1.1 Doel en reikwijdte van de Milieuverkenning 5

Transcriptie

1 1 Inleiding De welvaart in Nederland neemt in de komende decennia verder toe met de globalisering en liberalisering van de wereldeconomie. Grensoverschrijdende milieuproblemen worden steeds belangrijker. Milieubeleid vergt daardoor steeds meer internationale afspraken.

2 1.1 DOEL EN REIKWIJDTE VAN DE MILIEUVERKENNING Doel en reikwijdte van de Milieuverkenning 5 In het jaar 2000 is Nederland een open en welvarend land, een van de vijftien lidstaten van de Europese Unie (EU15), en profiteert volop van de globalisering en liberalisering van de wereldeconomie. De bevolking nam in 1999 met circa 0,7% toe en de vergrijzing wordt langzaam zichtbaar. De consumptie groeit, met name in de energie-intensieve bestedingscategorieën. In het jaar 2000 wordt internationaal erkend dat de wereld in de komende decennia geconfronteerd wordt met een van de grootste uitdagingen op het terrein van de milieuproblematiek, namelijk de klimaatverandering op aarde. In het voorjaar van 2000 zijn door het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) scenario s met vele varianten opgesteld die de basis moeten gaan vormen voor wereldwijd klimaatbeleid als vervolg op het Kyoto Protocol (IPCC, 2000) In het najaar van 2000 zal in Nederland de zesde Conference of Parties van het klimaatverdrag (CoP6) plaatsvinden, met als doel de verdere ontwikkeling van het internationale klimaatbeleid. In het jaar 2000 is in Nederland geen milieubeleid meer denkbaar zonder internationale context. Ongeveer 70 tot 80% van de regelingen op nationaal niveau hebben direct of indirect een relatie met milieubeleid op EU15-niveau. Een groot deel van de problemen in Europa heeft een grensoverschrijdend karakter; oplossingen vereisen derhalve een aanpak op internationale schaal. In het licht van deze internationale ontwikkelingen en de positie van Nederland daarin heeft deze vijfde milieuverkenning als doel: het schetsen van mogelijke toekomstbeelden van het milieu in Nederland in internationale context en van de gevolgen van de toekomstige milieukwaliteit voor mens en natuur; het aangeven van denkrichtingen voor verdere stappen naar een duurzame ontwikkeling. Conform de Wet Milieubeheer wordt ter voorbereiding op een nationaal beleidsplan een milieuverkenning opgesteld. Deze vijfde milieuverkenning (MV5) dient mede als voorbereiding op het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4) dat begin 2001 zal verschijnen. De vijfde milieuverkenning kijkt, aansluitend op het zichtjaar van NMP4, 30 jaar vooruit en rapporteert de verwachte uitwerking op het milieu van toekomstige economische ontwikkelingen bij vastgesteld beleid. De verkenning is, aansluitend op de reeks van Milieubalansen, in een historisch perspectief geplaatst. Het NMP4 is gericht op de hardnekkige milieuproblemen waarop het milieubeleid tot nu toe geen of onvoldoende greep heeft gekregen. Hiertoe wordt in de MV5 enerzijds de aard en achtergrond van de hardnekkigheid van reeds erkende milieuproblemen op mondiale, Europese en Nederlandse schaal in beeld gebracht en anderzijds mogelijk nieuwe problemen gesignaleerd. Speciale aandacht is besteed aan de milieugevolgen, zowel in Nederland als in het buitenland, van handelsrelaties van Nederland. De analyse van de hardnekkigheid is zowel gebaseerd op historische gegevens over maatschappelijke ontwikkelingen, milieudruk en milieukwaliteit in relatie tot het gevoerde milieubeleid over de periode , als op berekende en beredeneerde toekomstschetsen in relatie tot bestaande 32

3 1.2 DOMEINEN VAN DUURZAME ONTWIKKELING beleidsdoelen. De relevantie van een hardnekkig milieuprobleem voor de perspectieven op duurzame ontwikkeling is vooral afgemeten aan de betekenis voor natuurontwikkeling, volksgezondheid en kwaliteit van de leefomgeving. INLEIDING Vergeleken met de vierde milieuverkenning (MV4; RIVM, 1997a) is in de MV5 meer aandacht aan internationale ontwikkelingen in milieuproblemen gegeven en minder tot geen aandacht aan een aantal milieuproblemen die in het nationale milieubeleid reeds lang aandacht hebben, zoals bodemsanering, bestrijdingsmiddelen en afvalverwerking. Belangrijkste overweging bij de selectie van thema s was de mate waarin naar verwachting nog additioneel beleid in NMP4-kader zou moeten worden ontwikkeld. De tijdshorizon voor de toekomstschetsen verschuift verder de toekomst in met de grootte van de ruimtelijke schaal. Voor de problemen binnen Nederland is de beschouwde periode , voor problemen op Europese schaal varieert het zichtjaar van 2010 tot Voor de problemen die wereldwijd spelen zijn analyses tot 2100 gemaakt. 1.2 Domeinen van duurzame ontwikkeling Duurzame ontwikkeling is een maatschappelijke ontwikkeling waarbij aan de huidige behoeften wordt voldaan zonder dat dit het vermogen van toekomstige generaties om aan hun behoeften te voldoen in gevaar brengt (WCED, Commissie Brundlandt, 1987). Het gaat daarbij om het resultaat van relaties tussen voorraden en processen in de zogenoemde economische, sociale en ecologische domeinen, welke beïnvloed worden door institutionele (beleids)activiteiten (figuur 1.2.1). De relaties tussen de voorraden en processen in de verschillende domeinen zijn complex, zowel binnen de domeinen als ook tussen de domeinen. De keuze van de indicatoren om duurzame ontwikkeling in beeld te brengen is niet eenduidig. Dit komt vooral doordat de begrenzing van de domeinen afhankelijk is van individuele perceptie en wetenschappelijke achtergrond. Milieudruk is een verzamelterm voor beïnvloeding van het milieu door maatschappelijke activiteiten, bijvoorbeeld het onttrekken van hout uit bossen en het toevoegen van verontreinigende stoffen (emissie) aan de lucht, beide gerekend tot het ecologisch domein. Milieukwaliteit reflecteert de voorraadbeschikbaarheid en de mate van verontreiniging daarvan. Milieudruk kan voortkomen uit activiteiten in het economische domein en in het sociale domein. Kenmerkende indicatoren in het ecologisch domein zijn bijvoorbeeld luchtkwaliteit en biodiversiteit. In het economisch domein zijn dat het Bruto Binnenlands Product en de woningvoorraad, in het sociale domein consumptiebehoefte en de volksgezondheid. De leefomgeving is een combinatie van componenten uit alle drie de domeinen. Het institutioneel domein bevat enerzijds maatschappelijke spelregels (normen en waarden) en anderzijds de instellingen die de regelgeving ontwikkelen en toezien op uitvoering. Het domeinenmodel voor duurzame ontwikkeling fungeert in deze verkenning voornamelijk als achtergrond voor de beschrijving van de milieudruk en milieukwaliteit en om in het slothoofdstuk de conclusies en perspectieven op duurzame ontwikkeling te ordenen. 33

4 1.2 DOMEINEN VAN DUURZAME ONTWIKKELING economie institutioneel sociaal ecologie Figuur Domeinen van duurzame ontwikkeling Onderscheid wordt gemaakt tussen de zogenoemde harde duurzaamheid, waarbij uitgaande van de eindigheid van voorraden op aarde een minimumgrootte van de verschillende onderdelen van het ecologisch domein als randvoorwaarde wordt geformuleerd, en zachte duurzaamheid waarbij evenwichtige uitruil van voorraden tussen de domeinen het uitgangspunt is. Beide concepten kennen grote onzekerheden. De minimumarealen die nodig worden geacht voor het voortbestaan van soorten in het ecologische domein zijn in vele gevallen niet bekend. De gevolgen van economische groei voor het milieu zijn in de afgelopen decennia gedeeltelijk in beeld gekomen, maar nog onvoldoende bekend om een gegarandeerd duurzame ontwikkeling van de wereld te kunnen plannen. De aard en omvang van de milieuproblemen in Nederland heeft te maken met de verschillende soorten relaties die Nederland met de rest van de wereld heeft. Omgekeerd heeft Nederland een aandeel in de milieuproblemen elders in de wereld. In het ecologische domein zijn er fysieke stromen en ruimtelijke relaties met buurlanden en de Noordzee (rivieren, grondwaterstromen en grensoverschrijdende natuurgebieden) en fysisch-chemische relaties (grensoverschrijdende verontreiniging via lucht, water en grondwater). In het economische domein treft men onder andere de handelsrelaties aan. 34

5 1.3 SCENARIO S EN ONZEKERHEDEN Ten eerste de importstromen, zowel grondstoffen en tussenproducten ten behoeve van productie als finale producten ten behoeve van de consumptie. Ten tweede de export van in Nederland geproduceerde goederen en diensten. En tenslotte de doorvoer van goederen: de distributiefunctie van Nederland. Tot het sociale domein kan men rekenen de migratie- en toeristenstromen naar en vanuit Nederland. In het institutionele domein speelt Nederland een rol in internationale organisaties, die van belang zijn voor het nationale en internationale (milieu)beleid. INLEIDING 1.3 Scenario s en onzekerheden De in de MV5 beschreven toekomstbeelden zijn ontwikkeld op basis van scenario s voor demografische, economische en technologische ontwikkelingen op mondiale, Europese en Nederlandse schaal. De ontwikkelingen zijn geplaatst in ruimtelijk perspectief en vertaald naar ontwikkelingen in consumptie, productie en energiegebruik. Er zijn twee redenen om de milieuverkenning als een scenario-analyse uit te voeren. Ten eerste is het doel van de milieuverkenning om naar de toekomst te kijken en het aandeel van de factor milieukwaliteit in de toekomstige kwaliteit van volksgezondheid, natuur en leefomgeving in beeld te brengen. De tweede reden is dat de toekomst onzeker is. De verkenning is derhalve gebaseerd op alternatieve, soms contrasterende, veronderstellingen voor de sturende factoren. Scenario s in de milieuverkenningen De vijfde milieuverkenning gaat voort op de weg die met Zorgen voor Morgen is ingeslagen. In de eerste en tweede milieuverkenning is voor Nederland uitgegaan van bevolkingsprognoses van het CBS en economische prognoses van het CPB. Van de beschikbare varianten is in de milieuberekeningen alleen gebruik gemaakt van het zogenoemde middenscenario. De CPB-scenario s hebben een mondiale en Europese strekking maar zijn alleen gedetailleerd uitgewerkt voor Nederland. In de derde milieuverkenning zijn twee van de vier toen beschikbare lange termijn scenario s van het CPB gebruikt (Global Shift en European Renaissance). De vierde milieuverkenning is gebaseerd op de destijds geactualiseerde lange termijnscenario s van het CPB, te weten Global Competition, European Coordination en Divided Europe. Deze vijfde milieuverkenning presenteert de toekomstbeelden voor Nederland vanuit een mondiaal perspectief, met speciale focus op ontwikkelingen in Europa (met name de Europese Unie). Vanwege de internationale context en de focus op hardnekkige milieuproblemen is er voor gekozen om voor de maatschappelijke ontwikkelingen uit te gaan van de internationaal erkende scenario s van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 2000). Voor de Europese schaal is gebruik gemaakt van zowel IPCC-scenario s als van het recente EU-baseline scenario (RIVM, EFTEC, NTUA & IIASA, 2000). Voor Nederland is het uitgangspunt de CPB-scenario s Global Competition (GC) en European Coordination (EC) (CPB, 1997), die ook in de vierde milieuverkenning zijn gebruikt. Deze zijn op hoofdlijnen doorgetrokken tot 2030 (Drissen et al., 2000). Het Divided Europe (DE) scenario is, vanwege verminderde plausibiliteit door de ontwikkelingen in de afgelopen vijf jaar, in de MV5 niet gebruikt. De scenario s 35

6 1.3 SCENARIO S EN ONZEKERHEDEN omspannen overigens niet het geheel aan maatschappelijke of natuurlijke onzekerheden. De milieuverkenning is bijvoorbeeld niet gericht op het potentiële milieu-effect van incidenten en rampen. In de scenario s kunnen maatschappelijke contrasten zijn opgenomen die niet kwantitatief tot uiting komen in de voor de milieuverkenning gebruikte productie en consumptiecijfers. Voorts wordt in de verkenning op een groot aantal plaatsen volstaan met het presenteren van de resultaten van doorrekening van slechts één van de scenario s, namelijk in die gevallen waar de verschillen in maatschappelijke ontwikkelingen tot 2030 niet tot significante verschillen in de waarden van de milieu-indicatoren leidt. Waar zinvol zijn de verschillen aanvullend in de tekst vermeld. Een milieuverkenning is per definitie geen voorspelling van de toekomst. Het niveau van de jaarlijkse groei van wereldhandel en bevolking, de aard en effecten van nieuwe technologie, de houding van de burger ten aanzien van milieu en natuur en de toekomstige samenwerking in Europa liggen niet vast voor de komende decennia. Dit verschijnsel wordt aangeduid met het begrip onzekerheid. De processen in de beschrijvingen van verleden, heden en toekomst in deze milieuverkenning zijn doorspekt met onzekerheden, zowel van het type variabiliteit als van het type gebrek aan kennis (figuur 1.3.1). Gebrek aan kennis kent een gradatie van onnauwkeurige data tot principiële onbepaalbaarheid voortvloeiend uit onzekerheden van het type variabiliteit. In de presentatie van de resultaten wordt waar zinvol en mogelijk, in woord en beeld, aandacht geschonken aan de betekenis van de onderliggende onzekerheden. Ondanks de onzekerheden is het mogelijk plausibele beelden te schetsen van de kwaliteit van de volksgezondheid, veiligheid, natuur en leefomgeving in een verre toekomst, mede door BRONNEN VAN ONZEKERHEID onvoorspelbaarheid van de natuur verschillende normen en waarden onvoorspelbaar menselijk handelen onvoorspelbare maatschappelijke gebeurtenissen variabiliteit onnauwkeurige data gebrek aan metingen praktische onuitvoerbaarheid conflicterende informatie onwetendheid onbepaalbaarheid onbetrouwbaarheid structurele onzekerheid gebrek aan kennis onvoorziene technologische ontwikkelingen Figuur Typologie van onzekerheden (Van Asselt, 2000) 36

7 1.4 STRUCTUUR VAN DE MILIEUVERKENNING 5 de vele langzaam veranderende grootheden in de verschillende domeinen. Het is vervolgens mogelijk om in het licht van de geschetste scenariocontext de effectiviteit van beleid te analyseren. Voor het zichtbaar maken van mogelijke toekomsten is in de MV5 uitgegaan van de doorwerking van de thans vastgestelde beleidsmaatregelen. Voorts is geanalyseerd wat de bijdrage zou zijn van enkele reeds in de politiek of het beleid in bespreking zijnde maatregelen. Van de mate van uitvoering en handhaving is, gegeven de nu vastgestelde inzet van beleidsinstrumenten, een zo reëel mogelijke inschatting gemaakt. Een milieuverkenning is onderdeel van een interactief proces tussen het RIVM als milieuplanbureau en de NMP4-ministeries. Als vervolg op de MV5 wordt door de ministeries het NMP4 uitgebracht. Daarna wordt het milieurendement van eventuele aanvullende maatregelen uit het NMP4 weer door het RIVM berekend, terwijl de sociale en economische gevolgen van het NMP4 door de andere planbureaus worden belicht. Over deze analyses wordt niet in MV5, maar in een vervolg op MV5 apart gerapporteerd. INLEIDING 1.4 Structuur van de Milieuverkenning 5 De milieukwaliteit in 2030 en verder zijn in de MV5 geschetst aan de hand van voorbeelden uit een grote hoeveelheid berekeningsresultaten. In achtergrondrapporten (zie Bijlage, Referenties, RIVM-Achtergrondrapporten) zijn aanvullend nog meer resultaten opgenomen, met uitgebreide toelichting en onderbouwing. In hoofdstuk 2 worden vier mondiale scenario s, de scenariocontext voor het Europese schaalniveau en de samenhang met de CPB-scenario s voor Nederland gepresenteerd. In de scenario s worden de maatschappelijke ontwikkelingen aan de hand van macro-economische indicatoren en bevolkingsindicatoren beschreven. Tevens worden autonome technologische en ruimtelijke ontwikkelingen en het geanalyseerde beleidspakket in de scenariocontext geplaatst. Dit hoofdstuk is informerend van aard en presenteert de context voor de beschouwingen van milieuontwikkelingen in de volgende hoofdstukken. De hoofdstukken 3 en 4 beschrijven de hardnekkige milieuproblemen en effecten op de ontwikkeling van de natuur, volksgezondheid en leefomgeving op respectievelijk mondiale en Europese schaal. In deze hoofdstukken worden de problemen belicht die voor Nederland en het Nederlandse milieubeleid relevant zijn en wordt tevens de context gegeven voor de analyse van het aandeel dat Nederland heeft in die problemen. Deze hoofdstukken presenteren resultaten van analyses die het RIVM heeft uitgevoerd in internationale samenwerkingsverbanden aangevuld met recente eigen berekeningen en resultaten uit de literatuur. Toekomstbeelden van het Nederlandse milieu en analyses van de hardnekkigheid van milieuproblemen worden beschreven in hoofdstuk 5 (milieudruk, milieukwaliteit, natuur, volksgezondheid en leefomgeving). Dit hoofdstuk is technisch van aard en gebaseerd op modelberekeningen en data-analyses die speciaal voor de vijfde milieuverkenning zijn gemaakt. 37

8 1.4 STRUCTUUR VAN MV5 In hoofdstuk 6 worden perspectieven op duurzame ontwikkeling geschetst in een analyserende en kwalitatieve beschouwing. Hierin worden de resultaten van de verkenning in het licht geplaatst van toekomstige technologieën en alternatieve consumptiepatronen en productiestructuren. Tot slot is er aandacht voor maatschappelijke barrières die in de weg staan voor de implementatie van nieuwe technologieën en de daarmee beoogde veranderingen in productie en consumptie. 38