De gijzelingsactie Nord-Ost in Moskou 9/11 voor het Russisch veiligheidsbeleid?

Transcriptie

1 De gijzelingsactie Nord-Ost in Moskou 9/11 voor het Russisch veiligheidsbeleid? Marcel De Haas Van 23 tot 26 oktober 2002 voerde een groep Tsjetsjenen een gijzelingsactie uit in een Moskous theater, waar de musical Nord-Ost werd opgevoerd. Door gewelddadig ingrijpen van speciale eenheden werd de gijzelingsactie beëindigd. Niet alleen alle gijzelnemers, maar ook ruim 100 van de meer dan 700 gegijzelden kwamen hierbij om het leven. Nord-Ost bracht de strijd om Tsjetsjenië naar de Russische hoofdstad. Voor zowel autoriteiten als bevolking leek deze terreurdaad een ommekeer in het veiligheidsdenken te betekenen. Niet ten onrechte beschreef de Russische pers de consequenties van deze zaak als het 9/11 voor de Russische Federatie. De casus Nord-Ost heeft verschillende aspecten van het Russische veiligheidsbeleid geraakt. Zo is het van invloed geweest op het Russisch-Tsjetsjeense conflict en op militaire hervormingen gebaseerd op competitie in het veiligheidsapparaat. Daarnaast heeft het gevolgen gehad voor het veiligheidsdenken, zoals dat formeel is vastgelegd in veiligheidsdocumenten. In dit artikel zal ik onderzoeken of deze veranderingen een gewijzigde koers betekenen voor het Russische veiligheidsbeleid. Invloed op het Russisch-Tsjetsjeense conflict Nord-Ost was voor Poetin een proef op de som. Nu zou blijken of hij inderdaad grip had op het veiligheidsapparaat. Tevens moest hij nu aantonen dat zijn ferme houding in het Tsjetsjeense conflict ook tot daden zou leiden. Het eerste element van Poetins leiderschap over de veiligheidsorganen komt later aan de orde. Allereerst staat zijn daadkracht ten aanzien van Tsjetsjenië centraal. Poetin moet zich heel goed gerealiseerd hebben dat voor bestendiging van zijn sterke positie in de samenleving, hij in deze zaak eenvoudigweg niet mocht verliezen. De Tsjetsjenen hadden in het eerste Tsjetsjeense conflict ( ) aangetoond dat gijzelingsacties een uitstekend tactisch wapen waren met strategische consequenties. Het totale falen van de Russische strijdkrachten en troepen bij de gijzelingacties in Boedjonnovsk in juni 1995, waarbij ongeveer 200 burgers en militairen omkwamen, en Pervomajskoje in januari 1996, waarin enkele tientallen spetsnaz-officieren alsmede 90 burgers werden gedood, was een belangrijke factor geweest in de besluitvorming die leidde tot het terugtrekken van de Russische legermacht uit Tsjetsjenië. Zowel de reputatie van de gewapende machten als die van president Jeltsin hadden hier zwaar onder geleden. Poetin wenste koste wat kost een herhaling hiervan te voorkomen en gaf waarschijnlijk om die reden de anti-terreureenheden grotendeels vrij spel bij de oplossing van deze kwestie. Dat bij het beëindigen van de gijzelingsactie ook veel gegijzelden omkwamen was waarschijnlijk ondergeschikt aan de belangen van de politieke en militaire leiding, die dit keer niet aan het kortste eind wensten te trekken. Direct na de oplossing van het gijzelingsdrama voerde defensieminister Sergej Ivanov de strijd in Tsjetsjenië weer op, daarbij ten volle gesteund door de publieke opinie. 1 Aangezien de zogenaamde spetsnaz-eenheden (Special Forces) ongeveer 90 procent van de acties van de Binnenlandse troepen van het ministerie van Binnenlandse Zaken MVD in Tsjetsjenië uitvoerden, besloot Poetin om aan deze eenheden een hoge prioriteit toe te kennen voor de oplossing van het Tsjetsjeense conflict. Nord-Ost was een overwinning voor Poetin. Het sterkte Poetin in zijn overtuiging dat het conflict langs militaire weg was op te lossen. Door deze overwinning was zijn positie en die van de militaire leiding voor de korte termijn zekergesteld. Op de langere termijn bood de met de afwikkeling van de gijzelingsactie gepaard gaande verharding van de strijd in 1

2 Tsjetsjenië echter geen soelaas. Russische wetenschappers betreurden dat Poetin geen aandacht besteedde aan de slechte sociaal-economische toestand, die zij zagen als grondslag voor het Tsjetsjeense separatisme. 2 Een politieke oplossing en daarmee een einde aan het geweld leek verder dan ooit. Competitie in het veiligheidsapparaat Bij de gewelddadige beëindiging van de gijzelingskwestie speelde ook een ander aspect van het Russische veiligheidsbeleid een rol: de concurrentiestrijd tussen Defensie en de machtsministeries. De speciale eenheden die hadden ingegrepen bij de gijzelingsactie waren afkomstig van zowel defensiestrijdkrachten (in de vorm van de militaire inlichtingendienst GROE) als van de troepen van de zogenaamde machtsministeries, namelijk eenheden van het MVD (SOBR) en van de interne veiligheidsdienst FSB (Alfa en Vympel). 3 De hoofdrol was echter weggelegd voor eenheden van de machtsministeries. Het MVD werd in het verleden gestraft voor het falende optreden in het eerste Tsjetsjeense conflict. Nu was dit veiligheidsorgaan succesvol geweest bij het oplossen van de gijzelingsactie en kreeg het samen met de FSB extra middelen in het vooruitzicht gesteld. 4 Ook defensieminister Sergej Ivanov moest erkennen dat niet zijn departement maar de FSB het voortouw had in de strijd tegen het terrorisme, daarbij ondersteund door de defensiestrijdkrachten. 5 Een van de decreten die Poetin uitvaardigde was dat de Binnenlandse troepen moesten worden omgevormd tot een uit beroepsmilitairen bestaande Nationale Garde die rechtstreeks ondergeschikt zou zijn aan de president. De commandant van de Binnenlandse troepen liet weten ervan overtuigd te zijn dat deze structuur gunstig zou zijn voor de toewijzing van middelen in hun richting. Daarnaast nam Poetin het besluit om de speciale eenheden van het MVD te laten samengaan tot een zelfstandige component van de Binnenlandse troepen in de vorm van een snelle reactiemacht (rapid reaction force). Daarmee zouden zowel de guerrilla in Tsjetsjenië als terreuraanslagen beter bestreden kunnen worden. Met deze beleidslijn werd een constante van het Russische veiligheidsbeleid voortgezet: succesvolle departementen met troepen werden daarvoor beloond, terwijl de verliezers moesten inleveren. Dit beleid heeft wel twee negatieve consequenties. Allereerst geven de uitlatingen van de commandant van de Binnenlandse troepen al aan dat dit opportunisme de concurrentiestrijd tussen Defensie en de machtsministeries aanmoedigt, hetgeen niet bevorderlijk is voor een eendrachtig en eenduidig veiligheidsbeleid. Ten tweede getuigt dit beleid van kortetermijndenken, dat weloverwogen militaire hervormingen in de weg staat. Het lijkt erop dat ook Poetin op dit beleidsterrein kiest voor een conjunctuurbeleid van militaire hervormingen, waarmee een structurele opbouw van het veiligheidsapparaat (defensiestrijdkrachten en andere troepen) niet gebaat is. Revisie van veiligheidsdocumenten Kort na de gijzelingsactie lieten prominente parlementsleden, zoals Aleksej Arbatov en Andrej Nikolajev van de defensiecommissie van de Doema, maar ook academici weten dat deze episode overduidelijk had aangetoond dat binnen het huidige bestel er geen wetgeving was voor een effectieve aanpak van terreuraanslagen. 6 De bestaande wetgeving voorzag niet in de eisen die anti-terreuroperaties stelden: naar vorm een joint benadering (defensiestrijdkrachten en andere troepen tezamen) en naar optreden de inzet van spetsnazeenheden. Om in deze leemten te voorzien spraken parlementaire en wetenschappelijke veiligheidsexperts zich uit voor aanpassing van een groot aantal wetten en veiligheidsdocumenten. 7 Daarnaast moest nieuwe wetgeving worden opgesteld over de inzet van strijdkrachten, andere troepen en veiligheidsorganen in interne conflicten, een wet over 2

3 de strijdkrachten, een antiterreurconcept en een wet aangaande de strijd tegen het terrorisme. Het pleidooi van aanpassing en vernieuwing met het oog op operationele inzet tegen terreur betrof niet alleen wetgeving, maar ook voorschriften voor de wijze van optreden van de defensiestrijdkrachten, die nog steeds hoofdzakelijk waren gericht op het grootschalige conflict. Ook aanpassing van de bevelvoering zou leiden tot een effectievere aanpak van het terrorisme. Men bepleitte de aanwijzing van één veiligheidsorgaan dat als overkoepelende uitvoerende instantie leiding zou geven aan de andere betrokken veiligheidsorganen. Daarbij spraken Arbatov, Nikolajev en anderen ook de voorkeur uit om één persoon te benoemen tot hoofd van de antiterreuroperaties. 8 Op 29 oktober 2002 gaf Poetin naar aanleiding van Nord-Ost aan de ministers van veiligheidsdepartementen en hoofden van veiligheidsdiensten de opdracht tot herziening van het vigerende Nationaal Veiligheidsconcept (NVC), dat dateerde uit Volgens minister van Defensie Ivanov zouden de bijstellingen van de wetgeving de volgende punten behelzen: een versterking van de rol van de strijdkrachten tegen het internationale terrorisme, vaststelling van toename van dreigingen tegen de nationale veiligheid en de bereidheid van de Russische Federatie om militair op te treden tegen terroristen, maar ook tegen hun sponsors. 9 Na vaststelling van een nieuw NVC zou de revisie volgen van de Militaire Doctrine en andere aan het NVC ondergeschikte veiligheidsdocumenten. 10 Ambivalentie in het veiligheidsbeleid De wending in het veiligheidsdenken, die zijn weerslag moet krijgen in nieuwe versies van de drie voornaamste veiligheidsdocumenten (NVC, Militaire Doctrine en Concept Buitenlands Beleid) roept een ambivalent beeld op. Enerzijds heeft Poetin gelijk door het terrorisme, of beter gezegd interne dreigingen en conflicten, hoog op de agenda te zetten. Te lang heeft met name de Generale Staf vastgehouden aan de dreiging van het externe, grootschalige conflict. Zo men het nog niet inzag na de herhaalde conflicten in Tsjetsjenië en Dagestan, heeft Nord-Ost in ieder geval duidelijk gemaakt dat de voornaamste dreigingen van interne aard zijn. De hang van de Generale Staf naar het grootschalige conflict uitte zich bijvoorbeeld in het vasthouden aan het belang van kernwapens. De bijstellingen in de veiligheidsdocumenten verdisconteren waarschijnlijk ook de toegenomen betekenis van nietnucleaire militaire middelen, hetgeen in overeenstemming zou zijn met het actuele dreigingsbeeld. Een ander positief effect van de aanpassing in het veiligheidsdenken is de roep om te komen tot een eenduidige bevelvoering in het geval van antiterreuroperaties. De conflicten in en rond Tsjetsjenië hadden onmiskenbaar aangetoond dat juist de tekortkomingen op dit terrein een belangrijke grondslag waren voor het falend optreden van de Russische troepenmacht tussen 1994 en De jongste Militaire Doctrine en de aanpak van het tweede Tsjetsjeense conflict vanaf najaar 1999 lieten met hun joint-benadering (gezamenlijk optreden van defensiestrijdkrachten en troepen van machtsministeries) zien dat de Russische militaire leiding hier lering uit had getrokken. Dat deze beleidslijn nu wordt doorgetrokken naar antiterreuroperaties binnen het gehele Russische grondgebied is terecht en logisch. Het ligt voor de hand dat de Russische Veiligheidsraad de rol van overkoepelende instantie voor het antiterreurbeleid krijgt toebedeeld, gezien de gewenste centrale regie door de president, het lidmaatschap van alle hoofden van veiligheidsorganen en de door Poetin ingezette koers van toenemend gewicht voor dit orgaan. De ambivalentie over het beleid heeft te maken met de oplossingsrichting, die voornamelijk militair en niet sociaal-economisch is. Het forse aantal beleidsconcepten dat in de nasleep van de gijzelingsactie het licht heeft gezien, legt onmiskenbaar het zwaartepunt bij militaire en politionele oplossingen. Aan de diepere sociaal-economische grondslagen van dit type conflicten, zoals armoede, werkloosheid, gebrek aan onderwijs, huisvesting en medische voorzieningen, gaan deze beleidsbeginselen grotendeels voorbij. Zolang hier niet serieus 3

4 naar gekeken wordt, kunnen deze interne conflicten slechts door middel van geweld en onderdrukking worden opgelost. De desbetreffende overheidsinstanties, noch de Russische samenleving lijken daarbij gebaat te zijn. Oud denken Medio januari 2003 hield de Academie van Militaire Wetenschappen (AMW) van de Generale Staf haar jaarlijkse conferentie. 11 Uit de toonzetting van deze conferentie, waar niet alleen militaire wetenschappers maar ook de Chef Generale Staf (CGS) en de minister van Defensie toespraken gaven, bleek dat het Russische veiligheidsestablishment zich nog niet had vrijgemaakt van conservatieve denkbeelden. In de redevoeringen van legergeneraal Machmoet Garejev, president van de AMW, en andere vertegenwoordigers van de Academie kwam nog steeds duidelijk antiwesterse tendensen naar voren. Zo zou de NAVO de strijd tegen het terrorisme gebruiken om Ruslands militair vermogen te verzwakken. Verder gaf minister Sergej Ivanov te kennen dat hij instandhouding van een nucleair afschrikkingsvermogen als hoogste prioriteit zag. Voorts wees CGS legergeneraal Anatoli Kvasjnin op de dreiging van een grootschalig conflict en benadrukte hij het belang van een sterke rol voor de Russische Federatie als centrale speler in de internationale gemeenschap. De conferentie schonk slechts sporadisch aandacht aan de door Poetin gewenste koerswijziging om de taakstelling van de strijdkrachten primair te richten op de strijd tegen het terrorisme. De conferentie van de AMW gaf dus onmiskenbaar aan dat de politieke en de militaire leiding van Defensie vasthouden aan de uitgangspunten van het in 2000 in de drie voornaamste veiligheidsdocumenten opgetekende beleid: een assertieve houding jegens het Westen, versterking van de Russische positie in de internationale arena en nadruk op militaire middelen als instrument van veiligheidsbeleid. Tot slot Nord-Ost, Ruslands eigen 9/11, heeft een grote indruk gemaakt op de Russische beleidsmakers van veiligheidspolitiek. Heeft dit tot gevolg gehad dat het Russische buitenlands en veiligheidsbeleid een nieuwe richting in is geslagen? Ik denk het niet. Poetin bepaalde zijn beleid door pragmatisme. Na Amerika s 9/11 was het opportuun om het Westen ter wille te zijn. Als Russische nationale belangen dat verlangen, zou Poetin het roer weer omgooien, zeker als de druk daartoe vanuit het eigen veiligheidsestablishment bleef aanhouden. Nord-Ost betekende een versterking van de al eerder, als gevolg van Tsjetsjeense ervaringslessen, ingezette beleidsvoornemens van nauwere samenwerking tussen Defensie en machtsministeries en andere doctrinaire bepalingen gericht op interne conflicten. Een terechte en reële beleidslijn, maar geen nieuwe koers. Die bestendiging van een bestaande koers bleek ook uit het feit dat Nord-Ost voor Poetin aanleiding was om een militaire oplossing van het Tsjetsjeense probleem nog zwaarder aan te zetten. En verder liet de conferentie van de AMW van januari 2003 duidelijk zien dat belangrijke delen van het Russische veiligheidsestablishment volhardden in antiwesterse tendensen en een sterke internationale rol voor de Russische Federatie. Dit brengt mij tot de conclusie dat Nord-Ost wel van invloed is geweest op het Russische veiligheidsdenken, maar zeker geen ommekeer heeft betekend voor het veiligheidsbeleid van de Russische Federatie. Maj. (KLu) drs. M. de Haas is Ruslandkundige en was docent Internationale Betrekkingen aan de Koninklijke Militaire Academie. Vanaf september is hij verbonden aan de NATO School (SHAPE) in Oberammergau. Dit artikel maakt deel uit van zijn promotieonderzoek over Veiligheidsbeleid en Airpower onder Jeltsin en Poetin, dat hij in 2003 hoopt af te ronden. 4

5 De machtsministeries De machtsministeries zijn elf departementen en diensten, waaronder MVD en FSB, die evenals het ministerie van Defensie beschikken over troepen. Traditioneel verzorgden de strijdkrachten van het ministerie van Defensie de externe veiligheid, de bescherming van de staat tegen buitenlandse agressie. De troepen van de machtsministeries waren bedoeld voor de interne veiligheid, ter bescherming tegen binnenlandse dreigingen. Toen de Russische Federatie, met name door de Tsjetsjeense conflicten, steeds meer geconfronteerd werd met sterke interne oppositie, bleek het noodzakelijk te zijn om de defensiestrijdkrachten ook een taak te geven in de interne veiligheid. De gewapende machten van de machtsministeries zijn onder meer Binnenlandse troepen, Grenstroepen, Spoorwegtroepen, troepen van de Civiele Verdediging, FSB troepen en troepen ter Beveiliging van de Russische Federatie, met een totale personeelssterkte van meer dan man. Zes van de elf machtsministeries waren ten tijde van de USSR onderdelen van de KGB, de Sovjet inlichtingen- en veiligheidsdienst. Sinds januari 2001 wordt de zogenaamde antiterreuroperatie in Tsjetsjenië niet meer geleid door het ministerie van Defensie maar door de veiligheidsdienst FSB. Op 11 maart 2003 besloot President Poetin tot opheffing van twee van de elf machtsministeries als zelfstandige organen, (de Federale Grensdienst (Grenstroepen) en de verbindingsinlichtingendienst FAPSI), en tot overheveling van deze diensten naar de FSB ( President consolidates security agencies [2003], Radio Free Europe/Radio Liberty Security Watch, jrg. 4 nr. 10, 11 maart 2003). Noten 1. New military offensive in Chechnya, in: RFE/RL Security and Terrorism Watch, jrg. 3, nr. 39, 5 november 2002; en Backs harsh reaction, in: RFE/RL Security Watch, jrg. 3, nr. 39, 5 november A. Soedoplatov, Vojna tol'ko natsjinajetsja, in: Nezavisimoje Vojennoje Obozrenije (NVO), nr. 39 (309), 1 november 2002, p Nord-Ost, dossier van Nezavisimaja Gazeta, A. Chochlov, We did not injure a single hostage, in: Izvestija, 28 oktober 2002, p Solovjev, I vse-taki my pobedim ; en Duma allocates more funds for fighting terrorism, in: RFE/RL Security Watch, jrg. 3, nr. 41, 19 november Defense minister says Russia is at war, in: RFE/RL Security Watch, jrg. 3, nr. 40, 12 november S. Sokolov, Posleslovije k Nord-Ostoe, in: NVO, nr. 39 (309), 1 november 2002, p. 8 en Neobchodima reorganizatsija spetssloezjb Rossii, in: NVO, nr. 40 (310), 15 november 2002, p. 1; S. Bogdanov, Vojna vne zakona, in: NVO, nr.38 (308), 25 oktober 2002, p. 4; Orders revision of national security concept, in: RFE/RL Security and Terrorism Watch, jrg. 3, nr 39, 5 november 2002; A.I. Nikolajev, Oe nas terroristitsjeskaja vojna, in: NVO, nr. 40 (310), 26 november 2002, p De Grondwet, het Nationaal Veiligheidsconcept (NVC), de Militaire Doctrine, de Anti- Terrorisme Wet, de Defensiewet, de Wet op de Staat van Beleg en de Wet op de Noodtoestand. 8. Sokolov, Posleslovije k Nord-Ostoe, en Neobchodima reorganizatsija spetssloezjb Rossii ; Nikolajev, Oe nas terroristitsjeskaja vojna. 9. De bereidheid werd uitgesproken om zonodig sponsors van het terrorisme in het buitenland te bestrijden. Niet door de inzet van troepen, maar door het uitvoeren van aanvallen met precisiewapens op trainingsbases of andere doelen in het buitenland die gerelateerd zijn aan het internationale terrorisme. Daarmee zou de Russische Federatie zich het recht toekennen offensief op te treden in het buitenland, hetgeen zich slecht verhoudt met het internationale recht. 10. V. Solovjev, Zvezdoj po terrorismoe, in: NVO, nr. 42 (312), 29 november 2002, p V. Solovjev, Nasj Gensjtab otvetsjajet NATO, NVO, nr. 2 (317), 24 januari 2003, pp. 1, 3. 5