Wetenschappelijke verhandeling

Transcriptie

1 UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN Bepaalt het federale systeem de Europeanisering? Een vergelijkend onderzoek tussen België en Duitsland van de coördinatiemechanismen voor de deelname van de regio s aan de besluitvorming in de Raad Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: PIETER DEVUYST MASTERPROEF POLITIEKE WETENSCHAPPEN afstudeerrichting INTERNATIONALE POLITIEK MASTERPROEF WETENSCHAPPELIJKE VERHANDELING PROMOTOR: PROF. DR. HENDRIK VOS COMMISSARIS: PROF. DR. FERDI DE VILLE COMMISSARIS: MARJOLEIN DEROUS ACADEMIEJAAR

2 II

3 III

4 IV

5 Inhoudstafel 1. Inleiding 2. Algemene probleemstelling 2.1 Regio s en de EU 2.2 Het Verdrag van Maastricht: nieuwe mogelijkheden voor de regio s 2.3 Artikel 146 en de interne aanpassing in federale EU-lidstaten 2.4 Vergelijkend onderzoek tussen België en Duitsland 3. Literatuuroverzicht 3.1 Europeanisering en de regionale dimensie van de Europese Unie 3.2 Misfit en binnenlandse aanpassing 3.3 Top-down en bottom-up processen van Europeanisering 3.4 Europeanisering en de Raad 4. Onderzoeksvragen en theoretisch model 4.1 Centrale onderzoeksvraag 4.2 Theoretisch model Historisch institutionalisme Wat is het Historisch Institutionalisme? Padafhankelijkheid en critical junctures Comparatief Federalisme 4.3 Concrete onderzoeksvragen Hypothese 1a: Institutionele structuur Hypothese 1b: Institutionele cultuur Hypothese 2: Rol van het parlement Hypothese 3: Bevoegdheidsverdeling Hypothese 4: Historische ontwikkeling 5. Methodologie 6. Analyse en onderzoek België Coördinatiemechanismen voor de standpuntbepaling Het centrale coördinatieorgaan: de DGE Gespecialiseerde sectorale coördinatiemechanismen Permanente Vertegenwoordiging COREPER en de Raadswerkgroepen Coördinatiemechanismen voor de vertegenwoordiging Het Belgische vertegenwoordigingssysteem COREPER en de Raadwerkgroepen Duitsland Coördinatiemechanismen voor de standpuntbepaling Het federale niveau en de Permanente Vertegenwoordiging De deelname van de Länder aan de standpuntbepaling De Conferenties van de Länder-Ministers COREPER en de Raadswerkgroepen Coördinatiemechanismen voor de vertegenwoordiging De vertegenwoordigingsprocedure vόόr De vertegenwoordigingsprocedure na COREPER en de Raadswerkgroepen 6.2 Hypothese 1a en 1b: Institutionele structuur en cultuur België Samenwerking en conflict bij de standpuntbepaling Samenwerking en conflict bij de vertegenwoordiging Deelconclusie Hypothese 1a en 1b voor België Duitsland Samenwerking en conflict bij de standpuntbepaling Samenwerking en conflict bij de vertegenwoordiging De vertegenwoordigingsprocedure vόόr De vertegenwoordigingsprocedure na Deelconclusie Hypothese 1a en 1b voor Duitsland Deelconclusie Hypothese 1a en 1b V

6 6.3 Hypothese 2: Rol van het parlement België Duitsland Deelconclusie Hypothese 2: Rol van het Parlement 6.4 Hypothese 3: Bevoegdheden België Duitsland Deelconclusie Hypothese 3: Bevoegdheden 6.5 Hypothese 4: Historische ontwikkeling België Duitsland Deelconclusie Hypothese 5: Historische ontwikkeling 7. Besluit VI

7 Abstract Door de wijziging van Artikel 146 in het Verdrag van Maastricht kregen de regio s van EU-lidstaten meer mogelijkheden om de EU-besluitvorming te beïnvloeden, aangezien ze voortaan formeel konden deelnemen aan de besluitvorming in de Raad. De interne institutionele aanpassing van de EU-lidstaten aan deze nieuwe regeling, die men onder de noemer Europeanisering kan vatten, was het grootst in federale staten. Om de regio s te laten deelnemen aan de besluitvorming in de Raad hebben federale EU-lidstaten immers coördinatiemechanismen gecreëerd voor de standpuntbepaling en vertegenwoordiging. Dit onderzoek bestudeert deze twee soorten coördinatiemechanismen in twee federale staten, namelijk Duitsland en België. Het kan hierdoor inzichten bieden in de manier waarop de regio s de EU-besluitvorming kunnen beïnvloeden en het gebrek aan wetenschappelijke aandacht voor de regionale participatie in de Raad deels aanvullen. Meer bepaald wordt er onderzocht of de verschillen tussen de coördinatiemechanismen verklaard kunnen worden door de verschillen in het federale systeem van deze landen. De centrale onderzoeksvraag luidt dus als volgt: in welke mate kunnen de kenmerken van twee federale systemen, namelijk België en Duitsland, de variatie in de coördinatiemechanismen die regio s laten deelnemen aan de besluitvorming in de Raad verklaren? Deze onderzoeksvraag is gebaseerd op twee cruciale concepten van het Historisch Institutionalisme, namelijk padafhankelijkheid en critical junctures. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden worden hypotheses afgeleid vanuit het Comparatief Federalisme. Deze hypotheses worden onderzocht aan de hand van een literatuurstudie, juridische bronnen en een aantal interviews. Na het testen van deze hypotheses blijkt dat de kenmerken van de federale systemen enkel de verschillende rol van de parlementen bij de coördinatie volledig kunnen verklaren. Naast deze federale kenmerken blijken de coördinatiemechanismen ook doorslaggevende specifieke kenmerken te hebben die de mate van samenwerking en conflict, de invloed van de deelstaten op de verschillende beleidsdomeinen en de evolutie hiervan mee bepalen. VII

8 1. Inleiding Met het Verdrag van Maastricht, dat in 1993 in werking trad, werd Artikel 146 gewijzigd zodat de regio s van EU-lidstaten voortaan hun lidstaat konden vertegenwoordigen in vergaderingen van de Raad (Hooghe & Marks, 1996, p. 77). Dit was grotendeels een verwezenlijking van de Duitse Länder, die een campagne gevoerd hadden voor de directe vertegenwoordiging van de regio s in de Raad. Zij slaagden er niet in de Duitse federale overheid te overtuigen om een aanpassing van Artikel 146 te steunen, maar deze eis werd overgenomen door de Belgische regio s, die uiteindelijk succesvol lobbyden voor de aanpassing van Artikel 146 (Suszycka-Jasch & Jasch, 2009, pp ). Deze nieuwe regeling had de meest verregaande gevolgen voor federale staten. Om hun regio s te laten deelnemen aan de besluitvorming in de Raad hebben zij intern twee soorten coördinatiemechanismen gecreëerd: één voor de standpuntbepaling, waarbij het federale niveau en de regio s gezamenlijk het nationale standpunt vormen dat verdedigd wordt in de Raad, en één voor de vertegenwoordiging van beide niveaus in de Raad (Geeraerts, 2004, p. 11). Deze Masterproef bestudeert deze twee soorten coördinatiemechanismen in België en Duitsland, en onderzoekt of hun onderlinge verschillen verklaard kunnen worden door de verschillende kenmerken van het Belgische en Duitse federale systeem. Het onderzoek wordt als volgt opgebouwd. Eerst wordt de relevantie van dit onderzoek besproken in de algemene probleemstelling, waarna de belangrijkste wetenschappelijke literatuur rond het onderwerp weergegeven wordt in het literatuuroverzicht. Vervolgens worden de centrale onderzoeksvraag en de hypotheses afgeleid op basis van de gehanteerde theorieën. Na het methodologische luik wordt er een algemene beschrijving gegeven van de coördinatie in beide landen en worden de hypotheses getest. Tenslotte wordt in de algemene conclusie de centrale onderzoeksvraag beantwoord op basis van de resultaten van het onderzoek. 2. Algemene probleemstelling Dit onderzoek bestudeert de coördinatiemechanismen die in België en Duitsland gecreëerd werden om de regio s te laten deelnemen aan de Raadsbesluitvorming. Om de relevantie van dit complexe onderwerp begrijpelijk te maken, wordt de probleemstelling stapsgewijs opgebouwd. Eerst wordt de rol van de regio s binnen de EU besproken. Vervolgens wordt de aanpassing van Artikel 146 in het Verdrag van Maastricht behandeld, om daarna de gevolgen van deze nieuwe regeling voor federale staten te duiden. Tenslotte wordt het concrete opzet van het vergelijkende onderzoek weergegeven. 1

9 2.1 Regio s en de EU In de jaren 1980 en 1990 kwam, voornamelijk door de retoriek van de Commissie-Delors, het idee van een Europa van de regio s op de voorgrond: de regio s zouden één van de twee begunstigden worden van de machtsverschuiving van de natiestaat naar het regionale en Europese niveau (Jones & Scully, 2010, p. 1). Academici ontwikkelden in navolging hiervan nieuwe theorieën en concepten, zoals multi-level governance, om aan te duiden dat niet enkel het nationale en Europese niveau, maar ook andere niveaus zoals het regionale niveau betrokken worden bij de EU-besluitvorming (Hooghe & Marks, 2001, pp. 6-7). De algemene verwachting was dat regio s een steeds grotere rol zouden gaan spelen binnen de EU. Die verwachting kwam echter niet uit. De laatste twee decennia werden de beperkingen van de regio s binnen de EU steeds duidelijker, en de notie van een Europa van de Regio s viel uit de gunst. Men had de rol die de regio s kunnen spelen op het EU-niveau schromelijk overschat, aangezien de regio s in de meeste EU-lidstaten een zwakke institutionele positie hebben. Volgens sommigen was er hierdoor hoogstens sprake van een Europa met bepaalde regio s, waarbij enkel de autonome regio s van federale staten een betekenisvolle rol kunnen spelen (Huysseune & Jans, 2005, pp ). Door bedenkingen te uiten over de invloed van de regio s op de EU-besluitvorming werd een tegengewicht geboden voor de initieel overdreven euforie over hun mogelijke rol binnen de EU. Een jammerlijk gevolg hiervan was dat de wetenschappelijke aandacht voor de regionale dimensie van de EU verminderde (Elias, 2008, p. 483). De regio s blijven echter op verschillende manieren een belangrijke rol spelen binnen de EU, en sinds de jaren 1980 is hun macht binnen de EUbesluitvorming alleen maar toegenomen (Jones & Scully, 2010, p. 5). Het feit dat de regionale dimensie van de EU de laatste jaren relatief beperkte onderzoeksaandacht gekregen heeft stemt dus niet overeen met het feit dat de regio s in de praktijk nog steeds een belangrijke rol spelen. Dit onderzoek tracht dit gebrek aan wetenschappelijke aandacht voor de regio s binnen de EU deels aan te vullen, meer bepaald door de coördinatiemechanismen te bestuderen die de regio s laten deelnemen aan de Raadsbesluitvorming. Hierdoor kunnen ze de totstandkoming van de EU-wetgeving beïnvloeden en zodoende hun stempel drukken op het Europese beleid. De algemene wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is dus dat het bijdraagt tot het onderzoek naar de rol van de regio s binnen de EU. 2

10 2.2 Het Verdrag van Maastricht: nieuwe mogelijkheden voor de regio s Het Verdrag van Maastricht, dat in 1993 in werking trad, creëerde nieuwe mogelijkheden voor de regio s om deel te nemen aan de EU-besluitvorming. Artikel 146 werd gewijzigd zodat regionale vertegenwoordigers voortaan formeel hun lidstaten konden vertegenwoordigen bij de Raadsvergaderingen (Hooghe & Marks, 1996, p. 77). Het gewijzigde artikel luidde als volgt: The Council consists of a representative of each Member State, at ministerial level, authorised to commit the government of that Member State (Kovziridze, 2008, p. 194). Dit vernieuwde artikel maakte een einde aan het exclusieve recht van de nationale regeringen om deel te mogen uitmaken van de Raad. Tegelijkertijd werd er ook een klassiek principe van het internationaal recht gehanteerd, namelijk dat landen moeten optreden als unitaire actoren. Een aantal lidstaten wilden immers niet dat hun macht zou afnemen ten voordele van de regio s, waardoor men als compromis besliste dat elke lidstaat slechts één vertegenwoordiger mag afvaardigen in de Raad (Vos, 1999, p. 15). Bovendien moet het standpunt dat verdedigd wordt in de Raad dat van de lidstaat in zijn geheel zijn. Regionale vertegenwoordigers mogen dus niet zomaar hun eigen standpunten vertolken in de Raad, maar moeten het standpunt verdedigen van de staat waarvan de regio s deel uitmaken (Hooghe & Marks, 1996, p. 5). Kortom, de regionale vertegenwoordiging bleef stevig ingebed binnen de nationale lidstaat. Via de aanpassing van Artikel 146 kregen de regio s van EU-lidstaten dus formeel toegang tot de Raad, één van de belangrijkste EU-instituties. De voornaamste functie van de Raad is het creëren van de Europese wetgeving, op basis van voorstellen van de Commissie, waarbij het meestal moet samenwerken met het Europees Parlement (Hayes-Renshaw & Wallace, 2006, pp ). Daarnaast heeft de Raad ook enkele uitvoerende bevoegdheden en is het o.a. mee verantwoordelijk voor het afsluiten van internationale overeenkomsten tussen de EU en andere landen, de Europese begroting en de coördinatie van het nationale beleid van de lidstaten (Vos, 2011, p. 104; Blair, 2006, p. 19). De lidstaten worden in de Raad vertegenwoordigd door de bevoegde nationale (of regionale) ministers (Börzel, 2003, p. 6). Welke ministers van de lidstaten er in de Raad zetelen wordt voornamelijk bepaald door de beleidsbeslissingen die de Raad moet nemen. Hoewel de Raad formeel één instelling is, varieert de samenstelling van de Raad in werkelijkheid voortdurend naargelang het thema dat op tafel ligt. Momenteel kan de Raad bijeenkomen in tien verschillende formaties. De lidstaten mogen zelf bepalen welke ministers ze naar een zitting van de Raad sturen, maar het is vanzelfsprekend dat het de bevoegde binnenlandse minister zal sturen (de Raad Milieu zal dus bijvoorbeeld bijgewoond worden door de nationale of regionale minister van Milieu) (Vos, 2011, pp ). 3

11 Door de wijziging van Artikel 146 konden de regio s dus deelnemen aan de besluitvorming van een belangrijke EU-instelling. De participatie in de Raad is momenteel één van de voornaamste kanalen waardoor de regio s invloed kunnen uitoefenen op de EU-besluitvorming. De wetenschappelijke aandacht voor dit kanaal is echter vrij beperkt en erg versnipperd geweest. Dit onderzoek tracht deze lacune binnen de wetenschappelijke literatuur deels aan te vullen door de Belgische en Duitse coördinatiemechanismen te onderzoeken die de regio s toelaten om deel te nemen aan de Raadsbesluitvorming. 2.3 Artikel 146 en de interne aanpassing in federale EU-lidstaten Artikel 146 (het huidige Artikel 16 VEU) is echter selectief: enkel de Duitse en Oostenrijkse Länder, de Spaanse regio s, de staten binnen het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regio s hebben toegang gekregen tot Raadsvergaderingen (Keating & Hooghe, 2006, pp ). Er is ook een duidelijk verschil tussen enerzijds federale deelstaten, die uitgebreide bevoegdheden hebben op het binnenlandse niveau, en anderzijds regio s van unitaire en gedecentraliseerde staten, wiens bevoegdheden beperkt zijn. In veel EU-lidstaten zijn de regio s relatief zwak, waardoor hun betrokkenheid bij de EU-besluitvorming redelijk bescheiden is. Federale deelstaten hebben daarentegen een grotere mate van institutionele autonomie en formele participatierechten in het federale beleidsproces, waardoor ze een aanzienlijke rol kunnen spelen op het Europese toneel (Kovziridze, 2008, pp ). Het gewijzigde Artikel 146 had hierdoor de meest verregaande gevolgen voor de interne organisatie van federale staten. Doordat Europese bevoegdheden plots beschouwd werden als bevoegdheden die binnen federale staten door de centrale overheid en de deelstaten gedeeld worden, dwong ze deze niveaus om tot gemeenschappelijke standpunten te komen voor de Raadsvergaderingen (Beyers & Bursens, 2006b, p. 24). Om de nationale belangen zo goed mogelijk te kunnen verdedigen binnen de Raad, hebben de federale lidstaten intern een aantal coördinatiemechanismen ontworpen. Door deze coördinatiemechanismen kunnen de federale regio s op twee manieren deelnemen aan de Raadsbesluitvorming. Ten eerste moeten de regio s samenwerken met het federale niveau om het nationale standpunt te vormen, dat in een latere fase verdedigd wordt in de Raad. Daarnaast moeten beide niveaus ook afspraken maken over wie de lidstaat voor welke beleidsdomeinen mag vertegenwoordigen in de Raad (Geeraerts, 2004, p. 11). De uitwerking van deze coördinatiemechanismen in federale staten wordt mede bepaald door de institutionele kenmerken van deze staten (Kovziridze, 2008, p. 20). Dit onderzoek bestudeert in welke mate de institutionele kenmerken van twee federaties, Duitsland en België, de verschillen tussen hun coördinatiemechanismen kunnen verklaren. 4

12 2.4 Vergelijkend onderzoek tussen België en Duitsland Enkel in federale staten zijn er coördinatiemechanismen uitgewerkt voor de standpuntbepaling en vertegenwoordiging van de regio s in de Raad. Deze Masterproef onderzoekt de coördinatiemechanismen van twee federale EU-lidstaten, namelijk België en Duitsland, vanuit een comparatief perspectief. Er is nog een andere federale EU-lidstaat, namelijk Oostenrijk, maar die wordt niet in het onderzoek opgenomen. Oostenrijk heeft weliswaar ook coördinatiemechanismen gecreëerd bij zijn toetreding tot de EU in 1995, maar aangezien de Oostenrijkse regio s heel weinig wetgevende bevoegdheden hebben, is hun deelname aan de Raadsbesluitvorming erg beperkt (Jeffery, 2007, p. 7). Doordat de coördinatiemechanismen in Oostenrijk zeer weinig gebruikt worden, zijn deze coördinatiemechanismen praktisch en wetenschappelijk minder relevant. De coördinatiemechanismen in Duitsland en België worden frequenter gehanteerd, waardoor wetenschappelijk onderzoek naar deze mechanismen meer kennis kan opleveren over de regionale betrokkenheid bij de Raadsbesluitvorming. De selectie van slechts twee federale staten maakt het bovendien mogelijk om contrasterende hypotheses te maken op basis van de kenmerken van het federale systeem. De vergelijking tussen België en Duitsland verschilt bovendien van andere onderzoeken. De meeste comparatieve studies hebben de regio s van federale staten met de regio s van quasifederale staten vergeleken. Zo vergeleek Börzel (2002) Duitse en Spaanse regio s, Neunreither (2001) Duitse, Spaanse en Franse regio s, en Blatter (2001) Duitse, Oostenrijkse en Zwitserse regio s. Er is vooralsnog weinig aandacht besteed aan een grondige vergelijking tussen de regio s in federale staten. Dit onderzoek tracht het gebrek aan studies die focussen op federale regio s deels aan te vullen. Hoewel België en Duitsland allebei federaties zijn, verschillen ze aanzienlijk qua institutionele kenmerken. Het bestaan van deze verschillen was een inspiratiebron voor een comparatief onderzoek. Meer bepaald wordt onderzocht in welke mate de verschillen tussen de Belgische en Duitse coördinatiemechanismen voor de Raadsbesluitvorming verklaard kunnen worden door de verschillen in hun federale systeem. De wetenschappelijke waarde van deze studie is niet alleen dat het bijdraagt tot de kennis over de deelname van regio s aan de Raadsbesluitvorming en de institutionele aanpassing van federale staten hieraan, maar ook dat het kennis kan opleveren over ruimere kwesties, zoals de impact van de Europese integratie voor de regio s en de rol die regio s kunnen spelen binnen de EU. Dit onderzoek kan daarenboven ook maatschappelijk relevant zijn, met name voor het beleid van de regio s. Door te bestuderen hoe twee verschillende federaties zich intern georganiseerd hebben om deel te nemen aan de Raadsbesluitvorming, kunnen bijvoorbeeld de sterktes en zwaktes van 5

13 beide systemen vergeleken worden, waardoor er een mate van policy learning kan ontstaan. Federale EU-lidstaten kunnen misschien leren uit elkaars ervaringen die ze met deze mechanismen gehad hebben, zowel wat betreft de fouten die in het verleden gemaakt zijn als de oplossingen die gecreëerd werden voor bepaalde problemen (Deforche, 2008, p. 4). 3. Literatuuroverzicht 3.1 Europeanisering en de regionale dimensie van de EU Het onderzoek naar de regionale dimensie van de EU is een belangrijk domein in de wetenschappelijke literatuur. De rol van de regio s binnen de EU heeft ruime aandacht gekregen, o.a. door onderzoeken naar de mobilisering van regionale belangen binnen de EU-instellingen en het Comité van de Regio s (Kovziridze, 2008, p. 15). Hoewel een kleine minderheid van auteurs de rol van de regio s binnen de EU ook vanuit andere invalshoeken bestudeert, worden onderzoeken die focussen op de aanpassing van landen en regio s aan de Europese integratie in de wetenschappelijke literatuur meestal vervat onder de noemer Europeanisering. Europeanisering is uitgegroeid tot een centraal concept binnen het onderzoek naar de Europese Unie, maar het is een term die geen algemeen aanvaarde definitie kent. Het toenemende gebruik van het concept heeft er bovendien voor gezorgd dat de term gehanteerd wordt om verschillende fenomenen te beschrijven (Olsen, 2002, p. 921). Olsen onderscheidt vijf varianten van Europeanisering. Ten eerste wordt Europeanisering gebruikt om de uitbreiding van de EU naar de nieuwe lidstaten aan te duiden. Ten tweede wordt Europeanisering begrepen als de ontwikkeling van de beleidscapaciteit binnen de EU-instellingen. Een derde interpretatie behelst de notie van Europeanisering als het exporteren van Europese vormen van politieke organisatie naar gebieden die buiten het Europese territorium liggen. Deze term wordt bijvoorbeeld gebruikt voor het buitenlands beleid van de EU ten opzichte van de nabuurschapslanden. Een vierde betekenis van Europeanisering verwijst naar hoe de EU zich ontwikkelt als politieke entiteit om invloed uit te oefenen op de wereldpolitiek. Tenslotte is Europeanisering een term die gebruikt wordt voor de aanpassing van nationale en subnationale bestuurssystemen aan het EU-besluitvormingssysteem en de EU-wetgeving (Olsen, 2002, pp ). Dit onderzoek bestudeert de Europeanisering in deze laatste betekenis en volgt daarmee auteurs zoals Börzel (2002) en Radaelli (2000). Er wordt immers bestudeerd hoe twee federale staten zich intern hebben aangepast om hun regio s te laten deelnemen aan de besluitvorming in de Raad, namelijk door het creëren van coördinatiemechanismen. 6

14 De studie van de opvatting van Europeanisering als de impact van Europese integratie op de binnenlandse structuren en het beleid van de lidstaten heeft de afgelopen decennia een ruime onderzoeksaandacht gekregen binnen de politieke wetenschappen (Bulmer, 2007, p. 46). Graziano en Vink (2006) concluderen echter dat onderzoeken naar de aanpassing van het binnenlandse beleid tot dusver oververtegenwoordigd zijn binnen studies van Europeanisering. Er werd veel minder aandacht besteed aan de institutionele veranderingen. Dit weerspiegelt een onderscheid dat vaak gemaakt wordt in de politicologische literatuur rond Europeanisering, namelijk het onderscheid tussen polity en politics. Onder polity verstaat men de aanpassingen van de politieke instituties, terwijl men met politics de veranderingen aan de inhoud van het politieke beleid bedoelt. Dit onderzoek zal de polity van Europeanisering bestuderen, een aspect dat relatief weinig onderzoeksaandacht heeft gekregen (Börzel, 2005, p. 19). Er wordt immers onderzocht hoe twee federale staten zich institutioneel aangepast hebben om hun regio s te laten deelnemen aan de Raadsbesluitvorming. Verder kan de focus van dit onderzoek op federale regio s helpen om het gebrek aan wetenschappelijke aandacht voor het subnationale niveau in de Europeaniseringsliteratuur deels aan te vullen. De term Europeanisering wordt hier dus gebruikt als de aanpassing van de binnenlandse politieke instituties aan de Europese integratie. Studies over deze notie van Europeanisering trachten te verklaren hoe binnenlandse instituties veranderen onder druk van de Europese integratie. Europeanisering, gedefinieerd als de aanpassing aan Europese integratie, is dus het explanandum of het empirische fenomeen dat men tracht te begrijpen en verklaren (Bursens & Deforche, 2008, p. 2). Enkele studies van Europeanisering concluderen dat de veranderingen die plaatsvinden in instituties van de lidstaten door het Europese integratieproces leiden tot een zekere convergentie naar gelijkaardige instituties (Börzel, 2002, p. 211). Er is in de Europeaniseringsliteratuur echter een vrij algemene consensus dat Europese integratie niet leidt tot een hoge mate van convergentie in de lidstaten. Men ontdekt daarentegen blijvende verschillen tussen de politieke instituties van de lidstaten. De meerderheid van de onderzoekers benadrukken het cruciale belang van binnenlandse factoren voor de verschillen in Europeanisering (Kassim, Peters & Wright, 2000, p. 253; Olsen, 2002, p. 934). Vanuit de Europeaniseringsliteratuur wordt dus verwacht dat de binnenlandse factoren een invloed zullen hebben op de Europeanisering van federale instituties. Dit onderzoek bekijkt dan ook in welke mate de kenmerken van het (binnenlandse) federale systeem, van respectievelijk België en Duitsland, de verschillen in de coördinatiemechanismen voor de besluitvorming in de Raad kunnen verklaren. In dit geval is Europeanisering dus de institutionele aanpassing van federaties om de regio s te laten participeren in de Raad. 7

15 3.2 Misfit en binnenlandse aanpassing De meeste literatuur over Europeanisering stelt dat de belangrijkste trigger voor binnenlandse aanpassingen aan de EU een vorm van misfit (i.e. aanzienlijke verschillen) is tussen het EUniveau enerzijds en het nationale of subnationale niveau anderzijds. De Europese Unie zet een bepaalde druk op binnenlandse actoren en/of instituties, bijvoorbeeld via wetgeving of besluitvormingsprocessen, en dit lokt een aanpassingsreactie uit. Vanuit de veronderstelling dat deze misfit druk creëert die binnenlandse aanpassing veroorzaakt is er een omvangrijk debat en veel onderzoek voortgebracht (Ladrech, 2011, pp ). Naast misfit wordt ook vaak het concept goodness of fit gebruikt, dat verwijst naar de mate van compatibiliteit tussen de EU-structuren, normen en praktijken en hun nationale tegenhangers. De kerngedachte blijft echter dezelfde: hoe groter de verschillen zijn tussen de niveaus, hoe meer de binnenlandse instituties en praktijken onder druk gezet worden om zich aan te passen zodat ze aan de Europese vereisten voldoen (Börzel & Risse, 2003, pp. 4-6). Kortom, misfit veroorzaakt een verschillende aanpassingsdruk binnen de lidstaten. Börzel en Risse (2006) stellen dat er zowel een misfit in beleid als een institutionele misfit kan ontstaan. Voor dit onderzoek is de institutionele misfit relevant, aangezien federale EU-lidstaten na de wijziging van Artikel 146 zich hieraan institutioneel moesten aanpassen door coördinatiemechanismen op te richten. Er is echter geen automatische respons op de aanpassingsdruk (Ladrech, 2011, p. 31). Er zijn vele factoren die mediërend kunnen optreden en de verschillen in aanpassing tussen de lidstaten kunnen verklaren. Zo stelt men bijvoorbeeld dat de aanpassingen altijd zullen gebeuren in overeenstemming met de bestaande instituties. Binnen deze instituties kan men twee dimensies onderscheiden: een formele en een informele dimensie. Formele instituties verwijzen naar expliciete regels en procedures die op een formele manier geregeld zijn, zoals de federale staatsstructuur en de grondwet. Naast formele instituties spelen ook informele instituties zoals de politieke cultuur een belangrijke rol bij de institutionele Europeanisering van lidstaten (Van Reybroeck, Helsen & Bursens, 2003, p. 3). Dit onderzoek volgt de traditie van andere gezaghebbende auteurs binnen de Europeaniseringsliteratuur door zowel hypotheses te onderzoeken over de formele instituties (de institutionele structuur) als de normen die heersen binnen deze instituties (de politieke cultuur). 8

16 3.3 Top-down en bottom-up processen van Europeanisering Een ander onderscheid dat gemaakt wordt in de Europeaniseringsliteratuur is tussen top-down en bottom-up processen. Het eerste verwijst naar de effecten van het Europese integratieproces op de institutionele en politieke structuren van de lidstaten. Het tweede focust daarentegen op hoe lidstaten de instituties en het beleid van de EU beïnvloeden (Bulmer, 2007, p. 47). Een expliciete link tussen deze twee processen werd gemaakt door Börzel (2002, p. 193). Zij ziet Europeanisering als een two-way process : het bevat zowel een bottom-up als een top-down dimensie. Ze stelt dat het onderzoek naar Europeanisering zich voornamelijk heeft gefocust op de bottom-up dimensie, i.e. het opbouwen van een EU-besluitvormingssysteem, terwijl de top-down dimensie, die de impact van de EU op binnenlandse structuren bestudeert, minder aan bod is gekomen. Zij gebruikt deze twee begrippen van Europeanisering echter als een geïntegreerd begrip, en dat zal dit onderzoek ook doen. Deze Masterproef onderzoekt de Europeanisering van instituties in federale EU-lidstaten die gecreëerd werden voor de deelname van de regio s aan de Raadsbesluitvorming. Het bekijkt dus voornamelijk een top-down aspect van Europeanisering, aangezien het de institutionele mechanismen in federale lidstaten onderzoekt die gecreëerd moesten worden als aanpassing aan de vereisten van de Europese integratie. Anderzijds kan men ook stellen dat er een bottom-up dimensie aanwezig is, aangezien deze mechanismen ervoor zorgen dat de regio s een rol kunnen spelen bij de besluitvorming op het Europese niveau. Met andere woorden, deze Masterproef bestudeert de Europeanisering van de federale instituties (top-down dimensie) die gecreëerd werd zodat federale deelstaten mee het beleid kunnen bepalen in de Raad (bottom-up dimensie) (Bursens, 2002, p. 3). 3.4 Europeanisering en de Raad Dit onderzoek volgt dus vele elementen van eerder wetenschappelijk werk rond Europeanisering. Een vernieuwend aspect van dit onderzoek is echter dat het focust op de betrokkenheid van de regio s bij een EU-instelling die slechts zeer zelden bestudeerd is in de Europeaniseringsliteratuur, namelijk de Raad. Ook buiten de Europeaniseringsliteratuur is er weinig wetenschappelijke aandacht besteed aan de regionale participatie in de Raad, en wanneer dit wel bestudeerd wordt gebeurt dit vaak zonder een duidelijk theoretisch kader en meestal slechts als een bepaald onderdeel van een onderzoek. De literatuur rond de deelname van de regio s aan de Raadsbesluitvorming is bovendien erg versnipperd (Kovziridze, 2008, p. 15). Een noemenswaardige uitzondering op het gebrek aan onderzoek naar de Raad binnen de Europeaniseringsliteratuur is het werk van Tamara Kovziridze (2008). Zij maakte reeds een algemene vergelijking tussen de coördinatiemechanismen in de drie federale EU-lidstaten. Dit werk focust echter slechts op een beperkt aspect van deze mechanismen, namelijk de hiërarchische relaties tussen het federale en de regionale niveaus, en heeft weinig aandacht voor 9

17 de politieke context waarin deze mechanismen ontstaan. Het onderzoeksopzet van deze Masterproef is vernieuwend omdat het wél uitdrukkelijk de nadruk legt op het belang van de specifieke kenmerken van federale systemen voor de verklaring van de verschillen in coördinatiesystemen. De institutionele mechanismen in federale staten worden immers mede bepaald door de institutionele kenmerken van deze staten. De gevolgen van Artikel 146 voor de Europeanisering van federale structuren zouden dan ook grotendeels bepaald worden door de kenmerken van het federale systeem (Kovziridze, 2008, p. 20). Dit onderzoek onderscheidt zich van andere werken doordat het deze institutionele kenmerken expliciteert en op basis hiervan hypotheses opstelt. Via deze hypotheses kan dan nagegaan worden in welke mate de institutionele kenmerken van de federale systemen de variatie in de onderzochte coördinatiemechanismen kunnen verklaren. Europeanisering is echter geen theorie van waaruit hypotheses afgeleid kunnen worden om deze binnenlandse aanpassing te verklaren. Er zijn andere theoretische veronderstellingen nodig om het aanpassingsproces te begrijpen. Bulmer (2007, p. 51) stelt dat onderzoekers die Europeanisering bestuderen het best een stroming van de institutionele theorie kunnen hanteren. In dit onderzoek is het theoretische raamwerk gebaseerd op inzichten vanuit het Historisch Institutionalisme en het Comparatief Federalisme. Hiermee volgen we Bulmers stelling dat an awareness of the institutionalisms is indispensable for understanding how Europeanization works 10

18 4. Onderzoeksvragen en theoretisch model 4.1 Centrale onderzoeksvraag Zoals in de loop van deze paper al duidelijk geworden is, is de centrale onderzoeksvraag van deze Masterproef: in welke mate kunnen de kenmerken van twee federale systemen, namelijk België en Duitsland, de verschillen in de coördinatiemechanismen die regio s laten deelnemen aan de Raadsbesluitvorming verklaren? Met de Belgische regio s worden voor alle duidelijkheid de Gemeenschappen (de Vlaamse, Franse en Duitstalige Gemeenschap) en de Gewesten (het Vlaams, Waals en Brussels Hoofdstedelijk Gewest) bedoeld. Met de Duitse regio s worden de zestien Duitse deelstaten bedoeld, die de Länder worden genoemd. Om deze onderzoeksvraag op te lossen, worden hypotheses opgesteld aan de hand van de verschillen tussen de Belgische en Duitse federatie. Deze hypotheses zijn als het ware de deelvragen die dienen om de centrale onderzoeksvraag op te lossen. Indien uit het onderzoek zal blijken dat deze hypotheses juist zijn, kunnen we stellen dat de coördinatiemechanismen grotendeels bepaald worden door de kenmerken van het federale systeem. Indien deze hypotheses niet blijken te kloppen, wijst dit erop dat er binnen deze mechanismen eigen kenmerken en dynamieken ontstaan zijn, die niet verklaard kunnen worden vanuit de kenmerken van het federale systeem. In het stuk na Comparatief Federalisme worden de hypotheses uitgewerkt. 4.2 Theoretisch model Het Historisch institutionalisme is het brede theoretische startpunt van dit onderzoek. Daarnaast wordt het Comparatief Federalisme, wat een meer toegepaste benadering is voor het bestuderen van politieke instellingen, gebruikt om hypotheses af te leiden Historisch institutionalisme Wat is het Historisch Institutionalisme? Het Nieuw Institutionalisme (Skocpol, 1985; March & Olsen, 1989; Hall & Taylor, 1996; Pierson, 2004) was in de jaren 1970 een reactie tegen de behaviouralistische perspectieven op politieke systemen, die weinig aandacht hadden voor de socio-economische en politieke structuren die het gedrag van actoren mee bepalen. Het Nieuw Institutionalisme focuste opnieuw op de rol die instituties spelen bij de bepaling van politieke uitkomsten: het benadert de studie van politiek vanuit de visie dat institutions matter. De herontdekking van instituties heeft een uitgebreide onderzoeksagenda op gang gebracht (Steinmo, Thelen & Longstreth, 1992, pp. 4-6). 11

19 De Europese Unie is de grootste institutionele internationale organisatie ter wereld, met een groot aantal instituties en een groeiend aantal wetten. Het hoeft dus niet te verwonderen dat de literatuur rond het Nieuw Institutionalisme in toenemende mate is toegepast op de studie van de Europese Unie (Pollack, 2007, p. 1). Het Nieuw Institutionalisme bestaat uit drie stromingen: het Rational Choice Institutionalisme, het Sociologisch Institutionalisme en het Historisch Institutionalisme. Elk van deze drie stromingen vertegenwoordigt eigenlijk een benadering die gekenmerkt wordt door grote interne diversiteit, waardoor het vaak moeilijk is om harde lijnen tussen deze verschillende benaderingen te trekken (Hall & Taylor, 1996, pp ). Dit onderzoek gebruikt inzichten vanuit het Historisch Institutionalisme. Historisch Institutionalisme is een theoretische benadering die historisch is in die zin dat het politieke processen probeert te begrijpen die zich ontwikkelen in de tijd. In tegenstelling tot niethistorische theorieën tracht het verklaringen te zoeken voor moving pictures in plaats van snapshots (Pierson, 2004, p. 2). Historisch Institutionalisten bestuderen ook de geschiedenis, omdat ze geloven dat history matters. Volgens Historisch Institutionalisten spelen politieke gebeurtenissen zich namelijk af binnen een historische context die directe gevolgen heeft voor die gebeurtenissen. Daarom trachten ze deze gebeurtenissen te bestuderen door ze expliciet binnen hun historische context te situeren. Hierdoor zijn ze in staat accuratere verklaringen te geven voor de gebeurtenissen die ze onderzoeken dan wanneer ze hun variabelen buiten deze temporele dimensie zouden bekijken (Steinmo, 2008, p. 164). Historisch Institutionalisme heeft veel aandacht getrokken als een theoretische benadering die geschikt is om institutionele dynamieken te verklaren. In het algemeen werken Historisch Institutionalisten met een definitie van instituties die zowel formele organisaties als informele regels en procedures bevatten. Men hanteert bijvoorbeeld vaak de definitie van Hall (1986), die stelt dat instituties bestaan uit the formal rules, compliance procedures, and standard operating practices that structure the relationship between individuals in various units of the polity and economy. In dit onderzoek wordt deze definitie van instituties ook gehanteerd. Dit komt concreet tot uiting in het feit dat de hypotheses zowel elementen van formele instituties (zoals kenmerken van de institutionele structuur) als elementen van standard operating practices bevatten, met name de institutionele cultuur van België en Duitsland. Hoewel het Historisch Institutionalisme nuttige inzichten kan bieden voor de dynamieken van de Europese integratie en een aantal EU-onderzoekers het ook hebben gehanteerd, is deze temporele benadering over het algemeen ondervertegenwoordigd in de Europeaniseringsliteratuur (Bulmer, 2007, p. 55). Het is opvallend dat er relatief weinig werken pogen om de impact van tijd 12

20 op het EU-niveau te onderzoeken. Dit is een grote lacune die opgevuld moet worden. De meeste onderzoekers bestuderen immers slechts een snapshot van de sociale wereld. Dit onderzoek zal daarentegen ook de temporele dimensie in beschouwing nemen: Hypothese 4 is expliciet gebaseerd op een temporele dimensie, namelijk de historische evolutie van de Belgische en Duitse federatie. Aan de hand van deze hypothese wordt gekeken of de evolutie van de onderzochte coördinatiemechanismen overeenkomt met de verwachtingen hierover op basis van de evolutie van de federale systemen. Daarnaast is de centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek gebaseerd op twee sleutelbegrippen binnen het Historisch Institutionalisme, namelijk padafhankelijkheid en critical junctures Padafhankelijkheid en critical junctures De belangrijkste concepten in het Historisch Institutionalisme zijn hoogstwaarschijnlijk padafhankelijkheid en critical junctures. Vele auteurs binnen het Historisch Institutionalistisme gebruiken immers een duaal model van institutionele ontwikkeling dat gekenmerkt wordt door relatief lange periodes van padafhankelijke institutionele stabiliteit en reproductie, die onderbroken worden door critical junctures, i.e. korte periodes waarin aanzienlijke verandering mogelijk is van waaruit de historische ontwikkeling naar een nieuw pad beweegt. Men benadrukt hierbij de blijvende impact van keuzes die gemaakt werden tijdens critical junctures in het verleden. Deze keuzes elimineren alternatieve opties en leiden tot het vestigen van instituties die zelfversterkende padafhankelijke processen creëren (Hall & Taylor, p. 942). Padafhankelijkheid is van cruciaal belang binnen het Historisch Institutionalisme. Het concept kent echter geen duidelijke definitie. Paul Pierson (2000) beschrijft padafhankelijkheid als volgt: bepaalde beslissingen kunnen, eens ze genomen zijn, onmogelijk zijn om terug te draaien, en bijgevolg wordt politieke ontwikkeling bepaald door belangrijke keuzemomenten die de basiscontouren van het sociale leven vormgeven. Over het algemeen bedoelt men met padafhankelijkheid de stickiness van eerdere institutionele keuzes voor de daaropvolgende institutionele ontwikkelingen. Het eenvoudige basisidee is dat beleidskeuzes die gemaakt werden in het verleden een blijvend en determinerend effect zullen hebben op de institutie tot ver in de toekomst. Eens een bepaald pad gekozen werd, is het meestal moeilijk om van koers te veranderen, en politieke alternatieven die ooit mogelijk waren worden onhaalbaar (Pierson & Skocpol, 2002, p. 6). Kortom, beleidskeuzes die op één moment in de tijd genomen worden beïnvloeden de daaropvolgende beleidskeuzes (Thelen, 1999, p. 387). Dit concept is vooral nuttig om aan te tonen dat institutionele mechanismen evolueren volgens verschillende historische paden en dus verschillende ontwikkelingslogica s volgen. 13

21 Tegelijkertijd is het Historisch Institutionalisme niet blind voor de mogelijkheid van verandering binnen instituties. Vanuit het perspectief van padafhankelijkheid verwacht men echter dat verandering enkel zal gebeuren onder buitengewone omstandigheden, namelijk wanneer veranderingen zo sterk zijn dat ze de stickiness van bestaande instituties kunnen overwinnen (Hall & Taylor, 1996, p. 942). Het is tijdens een critical juncture dat er institutionele verandering ontstaat van waaruit een ander ontwikkelingspad voor de institutie voortkomt (Thelen, 1999, pp ). Het concept van critical junctures is een essentiële bouwsteen van het Historisch Institutionalisme en is inherent verbonden aan het concept van padafhankelijkheid. Ook het begrip critical juncture kent echter geen duidelijke definitie. James Mahoney (2001) legt de term als volgt uit: een cruciaal keuzemoment, een critical juncture, wordt gekenmerkt door de selectie van een bepaalde optie uit twee of meer alternatieven, die leidt tot de creatie van institutionele patronen die in stand blijven doorheen de tijd. Institutionele mechanismen worden dus opgevat als uitkomsten van critical junctures. Een critical juncture creëert een situatie die verschilt van de normale historische ontwikkeling van de institutie en kan een substantiële verandering teweegbrengen. De uitkomst van een critical juncture wordt dan onderhevig aan padafhankelijke versterking. Specifieke instituties ontstaan dus op critical junctures in de geschiedenis, en eens ze gecreëerd zijn kunnen ze moeilijk te veranderen zijn (Capoccia & Kelemen, 2007, p. 349). De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is geïnspireerd op de concepten van padafhankelijkheid en critical junctures. Op basis van deze concepten kan men de institutionele ontwikkeling van de coördinatiemechanismen die regio s laten deelnemen aan de Raadsbesluitvorming op twee manieren interpreteren. Vanuit het concept van padafhankelijkheid kan verondersteld worden dat de verschillende kenmerken van de federale systemen in België en Duitsland de variatie in de onderzochte coördinatiemechanismen kunnen verklaren. Padafhankelijkheid benadrukt immers de stickiness van eerdere institutionele keuzes voor de daaropvolgende institutionele ontwikkelingen. Op basis hiervan kunnen we stellen dat de vroegere keuze om een bepaald federaal politiek systeem te creëren verregaande gevolgen zal hebben voor de institutionele mechanismen die daarna binnen dit politieke systeem gecreëerd worden. Hierdoor zullen de kenmerken van de federatie weerspiegeld worden in de instituties die binnen dit federale systeem gecreëerd werden. Een groot deel van de Historisch Institutionalistische literatuur toont immers aan dat de instituties vaak vormgegeven wordt door kenmerken van de overkoepelende politieke context (Thelen, 2002, p. 93). 14

22 Toegepast op dit onderzoek kan gesteld worden dat de kenmerken van de Belgische en Duitse federaties een verklaring kunnen bieden voor de variatie in de onderzochte coördinatiemechanismen, aangezien deze binnen de federale politieke contexten gecreëerd zijn. Op deze redenering is de centrale onderzoeksvraag gebaseerd: in welke mate kunnen de kenmerken van twee federale systemen, namelijk België en Duitsland, de variatie verklaren in de coördinatiemechanismen die regio s laten deelnemen aan de Raadsbesluitvorming? Vanuit het concept van critical junctures kunnen we echter een compleet tegenovergestelde veronderstelling formuleren. Tijdens een critical juncture kan er immers substantiële institutionele verandering ontstaan. Toegepast op de coördinatiemechanismen kan men stellen dat de wijziging van Artikel 146 in het Verdrag van Maastricht evengoed een belangrijke critical juncture geweest kan zijn, die ervoor gezorgd heeft dat deze coördinatiemechanismen niet de institutionele logica volgen van het federale systeem waarin ze ingebed zijn, maar eerder een eigen institutionele logica volgen. Als uit het onderzoeken van de hypotheses blijkt dat de variatie in de onderzochte coördinatiemechanismen niet verklaard kan worden door de institutionele kenmerken van het federale systeem, kan er verondersteld worden dat deze mechanismen eigen dynamieken en kenmerken hebben. Hoewel deze interpretatie enigszins kunstmatig en vergezocht kan lijken, is de toepassing van deze concepten op onderzoek naar de coördinatiemechanismen niet zo vreemd als ze op het eerste gezicht kan lijken. Historisch institutionalisme is immers bijzonder geschikt om de dynamieken binnen federale systemen te bestuderen, ook bij het vergelijken van twee verschillende federale systemen. Het gebruik van deze concepten heeft veel potentieel om inzichten te bieden in verschillende aspecten van federale dynamieken die tot dusver slechts eerder geïsoleerd onderzocht werden (Broschek, 2012, p. 101). Het Historisch Institutionalisme heeft echter geen specifieke grand theory of methodologie (Steinmo, 2008, p. 169). Het ontbreekt deze benadering aan de universele tool kit waarop meer deductieve theorieën gebaseerd zijn. Eerder dan hypotheses af te leiden op basis van algemene assumpties, ontwikkelen Historisch Institutionalisten in het algemeen hun hypotheses meer inductief (Steinmo, Thelen & Longstreth, 1992, p. 12). Ook dit onderzoek leidt op een inductieve manier hypotheses af, meer bepaald op basis van inzichten uit het Comparatief Federalisme Comparatief Federalisme Naast het Historisch Institutionalisme gebruikt dit onderzoek ook inzichten vanuit het Comparatief Federalisme. Comparatief Federalisme is een onderzoeksbenadering binnen de comparatieve politiek die inzicht tracht te verkrijgen in het functioneren van federale staten (Burgess, 2006; Swenden, 2006). Institutionele analyse heeft een sterke traditie in het Comparatief Federalisme, en de Nieuw Institutionalistische literatuur van de laatste decennia heeft deze traditie versterkt (Thelen, 1999, p. 369). Vanuit de institutionele kenmerken van de federale systemen worden 15

23 hypotheses afgeleid over hoe deze kenmerken weerspiegeld zouden kunnen worden in de coördinatiemechanismen voor de Raad. Het belangrijkste aspect van een federatie is dat de soevereiniteit gedeeld wordt tussen een centraal en een regionaal niveau, in tegenstelling tot unitaire staten, waar de soevereiniteit uitgeoefend wordt door één overheidsniveau. De bevoegdheden worden verdeeld tussen twee of meerdere overheidsniveaus, die een zekere mate van autonomie hebben om voor die domeinen het beleid te voeren (Fabre, 2009, p. 2). Essentieel is ook dat de autonomie van deze overheidsniveaus wordt gegarandeerd door de grondwet (Börzel, 2005, p. 1). Duitsland en België zijn beiden federaties, maar verschillen heel erg qua institutionele kenmerken. De combinatie van deze gelijkenissen en verschillen zorgde voor de inspiratie voor een comparatieve analyse van de invloed van een verschillend federaal systeem op de onderzochte coördinatiemechanismen. Mogelijke verschillen of gelijkenissen tussen deze mechanismen worden verondersteld op basis van inzichten uit het Comparatief Federalisme over de kenmerken van de federale systemen. Indien de vooropgestelde hypotheses kloppen, kan er gesteld worden dat de verschillende kenmerken van de twee onderzochte federale systemen in grote mate de verschillen in deze mechanismen kunnen verklaren. 4.3 Concrete onderzoeksvragen Hypothese 1a: Institutionele structuur Hypothese 1a vertrekt vanuit de kenmerken van de institutionele structuur van beide federaties. In de literatuur over federalisme maakt men vaak een onderscheid tussen twee ideaaltypes van federale systemen, namelijk een duale en een coöperatieve federatie (Swenden, 2006, pp ). Hoewel de meeste federale systemen kenmerken van beide ideaaltypische vormen van federalisme bevatten, is er een algemene consensus binnen de studie van het federalisme dat Duitsland een coöperatieve federatie is, terwijl er in België duaal (of bipolair) federalisme bestaat (Beyers & Bursens, 2006a, pp ). Coöperatief federalisme, waarvan Duitsland het prototype is, is gebaseerd op een functionele bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende overheidsniveaus: terwijl het centrale niveau de wetten maakt, zijn de regionale overheden verantwoordelijk voor de uitvoering ervan. Hierdoor zijn de overheidsniveaus afhankelijk van elkaar en is samenwerking noodzakelijk om een efficiënt beleid te voeren (Börzel, 2005, pp. 5-6). De regio s worden ook betrokken bij het creëren van de wetgeving die ze in een latere fase moeten implementeren, zodat hun belangen mee in rekening worden gebracht. Zo vereist het maken van federale wetgeving in Duitsland samenwerking tussen het federale niveau en de Länder-overheden (Scharpf, 1995, p. 33). Deze samenwerking gebeurt in de Bundesrat, het parlement dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de Länder-overheden. 16

24 Doordat samenwerking noodzakelijk is, heerst er in Duitsland over het algemeen aversie tegen openlijk conflict (Deforche, 2012, p. 64). Duaal federalisme wordt daarentegen gekenmerkt door een strikte verticale scheiding van bevoegdheden tussen de verschillende overheidsniveaus. In een duaal federaal systeem zijn het federale niveau en de regionale niveaus vrij onafhankelijk van elkaar. De verschillende overheidsniveaus beschikken over institutionele autonomie en elk niveau bevat een compleet overheidsapparaat dat autonoom functioneert. Bevoegdheden worden verdeeld volgens beleidsdomeinen, en voor elk beleidsdomein heeft één overheidsniveau zowel de wetgevende als de uitvoerende macht (Scharpf, 1995, p. 31). Elk overheidsniveau is dus exclusief verantwoordelijk voor de domeinen waarvoor het bevoegd is, hoewel een kleine mate van overlapping tussen verschillende overheidsniveaus onvermijdelijk is, waardoor domeinen met gedeelde bevoegdheden altijd zullen bestaan (Börzel, 2005, pp. 4-5). In duale federaties zoals België hebben de regio s dus een aanzienlijke ruimte voor onafhankelijke beleidsvorming op de domeinen waarvoor ze bevoegd zijn (Hogenauer, 2008, p. 5). De samenwerking tussen de regio s is er eerder vrijwillig, aangezien de verticale en hiërarchische mechanismen om samenwerking af te dwingen beperkt zijn. Omdat de federale overheid en de regio s in een duale federatie vaak minder afhankelijk zijn van elkaar en minder moeten samenwerken, is er een grotere kans op onderlinge onenigheid en conflict (Swenden, 2006, pp ). Het onderscheid tussen duale en coöperatieve federaties impliceert dat de verschillende overheidsniveaus binnen coöperatieve federaties (zoals Duitsland) veel georganiseerde vormen van samenwerking kennen, waardoor men conflicten zal vermijden. Daarentegen zijn er in duale federaties (zoals België) minder georganiseerde vormen van samenwerking, aangezien de deelstaten meer autonomie hebben voor hun beleidsdomeinen. Omdat de deelstaten relatief sterk staan en samenwerking eerder vrijwillig gebeurt, kan men verwachten dat men in duale federaties moeilijker tot samenwerking zal komen en er meer onderlinge conflicten zullen voorkomen. Op basis van de verschillen in institutionele structuur tussen Duitsland en België kan men het volgende verwachten m.b.t. de coördinatiemechanismen: 17

25 4.3.2 Hypothese 1b: Institutionele cultuur Hypothese 1b vertrekt vanuit de kenmerken van de institutionele cultuur van beide landen. Naast de institutionele structuur van een federatie is er immers ook een institutionele cultuur: een verzameling van normen die het gedrag van actoren beïnvloedt, waardoor er een soort collectief begrip is van welk gedrag sociaal aanvaardbaar is (March & Olsen, 1989, p. 89). Deze institutionele cultuur kan een grote invloed hebben op de intergouvernementele relaties in een federaal systeem. Wanneer de institutionele cultuur gekenmerkt wordt door veelvuldige samenwerking bestaat er een klimaat van vertrouwen tussen de actoren, waardoor de samenwerking vlotter zal verlopen en men conflicten zal vermijden (Börzel & Risse, 2003, p. 13). Vanuit het Historisch Institutionalisme en het concept van padafhankelijkheid kan men immers stellen dat een vlotte samenwerking waarschijnlijker wordt wanneer er al een historische ervaring is van een goede samenwerking. Door de ervaring van samenwerking in het verleden ontstaat een cultuur van samenwerking die zorgt voor wederzijds vertrouwen tussen de regio s en de federale overheid, waardoor het ook gemakkelijker zal zijn om opnieuw samen te werken (Deforche, 2008, pp ). Wanneer deze ervaring van samenwerking ontbreekt, zal de samenwerking moeizamer verlopen en worden onderlinge conflicten waarschijnlijker. De institutionele cultuur kan de structurele kenmerken van een federatie dus enigszins nuanceren. In de meeste federale staten is er een sterke tendens tot een coöperatieve cultuur. Voor het coöperatieve federale systeem van Duitsland is dit enigszins evident. De coöperatieve instituties van het Duitse federalisme zijn ingebed in een cultuur van onderhandelen en samenwerking. Samenwerking is in Duitsland de dominante benadering om intergouvernementele problemen op te lossen, en er heerst over het algemeen aversie tegen openlijk conflict (Deforche, 2012, p. 64). Maar ook in de Belgische duale federatie is er veelvuldige samenwerking tussen de verschillende niveaus. België is immers een pacificatiedemocratie: de Belgische federale structuur dwingt de politieke elites tot het bereiken van compromissen, aangezien confrontaties in het verleden meermaals geleid hebben tot politieke impasses (Lijphart, 1968, p. 234). De veelvuldige veto s die voor beide taalgroepen zijn ingebouwd in het Belgische federale systeem zorgen er ook voor dat samenwerking in de praktijk noodzakelijk is. Dit wijst erop dat er in België ook een coöperatieve cultuur aanwezig kan zijn die de duale structuur enigszins kan nuanceren (Deforche, 2012, p. 76). Op basis van de institutionele cultuur in Duitsland en België kan men het volgende verwachten m.b.t. de coördinatiemechanismen: 18

26 Het is duidelijk dat Hypothese 1a en 1b niet allebei kunnen kloppen. Uit het onderzoek zal moeten blijken of de institutionele structuur of de institutionele cultuur doorslaggevend is voor de mate van samenwerking en conflict binnen de coördinatiemechanismen. Indien blijkt dat men in België een beduidend moeizamere samenwerking en meer conflicten kent bij de coördinatie dan in Duitsland, zal dit Hypothese 1a bevestigen. Als daarentegen duidelijk wordt dat de mate van samenwerking en conflict binnen de coördinatiemechanismen gelijkaardig is in België en Duitsland, zal dit aantonen dat Hypothese 1b klopt. Indien echter aangetoond zal worden dat geen van beide hypotheses het bij het rechte eind heeft (bijvoorbeeld als de samenwerking in Duitsland aanzienlijk moeizamer verloopt dan in België), kan dit erop wijzen dat er binnen de coördinatiemechanismen eigen dynamieken en kenmerken aanwezig zijn Hypothese 2: Rol van het parlement Hypothese 2 vertrekt vanuit de kenmerken van het parlementaire systeem in beide landen. Zowel Duitsland als België hebben een bicameraal systeem, maar zij verschillen in de functie die het Hogerhuis vervult. De Belgische Senaat kan eigenlijk niet beschouwd worden als een vertegenwoordigende instelling van de deelstaten ten opzichte van het federale niveau, aangezien slechts een klein aantal senatoren de deelstaten vertegenwoordigen. Een meerderheid van de senatoren wordt immers direct verkozen, en slechts een kleine groep wordt via coöptatie gekozen door en uit de Gemeenschappen. Hierdoor is er in de Senaat geen ruimte voor de vertegenwoordiging van de belangen van de deelstaten (Swenden, 2004, p. 83). De belangrijkste rol van de Duitse Bundesrat is daarentegen het vertegenwoordigen van de deelstaten op het federale niveau. Het Duitse systeem van coöperatief federalisme staat of valt namelijk met het feit dat de Länder hun standpunten kunnen formuleren in de Bundesrat (Scharpf, 1995, p. 33). De functionele bevoegdheidsverdeling in Duitsland vereist immers een sterke vertegenwoordiging van de belangen van de deelstaten op het federale niveau, onder meer om een efficiënte implementatie van het federale beleid te verzekeren. De Länder verkregen hierdoor een sterke positie in het federale besluitvormingsproces, die vooral gebeurt via de Bundesrat. De deelstaten worden hierin vertegenwoordigd door hun overheden, en het aantal vertegenwoordigers per deelstaat is afhankelijk van het bevolkingsaantal (Watts, 1999, p. 7). Kortom, terwijl de belangrijkste rol van de Duitse Bundesrat is om de deelstaten in het federale wetgevingsproces te vertegenwoordigen, is de Belgische Senaat eigenlijk geen vertegenwoordigende instelling van de deelstaten ten opzichte van het federale niveau. Hieruit kan men het volgende verwachten m.b.t. de onderzochte coördinatiemechanismen: 19

27 Enkel als uit het onderzoek zal blijken dat de Bundesrat in Duitsland een beduidend grotere rol speelt bij de coördinatie dan de Senaat in België, kan deze hypothese bevestigd worden. Als deze hypothese niet blijkt te kloppen, kan dit erop wijzen dat de coördinatiemechanismen met betrekking tot de rol van het parlement eigen dynamieken en kenmerken hebben Hypothese 3: Bevoegdheidsverdeling Hypothese 3 vertrekt vanuit de bevoegdheidsverdeling binnen beide federaties. België is een duale federatie met een strikte verdeling van bevoegdheden. Door de opeenvolgende staatshervormingen hebben de Belgische deelstaten aanzienlijke wetgevende bevoegdheden verworven. Over het algemeen zijn de Gemeenschappen bevoegd voor culturele aangelegenheden, persoonsgebonden aangelegenheden, onderwijs en taalgebruik. De Gewesten hebben vooral economische bevoegdheden en bevoegdheden voor plaatsgebonden materies (Hrbek, Delmartino & Mornar, 2002, pp ). Duitsland is een coöperatieve federatie met een functionele bevoegdheidsverdeling: de federale overheid heeft de meeste wetgevende bevoegdheden, terwijl de uitvoerende en administratieve opdrachten worden toevertrouwd aan de Länder. De Länder hebben enkel aanzienlijke wetgevende bevoegdheden voor cultuur, onderwijs, media, justitie en binnenlandse zaken (Buijs, 2009, p. 36). Op basis van de bevoegdheden van de regio s in beide federaties kunnen we dus het volgende verwachten m.b.t. de coördinatiemechanismen: Indien het onderzoek aantoont dat de Belgische regio s inderdaad op aanzienlijk meer beleidsdomeinen invloed kunnen uitoefenen bij de coördinatie voor de Raad dan de Duitse Länder, en de Länder enkel op beleidsdomeinen rond cultuur, onderwijs, media, justitie en binnenlandse zaken een aanzienlijke invloed kunnen uitoefenen, wordt deze hypothese bevestigd. 20

28 Als deze hypothese niet blijkt te kloppen, kan dit erop wijzen dat de onderzochte coördinatiemechanismen qua bevoegdheden eigen dynamieken en kenmerken hebben Hypothese 4: Historische ontwikkeling Hypothese 4 is gebaseerd op de historische ontwikkeling van beide federaties, meer bepaald op het onderscheid tussen centripetaal en centrifugaal federalisme. Deze hypothese focust op de ontwikkeling van de federaties in de tijd. Hierdoor wordt er ook expliciet een temporele dimensie, die kenmerkend is voor onderzoek dat het Historisch Institutionalisme hanteert, opgenomen in het onderzoek. Een federatie kan op twee manieren ontstaan: ofwel komen een aantal onafhankelijke eenheden samen om een federale staat te vormen (centripetaal federalisme), ofwel beslist een gecentraliseerde staat om een aantal bevoegdheden naar de regio s over te hevelen (centrifugaal federalisme) (Fabre, 2009, pp. 3-4). Duitsland wordt gekenmerkt door een systeem van centripetaal federalisme: de deelstaten hebben in de loop der tijden delen van hun soevereiniteit opgegeven om een federatie te vormen. België is daarentegen een centrifugale federatie: via de verschillende staatshervormingen werden steeds meer bevoegdheden overgeheveld naar de deelstaten (Watts, 1999, p. 38). In de loop der jaren krijgen de regio s in centrifugale federaties dus steeds meer bevoegdheden, terwijl de bevoegdheden in een centripetale federatie voornamelijk aan de federale overheid blijven toebehoren. Op basis van de historische evolutie van de regionale bevoegdheden in beide federaties kunnen we dus het volgende verwachten m.b.t. de onderzochte coördinatiemechanismen. Deze hypothese klopt pas als uit het onderzoek duidelijk wordt dat Belgische regio s in de loop der jaren steeds meer invloed konden uitoefenen op de verschillende beleidsdomeinen bij de coördinatie, en de invloed van de Länder op de verschillende beleidsdomeinen niet is toegenomen. Als dat niet het geval is, evolueren de onderzochte coördinatiemechanismen op een andere manier dan dat men zou verwachten op basis van de evolutie van de federale systemen waarin ze ingebed zijn. 21

29 Aan de hand van deze hypotheses wordt onderzocht of de verschillende federale systemen van België en Duitsland de verschillen in de coördinatiemechanismen voor de standpuntbepaling en vertegenwoordiging in de Raad kunnen verklaren. Er wordt dus gekeken of de eigenschappen en de evolutie van deze mechanismen dezelfde zijn is als men zou verwachten op basis van de federale systemen waarin ze zich bevinden. Volgen ze de federale dynamiek van hun land of hebben de coördinatiemechanismen eigen specifieke kenmerken en dynamieken? 5. Methodologie Wat de methodologie betreft wordt dit onderzoek gebaseerd op twee grondige case studies. Meer bepaald worden eerst de kenmerken van de coördinatiemechanismen in België en Duitsland bestudeerd en vergeleken, waarna de hypotheses getest worden om uiteindelijk de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden. Om te onderzoeken of deze hypotheses kloppen is een kwalitatieve analyse vereist. Vanwege de kenmerken van het onderzoek naar deze institutionele mechanismen, zoals de multidimensionaliteit van federale systemen, het beperkte aantal cases dat vergeleken wordt en de complexe institutionele regelingen, is het immers vrijwel onmogelijk om deze complexe verbanden op een kwantitatieve manier te bestuderen (Broschek, 2012, p. 102). Om na te gaan of de vooropgestelde hypotheses juist zijn werd er gekozen voor het gebruik van verschillende soorten bronnen. Het grootste deel van dit onderzoek is gebaseerd op een grondige literatuurstudie, waarbij er veel secundaire wetenschappelijke literatuur verwerkt werd. Daarnaast werden er ook enkele primaire bronnen gebruikt, voornamelijk juridisch materiaal zoals wetteksten en grondwetteksten, aangezien deze ook noodzakelijk zijn om te bestuderen hoe de Belgische en Duitse coördinatie geregeld wordt. Er werd ook aan primaire dataverzameling gedaan. Voor het onderzoek naar de Belgische coördinatiemechanismen werd een face-to-face-interview afgenomen met een medewerker van de Directie-Generaal Europese Zaken en Coördinatie, het centrale coördinatie-orgaan in België (Interview 1). Voor het onderzoek naar de Duitse coördinatiemechanismen was het door de grote afstand en de beperkte tijdsperiode niet haalbaar om face-to-face-interviews af te nemen. In plaats daarvan werden twee schriftelijke interviews afgenomen (per ): één met een medewerker van het Duitse Ministerie van Buitenlandse Zaken die verantwoordelijk is voor de EU-coördinatie (Interview 2) en één met een medewerker van het Comité voor Buitenlandse Zaken van de Duitse Bundesrat (Interview 3). Hierdoor konden er zowel vragen gesteld worden aan een medewerker van de coördinatie op het federale niveau als aan een medewerker van de coördinatie voor de Länder. Het voornaamste doel van deze interviews was om de nodige informatie te verkrijgen die ontbrak in de wetenschappelijke literatuur, en om af te toetsen of de voorlopige resultaten van het onderzoek correct waren.. 22

30 Men zou deze onderzoeksmethode kunnen bekritiseren en beweren dat de studie niet veel bijdraagt aan de wetenschappelijke kennis, aangezien het onderzoek vooral gebaseerd is op wat andere auteurs over het onderwerp geschreven hebben. Deze kritiek kan echter weerlegd worden: dit onderzoek draagt wél bij tot de wetenschappelijke kennis doordat de centrale onderzoeksvraag een unieke invalshoek hanteert. De onderzoeksvraag focust immers op de invloed van de kenmerken van federale systemen op de coördinatiemechanismen, een aspect dat in wetenschappelijke literatuur rond dit onderwerp nog niet onderzocht is. Bovendien werd er door de interviews informatie verkregen die binnen de wetenschappelijke literatuur nog niet of nauwelijks aanwezig was. 6. Analyse en onderzoek Het onderzoeksluik van deze Masterproef wordt als volgt opgebouwd. Eerst is er een algemene beschrijving van de Belgische en Duitse coördinatiemechanismen voor de standpuntbepaling en vertegenwoordiging in de Raad, waarbij op het einde telkens beschreven wordt hoe hiervan afgeweken wordt voor de lagere Raadsniveaus: het COREPER en de Raadswerkgroepen. Vervolgens wordt elke hypothese in een apart deel getest, en wordt er in de deelconclusies nagegaan hoe elke hypothese de algemene onderzoeksvraag helpt op te lossen. Tenslotte worden in het besluit de onderzoeksresultaten weergegeven en wordt er een antwoord geformuleerd op de centrale onderzoeksvraag. 6.1 Algemene beschrijving van de coördinatiemechanismen België Coördinatiemechanismen voor de standpuntbepaling Het centrale coördinatieorgaan: de DGE Het Samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten met betrekking tot de vertegenwoordiging van het Koninkrijk België in de Ministerraad van de EU beschrijft de formele structuur van de Belgische coördinatiemechanismen voor de Raad (Franck, Leclercq & Vandevivere, 2003, pp. 9-10). Het Samenwerkingsakkoord stelt dat voor elk agendapunt van de Raadszittingen het Belgische standpunt bepaald moet worden binnen de Directie-Generaal voor Europese Zaken en Coördinatie van de FOD Buitenlandse Zaken, of kortweg de DGE. De DGE is het belangrijkste orgaan in het coördinatieproces: het organiseert de coördinatievergaderingen en neemt er het voorzitterschap van waar. Bij de DGE-vergaderingen worden alle bevoegde autoriteiten van het federale, Gewestelijke en Gemeenschapsniveau betrokken. Een aantal personen kunnen op elke vergadering aanwezig zijn: de vertegenwoordigers van de premier, van de vice-premiers, van de Minister-Presidenten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen, van de federale en regionale ministers die bevoegd zijn voor Buitenlandse Zaken en van de Permanente Vertegenwoordiging bij de EU. Ook de ministeriële kabinetten zijn aanwezig op de DGE-vergaderingen (Interview 1). 23

31 Afhankelijk van de agenda kunnen ook vertegenwoordigers van de bevoegde federale en regionale ministers deelnemen aan de vergaderingen (Geeraerts, Bursens & Leroy, 2004, p. 24). De coördinatie van de Belgische standpunten vindt systematisch plaats vόόr elke vergadering van de Raad. In de DGE proberen de deelnemers om een consensus te vinden over het standpunt dat de Belgische vertegenwoordiger zal verdedigen in de Raad en hoe hij eventueel zal stemmen (Vos, 2011, p. 191). Indien de DGE geen consensus vindt, wordt de kwestie binnen de drie dagen doorgestuurd naar de Interministeriële Conferentie voor Buitenlands Beleid (ICBB). In de ICBB komen de bevoegde ministers samen, onder leiding van de federale minister van Buitenlandse Zaken, en beslist men ook bij consensus. Als de ICBB nog steeds geen akkoord kan bereiken, wordt de zaak doorgestuurd naar het Overlegcomité, dat bestaat uit de Eerste Minister, vijf federale ministers en zes regionale ministers (Poirier, 2002, p. 33). Bij het beroepssysteem beweegt elk dossier dus per stap naar een hoger politiek niveau: van de DGE (vertegenwoordigers) naar het ICBB (ministers) naar het Overlegcomité (regeringsleiders). Alle EU-dossiers waarover de Belgische federale en deelstatelijke autoriteiten hun standpunt moeten uitdrukken in de Raad moeten uiteindelijk via de DGE gaan. Als het federale niveau en de deelstaten er niet in slagen een gemeenschappelijk standpunt te vormen, moet de Belgische vertegenwoordiger zich onthouden in de Raad. De vertegenwoordiger kan er dan geen standpunt innemen en moet zich bij een stemming onthouden (Kerremans, 2000, p. 41) Gespecialiseerde sectorale coördinatiemechanismen Omdat de algemene coördinatievergaderingen binnen de DGE door de vele dossiers overbelast werden, heeft men verschillende gespecialiseerde coördinatiemechanismen gecreëerd om de technische kwesties te behandelen. Deze gespecialiseerde coördinatiemechanismen worden ook sectorale coördinatiemechanismen genoemd, aangezien voor één bepaald beleidsdomein een standpunt wordt uitgewerkt door de verschillende bevoegde autoriteiten (Beyers & Bursens, 2006b, p. 14). Deze sectorale coördinatiemechanismen zijn verantwoordelijk voor de Belgische standpunten in de Raadswerkgroepen en bereiden soms ook de discussies voor van de DGE-vergaderingen over de standpunten voor het COREPER of de Raad op het ministeriële niveau (Bursens, Dierickx & Helsen, 2003, p. 52; Interview 1). Deze gespecialiseerde coördinatievergaderingen bespreken vooral kwesties rond gedeelde bevoegdheden tussen het federale niveau en de deelstaten. De activiteiten van deze sectorale vergaderingen worden, zoals de DGE, gecoördineerd door de federale autoriteiten (Baetens & Bursens, 2005, p. 14). 24

32 Het niveau van de Raadwerkgroepen wordt echter niet vermeld in het Samenwerkingsakkoord, waardoor men sectorale coördinatiemechanismen kon oprichten die aanzienlijk verschillen. De graad van formalisering en de frequentie van deze gespecialiseerde vergaderingen verschilt hierdoor van beleidsdomein tot beleidsdomein. Ze variëren van erg formeel (bv. voor milieu) tot extreem informeel (bv. voor sociale zaken) (Kerremans, 2000, pp ). Het Samenwerkingsakkoord laat deze gespecialiseerde coördinatievergaderingen toe, maar deze mogen geen afbreuk doen aan de coördinerende rol van de DGE. De DGE wordt daarom steeds uitgenodigd op de gespecialiseerde vergaderingen en de verslagen van deze coördinatievergaderingen moeten steeds naar de DGE verzonden worden (Interview 1). Als de gespecialiseerde coördinatiemechanismen overeenstemming vinden over het standpunt, kan de DGE dit standpunt vervolgens louter formeel bekrachtigen en doorsturen naar de vertegenwoordiger voor de Raad. Wanneer men echter geen overeenstemming vindt binnen de gespecialiseerde coördinatievergaderingen, of als de DGE van oordeel is dat de kwestie de technische dimensie overstijgt en politieke elementen bevat, beslist de DGE zelf over het standpunt (Geeraerts, Bursens & Leroy, 2004, p. 39). Binnen de DGE wordt dus in feite de eindafweging gemaakt (Interview 1) Permanente Vertegenwoordiging Ook de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de EU speelt een belangrijke rol binnen het coördinatieproces. Wanneer de Commissie een wetgevingsvoorstel uitbrengt, stuurt het dit naar de Permanente Vertegenwoordiging, dat het op zijn beurt naar de DGE en de federale en regionale overheden zendt. Elk van de overheden bepaalt diens standpunt over de kwestie en stuurt vertegenwoordigers naar de DGE-vergaderingen. In deze vergaderingen wordt het Belgische standpunt bepaald en geeft men instructies aan de Belgische vertegenwoordiger. Als men een consensus gevonden heeft binnen de DGE (of de ICBB of het Overlegcomité) stuurt men het standpunt door naar de Permanente Vertegenwoordiging en de Belgische vertegenwoordiger (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 51). De Permanente Vertegenwoordiging neemt ook actief deel aan de coördinatievergaderingen, en soms overleggen de Belgische overheidsniveaus er ook informeel als aanvulling op de coördinatie binnen de DGE, onder meer als er snel beslist moet worden (Beyers & Bursens, 2006a, p. 64). De Permanente Vertegenwoordiging vormt dus een belangrijke schakel bij de standpuntbepaling COREPER en de Raadswerkgroepen De standpuntbepaling voor het COREPER volgt, net als het ministeriële niveau, de bepalingen van het Samenwerkingsakkoord. Elk standpunt voor het COREPER moet dus door de DGE bepaald worden, al wordt het standpunt dat de Belgische ambtenaar verdedigt in het COREPER in de praktijk vaak pas achteraf goedgekeurd binnen de DGE (Beyers & Bursens, 2006a, p. 59). 25

33 De voorbereidingen voor de Raadswerkgroepen verlopen anders dan voor het COREPER en de Raad. Omdat de werkgroepen technische materies behandelen, gebeurt de interne voorbereiding ervan door gespecialiseerde beleidsinstanties in een bepaald beleidsdomein. Zoals reeds vermeld werd, bepalen de gespecialiseerde coördinatievergaderingen meestal het Belgische standpunt voor de Raadswerkgroepen. Vaak wordt het Belgische standpunt voor de Raadswerkgroepen beslist door deze sectorale coördinatiemechanismen en daarna goedgekeurd door de DGE (Bursens, Dierickx & Helsen, 2003, p. 52) Coördinatiemechanismen voor de vertegenwoordiging Het Belgische vertegenwoordigingssysteem Aangezien de lidstaten volgens Artikel 146 slechts door één minister vertegenwoordigd kunnen worden in de Raad, moest men intern ook een vertegenwoordigingssysteem creëren. Dit vertegenwoordigingssysteem werd eveneens geformaliseerd door het Samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 (Franck, Leclercq & Vandevivere, 2003, p. 5). Het Samenwerkingsakkoord bevat momenteel zes categorieën van Raadsformaties, die gecreëerd werden op basis van de wetgevende bevoegdheden op het binnenlandse niveau die besproken worden in de Raad. De samenstelling van de delegatie die België vertegenwoordigt in de Raad varieert naargelang het Raadstype (Baetens & Bursens, 2005, p. 14). Bij Raadsvergaderingen van Categorie I bespreekt men onderwerpen die onder de exclusieve federale bevoegdheden vallen. De vertegenwoordigers voor deze Raden worden volledig afgevaardigd door de federale regering. Wanneer de Raadsvergaderingen exclusieve deelstatelijke bevoegdheden behandelen, behoren zij tot Categorie IV, en stuurt men een minister van de deelstaten als vertegenwoordiger (Kerremans, 2000, pp ). 26

34 Categorieën II en III behandelen de gedeelde bevoegdheden. De Raadsvergaderingen die zaken behandelen die voornamelijk tot de federale bevoegdheden, maar ook gedeeltelijk tot de deelstatelijke bevoegdheden behoren, worden geclassificeerd onder Categorie II. Voor deze Raden levert de federale overheid de delegatieleider en kunnen de deelstaten een minister als assessor afvaardigen (Vos, 2011, p. 194). De Raadsvergaderingen van Categorie III behandelen kwesties die grotendeels onder de bevoegdheid van de deelstaten vallen, maar waarvan delen ook geregeld worden door het federale niveau. Hier zijn de rollen omgekeerd: de deelstaten leiden de delegatie, terwijl de federale overheid een assessor afvaardigt (Beyers & Bursens, 2006a, p. 62). Visserij wordt behandeld in Categorie V. Visserij is een exclusieve Vlaamse bevoegdheid, waardoor de vertegenwoordiging ook door de Vlaamse overheid geregeld wordt. Landbouw wordt behandeld in Categorie VI. De federale minister leidt hiervoor de delegatie, bijgestaan door de regionale ministers van het Vlaamse en Waalse Gewest (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 133). 27

35 De indeling van de Raadsformaties in het Samenwerkingsakkoord is intussen (deels) achterhaald. De Raadsformaties zijn in de loop der jaren immers meerdere keren gewijzigd. Sinds het Verdrag van Lissabon zijn er tien samenstellingen van de Raad. Hierdoor kan het gebeuren dat de Belgische vertegenwoordiging bij een Raadsvergadering onder de bepalingen van twee verschillende categorieën van het Samenwerkingsakkoord valt. De Belgisch delegatie zal in dit geval wijzigen naargelang het agendapunt dat besproken wordt (Bursens & Helsen, 2003, p. 20). In België zijn er twee verschillende rollen bij de vertegenwoordiging: een delegatieleider en een assessor, die afhankelijk van de Raadscategorie door federale en/of deelstatelijke vertegenwoordigers ingevuld wordt (Baetens & Bursens, 2005, p. 15). De leider van de Belgische delegatie en diens assessor hebben elk verschillende taken. De delegatieleider mag in de Raad spreken, onderhandelen en stemmen namens België. De assessor helpt de delegatieleider bij zaken die binnen zijn bevoegdheidsdomeinen vallen, kan eventueel hierover het woord voeren en contacteert zijn collega s in België wanneer het verloop van de onderhandelingen ervoor zorgt dat het Belgisch standpunt geactualiseerd moet worden (Kerremans, 2000, p. 192). In werkelijkheid vervullen ministers echter zelden hun rol als assessor. Ze hebben weinig interesse om als helper van een andere minister van een verschillend niveau op te treden in een Raadsvergadering waarbij slechts af en toe deelstatelijke (voor Categorie II) of federale (voor Categorie III) bevoegdheden besproken worden, en waarin de meerderheid van de beslissingen reeds genomen werd in de lagere geledingen van de Raad (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 132). Als vervanger wordt dan een vertegenwoordiger van de administratie naar de Raad gestuurd (Beyers & Bursens, 2006a, p. 62). Bij de Raadsvergaderingen van Categorie II, III en IV, waarin men bevoegdheden van de deelstaten bespreekt, kan er slechts één deelstaat vertegenwoordigd worden. Welke regionale overheid België vertegenwoordigt in de Raad wordt bepaald door een rotatiesysteem, dat vastlegt welke deelstaat gedurende zes maanden België mag vertegenwoordigen in de Raad (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 132). Men stelt hiervoor in de ICBB voor een aantal jaren een lijst op aan de hand van de zesmaandelijks roterende EU-voorzitterschappen, waarop staat in welke periode welke regio mag deelnemen aan de Raadsvergaderingen. Dit gebeurt steeds in overleg met alle betrokken partijen en wordt beslist bij consensus (Vos, 2011, p. 194). Deze lijst wordt niet enkel gemaakt om binnen België de verdeling overzichtelijk te maken, maar ook om aan Europese partners duidelijkheid te geven over wie België op welk moment zal vertegenwoordigen. De beurtrol kan overigens per beleidsdomein verschillen (Beyers & Bursens, 2006a, p. 60). 28

36 COREPER en Raadwerkgroepen In het COREPER wordt België vertegenwoordigd door de permanente vertegenwoordiger (in COREPER II) of zijn adjunct (in COREPER I). De Belgische delegatieleider in het COREPER is altijd een federale vertegenwoordiger, die bijgestaan wordt door deelstatelijke vertegenwoordigers indien de EU-dossiers bevoegdheden van de deelstaten raken. De vertegenwoordiging in het COREPER volgt de bepalingen van het Samenwerkingsakkoord, waarin de verschillende Raadsvergaderingen in 6 categorieën worden verdeeld (Baetens & Bursens, 2005, p. 15). Als algemene regel geldt dat de Belgische delegatie in de Raadswerkgroepen eveneens geleid wordt door een medewerker van de Permanente Vertegenwoordiging. Die kan zich hierbij laten ondersteunen door deskundigen uit een bevoegde FOD of departement. De vertegenwoordiging in de Raadswerkgroepen volgt over het algemeen de bepalingen van het Samenwerkingsakkoord, maar er zijn ook uitzonderingen op. Voor Milieu (Categorie III) kan de delegatieleider bijvoorbeeld een federale vertegenwoordiger zijn in plaats van een deelstatelijke vertegenwoordiger (Kovziridze, 2008, p. 239; Interview 1) Duitsland Coördinatiemechanismen voor de standpuntbepaling Het federale niveau en de Permanente Vertegenwoordiging Binnen de federale overheid zijn het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Economische Zaken verantwoordelijk voor de algemene coördinatie van het Duitse EU-beleid. Het Ministerie van Economische Zaken heeft sinds 1998 echter een belangrijkere coördinatierol dan het Ministerie van Buitenlandse Zaken, dat zijn invloed op EU-kwesties stelselmatig zag verminderen en enkel nog verantwoordelijk blijft voor politiek gevoelige kwesties. Hierdoor speelt het Ministerie van Buitenlandse Zaken slechts een minimale rol bij de coördinatie (Bulmer & Paterson, 2010, p. 1060; Interview 2) Op basis van de documenten die het ontvangt van de Commissie, bepaalt het Ministerie van Economische Zaken het pilootministerie. Het pilootministerie is verantwoordelijk voor het bepalen van het Duitse standpunt voor alle Raadsniveaus. Het moet hierbij wel alle andere ministeries wiens bevoegdheden geraakt worden door het EU-wetgevingsvoorstel, de Bundestag en de Bundesrat informeren. Als men in het pilootministerie een standpunt gevormd heeft, wordt dat na de formele goedkeuring van het Ministerie van Financiën overgemaakt aan de Duitse vertegenwoordiger (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 137; Interview 2). De Permanente Vertegenwoordiging van Duitsland bij de EU speelt ook een belangrijke rol in het Duitse coördinatieproces. Het brengt zowel het Ministerie van Economische Zaken als het Ministerie van Buitenlandse Zaken op de hoogte van nieuwe EU-wetgevingsvoorstellen van de Commissie, neemt deel aan de standpuntbepaling en verzorgt de communicatie hierrond (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 63; Interview 2). 29

37 De deelname van de Länder aan de standpuntbepaling Volgens Artikel 23 van de Duitse Grondwet hangt de mate waarin de federale overheid de Länder moet betrekken bij de coördinatie voor de Raad af van het onderwerp dat besproken wordt in de Raad en van de bevoegdheden van de Länder. De Bundesrat moet in twee specifieke gevallen betrokken worden bij de standpuntbepaling (Maurer, 2003, pp ). Ten eerste, als het EU-wetgevingsvoorstel vooral exclusieve federale bevoegdheden behandelt, maar ook de belangen van de Länder raakt, moet de federale overheid de Bundesrat toelaten om hierover een standpunt op te stellen. De federale overheid zal dit Bundesrat-standpunt vervolgens in beschouwing nemen bij het opstellen van het Duitse onderhandelingsstandpunt. In beschouwing nemen betekent dat de federale overheid rekening moet houden met het Bundesrat-standpunt, maar het federale niveau is niet wettelijk verplicht om het Bundesratstandpunt op te nemen in het Duitse standpunt (Panara, 2011, p. 142). Ten tweede, als het voornaamste onderwerp van het EU-wetgevingsvoorstel de wetgevende bevoegdheden, de structuur of de administratieve procedures van de Länder raakt, moet de federale overheid het Bundesrat-standpunt ernstig in beschouwing nemen, wat erop neerkomt dat de federale overheid verplicht is het Bundesrat-standpunt in het Duitse standpunt op te nemen. Als de zienswijzen van de federale overheid en de Bundesrat hierbij verschillen, wordt er een bemiddelingsprocedure opgestart, waarin beide niveaus binnen het Comité van EU- Staatssecretarissen overeenstemming trachten te vinden. Een compromisoplossing kan dan gevonden worden, die vervolgens goedgekeurd moet worden in de Bundesrat (Suszycka-Jasch & Jasch, 2009, p. 1244). Als er geen compromis gevonden wordt tussen het federale niveau en de deelstaten, kunnen de Länder in de Europakamer van de Bundesrat het oorspronkelijke Bundesrat-standpunt met een tweederdemeerderheid bevestigen, en zo de federale overheid dwingen diens standpunt te aanvaarden. In dit geval wordt het Bundesrat-standpunt dus bindend. Als men geen tweederdemeerderheid kan bereiken in de Europakamer, volgt men het standpunt van de federale overheid (Maurer, 2003, p. 370). De algemene verantwoordelijkheid behoort echter steeds toe aan het federale niveau, en de federale overheid heeft ook het laatste woord wanneer een beslissing zou leiden tot toegenomen uitgaven of verminderde inkomsten voor de federale staat (Gunlicks, 2003, pp ). Als de federale overheid bij de Raadsvergaderingen geen rekening houdt met het Bundesratstandpunt, moet het de Bundesrat hierover informeren en rechtvaardigen waarom men afweek van het Bundesrat-standpunt. Bij verdere onenigheid kunnen de Länder ook naar het Grondwettelijk Hof stappen (Suszycka-Jasch & Jasch, 2009, p. 1244). 30

38 In tegenstelling tot het Belgische coördinatiesysteem, bestaat er in Duitsland dus geen gemeenschappelijk coördinatie-orgaan waaraan de federale en deelstatelijke vertegenwoordigers deelnemen. De deelstaten nemen daarentegen collectief deel aan het coördinatieproces via de Bundesrat: alle Länder keuren een gezamenlijk Bundesrat-standpunt goed dat het Duitse onderhandelingsstandpunt mee kan bepalen (Panara, 2011, p. 153). Een ander verschil met België is dat onenigheid tussen het federale niveau en de deelstaten geen stembeperkingen creëren voor de Duitse vertegenwoordigers, terwijl in België de vertegenwoordiger zich moet onthouden in de Raad bij onenigheid op het binnenlandse niveau (Kovziridze, 2008, p. 219) De Conferenties van de Länder-Ministers De Bundesrat is de belangrijkste formele institutie voor de Länder om de Duitse standpunten te beïnvloeden, maar er bestaan ook een aantal informele instellingen die de Bundesrat aanvullen. De belangrijkste van deze informele coördinatie-instellingen zijn de sectorale Conferenties van de Länder-Ministers, de Conferentie van Länder-Ministers voor Europese Zaken en de Conferentie van de Länder Minister-Presidenten. De Länder gebruiken deze Interministeriële Conferenties om de standpunten van de Länder te coördineren vόόr de stemming over het standpunt in de Bundesrat. De zestien Länder nemen immers vaak verschillende standpunten in die onderlinge coördinatie vereisen (Morcillo, 2010, p. 10). Binnen de sectorale Conferenties van Länder-Ministers worden per beleidsdomein specifieke kwesties behandeld. Zij spelen vooral een belangrijke rol in domeinen die exclusief tot de bevoegdheden van de Länder behoren. Daarnaast is ook de Conferentie van Länder-Ministers voor Europese Zaken een veelgebruikt kanaal om de standpunten tussen de Länder vooraf 31

39 onderling te coördineren. Tenslotte worden belangrijke kwesties soms ook behandeld in de Conferentie van de Länder Minister-Presidenten (Hergenhan, 2000, p. 23). De vergaderingen van deze conferenties vinden meestal plaats vόόr de vergadering van de Bundesrat, en de beslissingen worden bij consensus genomen. Aangezien de interministeriële conferenties informele instituties zijn, zijn hun beslissingen niet wettelijk bindend. De beslissingen hebben echter een groot politiek aanzien en worden zelden gewijzigd in de Bundesrat. De standpunten van de Bundesrat zijn dan ook vaak het resultaat van een vooraf bereikte consensus onder de Länder binnen de sectorale Ministeriële Conferenties. In de schaduw van de besluitvorming in de Bundesrat bestaat er dus een coördinatiesysteem binnen de Interministeriële Conferenties. Deze Interministeriële Conferenties in Duitsland verschillen van de gespecialiseerde coördinatievergaderingen in België, aangezien ze verantwoordelijk zijn voor de onderlinge coördinatie tussen de deelstaten, en niet voor coördinatie tussen het federale en deelstatelijke niveau (Kovziridze, 2008, p. 251) COREPER en de Raadswerkgroepen De Duitse standpunten, die door leden van de Permanente Vertegenwoordiging verdedigd worden in het COREPER, worden voorbereid in het Dienstagkomitee, dat afwisselend door het Ministerie van Economische Zaken (COREPER I) en het Ministerie van Buitenlandse Zaken (COREPER II) wordt voorgezeten. Elke week bespreken de sectiehoofden van de bevoegde ministeries er de verschillende aspecten van de COREPER-agenda. De standpunten voor het COREPER worden door het voorzittende ministerie naar de Permanente Vertegenwoordiging gestuurd (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 64; Interview 2). 32

40 Het standpunt voor de Raadswerkgroepen wordt door het bevoegde pilootministerie geformuleerd, na overleg met de andere betrokken ministeries. Na goedkeuring van het Ministerie van Economische Zaken wordt het standpunt doorgestuurd naar de vertegenwoordiger voor de Raadswerkgroep (Maurer, 2003, p. 127; Interview 3). De Samenwerkingswet bevestigt ook het recht van de Bundesrat om op dezelfde manier diens mening te geven over de Duitse standpunten voor het COREPER en de Raadswerkgroepen (Suszycka-Jasch & Jasch, 2009, p. 1242) Coördinatiemechanismen voor de vertegenwoordiging Ook het vertegenwoordigingssysteem wordt in Duitsland geregeld door Artikel 23 GW, dat in 2006 geamendeerd werd bij de hervorming van het Duitse federale systeem (Panara, 2011, p. 134). In dit deel wordt eerst het vertegenwoordigingssysteem besproken zoals het oorspronkelijk bepaald werd in Artikel 23 GW, en vervolgens worden de bepalingen weergegeven die sinds 2006 gelden De vertegenwoordigingsprocedure vόόr 2006 De mate waarin de Länder betrokken worden bij de vertegenwoordiging hangt af van hun wetgevende bevoegdheden. Vόόr 2006 bepaalde Artikel 23 GW dat de Länder in twee specifieke gevallen vertegenwoordigers konden sturen naar Raadsvergaderingen. Ten eerste, wanneer het EU-wetgevingsvoorstel geen exclusieve wetgevende bevoegdheden van de Länder raakte, maar de Länder wel deelnamen aan het binnenlandse wetgevingsproces via de Bundesrat of als het EU-wetgevingsvoorstel raakte aan de belangen van de Länder, kon de Bundesrat verzoeken een Ländervertegenwoordiger op te nemen in de Raadsdelegatie. In dit geval werd de delegatie geleid door een federale vertegenwoordiger, maar de Ländervertegenwoordiger kon tijdens de Raadsonderhandelingen wel spreken als het federale niveau hiermee instemde (Kovziridze, 2008, pp ). Ten tweede konden de Länder het meest intensief betrokken worden bij de vertegenwoordiging wanneer het belangrijkste onderwerp van het EU-wetgevingsvoorstel de exclusieve wetgevende bevoegdheden van de Länder raakte. In dat geval kon de Bundesrat verzoeken dat de Duitse Raadsdelegatie geleid werd door een vertegenwoordiger van de Länder (Maurer, 2003, pp ). De Duitse delegatie bevatte dan echter ook nog federale vertegenwoordigers, en de algemene verantwoordelijkheid van het federale niveau moest bewaard blijven (Gunlicks, 2003, pp ). In tegenstelling tot in België, waar deelstatelijke vertegenwoordigers naar de Raad worden gestuurd wanneer hun bevoegdheden besproken worden in de Raad, moesten de Länder elke keer een formeel verzoek richten aan de federale overheid als ze vertegenwoordigd wilden 33

41 worden in de Raad. De federale overheid had het recht om de vertegenwoordiging van de Länder in de Raadsonderhandelingen te weigeren, waardoor de Länder afhankelijk waren van de welwillendheid van het federale niveau (Kovziridze, 2008, p. 246) De vertegenwoordigingsprocedure na 2006 De grondwettelijke hervorming van het Duitse federale systeem in 2006 wijzigde de bepalingen voor de vertegenwoordiging van de Länder ingrijpend. Voortaan konden de Länder in de volgende twee gevallen betrokken worden bij de vertegenwoordiging. Ten eerste werden de beleidsdomeinen waarvoor de Länderministers de Duitse delegatie kunnen leiden expliciet vastgelegd. Het gewijzigde Artikel 23 GW stelt nu dat wanneer een EUwetgevingsvoorstel focust op een materie die valt onder de exclusieve wetgevende bevoegdheden van de Länder in de domeinen van onderwijs, cultuur of omroepen (radio en televisie), de federale overheid de vertegenwoordiging in de Raad moet delegeren aan een vertegenwoordiger van de Länder, die dan de Duitse Raadsdelegatie leidt (Suszycka-Jasch & Jasch, 2009, p. 1242). Vόόr 2006 konden de Länder de delegatie leiden voor al hun exclusieve wetgevende bevoegdheden, in plaats van de huidige beperking tot drie beleidsdomeinen (Panara, 2011, p. 144). Hoewel de toepassingssfeer van hun vertegenwoordigingsrechten hierdoor in theorie beperkter is dan in het verleden, hebben de Länder hiervoor ook een compensatie ontvangen. De vertegenwoordiging van de Länder is nu immers verplicht voor de drie vermelde beleidsdomeinen. Voordien bevatte Artikel 23 GW immers een Sollvorschrift waarbij de federatie de vertegenwoordiging zou moeten overlaten aan de Länder, maar het dit kon weigeren als dit in het belang van Duitsland was. Dit Sollvorschrift werd gewijzigd, en voortaan kan het federale niveau de Ländervertegenwoordiging voor de bepaalde beleidsdomeinen niet meer weigeren (Moore & Eppler, 2008, p. 503). 34

42 Ten tweede, wanneer het EU-wetgevingsvoorstel de exclusieve wetgevende bevoegdheden van de Länder raakt, maar buiten de beleidsdomeinen onderwijs, cultuur en omroepen valt, zal de federale overheid de onderhandelingen leiden, maar moet er een vertegenwoordiger van de Länder opgenomen worden in de Duitse delegatie. De Ländervertegenwoordigers kunnen de federale onderhandelaars in de Raad bijstaan en hebben de mogelijkheid om hun standpunt bekend te maken door statements te verspreiden tijdens de Raadszittingen (Suszycka-Jasch & Jasch, 2009, p. 1243). Overigens bestaat er in Duitsland geen rotatiesysteem voor de vertegenwoordiging. Ländervertegenwoordigers worden door de Bundesrat genomineerd voor drie jaar, en men beslist op grond van expertise welke Ländervertegenwoordiger naar welke Raadsvergaderingen gestuurd wordt (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 140). Een vaste taakverdeling tussen een delegatieleider en een assessor, zoals in België, bestaat ook niet in het Duitse vertegenwoordigingssysteem (Kovziridze, 2008, p. 241). Zowel in Duitsland als in België worden de deelstaten dus vertegenwoordigd voor EU-kwesties die binnen hun exclusieve bevoegdheden vallen. Het Belgische systeem gaat echter verder door de regio s ook bij de vertegenwoordiging te betrekken voor gedeelde bevoegdheden met het federale niveau (Categorieën II en III) (Kerremans, 2000, p. 57) COREPER en de Raadswerkgroepen In COREPER I wordt Duitsland meestal vertegenwoordigd door een ambtenaar van het Ministerie van Economische Zaken, en voor COREPER II door een ambtenaar van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (Interview 2). De Länder mogen geen vertegenwoordigers naar het COREPER sturen: het federale niveau weigert om de Länder dit recht te geven (Nagel, 2010, p. 126). Er is echter wel altijd een Lander-observeerder aanwezig, die de Bundesrat op de hoogte houdt (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 67). 35

43 In de Raadswerkgroepen wordt Duitsland meestal vertegenwoordigd door een lid van de Permanente Vertegenwoordiging, vaak een ambtenaar die in een bepaalde materie gespecialiseerd is (Interview 2). De Länder hebben wel het recht om vertegenwoordigd te worden in de Raadswerkgroepen. Deze vertegenwoordiging volgt dezelfde bepalingen van Artikel 23 GW die gelden voor de Raad op het ministeriële niveau (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 64). 6.2 Hypothese 1a en 1b: Institutionele structuur en cultuur Hypothese 1a stelde, op basis van de institutionele structuur van beide federaties, dat de regio s in Duitsland vlot zullen samenwerken met het federale niveau en er weinig onderlinge conflicten zullen zijn binnen de coördinatiemechanismen, aangezien samenwerking heel frequent voortkomt binnen de Duitse coöperatieve federatie. In België, een duale federatie, zullen de regio s daarentegen moeilijker kunnen samenwerken met het federale niveau en zal men meer onderlinge conflicten kennen. Hypothese 1b verwacht daarentegen dat de regio s in beide landen relatief vlot zullen samenwerken met het federale niveau en er weinig onderlinge conflicten zullen zijn binnen de coördinatiemechanismen, aangezien België en Duitsland beiden een coöperatieve cultuur kennen. In dit onderdeel worden deze hypotheses onderzocht door na te gaan in welke mate de Belgische en Duitse coördinatiemechanismen voor de standpuntbepaling en vertegenwoordiging gekenmerkt worden door samenwerking en conflict. Voor elk land zal dit ook verklaard worden. Uiteindelijk zal in de deelconclusie nagegaan worden welke hypothese juist bleek te zijn België Samenwerking en conflict bij de standpuntbepaling Binnen de DGE, het centrale coördinatie-orgaan, komt men in de overgrote meerderheid van de gevallen (99 procent) tot een consensus over het gemeenschappelijke standpunt. Hierdoor wordt het ICBB bijna nooit betrokken bij de coördinatie: er worden zeer zelden ICBBvergaderingen georganiseerd om conflicten binnen de DGE-onderhandelingen op te lossen. Het Overlegcomité werd zelfs nog nooit samengeroepen om conflicten op te lossen. De beroepsinstanties zijn dus vooral theoretisch, en worden in de praktijk zelden gebruikt (Bursens, Hielscher & van Keulen, 2014, p. 261; Interview 1). Ook binnen de sectorale coördinatie van het EU-beleid overheerst coöperatief gedrag tussen de regio s en het federale niveau: in de overgrote meerderheid van de gevallen komt men er tot een consensus en moet de DGE het standpunt enkel formeel goedkeuren (Beyers & Bursens, 2011, pp ). 36

44 De coöperatieve houding van de Belgische overheidsniveaus uit zich ook op een andere manier. Volgens het Samenwerkingsakkoord moet men voor elk dossier een consensus vormen, waardoor zowel het federale niveau als de deelstaten een vetorecht hebben waarmee ze de besluitvorming kunnen blokkeren. In de praktijk bestaat er echter een gentleman s agreement waardoor de deelnemers geen gebruik zullen maken van hun vetomacht wanneer hun bevoegdheden niet besproken worden. In de praktijk gebeurt het dan ook zelden dat één van de entiteiten zijn veto inroept. Van 1994 tot 2002 werd er bijvoorbeeld slechts één DGE-vergadering geblokkeerd doordat een van de deelnemers zijn veto inriep (Kovziridze, 2008, p. 204). De federale en deelstatelijke vertegenwoordigers houden zich dus afzijdig als er een onderwerp behandeld wordt dat niet raakt aan hun bevoegdheden, en in dat geval zullen zij hun veto niet gebruiken (Sepos, 2003, p. 65). Aangezien men bijna altijd een consensus kan vinden, zal de Belgische vertegenwoordiger in de Raad zich ook zelden moeten onthouden. Van 1996 tot 2000 onthield België zich bijvoorbeeld slechts zes keer. Bovendien worden deze onthoudingen meestal niet veroorzaakt doordat er geen overeenstemming is over het Belgische standpunt. Als men zich onthoudt, gebeurt dat omdat er een consensus is om zich te onthouden (Beyers, Delreux & Steensels, p. 19; Interview 1). Dit betekent natuurlijk niet dat er nooit meningsverschillen of conflicten zijn binnen de DGEvergaderingen. Voor politiek gevoelige beleidsdomeinen, zoals cultuur, zijn er bijvoorbeeld sterke tegenstellingen (Van Reybroeck, Helsen & Bursens, 2003, p. 22). Het is echter niet zo dat bij deze meningsverschillen of conflicten de federale overheid steeds tegenover de Gemeenschappen en Gewesten staat. Het gebeurt vaker dat er ideologische conflicten zijn, bijvoorbeeld tussen partijen van hetzelfde regeringsniveau, tussen verschillende regeringsniveaus of zelfs tussen twee federale departementen. De conflicten spelen zich dus niet consistent af tussen het federale niveau en de deelstaten (Interview 1). In de praktijk wordt de Belgische standpuntbepaling dus gekenmerkt door samenwerking, aangezien er bijna altijd consensus wordt bereikt over het Belgische standpunt binnen de DGE of op het sectorale niveau (Beyers & Bursens, 2011, p. 10). Het aantal conflicten zijn beperkt, vaak ideologisch gekleurd en ontstaan zeker niet louter tussen het federale en de regionale niveaus Samenwerking en conflict bij de vertegenwoordiging Ook in het Belgische vertegenwoordigingssysteem blijkt de samenwerking vlot te verlopen en zijn er eigenlijk zelden conflicten. Het Samenwerkingsakkoord bevat duidelijke regels voor de vertegenwoordiging, die bepaald wordt op basis van zes categorieën, en deze regels worden gerespecteerd (Interview 1). De lijst met de federale en deelstatelijke vertegenwoordigers voor de Raad wordt op voorhand goedgekeurd door de ICBB, waar deze beslissingen ook met consensus worden genomen. 37

45 Bovendien moeten de deelstaten, in tegenstelling tot in Duitsland, niet telkens opnieuw toestemming vragen aan het federale niveau om België te mogen vertegenwoordigen in de Raad. Er zijn duidelijke, vooraf bepaalde regels en afspraken voor de vertegenwoordiging die elk niveau respecteert (Kovziridze, 2008, p. 239) Ook het Belgische vertegenwoordigingssysteem kent dus een vlotte samenwerking en weinig conflicten. Er zijn quasi geen conflicten over wie België in welke Raadszittingen mag vertegenwoordigen, aangezien de vooraf bepaalde afspraken en regels nageleefd worden Deelconclusie Hypothese 1a en 1b voor België Zowel binnen de Belgische coördinatiemechanismen voor de standpuntbepaling als voor de vertegenwoordiging in de Raad blijkt de samenwerking tussen het federale niveau en de deelstaten dus vlot te verlopen en zijn de onderlinge conflicten erg beperkt. Deze relatief vlotte samenwerking en het beperkt aantal conflicten kan verklaard worden door zowel kenmerken van het federale systeem als kenmerken van de coördinatiemechanismen. In België lijkt de consensusvereiste (en de verplichte onthouding als men geen consensus vindt) samen met de duidelijke juridische bepalingen voor de coördinatie te verklaren waarom het Belgische coördinatiesysteem gekenmerkt wordt door samenwerking en weinig conflict. Hierbij kunnen drie kenmerken van het federale systeem, het in foro interno, in foro externo -principe, de uitgebreide wetgevende bevoegdheden van de deelstaten en de afwezigheid van een hiërarchie der normen, verklaren waarom het Belgische coördinatiesysteem een consensusvereiste kent. Ten eerste is in België, sinds het Sint-Michielsakkoord van 1993, het in foro interno, in foro externo -principe van toepassing, dat de Gewesten en Gemeenschappen het recht geeft om het buitenlands beleid te voeren voor kwesties waarvoor ze binnenlandse bevoegdheden hebben (Geeraerts, Bursens & Leroy, 2004, p. 19). In 1993 trad ook het Verdrag van Maastricht, met het gewijzigde Artikel 146, in werking, waardoor de deelstaten voortaan hun lidstaat konden vertegenwoordigen in de Raad (Beyers & Bursens, 2011, p. 10). Doordat de Belgische deelstaten veel wetgevende bevoegdheden hebben, en door het in foro interno, in foro externo -principe ook het buitenlands beleid voor deze bevoegdheden kunnen voeren, moest het federale niveau de deelstaten voortaan intensief betrekken bij de besluitvorming voor de Raad. Door dit principe kon België voor onderwerpen waarvoor de deelstaten gedeeltelijk of volledig bevoegd zijn immers enkel een standpunt innemen in de Raad als ook de deelstaten hiermee akkoord gingen. Daarom sloten de federale overheid en de regionale overheden in 1994 een Samenwerkingsakkoord, waardoor coördinatiemechanismen uitgewerkt konden worden om de deelstaten systematisch te betrekken bij de Belgische standpuntbepaling en vertegenwoordiging in de Raad (Beyers, Bursens & Donas, 2014, p. 9). 38

46 Kortom, door het in foro interno, in foro externo -principe en hun uitgebreide wetgevende bevoegdheden moeten de Belgische deelstaten intensief betrokken worden bij de coördinatie voor de Raadsbesluitvorming. Ten tweede kent België geen grondwettelijke hiërarchie der normen, en dus geen hiërarchie tussen het federale overheidsniveau en de deelstatelijke overheidsniveaus. Het federale niveau, de Gemeenschappen en Gewesten zijn wettelijk elkaars gelijke (Kerremans, 2000, p. 37). Deze afwezigheid van een hiërarchie der normen in de Belgische federatie wordt weerspiegeld in de coördinatiemechanismen voor de Raad. Hierdoor is er in het coördinatiesysteem immers niet één centrale autoriteit die eenzijdig een beslissing kan opleggen. Dit betekent dat vertegenwoordigers van het federale niveau en de deelstaten op gelijke voet staan met elkaar (Bursens, Hielscher & van Keulen, 2014, p. 268) Dit geldt niet enkel voor de standpuntbepaling binnen de DGE: ook binnen het Belgische vertegenwoordigingssysteem staan federale en deelstatelijke overheden op gelijke voet met elkaar. Binnen het Belgische vertegenwoordigingssysteem bestaat er immers ook geen hiërarchie tussen het federale en deelstatelijke niveau: beiden kunnen, afhankelijk van het onderwerp dat besproken wordt in de Raad, een delegatieleider en/of assessor leveren (Kovziridze, 2008, p. 238). Het in foro interno, in foro externo -principe, de uitgebreide wetgevende bevoegdheden van de deelstaten en de afwezigheid van een hiërarchie tussen het federale niveau en de deelstaten kunnen verklaren waarom het Belgische coördinatiesysteem een consensusvereiste kent. Door de eerste twee kenmerken moeten de deelstaten intensief betrokken worden bij de coördinatie, terwijl het tweede kenmerk ervoor zorgt dat de deelstaten bij deze coördinatie de gelijken zijn van het federale niveau. Het gevolg van deze drie federale kenmerken is dat de deelstaten binnen de coördinatiemechanismen even belangrijk zijn als het federale niveau, waardoor de instemming van alle betrokken partijen (en dus consensus) nodig is vooraleer een Belgische vertegenwoordiger een standpunt kan innemen in de Raad (Kerremans, 2000a, pp ). Hierdoor hebben de federale regering en deelstatelijke regeringen in het Samenwerkingskoord beslist om het Belgische coördinatiesysteem te baseren op een algemene consensusvereiste. Er zijn verschillende coördinatiefora, van de algemene DGE-coördinatie tot de sectorale coördinatievergaderingen, maar op alle niveaus worden de beslissingen bij consensus genomen. Door de algemene consensusvereiste is de instemming van elke actor nodig vooraleer een Belgische vertegenwoordiger een standpunt kan innemen in de Raad. Daardoor heeft elk overheidsniveau ook een vetorecht bij de coördinatie (Baetens, Helsen & Bursens, 2005, p. 9). 39

47 De druk om een binnenlandse consensus te vinden is bovendien erg sterk, want als men hier niet in slaagt, moet de Belgische vertegenwoordiger zich onthouden in de Raad en kan hij geen invloed uitoefenen op de Raadsonderhandelingen. Doordat België zich moet onthouden bij afwezigheid van een consensus zijn het federale niveau of de deelstaten erg afhankelijk van elkaar. Om invloed te kunnen uitoefenen op de Raadsbesluitvorming, moeten zij samenwerken met elkaar om een consensus over het standpunt te vinden (Bursens, Hielscher & van Keulen, 2014, p. 266; Interview 1). Door de consensusvereiste zijn er ook weinig conflicten bij de Belgische coördinatie, omdat de verschillende actoren niets te winnen hebben bij een conflict. Het is niet in het belang van een van de entiteiten om hun veto te gebruiken en het coördinatieproces te blokkeren, aangezien de Belgische vertegenwoordiger zich moet onthouden in de Raad als men geen gemeenschappelijk standpunt kan vormen, waardoor België geen invloed kan uitoefenen in de Raad (Kerremans, 2000b, p. 496). Daarnaast lijkt een andere verklaring voor het beperkte aantal conflicten het feit dat de juridische bepalingen die de coördinatie regelen een duidelijke wettelijke basis geven en niet echt voor interpretatie vatbaar zijn: het Samenwerkingsakkoord stelt dat een consensus noodzakelijk is bij de standpuntbepaling en onderscheidt voor de vertegenwoordiging zes categorieën die voor de specifieke beleidsdomeinen en Raadsvergaderingen duidelijk maken wanneer de verschillende niveaus betrokken moeten worden (Interview 1). Doordat deze juridische bepalingen erg duidelijk zijn kunnen ze niet op verschillende manieren geïnterpreteerd of betwist worden en ontstaan er over de formele juridische bepalingen geen conflicten tussen het federale en deelstatelijke niveau. Kortom, het in foro interno, in foro externo -principe en de uitgebreide deelstatelijke wetgevende bevoegdheden, waardoor de Belgische deelstaten intensief betrokken moeten worden bij de coördinatie, en de afwezigheid van een hiërarchie, waardoor het federale niveau en de deelstaten elkaars gelijken zijn, zorgen ervoor dat het federale niveau en de deelstaten even belangrijk zijn bij de coördinatie en allemaal hun instemming moeten geven voor het Raadsstandpunt. Deze drie federale kenmerken kunnen dus verklaren waarom er een algemene consensusvereiste is. Deze consensusvereiste (en de verplichte onthouding als men geen consensus vindt) kan, samen met de duidelijke juridische bepalingen, verklaren waarom het Belgische coördinatiesysteem gekenmerkt wordt door een vlotte samenwerking en weinig conflict. Door de consensusvereiste zijn het federale niveau en de deelstaten immers van elkaar afhankelijk en begrijpen ze dat een coöperatieve houding noodzakelijk is als ze invloed willen uitoefenen op de Raadsbesluitvorming, aangezien België zich in de Raad moet onthouden als men geen consensus kan vormen (Beyers & Bursens, 2013, p. 275). 40

48 6.2.2 Duitsland Samenwerking en conflict bij de standpuntbepaling Elk jaar neemt de Bundesrat over ongeveer 150 tot 200 EU-kwesties een standpunt in. Aangezien de Länder een beperkt aantal wetgevende bevoegdheden hebben, is het echter soms moeilijk voor hen om te bewijzen dat hun standpunt ernstig in beschouwing genomen moet worden. Tussen 1998 en 2003 werd er bijvoorbeeld voor slechts 37 van de 900 Bundesratstandpunten gevraagd dat het standpunt ernstig in beschouwing zou worden genomen bij de formulering van het Duitse standpunt. In 20 van deze 37 gevallen had de federale overheid een verschillende visie dan die van de Bundesrat, maar werd er uiteindelijk een compromis bereikt. Er was slechts één geval waarin er ook publieke onenigheid was tussen de twee niveaus: bij een EU-wetgevingsvoorstel over een milieueffectenrapport in 2003 (Moore & Eppler, 2008, p. 499). In de Bundesrat is er nog maar één poging geweest om het standpunt met een tweederdemeerderheid door te drukken. Dit gebeurde in 1999 tijdens het binnenlandse coördinatieproces voor een richtlijn over milieueffectenrapportage. De Länder slaagden er echter niet in deze meerderheid te bereiken in de Europakamer, waardoor de federale overheid niet verplicht was om het Bundesrat-standpunt te volgen (Fischer & Koggel, 2000, pp ). Dit illustreert dat het moeilijk is voor de Länder om bij onenigheid de federale overheid te overtuigen om het Bundesrat-standpunt ernstig in overweging te nemen. Dit komt deels doordat, in tegenstelling tot in België, verschillende standpunten op het interne niveau geen stembeperkingen creëren voor de Duitse vertegenwoordiger (Kovziridze, 2008, p. 219). 41

49 Soms weigert de federale overheid dan ook om de standpunten van de Länder ernstig in beschouwing te nemen, omdat het meent dat het belangrijkste onderwerp van de EU-wetgeving de wetgevende bevoegdheden van de Länder niet raakt. Normaal gezien houdt het federale niveau echter wel rekening met de bezorgdheden van de deelstaten bij de standpuntbepaling. In de praktijk hechten federale autoriteiten immers veel belang aan de expertise die de Länder voorzien, aangezien deze de administratie regelt van de meeste EU-wetgeving op het binnenlandse niveau (Kovziridze, 2008, p. 220). In bepaalde gevallen waarin volgens de Bundesrat ernstig rekening gehouden moet worden met diens standpunt, zijn er dus onenigheden tussen de Bundesrat en de federale overheid. Maar deze onenigheden hebben meestal eerder te maken met de mate waarin met het Bundesratstandpunt rekening gehouden moet worden (volgens Artikel 23 GW) dan met de inhoud van het EU-wetgevingsvoorstel (Hergenhan, 2000, p. 23). Onenigheden tussen de twee niveaus over de inhoud van het Duitse standpunt gebeuren slechts zelden. De enkele gevallen waarin dat wel gebeurde hadden vooral betrekking op EU-wetgeving voor beleidsdomeinen waarvoor zowel het federale niveau als de Länder bevoegdheden hebben, zoals onderwijs (Moore, 2011, p. 62). In de overgrote meerderheid van de gevallen lijkt de samenwerking tussen het federale niveau en de Länder dus goed te verlopen. Het federale niveau heeft het laatste woord, maar houdt vaak rekening met de bezorgdheden van de Bundesrat (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 139). In een aantal gevallen zijn er wel onenigheden tussen het federale niveau en de Länder, maar deze gaan meestal over formele kwesties, namelijk in welke mate de federale overheid het standpunt van de Länder in overweging moet nemen, en zelden over de inhoud van de EUwetgeving Samenwerking en conflict bij de vertegenwoordiging De vertegenwoordigingsprocedure vόόr 2006 Omdat de vertegenwoordiging van de Länder in de Raad vόόr 2006 onderworpen was aan de instemming van de federale overheid, had het federale niveau een dominante positie bij de vertegenwoordiging. Daarnaast konden de Länder enkel de Raadsdelegatie leiden als het belangrijkste onderwerp van het EU-wetgevingsvoorstel hun exclusieve wetgevende bevoegdheden raakte. Aangezien de Länder slechts een beperkt aantal exclusieve wetgevende bevoegdheden hebben, gebeurde dit echter niet vaak (Kovziridze, 2008, pp ). Tussen 1993 en 2002 waren er 27 gevallen waarin de Länder hun wens uitdrukten om de Duitse Raadsdelegatie te leiden. Van deze 27 gevallen weigerde de federale overheid dit 8 keer. In de grote meerderheid van de gevallen waarin de Länder de Raadsdelegatie wensten te leiden, werd dit hen dus niet ontzegd door de federale overheid (Kovziridze, 2008, pp ). 42

50 Aangezien de federale overheid het laatste woord had bij de vertegenwoordiging, was er echter weinig dat de Länder konden doen om het federale niveau te overtuigen in geval van onenigheid. Beide niveaus losten dit eerder pragmatisch op door de Bund en Länder samen de vertegenwoordigingsrechten te laten uitoefenen (Börzel, 2002, p. 79). Onenigheden tussen de niveaus werden nog nooit opgelost via de wettelijke instrumenten of het Grondwettelijk Hof (Maurer, 2003, p. 136). Onenigheden tussen de niveaus ontstonden voornamelijk wanneer de onderwerpen van de EUwetgevingsvoorstellen deels binnen federale en deels binnen deelstatelijke bevoegdheden vielen. Omdat de wetgevende bevoegdheden in het domein van hoger onderwijs gedeeld worden door de federatie en de Länder, waren onenigheden tussen de twee niveaus m.b.t. de vertegenwoordiging voor dit beleidsdomein frequent. In de meerderheid van de gevallen waarin de federale overheid weigerde om een Ländervertegenwoordiger de Duitse Raadsdelegatie te laten leiden, regelde de EU-wetgeving kwesties rond onderwijs (Hergenhan, 2000, p. 23). Vόόr 2006 verliep de vertegenwoordiging dus goed in de meerderheid van de gevallen, maar de overdracht van de vertegenwoordigingsbevoegdheid van het federale niveau naar de Länder zorgde soms voor discussie en werd geval per geval behandeld. Dit veranderde enigszins door de federale hervorming van 2006 (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, pp ) De vertegenwoordigingsprocedure na 2006 Vόόr 2006 konden de Länder de delegatie leiden voor de beleidsdomeinen onderwijs, cultuur, media, justitie en binnenlandse zaken. Met de federale hervorming van 2006 zijn de beleidsdomeinen waarvoor de Länder de Duitse Raadsdelegatie mogen leiden beperkt tot onderwijs, cultuur en omroepen. Als compensatie kregen de Länder in deze domeinen wel een gegarandeerd vertegenwoordigingsrecht (Jeffery, 2007, p. 17). In het verleden bleek Artikel 23 GW immers niet erg effectief te zijn in het verzekeren van de vertegenwoordiging van de Länder in de Raadsvergaderingen. Tot 2006 kon de federale overheid de Ländervertegenwoordiging steeds weigeren, en maakten de Länder niet veel gebruik van de mogelijkheid om Duitsland te vertegenwoordigen in de Raad (cfr. supra). De Ländervertegenwoordiging werd in 2006 beperkt tot onderwijs, cultuur en omroepen omdat het ruime toepassingsgebied van de vorige regel geleid had tot conflicten tussen de Bundesrat en de federale overheid wanneer een van de exclusieve Länderbevoegdheden de focus van een wetgevingsvoorstel vormde. De hervorming van 2006 pakte dit aan door het goeddunken van de federale staat te verminderen en de Länder verplicht de delegatie te laten leiden wanneer de drie domeinen die voor hen van groot politiek belang zijn (onderwijs, cultuur en omroepen) besproken werden in de Raad. De enige voorwaarde voor de Ländervertegenwoordiging is nu 43

51 dat de inhoud van de EU-wetgevingsvoorstellen die besproken worden direct gerelateerd moet zijn aan een exclusieve Länderbevoegdheid (Moore & Eppler, 2008, p. 503). Deze beperking is ook consistent met organisatorische vereisten, aangezien dit beleidsdomeinen zijn die behandeld worden binnen de Raadsformatie Onderwijs, Jeugdzaken, Cultuur en Sport (Panara, 2011, pp ). Twee vertegenwoordigers, één van de federale overheid en één van de Länder, nemen nu deel aan deze Raadsvergaderingen, en als er zaken besproken worden die tot de bevoegdheden van de Länder behoren, leidt de Länder de delegatie (Interview 2). Sinds deze hervorming zouden de discussies tussen de federale overheid en de Länder over de vertegenwoordiging verminderd zijn (Interview 3). Kortom, bij de vertegenwoordiging verloopt de samenwerking tussen het federale niveau en de Länder eveneens vlot in de overgrote meerderheid van de gevallen. Ook hier zijn er wel soms conflicten tussen het federale niveau en de Länder, die eveneens eerder van formele dan van inhoudelijke aard zijn. De discussies focussen vooral op het recht van de Länder om Duitsland te vertegenwoordigen in de Raad (i.e. de toepassing van Artikel 23 GW) (Maurer, 2003, p. 136). Bovendien zou het aantal onenigheden en conflicten verminderd zijn door de afbakening van drie specifieke beleidsdomeinen voor de Ländervertegenwoording bij de federale hervorming in 2006 (Interview 3) Deelconclusie Hypothese 1a en 1b voor Duitsland De samenwerking tussen het federale niveau en de deelstaten blijkt dus meestal vlot te verlopen in Duitsland. Soms zijn er echter wel conflicten tussen het federale niveau en de Länder, die eerder van formele dan van inhoudelijke aard zijn, en focussen op de toepassing van Artikel 23 GW (Maurer, 2003, p. 136). Ook voor Duitsland kan de mate van samenwerking en conflict verklaard worden door zowel kenmerken van het federale systeem als van de coördinatiemechanismen. Ten eerste kan de mate van samenwerking verklaard worden doordat de coördinatie plaatsvindt binnen de instellingen van het Duitse coöperatieve federalisme, waardoor ook de coördinatieprocedure gekenmerkt wordt door dezelfde cultuur van samenwerking. Na de wijziging van Artikel 146 creëerde Duitsland immers een coördinatieprocedure om de Länder te betrekken bij de Raadsbesluitvorming, die steunde op de reeds bestaande instellingen voor intergouvernementele samenwerking (Börzel, 2002, p. 59). Artikel 23 GW liet de Länder namelijk deelnemen aan de coördinatie via dezelfde instelling waarmee het de binnenlandse wetgeving mee kan beïnvloeden, namelijk de Bundesrat, dat in bepaalde gevallen het Duitse standpunt kan beïnvloeden en vertegenwoordigers van de Länder kan aanduiden voor de Raadsvergaderingen. 44

52 Artikel 23 GW zorgde dus voor een Europeanisering van de instellingen van het Duitse coöperatieve federalisme: de bestaande instituties werden simpelweg uitgebreid tot de EUbesluitvorming. Er werden wel enkele nieuwe aanvullende coördinatiemechanismen gecreëerd, maar deze braken niet met de bestaande institutionele tradities (Börzel, 2002, p. 86). Ook de institutionele cultuur van samenwerking waarop het Duitse federale systeem gebaseerd is, werd hierdoor overgenomen in de Duitse coördinatiemechanismen (Börzel, 1999, p. 584). Dit kan verklaren waarom de samenwerking tussen het federale niveau en de Länder in de meeste gevallen vlot verloopt. Daarnaast kan de mate van conflict verklaard worden door dezelfde kenmerken die de mate van samenwerking en conflict in België kunnen verklaren: de afwezigheid van een consensusvereiste en vage juridische bepalingen voor de coördinatie. Hierbij kan de afwezigheid van een consensusvereiste verklaard worden door de afwezigheid van een in foro interno, in foro externo -principe, de beperkte wetgevende bevoegdheden van de deelstaten en een hiërarchie der normen. Ten eerste geldt in Duitsland het in foro interno, in foro externo -principe niet. Het federale niveau is daarentegen verantwoordelijk voor het buitenlands beleid (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 140). Hierdoor kunnen de Länder het buitenlands beleid niet voeren voor hun wetgevende bevoegdheden, die bovendien vrij beperkt zijn. Hierdoor hoeft het federale niveau voor de meeste bevoegdheden de Länder niet te betrekken bij de Raadsbesluitvorming. Daarnaast wordt het Duitse federale systeem gekenmerkt door een hiërarchie der normen. Er is in Duitsland geen nevenschikking tussen het federale niveau en de deelstaten (Dierickx, Bursens & Helsen, 2003, p. 123). De hiërarchie der normen zorgt voor een ander verschil tussen het Duitse en het Belgische systeem: in het Belgische coördinatiesysteem zijn de deelstaten de gelijken van het federale niveau, terwijl deze gelijkheid afwezig is in Duitsland. De Länder nemen wel deel aan het coördinatieproces, maar bepalen de uitkomst van dit proces niet mee op een gelijke basis met het federale niveau (Panara, 2011, p. 153). Deze drie federale kenmerken kunnen verklaren waarom het Duitse coördinatiesysteem geen consensusvereiste kent zoals in België. Doordat er geen in foro interno, in foro externo -principe geldt en de Länder slechts weinig wetgevende bevoegdheden hebben, moet het federale niveau de Länder niet intensief betrekken bij de coördinatie, en kan het meestal zelf de standpunten en vertegenwoordiging bepalen (Kovziridze, 2008, p. 225). Daarnaast legt de hiërarchie der normen de dominantie van de federale overheid ook grondwettelijk vast, waardoor de Länder niet de gelijken zijn van het federale niveau bij de coördinatie. Het gevolg van deze drie federale kenmerken is dat het federale niveau een dominante positie heeft bij de coördinatie, wat de afwezigheid van een algemene consensusvereiste kan verklaren. Het federale niveau kan over de meeste kwesties immers autonoom beslissen, waardoor het niet steeds een consensus hoeft 45

53 te vormen met de Länder. Enkel als aan de wetgevende bevoegdheden van de Länder geraakt wordt, is het federale niveau verplicht rekening te houden met de Bundesrat. Het federale niveau is alleen afhankelijk van de Länder als het belangrijkste onderwerp van de EU-wetgevingsvoorstellen de wetgevende bevoegdheden van de Länder raakt: dan kan de Bundesrat zijn standpunt verplicht laten opnemen in het Duitse onderhandelingsstandpunt en moeten de Länder Duitsland vertegenwoordigen. Als dit niet het geval is, is er bij de standpuntbepaling een sterke dominantie van het federale niveau, aangezien de Länder dan niet kunnen verhinderen dat de federale overheid het Bundesrat-standpunt negeert. Ook bij de vertegenwoordiging van Duitsland in de Raad heeft het federale niveau een dominante positie als er geen deelstatelijke wetgevende bevoegdheden betrokken zijn, aangezien het de vertegenwoordiging dan zelf bepaalt (Kovziridze, 2008, pp ). Omdat er geen consensus gevormd moet worden tussen het federale en deelstatelijke niveau, moet Duitsland zich bij onenigheid tussen beide niveaus niet onthouden in de Raad (Kovziridze, 2008, p. 219). Hierdoor is er in Duitsland geen bijkomende druk om een binnenlandse consensus te vinden, zoals dat in België wel het geval is. Zelfs bij afwezigheid van een consensus kan Duitsland immers invloed uitoefenen in de Raad. Onderlinge onenigheid en conflicten zijn dus mogelijk, omdat één van de twee niveaus vrij autonoom het standpunt of de vertegenwoordiging kan bepalen, ongeacht wat het andere niveau ervan denkt. Kortom, doordat de afwezigheid van consensus geen onthouding tot gevolg heeft, kunnen er in Duitsland onenigheid en conflicten ontstaan tussen het federale en deelstatelijke niveau. De vage juridische bepalingen voor de coördinatie kunnen daarnaast een verklaring bieden voor de aard van de onenigheid en conflicten. De bepalingen van Artikel 23 GW bevatten immers vage formuleringen over wanneer de Länder betrokken moeten worden. Er moet eerst aan weinig concrete zaken zoals de belangen, de wetgevende bevoegdheden, de structuren of administratieve procedures van de Länder geraakt worden vooraleer zij kunnen deelnemen aan de coördinatie. De specifieke beleidsdomeinen of Raadsvergaderingen worden, behalve voor de vertegenwoordiging sinds 2006, nergens geëxpliciteerd. Hierdoor zijn de bepalingen van Artikel 23 GW voor interpretatie vatbaar, en kunnen ze betwist worden. Dit staat in scherp contrast met de Belgische juridische bepalingen (Interview 1). Dit kan verklaren waarom er in Duitsland soms onenigheid en conflicten zijn, die eerder over de formele toepassing van Artikel 23 GW gaat dan over inhoudelijke kwesties. Door de vage bepalingen van Artikel 23 GW ontstaan onenigheid en conflicten, omdat het federale niveau en de Länder in staat zijn deze bepalingen zodanig te interpreteren dat ze zelf zo veel mogelijk invloed kunnen uitoefenen op het standpunt en de vertegenwoordiging in de Raad. 46

54 Het belang van duidelijke juridische bepalingen komt ook tot uiting in het feit dat het aantal onderlinge conflicten in Duitsland bij de vertegenwoordiging verminderd zou zijn door de verduidelijking en afbakening van de vertegenwoordigingsprocedure in 2006 (Interview 3). Samenvattend zorgt de afwezigheid van een in foro interno, in foro externo -principe, de beperkte wetgevende bevoegdheden van de deelstaten en de hiërarchie der normen ervoor dat het Duitse coördinatieproces geen consensusvereiste kent, omdat de federale overheid duidelijk een dominante positie heeft ten opzichte van de Länder. In plaats van consensus kan het federale niveau meestal zelf beslissen bij de coördinatie, tenzij aan de exclusieve wetgevende bevoegdheden van de Länder geraakt wordt. Doordat een gebrek aan consensus tussen de twee niveaus niet zorgt voor een beperking van de Duitse invloed in de Raad, kunnen onenigheid en conflicten tussen beiden ontstaan. De aard van deze onenigheid en conflicten kan verklaard worden door de vage juridische bepalingen, aangezien beide niveaus de bepalingen van Artikel 23 GW zodanig kunnen interpreteren dat ze zelf zo veel mogelijk invloed kunnen uitoefenen op het standpunt en de vertegenwoordiging in de Raad. De afwezigheid van een consensusvereiste en de vage juridische bepalingen rond de coördinatie kunnen dus verklaren waarom conflicten tussen het federale niveau en de deelstaten in Duitsland regelmatiger voorkomen dan in België. 47