Gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreiniging

Transcriptie

1 Gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreiniging In het licht van de beginselen van milieurecht Renée Fennis

2 Inhoud Gebiedsgerichte aanpak en beginselen van milieurecht Plan gebiedsgerichte aanpak Toepassing van milieubeginselen NL <> Europa - Voorzorgsbeginsel - Preventiebeginsel - Standstill-beginsel - Beginsel van bestrijding bij de bron - Beginsel dat de vervuiler betaalt Knelpunten Checklist

3 Beginselen van milieurecht

4 Beginselen van milieurecht Artikel 191 lid 2 VWEU 2. De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. [ ] + standstill-beginsel

5 Beginselen van milieurecht (VOCl-)verontreinigingspluim in het diepe grondwater bronzone 1 e watervoerende pakket 2 e watervoerende pakket

6 Beginselen van milieurecht vervuiler betaalt beginsel / beginsel van bestrijding bij de bron Wie/welke bron is de vervuiler? Gestopte bronnen? Aansprakelijkheid? (Verjaring?) Solvabiliteit vervuiler?

7 Beginselen van milieurecht voorzorgsbeginsel / preventiebeginsel / standstill-beginsel Saneringsrisico s? - Verspreiding binnen/ buiten gebiedsgrens? - Verslechtering grondwaterkwaliteit? Saneringsresultaten? (her)inbreng verontreiniging?

8 Plan gebiedsgerichte aanpak

9 Inzetten gebiedsgerichte aanpak Bevoegdheid art. 55c Wbb Van bevoegdheid gebied aan te wijzen waar gebiedsgerichte aanpak zal plaatsvinden (lid 1) kan gebruik worden gemaakt (lid 3) in: gevallen van verontreiniging in het diepere grondwater in een gebied zodanig gemengd zijn/gemengd kunnen raken dat zij voor toepassing Wbb volgens GS niet te onderscheiden en af te bakenen zijn gevallen van verontreiniging in het diepere grondwater in een gebied elkaar naar het oordeel van GS bij een afzonderlijke aanpak van die gevallen in betekenende mate kunnen beïnvloeden, en, naar het oordeel van GS: a. wenselijk geachte ruimtelijke ontwikkelingen en andere plannen voor ontwikkeling van het gebied hierdoor worden belemmerd; b. het treffen van maatregelen ter voorkoming van verspreiding van verontreiniging buiten het gebied hierdoor achterwege dreigt te blijven of niet op doelmatige of kosteneffectieve wijze kan plaatsvinden, of c. andere bijzondere omstandigheden een gebiedsgerichte aanpak wenselijk maken.

10 Plan gebiedsgerichte aanpak Plan uitvoering Uitvoering gebiedsgerichte aanpak overeenkomstig een (beheer)plan (art. 55d Wbb) dat ten minste bestaat uit (art. 55e lid 2 Wbb): Doelstellingen aanpak beheergebied en maatregelen ter verwezenlijking daarvan Termijn waarbinnen doelstellingen worden verwezenlijkt Beschrijving van het onderzoek bij het opstellen van het plan Inpassing relevante ruimtelijke waterplannen Begroting saneringskosten en beschikbare middelen Wijze waarop belemmeringen worden weggenomen en wijze van samenwerking GS als het plan niet door GS wordt vastgesteld De verontreinigingen in het diepere grondwater als in art. 55g Wbb Streven is betrokken overheden ruime marges te laten om de gebiedsgerichte aanpak vorm te geven op de voor hun situatie meest passende manier (MvT TK , nr. 3, p. 38 (behoudens regels bij AMvB, art. 55h Wbb)

11 Invloed milieubeginselen Kenmerken toepassing Normerende functie - Functie als afwegingskader, effect staat van tevoren niet vast: volgt uit belangenafweging Instrumentele functie - Milieubeleid: handreikingen en circulaires, emissienormen en kwaliteitseisen Kenmerken invloed Milieubeginselen impliciet tot uitdrukking in wet- en regelgeving Inroepen beginselen ex art. 191 VWEU bij rechter uitzondering, doorgaans rechterlijke toepassing via abbb Milieubeginsel kan in concrete gevallen via abbb directe invloed hebben besluit (evt. vernietiging ogv art. 3:2 en 3:46 Awb)

12 Inhoud & toepassing milieubeginselen

13 Voorzorgs- en preventiebeginsel Inhoud - voorzorgsbeginsel: maatregelen nemen ter bescherming van het milieu ook bij onzekerheid over (schadelijke)milieueffecten van een activiteit - preventiebeginsel: preventieve maatregelen nemen als vaststaat dat bij activiteit onherstelbare milieugevolgen kunnen ontstaan - onderscheid beginselen: (on)zekerheid over intreden schadelijke milieueffecten Vindplaats - voorzorgsbeginsel art. 19d lid 1 Nbw - voorzorgs- en preventiebeginsel in preambule (11) KRW jo art. 191 VWEU, zie ook art. 1.1a Wm - verder impliciet in wet- en regelgeving, bv. zorgplicht art. 13 Wbb

14 Voorzorgs- en preventiebeginsel Toetsing EU - marginale toetsing vastgestelde onzekerheid gevolgen en consequenties/maatregelen - proportionaliteits- en evenredigheidstoets (C-180/96 BSE en T-199/96 Bergaderm) - voorzorgsbeginsel ter interpretatie regelgeving (uitzondering T-13/99 Antibiotica, T-70/99 Alpharma) - preventiebeginsel zelfstandig (C-135 Argentina/Uruguay), icm vooorzorgsbeginsel reden voor maatregelen of ruime interpretatie (resp. C-494/01 Commission/Ireland en A-G C-318/98 Fornasar) - invulling voorzorgsbeginsel (C-127/02 Kokkelvisserij) - als ogv objectieve gegevens significante milieueffecten niet zijn uit te sluiten beoordeling vereist - activiteit alleen toegestaan als zekerheid is dat geen schadelijke milieueffecten intreden - zekerheid = wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel dat geen schadelijke milieueffecten ontstaan Gevolg EU - handeling toegestaan bij uitsluiting milieuschade: maatregelen > nulrisico (C-127/02 Kokkelvisserij) - uitzondering art. 6 lid 3 sub e ii GWRD 2006/118/EG: technisch niet mogelijk zonder onevenredig hoge kosten verontreiniging verwijdering en/of verspreiding tegen te gaan - eventueel aansprakelijk te stellen voor gebrek aan maatregelen (EHRM 67021/01 Tatar/Roemenië)

15 Voorzorgs- en preventiebeginsel Toetsing NL - marginale toetsing, geen vaste criteria - indirecte toets interpretatie regelgeving/beleid/afwegingskader (behalve Kokkelvisserij ABRS 27 maart 2002, AB 2002/419) Preventiebeginsel m.n. MER, afvalstof, BBT - aansluiting bij Kokkelvisserij-invulling Europese rechter + hand aan de kraan principe (ABRS 29 augustus 2007, M&R 2007/116, ABRS 24 augustus 2011, TBR 2011/169 en recent ABRS 2 mei 2012, JB 2012/74 - redelijkerwijs geen twijfel geen schadelijke milieueffecten is bereikt bij overzienbaar risico Gevolg NL - langdurig project waarbij effecten zich over langere tijd openbaren - voorafgaand maatregelen klaarzetten, constant milieueffect monitoren - uiterste geval: kraan dichtdraaien - bij onzekerheid of activiteit negatief milieueffect kan hebben ism voorzorgsbeginsel als geen maatregelen worden genomen (bv ABRS 29 januari 2003, AB 2003/252) - strijd voorzorgsbeginsel of gebrek maatregelen kan leiden tot vernietiging ogv 3:2 of 3:46 Awb (bv ABRS 28 januari 1999, AB 1999/177 en ABRS 29 januari 2003, AB 2003/252) 15

16 Standstill-beginsel Inhoud - bestaande beschermingsniveau mag niet worden verlaagd en bestaande milieukwaliteit moet worden behouden, waar milieukwaliteit hoger is dan kwaliteiteis moet die betere toestand worden behouden Vindplaats - niet in wet- regelgeving gedefinieerd, impliciet (bv. 5.2 lid 3 Wm) Toetsing EU & NL - indirect, in Europese jurisprudentie niet voorkomend - lokale verslechtering mogelijk indien compensatie elders, toetsing over groter gebied (ABRS 24 februari 2000, M&R 2000/108, ABRS 27 november 2000, AB 2001/68 en ABRS 21 april 2004, AB 2004/425) - strikte toepassing onwerkbaar? Gevolg EU & NL - indirecte toetsing > uitzondering volgend uit toepasselijke regelgeving/beleid (art. 6 lid 3 sub e ii GWRD of 38 lid 1 en 55c Wbb en Circulaire Bodemsanering?)

17 Beginsel van bestrijding bij de bron Inhoud - beperking en voorkoming schadelijke milieugevolgen aan de bron Vindplaats - preambule (11) KRW jo art. 191 VWEU - impliciet in wet- en regelgeving gericht op emissie, bv. BBT, emissienormen Toetsing en gevolg EU - indirect (uitzondering C-2/90 Commission/Belgium; bronbeginsel als rechtvaardigingsgrond invoerverbod afvalstoffen) Toetsing en gevolg NL - indirecte toetsing - toetsing bronmaatregelen als milieuschade niet meer te voorkomen is - dan maatregelen/voorschriften bron grootst mogelijke bescherming, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd (ABRS 6 februari 2001, M&R 2001/129) - m.n. strikt bij minimalisatieverplichting/nulemissie > BBT (bv. ABRS 3 december 2008, nr /1 en ABRS 14 januari 2009 nr /1) - evt. vernietiging 3:2 en 3:46 Awb

18 Beginsel dat de vervuiler betaalt Inhoud - vervuiler is zelf verantwoordelijk voor kosten ivm voorkoming/herstel van door hem veroorzaakte verontreiniging Vindplaats - art. 75 Wbb - preambule (11) KRW jo art. 191 VWEU - richtlijn milieuaansprakelijkheid 2004/35/EG

19 Beginsel dat de vervuiler betaalt Toetsing en gevolg EU - kosten voor sanering moeten worden gedragen door voorgaande houders/producent van het product dat tot ontstaan van afvalstoffen heeft geleid (C-188/07 Mesquer/Total) - vervuiler draagt alleen kosten voor activiteiten waarmee is bijgedragen aan risico optreden verontreiniging (evenredigheidstoets) - geen bewijs schuld/nalatigheid/opzet, maar bewijs causaal verband tussen activiteiten en verontreiniging waarvoor saneringskosten zijn gemaakt (C-378/08 Raffinerie Mediterrannee) - aanspraak op meer vergoeding dan waarvoor vervuiler aansprakelijk is niet toegestaan (C-293/97 Queen/Secretary of State Environment) - toepassing art. 8 Richtlijn Milieuaansprakelijkheid 2004/35/EG? lid 2 uitzondering kostenverhaal niet achterhaalbare vervuiler

20 Vervuiler betaalt beginsel Toetsing en gevolg NL - indirect (Rb Rotterdam 7 augustus 2007, nr. 06/496, grotere vervuiler = groter aandeel kosten) - grensdatum kostenverhaal 1 januari 1975 tenzij ernstige verwijtbaarheid - mogelijkheden? - art. 75 lid 5 Wbb verwijtbaar - afkoopregeling (afkoop verantwoordelijkheid in privaatrechtelijke overeenkomst) - cumulatieve aansprakelijkheid - 20

21 Knelpunten?

22 Knelpunten met milieubeginselen 1. Verspreiding en (her)inbreng grondwaterverontreiniging voorzorgs- en preventiebeginsel - Europees niveau uitsluitend toestemming gebiedsgerichte aanpak als wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen schadelijke milieueffecten optreden * doeltreffende maatregelen = nulrisico - nationaal niveau hand aan de kraan principe, marge in te verwachten milieueffecten toelaatbaar als het gaat om een overzienbaar risico * maatregelen en monitoring = beheersbaar risico - nulrisico bij gebiedsgerichte aanpak niet mogelijk, hand aan de kraan principe, mag dat? standstill-beginsel - voldoende ruimte? art. 38 lid 1 sub b en 55c lid 2 Wbb en Circulaire en soepele invulling rechter, plaatselijke verslechtering toelaatbaar bij compensatie in gebied

23 Knelpunten met milieubeginselen 2. Vermengde verontreinigingspluimen beginsel van bestrijding bij de bron - gecombineerde aanpak bronzone en diepere verontreinigingspluimen - bestrijding bij de bron technisch niet altijd mogelijk (technisch / uitgewerkte bronnen) - voldoende ruimte? art. 191 VWEU bestrijding bij voorrang aan de bron beginsel dat de vervuiler betaalt - technisch en juridisch gezien moeilijk/onmogelijk (vermenging / verjaring art. 75 Wbb) - Europees niveau lichte bewijslast = causaal verband activiteit vervuiler en verontreiniging - nationaal niveau zware bewijslast = ernstige verwijtbaarheid, nalatigheid, grove schuld

24 Aandachtspunten besluitvorming

25 Checklist Verspreiding grondwaterverontreiniging Toepassing voorzorgsbeginsel EHvJ (C-127/02 Kokkelvisserij) - vaststelling of intrede significante milieugevolgen ogv objectieve gegevens kan worden uitgesloten; - nee? passende beoordeling omtrent milieugevolgen van het project opstellen; - vaststelling dat met zekerheid geen significante milieueffecten optreden als gevolg van het project; - zekerheid uitsluitsel van milieueffecten = wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat; - nee? doeltreffende voorzorgsmaatregelen (nulrisico!) vereist om toestemming activiteit te verlenen; - nee? activiteit geen doorgang. wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel hand aan de kraan principe - bij langdurig project waarbij milieueffecten zich nog gedurende lange tijd kunnen openbaren - beoordeling significantie van milieugevolgen project;» van worst case scenario uitgaan»preventiebeginsel vereist bij MER rekening houden concrete omstandigheden geval - overzienbaar risico overblijft; - constante monitoring van milieueffecten; - voorafgaand maatregelen; - de mogelijkheid/intentie stopzetten project en intrekking verleende toestemmingen; - geen andere mogelijkheid uitsluiting risico.

26 Checklist Verslechtering grondwaterkwaliteit Plaatselijke verslechtering toegestaan mits gecompenseerd Ruimte voor verslechtering grondwaterkwaliteit (uitbreiding verontreiniging) binnen gebiedsgrenzen (art. 55c Wbb), buiten gebiedsgrenzen minder, maar ruimte? (art. 38 lid 1 sub b Wbb en Circulaire Bodemsanering en 4.2.3) Kwaliteitseisen en verbod inbreng verontreiniging absoluut/resultaatverplichting (art. 4 KRW en 6 GWRD) inspanningen en maatregelen ter beperking niet voldoende! Vergunningvoorschriften op enige toegelaten verslechtering afgestemd, grenswaarden/kwaliteitseisen moeten door bestuursorgaan strikt worden gehandhaafd

27 Vragen?