteria) Bewerkstelligen van onderzoek in een tweede, parallele arena als aanvulling op de onderhandelingsarena. Onderzoeksvragen worden constant uitgewisseld tussen deze twee arena s Verzekeren van onderzoek dat niet gericht is op gevestigde kennisconflicten, maar juist het ondersteunen van interactie door uiteenlopende kennisproblemen aan te stippen, gevolgen van alternatieven laten zien, de bandbreedte weergeven waarin oplossingen kunnen worden voortgebracht of deze juist te nuanceren, nieuwe invalshoeken opperen, uitleggen en toelichten van onderzoeksresultaten en de mogelijkheid bieden tot het herformuleren van conflict en kennis kwesties. Gezamenlijk onderzoeksopdracht Coördineren van onderzoeksbezigheden van partijen door middel van gezamenlijke opdrachtsvorming van onderzoek zodat er een wederzijdse aanpassing van verwachtingen en eisen kan plaatsvinden ten aanzien van de onderzoeksvraag, de aannames, methoden, breedte, lengte en de selectie van onderzoekers Grens werk Het garanderen van de onafhankelijkheid van 21

22 onderzoek door afspraken te maken over de grenzen en rolverdeling tussen de onderzoeks en de onderhandelingsarena. Het opzetten van een wetenschappelijk forum als garantie voor wetenschappelijke kwaliteit en dat, in het geval bevindingen niet overtuigend zijn, men toch tot een alle partijen gedeeld standpunt kan komen Spelmanagement Beleid in een netwerk komt tot stand, zoals eerder gezegd, door middel van interactie tussen actoren. De samenstelling van deze actoren zal dan ongetwijfeld het beleid ook beïnvloeden. Spelmanagement is er op gericht het spel zo samen te stellen en te arrangeren dat het beleidsproces zal verbeteren. Activering van de juiste actoren is hierbij een kernactiviteit. Dit wordt selectief activeren genoemd, omdat bepaalde actoren wel of niet worden geactiveerd omdat ze het netwerk met hun eigenschappen en middelen wel of niet van dienst kunnen zijn. Een actor kan bijvoorbeeld belangrijke middelen hebben of als mediator dienen tussen twee andere actoren wiens percepties ver uit elkaar liggen. De manager moet dus kunnen inschatten welke actor onmisbaar is op een bepaald moment in het beleidsproces en vervolgens de juiste actor aan de juiste beleidsarena s of beleidsspelen koppelen (Koppenjan et al., 1993: 67-68). Daarna is het ook belangrijk dat als bepaald is wie rond een bepaald issue bijeen moeten worden gebracht, deze actoren hun energie er in willen steken en dat de actoren die niet zijn geselecteerd ook bereid zijn aan de kantlijn te blijven staan. Actoren moeten dus beïnvloed worden om te participeren, of niet te participeren (Mandell en Steelman, 2003: 214 & Klijn, et al., 1993:235) Naast activering moet er voor gezorgd worden dat de spelers ook met elkaar blijven interacteren. Daarvoor moeten deze interacties gearrangeerd worden, dat wil zeggen dat er voorzieningen worden getroffen die de interactie faciliteren. Actoren kunnen onderling afspraken maken met elkaar over het verloop van het proces, bijvoorbeeld in gentlemen agreements, convenanten, bestuursakkoorden etc. Verder moet er bijvoorbeeld ook overeenstemming worden bereikt over de te volgen strategie (bijv. eerst intern orde op zake stellen en dan naar buiten treden). Hiertoe kan de netwerkmanager ook als facilitator dienen door bijvoorbeeld workshops te organiseren, brainstorm sessies, rollenspelen en gezamenlijke beeldvorming promoten, zodat de verschillende meningen en ideeën aan het licht komen (Kickert et al.,1997: 47-51). Een andere manier om spelen snel te activeren en daarmee de interactie te bevorderen en te faciliteren is kennis van de manager van de formele en informele regels in het netwerk. Dit kan de besluitvorming bespoedigen doordat niet alles ter discussie gesteld hoeft te worden en 22

23 tevens kan het blokkades in de interactie voorkomen die ontstaan door overtredingen van deze regels door actoren (Klijn en Koppenjan, 1993: 236). De manager moet de regels van het beleidsspel niet alleen maar kennen, maar het spel ook zo ontwerpen dat er overeenstemming zal ontstaan over de spelregels. Spelregels betreffen dan overeenstemming over het doel van de interactie, over participatie, de manier waarop het werk georganiseerd wordt en informatie wordt uitgewisseld, hoe er besluiten worden genomen en hoe externe coördinatie door bijvoorbeeld de burgers, media of derden plaatsvindt. Het is hierbij van belang dat er een scheidsrechter en/of mediator is die de procedures in de gaten houdt, bronnen of middelen opspoort die zouden kunnen dienen om het conflict op te lossen, verschillende oplossingen onderzoekt, partijen confronteert met andere inzichten en eventueel duidelijk maakt dat hun eigen claims niet houdbaar zijn en partijen motiveert om tot een oplossing te komen. Op deze manier kunnen relaties in het netwerk blijven bestaan (Kickert et al., 1997: 47-51; Klijn en Koppenjan, 2004: 248; Jackson & Stainsby, 2000:15). Gelet op de bovenstaande omschrijvingen is het duidelijk dat beleidsmanagement en spelmanagement elkaar aanvullen en in elkaar overlopen. Om toch het specifieke van spelmanagement te benadrukken wordt de volgende definitie gebruikt: Spelmanagement: Het selectief activeren van onmisbare actoren voor het beleidsproces en deze koppelen aan elkaar en aan beleidsarena s en/of beleidsspelen. Het ontwerpen van het beleidsspel en het faciliteren ervan waardoor de interactie in stand gehouden wordt. In onderstaand schema worden de activiteiten van een spelmanager gedetailleerd omschreven. Een belangrijke activiteit van een spelmanager, het selectief activeren, komt in dit schema niet letterlijk naar voren. Echter, het aan elkaar koppelen van actoren, beleidsarena s en spelen mag hier ook onder worden verstaan. Tabel 2: Strategieën spelmanagement Strategie Het initiëren of beëindigen van interacties Aan elkaar koppelen van actoren, beleidsarena s en -spelen Ontkoppelen van actoren, beleidsarena s en -spelen Arrangeren van interacties Spelmanagement (Klijn en Koppenjan, 2004: 248) Omschrijving Door middel van koppeling (verbinden) of ontbinden van actoren, beleidsarena s of beleidsspelen. Nieuwe interacties creëren waardoor mogelijkheden voor doelvervlechting en leren ontstaan. Beëindigen van disfunctionele interacties Een lichte of zware vorm kiezen voor de verbintenis, wat varieert van informele overeenkomsten via samenwerkingsovereenkomsten en contracten tot collectieve wettelijke organisaties, dan wel publiek, dan wel privaat. 23

24 Spelen ontwerpen Overeenstemming over de doelstelling Overeenstemming over deelname Overeenstemming over werkmethoden Overeenstemming over informatie Overeenstemming over de te nemen stappen in het proces Overeenstemming over besluitvorming Overeenstemming over externe coördinatie Het beleidsspel faciliteren Faciliteren aan het begin van het spel Faciliteren tijdens de interactie Faciliteren aan het eind van het spel Stimuleren van overeenkomsten tussen belanghebbenden over de regels van het spel Het formuleren van de doelstelling voor de interactie, de agenda van do's en don ts, ondersteund door het principe van een open agenda Het aanwijzen van participanten, hun kwaliteit en deelname regels en vertrekregels Structureren van werkactiviteiten via sub arena s, taakverdeling, opnemen van onderzoek en experts, symmetrische representatie en werkvormen waarin het principe van een veelvoud van kruisverbanden wordt gebezigd. Vaststellen tussen wie, op welke manier en onder welke omstandigheden informatie wordt uitgewisseld, zowel intern als extern. Timing en de frequentie van de activiteiten, welke deadlines toegepast worden en hoe deze gehanteerd worden. Vaststellen welke criteria en beslisregels worden toegepast, wie de beslissingen neemt, hoe de besluitvorming voortgang krijgt en hoe bezwaren kunnen worden kenbaar gemaakt. Wat de intensiteit en het karakter is van communicatie met de kiezers, de grotere omgeving, belangen van derde partijen en de media, daarbij het principe van losse verbanden toepassend. Stimuleren van interacties tussen belanghebbenden, deels door het aanprijzen van de implementatie en zo nodig aanpassingen van de overeenkomsten betreffende het proces Toespitsen van activiteiten op de motivatie van partijen, spelregels creëren en een gebalanceerd speelveld, management van verwachtingen toepassen en een klimaat creëren waarin partijen elkaar beter kunnen leren kennen Acht slaan op factoren die de interactie in stand houden; een attractieve agenda behouden, inhoudelijke variëteit stimuleren, signaleren van vaste communicatie met de omgeving, aanpassen en voorkomen van fixaties, van conflict management, proces en procesovereenkomsten aan veranderde omstandigheden. Signaleren van selectie mogelijkheden, bemiddelen en reguleren van conflicten, begeleiden van doelvervlechting en onderhandelde kennis. Voorkomen van destructieve strategieën met het oog op het doel van het proces, wijzen of toekomstige afhankelijkheden en mogelijkheden. 24

25 Netwerkconstituering Netwerkconstituering wordt gebruikt wanneer de problemen niet binnen het netwerk opgelost kunnen worden. Het richt zich op het verbeteren van de condities waaronder de interactieprocessen plaats vinden en het aanbrengen van duurzame veranderingen in het netwerk. Zo kunnen onzekerheden binnen het netwerk, voortkomend uit de verschillen tussen instituties, verholpen worden door een institutioneel ontwerp. De activiteiten van een netwerkmanager richten zich hierbij op het veranderen van de relaties tussen actoren, veranderen van hun percepties, de samenstelling van het netwerk en de netwerk output (Klijn en Koppenjan, 1993: 237 & Kickert et al., 1997: & Klijn en Koppenjan, 2004: 247). Manieren om de samenstelling van het netwerk te beïnvloeden is door regels op te stellen die het aantal actoren reguleert, hun posities, het proces van netwerkformatie etc. Het aantal relaties binnen het netwerk is belangrijk, want teveel relaties kunnen namelijk te hoge coördinatiekosten met zich meebrengen. Andersom: wanneer naderhand nieuwe actoren worden ingebracht wijzigt de samenstelling van het netwerk ook weer (Kickert et al., 1997: & Koppenjan et.al, 1993: 69). De posities van actoren worden veranderd wanneer de verdeling van middelen veranderd. Veranderingen aanbrengen in hulpbronnen die actoren bezitten, zoals geld, bevoegdheden, mankracht, informatie, deskundigheid en legitimiteit kan bijvoorbeeld tot stand worden gebracht door middel van subsidiering of wijziging van bevoegdheden. Ook kan gedacht worden aan het introduceren van een nieuw informatiesysteem waardoor bepaalde informatie aan elkaar gekoppeld kan worden. Tevens kan deskundigheid bevorderd worden door mensen te scholen en te trainen. Tot slot kan legitimiteit van partners bevorderd worden doordat de overheid de desbetreffende partner bijvoorbeeld als officiële gesprekspartner erkent, of toegang verleent tot bepaalde overlegorganen. Verder kan de netwerkmanager nieuwe regels introduceren die bijvoorbeeld helpen om conflicten die niet bijdragen aan een vruchtbaar interactieproces te voorkomen (Klijn en Koppenjan, 1993: 238 en Klijn en Koppenjan, 2004: 250). Tot slot kan de netwerkmanager de normen, waarden en percepties van de partijen beïnvloeden en/of wijzigen. Daarmee kan de interesse van een bepaalde groep gestuurd worden. Dit kan door massale informatie campagnes, campagnes gericht op een bepaalde groep of door bijvoorbeeld het organiseren van een open debat. Een heftiger vorm hiervan, reframing, zorgt ervoor dat bepaalde groepen met hun denkkaders een spiegel voorgehouden krijgen. Het doel is er voor te zorgen dat het eigen denkkader gerelativeerd wordt en dat een bepaalde situatie of relatie vanuit een ander denkkader bekeken wordt. Dit kan bijvoorbeeld 25

26 bewerkstelligd worden door simulaties, of de organisatie te confronteren met nieuwe visies. Hierdoor kunnen nieuwe coalities van partijen ontstaan, maar kan er tevens ook ruimte worden geschapen voor andere ideeën en werkmethoden. Trigger events als schokkende gebeurtenissen in (de omgeving van) het netwerk zijn vaak een aanleiding tot reframing. (Kickert et al., 1997: & Klijn en Koppenjan, 1993: & Klijn en Koppenjan, 2004: 214, ). Netwerkconstituering: het duurzaam veranderen van het netwerk door middel van het wijzigen van de samenstelling van het netwerk, de interacties tussen actoren, de percepties en de output van het netwerk met als doel betere condities tot stand te brengen waaronder interactieprocessen plaatsvinden. In onderstaand schema hebben Klijn en Koppenjan (2004: 250) de activiteiten van een netwerkmanager die zich bezighoudt met de structuur van het netwerk gedetailleerd weergegeven. Zij leggen, in tegenstelling door andere auteurs, erg de nadruk op het veranderen van regels die de structuur van een netwerk zou moeten wijzigen. Daarmee maken ze een helder onderscheid tussen deze vorm van netwerkmanagement en de andere twee vormen waarmee meer activiteiten als onderhandeling en interactie centraal staan om bepaalde doelen binnen het netwerk te bereiken. Tabel 3: Strategieën netwerkconstituering Strategieën Veranderen van regels binnen het netwerk, gericht op de samenstelling van het netwerk Veranderen van regels binnen het netwerk gericht op de netwerk output Veranderen van regels binnen het netwerk gericht op de interacties in het netwerk Her-inkadering door lanceren van grote plannen Her-inkadering door verhalen Her-inkadering door gevoelige concepten Her-inkadering door het gebruik van brandpunt gebeurtenissen Netwerkconstituering (Klijn en Koppenjan, 2004:250) Beschrijving Het veranderen van het aantal actoren binnen het netwerk, hun posities, de toegangsregels, het proces van netwerkformatie, de mate van zelfregulering en organisaties Veranderen van belonings- en beoordelingsregels, stellen van richtlijnen voor het gedrag van actoren en het beïnvloeden van professionele gedragscodes Aanpassen van de regelingen die interactie tussen actoren regelen in concrete spelen zoals mechanismen voor conflictregulering, procedures, certificatie, standaardisatie en reguleringsstelsels. Introduceren van nieuwe ideeën of waarden door het opstellen van een strategisch beleidsdocument Presenteren van gezaghebbende verhalen als een nieuw referentiekader waarbinnen problemen en oplossingen bezien kunnen worden in de sector of in het netwerk. Het gebruik van gevoelige concepten om de aandacht te richten op nieuwe ideeën, een nieuwe methode of organisatie vorm Gebruik maken van heftige gebeurtenissen om nieuwe werkmethoden of nieuwe beoordelingskaders te introduceren en de noodzaak ervan te benadrukken 26

27 Het managen van vertrouwen door het institutionele ontwerp Herontwerpen van het primaat van de politiek Het stimuleren van vertrouwen tussen partijen door institutionele regelingen zoals de introductie van een certificatie systeem, conflictregelings instituties en scheidsrechters Herdefiniëren van de rol van politici, politieke organen en ambtenaren voor beleidsvoorbereiding en besluitvorming: van gezaghebbende toedeling van waarden naar het initiëren en begeleiden van interactieprocessen waarbij betekenissen en waarden worden ontdekt en afgewogen. 2.4 Factoren die management beïnvloeden In de literatuur worden veel factoren genoemd die de effectiviteit van de samenwerking binnen een netwerk beïnvloeden. Echter veel onderzoeken laten niet zien dat die dan ook direct of indirect invloed hebben op het netwerkmanagement, terwijl dit wel verondersteld mag worden: Managers must be aware of the contextual factors that influenced the formation of the arrangement and how these factors will continue to have impact on the evolution of the interorganizational arrangement. To ignore this, at the least, is poor management (Mandell & Steelman, 2003: ). Network settings offer a unique problem context with sets of constraints that affect, in some way, the allocation of management resources, and thus the choice of particular behaviors (McGuire, 2002: 604). Each type of network introduces enduring managerial constraints to which public sector managers must adapt. Knowing how to adapt to these constraints forms the basis for effective network management... (Gage & Mandell, 1990: 37) In bovenstaande uitspraken staat centraal hoe de manager omgaat met beperkingen of kansen die het netwerk zelf biedt of de omgeving van het netwerk. Kan de manager zich hieraan goed aanpassen en weet hij hoe deze factoren het functioneren van zijn netwerk kunnen beïnvloeden dan zou dat ten goede aan zijn management moeten komen. In de literatuur wordt onderscheidt gemaakt tussen contextuele (omgevings-) factoren en kenmerken van het netwerk zelf, of de participanten die van invloed zijn op de activiteiten van een netwerkmanager. Dit onderscheid wordt echter niet consequent helder gemaakt en beide type factoren worden met de regelmaat van de klok omgewisseld 10. Het is echter ook 10 Mandell en Steelman (2003: ) zien bijvoorbeeld de ontstaanswijze van relaties en de invloed van de politieke en culturele context als contextuele factoren, terwijl Koppenjan et. al (1993) 27

28 niet noodzakelijk hier een rigide onderscheid in te maken, omdat de factoren niet de kern zijn, maar de handelingen van de netwerkmanager. Daarbij komt dat beide type factoren elkaar aan kunnen vullen als het gaat om deze beïnvloeding. Voor dit onderzoek is een keuze gemaakt voor een zo breed mogelijke varieteit aan factoren uit de literatuur die verwijst naar de invloed ervan op netwerkmanagement. Zo is gekozen tussen factoren die ingaan op karakteristieken van de partners (congruentie van de deelnemers), de middelen die zij tot hun beschikking hebben, de relatie tussen de partners (vertrouwen), de externe omgeving (politieke steun en commitment). Baxter (2005) noemt verder nog macht en invloed als aparte factor, het type probleem, leiderschap in het netwerk, commitment van leden aan het netwerk en regels en richtlijnen. Macht en invloed zitten deels verweven in commitment en middelen. Regels en richtlijnen zijn een belangrijke externe factor, maar gezien de lengte van het onderzoek gaat de voorkeur naar politieke steun toe, aangezien veiligheid vaak een paradepaardje van de politiek is. Verder kan leiderschap via andere factoren wel invloed hebben op netwerkmanagement; het kan in ieder geval geen invloed op zichzelf hebben. Naar de commitment van de leden aan het netwerk wordt al gevraagd als het type netwerk in praktijk omschreven wordt, dus daarom wordt hiervoor een andere factor gekozen. In de volgende paragrafen zullen de factoren centraal staan die invloed hebben op de activiteiten van de netwerkmanager. Om die invloed duidelijk te maken zal er een koppeling worden gelegd tussen de factor en de manier waarop dit samenhangt met de keuze uit activiteiten van de netwerkmanager die hij moet maken om toch nog zijn doelen te bereiken Congruentie deelnemers Het bereiken van een gezamenlijke doelstelling hangt af van de mate waarin het programma of het project binnen het netwerk tegenstrijdige doelen bevat. Dit vindt echter zijn wortels in de congruentie van de deelnemers (met name in normen, waarden, ethiek, overtuigingen) binnen een netwerk. Deze congruentie hangt weer af van de mate van vertrouwen en respect dat leden voor elkaar kunnen opbrengen binnen het netwerk (Gage & Mandell, 1990: 40 en McGuire, 2002: ). meer gegevenheden van een netwerk zoals de pluriformiteit en onderlinge afhankelijkheid als contextuele factoren beschouwen. Tevens schaart McGuire (2002: ) kenmerken van het netwerk zoals de middelenverdeling en de ondubbelzinnigheid van doelen tesamen met de ontstaanswijze van relatie onder dezelfde noemer van contextuele factoren en formuleren Lasker, Weiss en Miller (2001:196) de contextuele factoren (bijv. kenmerken van de maatschappij die bevorderlijk zijn voor het netwerk) veel te vaag en te breed. 28

29 Een factor dat van invloed is op dit vertrouwen, is de geschiedenis van de verbanden tussen de verschillende organisatie binnen het netwerk. Vaak hebben organisaties voordat ze met elkaar samenwerken in een netwerk al relaties met elkaar. Deze eerdere relaties hebben invloed op hoe het met de mate van wederzijds begrip en vertrouwen is gesteld binnen het netwerk (Mandell en Steelman, 2003: 213). De volgende factor die invloed heeft op de congruentie van de deelnemers is de cultuur van de participanten. Deelnemers van netwerk komen uit verschillende organisatie die elk hun eigen gedragscodes hebben en manier van met elkaar om gaan. Dit bepaald hun visie op de omgeving, hun waarden en normen systemen, houdingen en overtuigingen. Binnen het netwerk zullen deze overtuigingen dus op elkaar afgestemd moeten worden en moeten mensen zich aan elkaar aanpassen. Communicatie misstanden kunnen het gevolg zijn (Mandell en Steelman, 2003: 213). Wanneer de participanten binnen het netwerk weinig ervaring met elkaar hebben zal de netwerkmanager er meer aan moeten doen om verschillende culturen, doelen etc. bij elkaar te brengen en vertrouwen te kweken. Dit kan hij enerzijds doen door beleidsmanagement toe te passen en daarmee percepties op elkaar af te stemmen. Anderzijds is het nodig dat hij interactie tussen de partijen faciliteert, zodat partijen elkaar ook kunnen zien. In dit kader zou de manager spelmanagement toe kunnen passen waarbij hij de interactie initieert en ze er ook bij houdt (Mandell en Steelman, 2003: 216 & Ostrom in: Baxter, 2005: 31). Waar verschillende organisaties met verschillende culturele achtergronden bij elkaar komen, zal de manager er op moeten toezien dat, ondanks deze verschillen, toch bepaalde waarden en normen worden gedeeld en op elkaar worden afgestemd. Hierdoor kan een eenduidiger visie ontstaan op het probleem en kunnen gezamenlijke belangen worden ontdekt. Naast dit beleidsmanagement zal de manager ook spelmanagement kunnen toepassen om afspraken te maken over het beleidsspel en dit beleidsspel faciliteren. Dit doet hij door in te spelen op motivaties van actoren en daarop ook activiteiten af te stemmen, maar ook conflictmanagement toe te passen wanneer organisaties met elkaar botsen Vertrouwen Al eerder zagen we dat vertrouwen in het kader van de congruentie van de deelnemers heel belangrijk is. Ook voor een effectieve samenwerking en dus interactie tussen partijen blijkt vertrouwen een belangrijke factor te zijn. Ostrom (in Baxter, 2005: 31) noemt vijf mogelijkheden waardoor het vertrouwen in een samenwerkingsverband kan toenemen. 29

30 Ten eerste door deelnemers in staat te stellen zelf te kiezen om te participeren in een beleidsspel of er juist uit te stappen. Ook hierin is spelmanagement van toepassing, aangezien de manager ervoor zorgt draagt dat partijen het onderling eens worden over de spelregels en dus ook over het meedoen of afhaken. Ten tweede kan vertrouwen worden gewekt door de kosten van het participeren in het samenwerkingsverband eerlijk te verdelen onder de participanten. De netwerkmanager kan in dit geval ook het spel zo ontwerpen dat hier een eerlijke verdeling van kosten uit volgt. Ten derde ontstaat er vertrouwen in een netwerk wanneer overtreders van regels ook worden gestraft. De netwerkmanager kan dit vertrouwen bevorderen door conflictmanagement toe te passen en hierbij de interactie te faciliteren. Ook kan dit worden toegepast door middel van netwerkconstituering, waarbij het institutioneel design van het samenwerkingsverband veranderd wordt door bijvoorbeeld een organisatie op te richten die conflicten reguleert of een certificatiesysteem op te zetten (Koppenjan en Klijn, 2004: 250) Tot slot ontstaat vertrouwen als de mogelijkheid wordt gegeven elkaar te zien en face-to-face met elkaar te communiceren. In het kader van netwerkmanagement zou dat spelmanagement inhouden waarin de manager de interactie initieert en ontmoetingen regelt Middelen De derde factor is de verdeling van de middelen binnen het netwerk. Onderlinge relaties tussen leden van het netwerk worden namelijk gevormd in onderhandelingsarena s van het netwerk. Hoe succesvol deze relaties zijn hangt af van de mate waarin partijen beschikking hebben over middelen. Tevens is het centraliseren van een functie binnen het netwerk en het daarbij controleren van de eigen middelen en van middelen die met andere partijen worden uitgewisseld een van de manieren om macht en invloed te verwerven binnen het netwerk (Baxter, 2005: 33). De middelenverdeling zegt daarmee iets over het succes van de vorming van onderlinge relaties en daarbij over de macht en invloedsverdeling binnen het netwerk. Deze middelenverdeling kan de netwerkmanager door middel van netwerkconstituering beïnvloeden door de posities van actoren en regels te wijzigen die de verdeling van deze hulpbronnen regelt. 30

31 2.4.4 Commitment Een andere manier waarop organisaties binnen het netwerk macht en invloed verwerven is door het vormen van verbanden en relaties met grotere netwerken van organisaties buiten het eigen netwerk. Het bouwen van het deze vormen van commitment (pockets of commitment) is een van factoren die effectief management beïnvloeden. Deze manieren van commitmentbuilding kunnen namelijk leiden tot meer samenwerking en respect voor elkaar, maar kunnen ook leiden tot conflictsituaties. Conflicten binnen een netwerk laten zien hoe machtsverhoudingen en middelen van onafhankelijke organisaties zich aanpassen aan elkaar, omdat partijen uiteindelijk toch het netwerk in stand willen houden (Gage & Mandell, 1990: 42). Hierin speelt de manager echter ook een belangrijke rol. Die kan door middel van beleidsmanagement de percepties van partijen bij elkaar brengen en partijen mobiliseren zich te blijven verbinden aan het netwerk. Tevens kan hij conflictmanagement toepassen om de interacties niet te laten blokkeren Politieke steun Een volgende factor die op de interacties tussen partijen van invloed is, is de politieke en culturele context waarin het netwerk is gesitueerd. Dit betreft de betekenis van wet- en regelgeving, visies op welke rol de overheid zou moeten hebben in netwerken, maar ook burgergroepen, individuele burgers en de private sector kunnen invloed uitoefenen op het functioneren van de netwerken. Het vraagstuk van verantwoording binnen netwerken en de participatie van de burgers hierin zijn ook voorbeelden van deze context. We zullen deze factor hier beperken tot de politieke steun die een netwerk wel of niet heeft. De openheid of geslotenheid van de (politieke) omgeving zorgt er namelijk in belangrijke mate voor, of het netwerk überhaupt van de grond komt. Het is dus aan de manager om de mensen in die politieke omgeving dusdanig te beïnvloeden dat zij zo nodig van positie veranderen. Hij zal dus steun moeten verwerven voor de doelen die het netwerk beoogt te bereiken (Klijn en Koppenjan, 2004: 218, McGuire, 2002: 605). Hier past het faciliteren van het beleidsspel aan het begin van de interactie, in zoverre de politieke omgeving bij het beleidsspel betrokken. 31

32 2.5 Conclusie Vanuit de beleidsnetwerkbenadering wordt duidelijk dat beleidsnetwerken worden gekenmerkt door drie elementen: wederzijdse afhankelijkheid, interactieprocessen en duurzame relaties tussen de actoren. Netwerken kunnen gezien worden als samenwerkingvorm tussen vele andere samenwerkingsvormen, die overigens moeiteloos in elkaar kunnen overlopen. In netwerken is er een gedeelde oriëntatie op het probleem, een gezamenlijke verbondenheid aan doelen, sterke relaties en wederzijdse afhankelijkheid en een brede participatie en inzet in het netwerk, wordt er gezamenlijk gewerkt aan een complex probleem en is men bereid de eigen organisatie te veranderen in plaats van het handhaven van een status quo. Doordat netwerken te maken krijgen met complexe problemen ontstaan er op drie terreinen onzekerheden: inhoudelijke onzekerheid (beschikbaarheid van informatie en kennis), strategische onzekerheid (hoe beïnvloeden de verschillende strategieën van de participanten het beleidsproces?) en institutionele onzekerheid (verschillende achtergronden van de participanten kunnen botsingen opleveren). Door middel van leerprocessen die wederzijdse aanpassing en samenwerking stimuleren kunnen deze onzekerheden weggenomen worden. Hiervoor draagt de netwerkmanager zorg (zie figuur 1). Netwerkmanagement bestaat dan ook uit drie onderdelen. Met beleidsmanagement probeert hij de percepties van actoren te beïnvloeden met als doel het definiëren van een gemeenschappelijk belang en overeenstemming te bereiken over aard van het probleem en de oplossingen. Met spelmanagement activeert hij selectief onmisbare actoren voor het beleidsproces en koppelt deze aan elkaar en aan beleidsarena s en/of beleidsspelen. Hij ontwerpt deze spelen en faciliteert ze waardoor de interactie in stand gehouden wordt. Met netwerkconstituering verandert hij het netwerk duurzaam door middel van het wijzigen van de samenstelling, van interacties, percepties en de output van het netwerk met als doel betere condities tot stand te brengen waaronder interactieprocessen plaatsvinden. Factoren die op de samenwerking binnen het netwerk invloed hebben en daarmee ook op het netwerkmanagement zijn de congruentie tussen deelnemers. Dit is de mate waarin partijen dezelfde percepties en doelen hebben, dat weer afhankelijk is van de geschiedenis van hun samenwerking en de verschillende culturen. De tweede factor is vertrouwen, wat onder andere bepaald wordt door de aanwezigheid van regels en bestraffing bij conflicten, het faceto-face kunnen ontmoeten van elkaar en het zelf beslissen over deelname in het netwerk. De derde factor is politieke steun; de openheid of geslotenheid van de politieke omgeving bepaald of het netwerk überhaupt wel van de grond komt. De vierde factor is de middelen die beschikbaar zijn. Genoeg middelen zorgt voor succesvolle relaties en macht en invloed in het 32

33 netwerk. Tot slot is commitment belangrijk. Hier gaat het om relaties die aangegaan worden met grotere netwerken buiten het netwerk om, waardoor macht en invloed verworven worden, maar die ook kunnen leiden tot conflictsituaties. Op al deze factoren kan de netwerkmanager reageren door een van de typen management in te zetten. Figuur 1: Complexe problemen, onzekerheden en netwerkmanagement Complexe problemen Onzekerheden netwerkmanagement Netwerk Onzekerheden 2.6 Conceptueel model Het gehele theoretische kader overziend kan er nu een conceptueel model worden opgesteld die weergeeft welke typen netwerkmanagement de netwerkmanager gebruikt en welke doelen hij hiermee wil bereiken. Tevens geeft het model aan met welke factoren de netwerkmanager rekening zal moeten houden in het bepalen van zijn strategie. De invloed van de factoren bestaat hieruit dat de factoren effect hebben op de samenwerking binnen het netwerk en daarmee op welke activiteiten de manager moet kiezen om toch nog de verschillende doelen, zoals die in voorgaande paragrafen zijn besproken, te halen. Empirisch onderzoek zal moeten uitwijzen of de veiligheidscoördinator ook daadwerkelijk deze drie typen management bezigt en of er wellicht nog andere factoren van invloed zijn op het netwerkmanagement. 33

34 Congruentie deelnemers Figuur 2: Conceptueel model Commitment Beleidsmanagement Bereiken van gezamenlijke doelstelling en overeenstemming over oplossingen voor problemen Netwerkmanager Middelen Netwerkmanagement Spelmanagement Initiëren van interactie, spelregels maken om het in stand te houden en de interactie faciliteren Netwerkconstituering Vertrouwen Verbetering condities waaronder interactieprocessen tot stand komen Politieke steun 3 34

35 3. Methoden Voor de uitvoering van het onderzoek naar de regiefunctie van de veiligheidscoördinator is voor een case-study als onderzoeksvorm gekozen. In dit hoofdstuk zal deze onderzoeksvorm worden toegelicht. Tevens zal beargumenteerd worden waarom er voor deze vorm is gekozen en op wat voor gronden de casus van dit onderzoek geselecteerd is. De sterke en zwakke punten van een case-study en mogelijkheden om hier op in te springen passeren de revue en tot slot zal uiteengezet worden voor welke methoden van waarneming en analyse is gekozen. 3.1 Wat is een case-study? Swanborn (1996) noemt een aantal kenmerken van een case-study die ik hieronder zal behandelen. Bij een case study wordt onderzoek gedaan naar één drager, of slechts enkele dragers van het verschijnsel in de natuurlijke omgeving. Over een bepaalde periode worden hierop diverse metingen gedaan waarbij diverse databronnen gebruikt worden. Bij deze metingen is de onderzoeker gericht op een gedetailleerde beschrijving van stabiliteit en verandering van tal van variabelen om daardoor op het spoor te komen van verklaringen van processen. Hierbij wordt veel aandacht besteed aan sociale interactie en de betekenis die participanten in het bestudeerde systeem een elkaar en aan elkaars handelingen verlenen: en, voor zover het praktijkgericht onderzoek betreft, op feitelijke en gepercipieerde knelpunten en hun oplossingen. Een centrale plaats wordt ingenomen door het onderzoeken van multiple realities : de verschillende en soms zelfs tegengestelde visies die betrokkenen in een sociaal systeem hebben op, en de interpretaties die zij geven van, de gebeurtenissen (Swanborn, 1996:25). Tot slot worden de beschrijvingen en verklaringen van de onderzoeker in een case-study getoetst aan de beschrijvingen en verklaringen die door de onderzochten zelf worden gegeven. Samenvattend: een case-study is een onderzoeksstrategie waarbij één of slechts enkele voorbeelden van een sociaal verschijnsel intensief wordt bestudeerd; er wordt aan een groot aantal variabelen tegelijkertijd aandacht besteedt om (veranderingen in) complexe structuren te beschrijven en te verklaren (Swanborn, 1996:13).

36 3.2 Waarom een case-study? Uit de vorige paragraag vloeit al enigszins voort waarom onderzoekers voor een case-study kiezen. Ze willen in de eerste plaats gedetailleerde kennis over het te bestuderen sociale verschijnsel en ze willen een goed beeld van sociale relaties tussen betrokken personen in een systeem. Met name de sociale interacties tussen deze personen en de reacties en beeldvorming die plaatsvinden naar aanleiding van deze interacties, zijn hierbij belangrijk. Tot slot is een case-study een geschikte onderzoeksvorm wanneer onderzoekers een goed zicht willen krijgen op de verschillende visies die er bestaatn tussen participanten op het sociale verschijnsel (Swanborn, 1996: 40, 41) Gezien de genoemde lacunes in de wetenschappelijke literatuur over netwerkmanagers, daar waar het gaat om precieze activiteiten, handelingen en de motieven hierachter, is gedetailleerde kennis nodig. Zeker in een netwerk zijn interacties tussen personen en daarmee sociale relaties van uitermate belang voor welk gedrag de verschillende participanten uiteindelijk ten toon spreiden. Om hiervan een goed beeld te krijgen is een case-study dus een geschikte onderzoeksvorm. Een case-study kan zowel toetsend, beschrijvend als verkennend onderzoek behelzen. Dit onderzoek houdt het midden tussen een verkennend en een toetsend onderzoek. Gezien de weinige hoeveelheid empirische literatuur over het werk van de netwerkmanagers; er is niet bekend welke variabelen relevant zijn voor de keuzes voor bepaalde handelingen van de netwerkmanager, past hier een verkennende onderzoeksbenadering. Bij een verkennende benadering laat de onderzoeker zich sterk door data en toeval leiden en worden de onderzoeksprocedures zo min mogelijk van te voren vast gelegd. Wel geldt dat een onderzoeker, voor zover mogelijk, het ontwerp moet expliciteren in een protocol. Ook worden van tevoren geen scherpe hypotheses geformuleerd (wel variabelen die, gezien de voorhanden literatuur, in potentie van belang kunnen zijn (Eisenhardt, 1989: 536)), maar heeft het onderzoek juist tot doel hypothesen te formuleren en theorievorming. In dit onderzoek is dit gedaan door aan de hand van de aanwezige literatuur over de handelingen van een netwerkmanager en de mogelijke factoren die hier op van invloed een conceptueel model samen te stellen. In die zin vindt er dus wel toetsing plaats van de theorie. De theorie in het theoretisch kader is echter te zwak onderbouwd om er sterke hypothesen uit af te leiden, maar wel voldoende om een conceptueel model van te maken, waarin mogelijke verbanden inzichtelijk kunnen worden gemaakt. 36

37 Er zal dus theorie toetsing plaatsvinden: voert de netwerkmanager de handelingen die in de literatuur omschreven worden ook echt uit. Tevens zal theorievorming plaatsvinden: welke redenen voor het handelen en de activiteiten zijn er nog meer dan diegene in de genoemde literatuur? En wanneer zet de netwerkmanager bepaalde activiteiten of handelingen in? 3.3 Sterke en zwakke punten van case-studies Generaliseerbaarheid De thesis bevat theoriegericht onderzoek. Dat wil zeggen dat de verzamelde kennis er toe dient om wetenschappelijke kennis te ontwikkelen, te illustreren en/of te toetsen. In het geval van een theoriegerichte casestudy gaat de aandacht niet alleen uit naar het specifieke geval, maar worden er uitspraken gedaan op basis van de case die gegeneraliseerd kunnen worden naar een grotere verzameling van cases. Bij het generaliseringsvraagstuk gaat het er om of we resultaten van een bepaalde case kunnen generaliseren naar de andere cases binnen dat domein (Swanborn, 1996: 32,33). Bij case-studies is statistische generalisatie echter niet mogelijk, maar het is simpelweg ondoenlijk om een dusdanige hoeveelheid cases te onderzoeken zodat zij via een steekproef methode toch representatief zouden zijn voor de hele populatie. Yin (in: Swanborn, 1996) stelt echter dat er wel generalisering kan plaatsvinden naar een theorie of model. Men kan theorie toetsen aan de hand van een bepaalde case en causale interpretatie vervolgens generaliseren, d.w.z. meer algemeen geldend verklaren. Dit heeft echter als voorwaarde dat de causale interpretatie voldoende wordt getoetst binnen de case-study. Bepaalde vormen van interne controle en vergelijking zullen dan ook in het onderzoek moeten worden ingebouwd. De conclusies die worden getrokken uit de onderzoeksresulaten kunnen een theorie ontkrachten omdat er bijvoorbeeld verschijnselen, processen of effecten zijn ontdekt die de theorie aanvankelijk had buitengesloten. De resultaten kunnen ook een theorie voorlopig bevestigen wanneer de case dezelfde processen, verschijnselen en effecten vertoond als in de theorie werd beweerd (Swanborn, 1996: 66-71, Eisenhardt, 1989: 537, 542). De casus Middelstad dient dus als test voor de wetenschappelijke theorie die er bestaat over netwerkmanagement. Kunnen de theoretische indelingen van netwerkmanagement bevestigd worden en worden verbanden tussen bepaalde factoren netwerkmanagement terug gezien in de praktijk? 37

38 De generaliseerbaarheid van de conclusies die worden getrokken uit de casus zal mede worden bevorderd naar mate de case model kan staan voor een type case (bouwstenen). Swanborn (1996:69) verwoord dit als volgt: De leidinggevende gedachte is dat naarmate de onderzochte eenheden meer lijken op het domein [veld van cases- AR], de generalisering meer valide is. De assumptie is dat, gegeven allerlei achtergronds-en contextuele kenmerken die de cases in de steekproef gemeen hebben, de onderzoeker naar een domein van op die kenmerken overeenkomstige cases kan generaliseren De generaliseerbaarheid van de casus Middelstad naar bredere populaties kan dus het beste plaatsvinden naar gemeenten die dezelfde grootte hebben, dezelfde mate van veiligheidsproblematiek en ongeveer dezelfde inbedding van de veiligheidscoördinator binnen de gemeente. Complexiteit Bij case-studies waarbij theorie en hypothesen worden ontwikkeld, kan het gevaar ontstaan dat de theorie die wordt ontwikkeld te complex wordt. Dit komt door de intensieve bestudering van vele (verbanden tussen) variabelen. Door deze gedetailleerdheid loopt de onderzoeker ook het risico dat alleen die verbanden voor het voetlicht komen die specifiek bij die case horen en niet gegeneraliseerd kunnen worden naar andere cases. (Eisenhardt, 1989: 547). Dit zou kunnen worden opgelost door de gevonden verbanden in meerdere cases te toetsen, alleen dit onderzoek zal dat vanwege de te geringe omvang niet plaatsvinden. Om dit enigszins te ondervangen zal consequent worden gevraagd aan respondenten in hoeverre zij er weet van hebben dat bepaalde oorzaken en gevolgen zich ook voordoen bij andere gemeenten of dat we te maken met een unieke situatie. Verder moet elke keer teruggegrepen worden op de netwerktheorie om te kijken of bepaalde causale verbanden die ontdekt worden bijvoorbeeld wel voorkomen als het gaat om het netwerk als geheel en niet specifiek om de handelingen van de netwerkmanager. Theorie empirisch valide Theorie en hypothesen die worden ontwikkeld zijn empirisch valide, omdat het proces van theory-building zo nauw verweven is geweest met de empirische werkelijkheid. Juist ook door de interne controles en het steeds weer voorleggen van interpretaties aan de participanten zelf ontstaat er theorie die consistent met de empirische werkelijkheid (Eisenhardt, 1989: 547). Zo zullen in Middelstad ook bepaalde causale interpretaties die door de onderzoeker 38

39 zelf getrokken worden voorgelegd worden aan respondenten, maar zullen ook causale interpretaties van respondent A aan respondent B worden voorgelegd. 3.4 Selectie en beschrijving van casus In deze paragraaf zal de casus Middelstad worden beschreven wordt uiteengezet op basis van welke criteria de casus is gekozen Casusbeschrijving Middelstad is een middelgrote gemeente van inwoners. De gemeentelijke organisatie kent een verticale en een horizontale structuur. De verticale lijn betreffen de directies grondgebied, bewoners en beleid, middelen en facilitaire diensten. De horizontale structuur komt tot uiting in de programma s die op dit moment lopen en deze verticale structuur doorkruisen. Het gaat hier om de programma s dienstverlening, economie, werk en bijstand, wonen en woonomgeving, mobiliteit, jeugd, onderwijs, cultuur en sport, zorg en welzijn, duurzaamheid, democratisch functioneren, WMO en veiligheid. Ontwikkelingen op het gebied van veiligheid zijn in Middelstad al vroeg in gang gezet. Op het gebied van veiligheid heeft Middelstad al in 1999 een nota integraal veiligheidsbeleid naar buiten gebracht en in dat jaar tevens een veiligheidscoördinator aangesteld, als projectmanager veiligheid, die meer samenhang moest brengen in de activiteiten rondom veiligheid. In 2006 is deze persoon programmamanager geworden van het programma veiligheid. De speerpunten van de gemeente op veiligheidsgebied zijn jeugd en veiligheid, fietsendiefstal, geweld (horeca gerelateerd en rondom scholen), huiselijk geweld, (rechts)extremisme en terrorismedreiging. De gemeente werkt op het gebied van veiligheid samen met veel externe partners waaronder ondernemers, de woningbouwvereniging, jongerenwerkers, Raad voor de Kinderbescherming, Justitie, horeca etc. (Middelstad, 2007: concept Jaarplan veiligheid) Selectie casus De casus Middelstad is gekozen vanwege deels pragmatische en deels inhoudelijke redenen. Pragmatische redenen om voor een bepaalde case te kiezen betreffen afstand, tijd en geld (Swanborn, 1996). De afstand kan breder gezien worden, ook de contacten die vanuit de universiteit al aanwezig zijn met de gemeente kunnen meewegen om voor de cases te kiezen. Middelstad is goed te bereizen vanuit Amsterdam en via beide scriptiebegeleiders konden er 39

40 makkelijk contacten gelegd worden binnen deze gemeente. Inhoudelijke redenen betreffen de rijkheid aan informatie van de casus (Swanborn, 1996). Dit houdt voor het onderzoek naar veiligheidscoördinatoren in dat de gemeente waarin deze werkzaam is voldoende ruimte biedt aan de veiligheidscoördinator om het werk te kunnen doen. Dat wil zeggen een ruime formatieplaats en een, naar aanleiding van het integrale veiligheidsbeleid, nieuw gecreëerde functie. Wanneer het een functie is die een bepaalde ambtenaar er naast vervuld zullen kenmerken van een netwerkmanager minder uit de verf komen. Tevens moet de functie in de gemeente al enige jaren vervuld zijn, omdat er zo de meeste kans is dat de veiligheidscoördinator allerlei netwerkmanagement activiteiten heeft ondernomen en meer weet waarom hij bepaalde handelingen doet en welk effect deze handelingen hebben. Middelstad voldoet aan deze criteria aangezien de programmamanager voor 32 uur per week aangesteld is en al een aantal jaren op deze post zit. Verder moet de gemeente een grootte hebben die voor de omvang van deze thesis goed te onderzoeken is. De gemeente moet niet opgedeeld zijn in stadsdelen met elk een eigen veiligheidscoördinator. Het spreekt voor zich dat de gemeente een integraal veiligheidsbeleid moet hebben ontwikkeld. Uit bovenstaande volgt dat kleine en zeer grote gemeenten dus afvallen voor het case-study onderzoek. Middle-town is een middelgrote gemeente, dus qua grootte onderzoekbaar en heeft al in 1999 een integraal veiligheidsbeleid ontwikkeld. 3.5 Verantwoording waarnemings- en meetmethoden De gebruikelijke databronnen bij case-study onderzoek zijn documenten, interviews met sleutelpersonen of informanten, interviews met members en tot slot observatie (Swanborn, 1996: 78). In de eerste plaats is er voor dit onderzoek gebruik gemaakt van een aantal documenten die door Middelstad zijn opgesteld rondom het veiligheidsthema. Voorbeelden hiervan zijn de nota integraal veiligheidsbeleid, maar ook een jaarplan veiligheid, dat een vertaling is van het programma veiligheid en waarin de activiteiten/projecten staan beschreven die op veiligheidsgebied worden ondernomen. In de tweede plaats is een sleutelpersonen geïnterviewd zoals de programmamanager. Verder is er voor gekozen om de mensen met wie deze het meeste samenwerkt, zoals de projectleiders in het programmateam veiligheid, bestuurders die vanuit hun portefeuille sturing geven aan het programma en de programmadirecteur veiligheid. Dit betreffen achtereenvolgens de burgemeester, de wethouder IVB en de gemeentesecretaris. Verder zijn enkele externe partners geïnterviewd, waarmee de gemeente en de programmamanager 40

41 samenwerkt op het gebied van huiselijk geweld. Voor de precieze inhoud van de interviews verwijs ik naar de bijlage. Voor de interviews met de programmamanager zijn de kenmerken van netwerken, kenmerken van netwerkmanagement en factoren die daarop van invloed zijn, als uitgangspunt genomen. Voor het managementteam is meer gezocht naar vragen over het functioneren van het programmamanagement in de context van de meer algemene samenwerking tussen gemeenten en externe partners. Voor externe partners zijn ook kenmerken van het netwerk als uitgangspunt genomen, maar ook is de bredere context aan de orde gekomen van samenwerking tussen gemeente en partners in het algemeen. Tot slot is er geobserveerd bij vergaderingen waarin de programmamanager deelnam. Deze vergaderingen betroffen het portefeuilleoverleg, overleg met het team van projectleiders en overleg binnen één van de projecten die valt binnen het programma waarbij externe partners ook aanwezig zijn. Voor de observaties tijdens de vergadering en/of overleggen zijn verschillende observatietechnieken gebruikt. Bij het overleg van de programmamanager met de portefeuille-houders vond een vrije observatie plaats, waarbij niet exact van tevoren is beschreven waar op gelet wordt. Dit, omdat in dit overleg de onderzoeker meer inzicht in het algemeen wilde krijgen in het werk van een programmamanager, als opstapje en aanknopingspunt voor latere interviews met de portefeuille houders en programmamanager. De observatie tijdens het teamoverleg is iets gestructureerder. Dat wil zeggen dat er specifiek gelet wordt op de handelingen van de programmamanager en of deze overeenkomen met de in de literatuur beschreven handelingen van de netwerkmanager. Dit wordt ook wel eventsampling genoemd. Bepaalde gebeurtenissen of gedragingen worden afgewacht en vervolgens nauwkeurig beschreven. (bron: studion.fss.uu.nl/bouwstenenonline/startpagina.doc). In de observatie met externe partners was de programmamanager niet in de rol van netwerkmanager, dus is meer gekeken welke kenmerken dit kleine netwerk heeft en hoe de samenwerking vorm wordt gegeven tussen gemeente en externe partners. Zoals al eerder naar voren is gekomen, laat de onderzoeker zich leiden door data en toeval en is zodoende ook niet altijd het protocol strak gevolgd, maar ingehaakt op verbanden die worden gelegd door de respondent zelf, zonder toedoen van de onderzoeker. 41

42 3.6 Verwerking en analyse resultaten Analyse kwalitatieve gegevens Er bestaan verschillende manieren waarop kwalitatieve gegevens geanalyseerd kunnen worden. Kortweg worden drie manieren onderscheiden: het interpreteren van een complexe hoeveelheid gegevens, verkregen via een sterk open gegevensverzameling, en het schrijven van een tekst (verhaal) waarin een bepaalde interpretatie wordt gecommuniceerd; het bewerken van tekstmateriaal, verkregen via een relatief open gegevensverzameling, waaraan op geobjectiveerde resp. controleerbare wijze begrippen worden gehecht (codes), waarna vergelijkingen en tellingen plaatsvinden en verschillen en verbanden worden geanalyseerd; het categoriseren van antwoorden op halfvoorgestructureerde vragen (precieze vraag, open antwoord), waarna deze kwantitatief worden geanalyseerd; (bron: studion.fss.uu.nl/bouwstenenonline/startpagina.doc) In dit onderzoek zullen de gegevens met behulp van datamatrices conform de tweede manier van analyse geanalyseerd worden. Deze bewerking van tekstmateriaal vindt plaats door de tekst zelf in te delen in betekenisvolle fragmenten en aan die fragmenten bepaalde begrippen te koppelen die deel uit maken van het conceptueel kader van het onderzoek. Door middel van interviews en observaties worden teksten al ingedeeld aan de hand van thema s en onderwerpen die uit het theoretisch kader naar voren komen (Bijlsma-Frankema en Drooglever Fortuijn, 1997: 454, 455). De begrippen die vervolgens aan de fragmenten worden gehecht, ook wel codes genoemd, kunnen net iets anders zijn dan oorspronkelijk in het interview het plan was, doordat bijvoorbeeld bepaalde thema s nauwelijks waarnemingen hebben opgeleverd, of sommige thema s uitgesplitst moeten worden omdat de waarnemingen een grotere variatie laten zien dan in het theoretisch kader naar voren kwam. Het kan ook zijn dat bepaalde thema s toegevoegd moeten worden of juist samengenomen moeten worden. Belangrijk hierbij is dat: Categorisering en codering in een kwalitatieve analyse altijd een voorlopige ordening betreft van complexe en gedetailleerde informatie. De implicatie daarvan is, dat men zich bij de aanvankelijke keuze van een coderingsschema niet definitief vastlegt op de gekozen ordening van het grondmateriaal (Bijlsma-Frankema en Drooglever Fortuijn, 1997: 455) 42

43 Tijdens het proces kunnen dus nog dingen gewijzigd worden, zonder dat daarmee alle analyse mogelijkheden worden afgesloten (Bijlsma-Frankema en Drooglever Fortuijn, 1997: ). Data-matrices De gecodeerde fragmenten worden vervolgens in een data-matrix weergegeven. Een datamatrix is een tabel met twee ingangen: de kolommen geven de waarnemings-eenheden weer, bijvoorbeeld de respondenten, observaties of documenten, de rijen worden gevormd door de analystische categorieën ofwel de thema s die men gebruikt. De cellen worden gevuld met tekst die informatie bevat over de verhouding waarnemingseenheid en thema s (Bijlsma- Frankema en Drooglever Fortuijn, 1997: 454). Het doel van het gebruik van een matrix en de analytische functie ervan is meervoudig. Ten eerste geeft het een goed overzicht van de belangrijkste zaken die naar voren komen uit de interviews. In de tweede plaats geeft het een overzicht van de volledigheid van het materiaal. In de derde plaats wordt de variatie per vraag of thema duidelijk doordat de cellen naast elkaar snel zijn te vergelijken. Ten vierde kan de datamatrix helpen bij het opstellen van nieuwe hypothesen, doordat er bijvoorbeeld nieuwe regelmatigheden zijn ontdekt in de gegevens. Als laatste kan de datamatrix helpen bij het lokaliseren van afwijkende gevallen die aan de specifieke analyse onderworpen zouden moeten worden (Bijlsma-Frankema en Drooglever Fortuijn, 1997: ) Het ontdekken van nieuwe verbanden gebeurt door het vergelijken van twee of meer regels en te kijken of daar verbanden tussen zitten. Er kan bijvoorbeeld een regelmatigheid in antwoorden ontdekt worden of juist een afwijking die deze regelmaat kan verklaren (Bijlsma- Frankema en Drooglever Fortuijn, 1997: 457). Bij gebruik van de data uit de matrix is regelmatig teruggevallen op het grondmateriaal belangrijk om zo de validiteit van het onderzoek te bewaken (Bijlsma-Frankema en Drooglever Fortuijn, 1997: 457). Tijdens de interpretatie van de gegevens en de verslaglegging hiervan is dan ook regelmatig teruggekeken naar de antwoorden op de interviews zelf. De data-matrices zullen worden opgenomen in de bijlage. Hier moet aan toegevoegd worden dat bij verkennend onderzoek de datamatrices niet altijd even bruikbaar zijn, omdat niet altijd even systematisch naar een aantal aspecten kan gevraagd worden. De onderzoeker laat zich immers ook leiden door toeval. Soms is daarom gebruikt gemaakt van eigen gemaakte schema s waarin bepaalde betekenissen van begrippen netjes onder elkaar worden gezet. 43

44 3.7 Conclusie Voor het onderzoek naar de rol en positie van de veiligheidscoördinator is voor een casestudy gekozen. Een case-study is een onderzoeksstrategie waarbij slechts één of slechts enkele voorbeelden van een sociaal verschijnsel intensief wordt bestudeerd. Hierbij wordt aan een groot aantal variabelen tegelijkertijd aandacht besteedt om (veranderingen in) complexe structuren te beschrijven en te verklaren. Gezien de lacunes in de wetenschappelijke literatuur als het gaat om het wat en waarom van de handelingen van een netwerkmanager, is gedetailleerde kennis nodig van sociale relaties en interacties tussen personen in een netwerk. Enerzijds wordt hiermee geprobeerd te bestaande kennis te toetsen, anderzijds vindt er theorievorming plaats vanwege het feit dat de bestaande theorie te zwak is om sterke hypotheses uit af te leiden. Bij theoriegericht onderzoek worden er altijd uitspraken gedaan die verder reiken dan de onderzochte case, zogenaamde generalisaties. Deze vinden plaats naar een theorie of een model, wat wil zeggen dat er bepaalde causale relaties die ontdekt worden in de case, een theorie kunnen bevestigen of ontkrachten en zo ook geldig kunnen zijn voor andere cases. Hierbij geldt wel een voorwaarde dat de case moet lijken op de cases in het domein waar naar toe gegeneraliseerd wordt. De casus Middelstad is gekozen vanwege pragmatische redenen: relatief dichtbij Amsterdam en er lagen al contacten tussen VU en de gemeente. Verder is deze cases inhoudelijk ook geschikt, omdat er een programmamanager al geruime tijd in deze functie verkeerd en daardoor ervaring heeft met allerhande handelingen die zij als netwerkmanager verricht. Daarbij heeft de gemeente al in 1999 een integraal veiligheidsbeleid ontwikkeld en is de kans groot dat zij voldoende hebben nagedacht over de regiefunctie van de gemeente/programmamanager hierin. Tot slot is het een middelgrote gemeente wat een behapbare grootte is om, gezien de omvang van dit onderzoek, een zo volledig en gedetailleerd mogelijk onderzoek te verrichten. Om de gegevens te verzamelen is documentanalyse uitgevoerd, zijn interviews gehouden met de programmamanager en mensen met wie samengewerkt wordt en zijn bijeenkomsten geobserveerd waar de programmamanager in participeerde. Voor de verwerking van gegevens wordt gebruik gemaakt van een data-matrix, een tabel met twee ingangen: de kolommen geven de waarnemingseenheden weer, de rijen de thema die in de interviews en observaties naar voren komen. Op deze manier krijgt de onderzoeker een snel overzicht van de volledigheid van het materiaal, en de verbanden die er mogelijk bestaan tussen de variabelen. 44

45 Belangrijk, ten slotte, voor de validiteit van het onderzoek is dat regelmatig wordt teruggegrepen op het grondmateriaal. Om de betrouwbaarheid van het onderzoek te bevorderen wordt in de vraagstelling op verschillende manieren naar hetzelfde gevraagd. Tevens worden, zoals dat bij een case-study gewoon is, de resultaten en daarbij de interpretatie van de onderzoeker aan de respondenten zelf voorgelegd. Dit om een zo goed mogelijk inzicht te krijgen in oorzaak-gevolg relaties en sociale verbanden. 45

46 4. Resultaten In dit hoofdstuk zullen de resultaten beschreven worden die voortvloeien uit het empirisch onderzoek dat uitgevoerd is in Middelstad. Per deelvraag zal een overzicht van de bevindingen worden gegeven. 4.1 Organisatie van veiligheid in Middelstad Om uiteindelijke de vraag te kunnen beantwoorden wat de positie en de rol is van de veiligheidscoördinator is in Middelstad, is allereerst van belang de context in beeld te brengen waarin de coördinator opereert. In dit geval gaat het er dan om een algemeen beeld van de veiligheidssituatie in Middelstad te schetsen, hoe de gemeente in het algemeen haar regiefunctie uitvoert, wat men hier onder verstaat en welke rol de gemeente inneemt in de samenwerking met andere partners Veiligheidssituatie Middelstad Zoals eerder aangegeven is Middelstad een gemeente die qua veiligheidsbeleid snelle vorderingen heeft gemaakt. Al in 1999 lag er een integraal veiligheidsbeleid op tafel, terwijl in 2005 pas tweederde van de gemeenten een nota had opgemaakt (TNS Nipo Consult, 2006: 8). Verder zijn er vele projecten opgestart en op sommige terreinen heeft de gemeente zelfs het voortouw genomen om als eerste gemeente op dat gebied de veiligheid te bevorderen. Ook heeft de gemeente voor een opgestart project een eerste prijs gewonnen, die werd toegekend door het Regionale Platform Criminaliteitsbeheersing (RPC) (Middelstad, 2007: kadernotitie, p. 4). Op dit moment is een van de speerpunten in het veiligheidsbeleid de aanpak van geweld, waaronder horeca gerelateerd geweld, huiselijk geweld en geweld rondom scholen. De burgemeester, portefeuillehouder en gemeentesecretaris zijn expliciet gevraagd naar de veiligheidssituatie in Middelstad en alledrie geven aan dat er, in vergelijking met andere gemeenten geen sprake is van grote, urgente problemen. Ook één van de projectleiders zegt dit zijdelings in een interview. Het komt hier op neer: Middelstad is zo onveilig nog niet. 46

47 4.1.2 Rol gemeente in samenwerking De gemeente is afhankelijk van andere partijen voor de aanpak van onveiligheid, net zoals als de partners dat zijn van elkaar en van de gemeente. Er is dus een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor veiligheid, maar partners zijn wel blij als de gemeente de regierol op zich neemt. Dit omdat er behoefte is aan iemand die deze rol opneemt, maar ook omdat de gemeente in het verleden goede resultaten heeft geboekt in de samenwerking met externen. Partners staan aan de poort om met je samen te werken. Omdat de maatschappelijke druk er is om steeds meer te doen aan veiligheid. (wethouder) De rol van de overheid binnen het overleg verschilt volgens de programmamanager per traject. Of dit meer een adviserende rol is of dat de gemeente een hiërarchische positie kan innemen kan bijvoorbeeld afhangen van hoeveel geld externe partners met zich meebrengen.. De bestuurders verwoorden de rol van de gemeente als volgt: Het zou moeten zijn dat we ons op alle fronten gelijk voelden. Maar dat gaat niet op, omdat de publieke verantwoordelijkheid een andere, bredere, grotere verantwoordelijkheid is dan de private verantwoordelijkheid. Als je met elkaar aan een project begint, trekken ondernemers dat soms voor een groot deel, maar wij blijven verantwoordelijk voor dat gebied [waar het project betrekking op heeft -AR]. Als gesprekspartner moet je gelijk zijn, maar je moet je goed realiseren dat je als gemeente een andere verantwoordelijkheid hebt (wethouder). Als gemeente hebben we wat extra's, namelijk dat we ook het vermogen hebben om soms dingen te contracteren, af te spreken. Van lieverlee zien partners ook wel dat je een specifieke rol hebt. In nieuwe wetgeving gaat dit dan ook vastgelegd worden, maar in deze gemeente geldt dat dit meer een bevestiging van de bestaande situatie is waar we langzaam ingegroeid zijn. Ondanks de wet, moet je altijd blijven overleggen en overtuigen. Als alleen de wet zegt dat wij de regierol hebben, maar wij bakken er niets van of hebben geen gezag ontwikkeld dat wij kunnen laten zien dat ons optreden er toe doet, dan werkt die wet ook niet (burgemeester). De gemeente is dus geen partij als anderen, ze heeft een specifieke verantwoordelijkheid en specifieke bevoegdheden, maar gebruikt ze deze louter vanuit een hiërarchische positie dan komt er geen samenwerking tot stand Regiefunctie gemeenten Op de vraag wat de regiefunctie van de gemeente inhoudt werd zowel door burgemeester, wethouder, gemeentesecretaris als enkele externe partners redelijk eenduidig gereageerd. In de kern komen de antwoorden er op neer dat het bij regie voeren altijd gaat om meerdere partijen die zich bezig houden met hetzelfde onderwerp, waarbij de regisseur als taak heeft deze partijen bij elkaar te brengen en activiteiten op elkaar af stemmen. Een van de 47

48 respondenten benadrukt ook dat door de regiefunctie transparantie kan worden gecreëerd over elkaars verwachtingen en taken in de veiligheidsketen. De politie als externe partner voegt toe dat de regiefunctie ook betekent dat je inhoudelijk onderzoek verricht naar de problemen en hoe deze het beste aangepakt kunnen worden en dat je op de uitvoering toeziet en deze evalueert. Eveneens ziet hij de regiefunctie meer op managementniveau bij de burgemeester liggen. Een andere externe partner meldde dat de gemeente op het gebied van huiselijk geweld nu 'echt de [regie]rol oppakt en gaat sturen'. Hier wordt de regierol gekoppeld aan sturing. Deze sturing betreft inhoudelijke sturing; een regisseur die ook met een eigen agenda/wensen komt. Toch geeft een projectleider zijdelings in een interview aan dat niemand eigenlijk weet wat die regiefunctie precies inhoudt. In algemene termen kan men het aardig eens worden, maar als gekeken wordt naar de details, dan zie je ook in de antwoorden dat er wat andere accenten worden gelegd. Enige nuancering is dus op zijn plaats. Regisseren kan zowel door afdwingen als overtuigen. Afdwingen gebeurt dan door bijvoorbeeld door middel van subsidierelaties of contracten. Echter, met afdwingen alleen kom je er niet volgens de respondenten; overleggen en overtuigen blijft noodzakelijk 'Als je mensen nodig hebt om je doelen te bereiken, dan werkt het verreweg het beste als er een beetje intrinsieke waarde zit in je contacten. Mensen buiten de gemeente moeten zelf de overtuiging krijgen dat ze goede dingen doen voor de veiligheid en je dus op een vanzelfsprekende manier samenwerkt op dat terrein. Dan bereik je veel meer dan dat je iets moet afdwingen' (burgemeester). 4.2 Positie en rol veiligheidscoördinator Zoals eerder aangegeven in de casusbeschrijving kent Middelstad een programmastructuur en is veiligheid een van de programma s. Dit programma bestaat uit vier deelprogramma s: Veilige woon-en leefomgeving, bedrijvigheid en veiligheid, jeugd en veiligheid en fysieke veiligheid. Elk programma heeft een projectleider en vele projecttrekkers. De programmamanager (veiligheidscoördinator) geeft leiding aan het team van projectleiders. De programmamanager is binnen de gemeente gepositioneerd onder de dienst bestuursondersteuning. Deze dienst heeft tot taak het adviseren, ondersteunen en coördineren op het gebied van openbare orde en veiligheid en rampenbestrijding. De ambtelijk eindverantwoordelijke voor het programma veiligheid is de programmadirecteur; de gemeentesecretaris. In figuur 3 is deze positie weergegeven in een diagram. Bestuurlijk gezien is veiligheid verdeeld onder een wethouder en de burgemeester. De wethouder is verantwoordelijk voor de portefeuille integrale veiligheid en de burgemeester heeft de portefeuille openbare orde en veiligheid. Hij is tevens bestuurlijk coördinator van het programma veiligheid. 48

49 Figuur 3: Positie programmamanager Middelstad 2007 Staf Bestuursondersteuning programmamanager Programmamanagement Als we verder inzoomen op de positie van de programmamanager als coordinator IVB, zal het hoe en het waarom van de programmastructuur beschreven moeten worden. Voorheen werd binnen Middelstad gewerkt op projectbasis. Dit waren allemaal losse projecten die betrekking hadden op veiligheid en aangestuurd werden door de projectmanager, de latere programmamanager.. Vanwege de geringe integraliteit van deze projecten werd in 2006 overgestapt op programmamanagement. Veiligheid moest`losgemaakt worden van individuele krachten en iets meer organisatie breed georganiseerd worden`(burgemeester). Naast de al bestaande directies, de verticale lijn organisatie, kwam er dus een horizontale lijn bij; het programma veiligheid. De positionering van het programma veiligheid lijkt op een van de organisatie modellen die de VNG heeft ontwikkeld om gemeenten te adviseren over de plek van een veiligheidscoördinator binnen de gemeente. De meeste overeenkomst met de structuur binnen Middelstad vinden we in model drie van de VNG. Hierin is de programmaleider veiligheidscoördinator in een team veiligheid. 49

50 Figuur 4: Organisatiemodel 3 VNG; veiligheidscoördinator als programmaleider De VNG heeft dit model ontwikkeld voor een middelgrote gemeente met relatief grote veiligheidsproblemen, die door middel van programmatisch werken de veiligheidsproblemen integraal wil aanpakken. Er is een programmaleider die een aantal projecten aanstuurt binnen zijn eigen team dat valt onder Bestuurs/ en Management Ondersteuning. Tevens zit hij op ambtelijke niveau vergaderingen van staf veiligheid voor, bestaande uit programmaleiders van andere grote onderwerpen en bewaakt daarvan de voortgang. Verder is er een stuurgroep veiligheid bestaande uit vertegenwoordigers van het OM (Openbaar Ministerie), de politie en de brandweer en de burgemeester, gemeentesecretaris, andere portefeuillehouders, de afdelingshoofden, de programmaleider Veiligheid en de programmaleider Welzijn. Er wordt door VNG een brede samenstelling geadviseerd om daarmee een brede verankering van veiligheid in de organisatie te bewerkstelligen. Verder is het voordeel van dit model, zo beweert de VNG, dat alhoewel de programmaleider veiligheid de ambtelijke regie voert over het veiligheidsbeleid, hij in de uitvoering steun krijgt van een aantal zware collega- programmaleiders (VNG, 2004: 20-22). 50