Defensienota 2000 Politiek knap document met beperkte geldigheidsduur

Transcriptie

1 Defensienota 2000 Politiek knap document met beperkte geldigheidsduur Kees Homan De op 29 november jl. gepresenteerde Defensienota beoogt als leidraad te dienen voor het Nederlands defensiebeleid voor de komende tien jaar. Over het algemeen is de nota in de politiek en in de media welwillend ontvangen. Dat is niet zo verwonderlijk want de nota biedt weinig verrassingen ten opzichte van de Hoofdlijnennotitie, die eerder dit jaar ook al een overwegend positief onthaal kreeg. Vele deelnemers aan de Strategische Toekomstdiscussie Defensie (STD) die dit voorjaar is gevoerd, zitten nu waarschijnlijk met een kater en voelen zich het slachtoffer van een bezigheidstherapie. Maar wie had iets anders verwacht? Dat de STD een pluriformiteit aan opvattingen zou opleveren stond bij voorbaat vast. Deze discussie overziende staat aan het ene uiterste van het maatschappelijk debat Mient-Jan Faber van het IKV die vindt dat de enige rechtvaardiging van de krijgsmacht nog gelegen is in het uitvoeren van humanitaire interventies. 1 Aan het andere uiterste van dit debat bevindt zich de studie Krijgsgerommel achter de kim van de Teldersstichting die onder meer bepleit dat de Nederlandse defensie de hoogste prioriteit moet gaan toekennen aan het voorkomen van een aanval met massavernietigingswapens (en bij het falen de gevolgen hiervan zoveel mogelijk indammen) en het voorbereid zijn op de wederopstanding van de Russische beer. 2 Aan zulke extremen hoeft De Grave zich weinig gelegen te laten liggen en ligt een ministeriële middenkoers dan ook voor de hand. De Defensienota meldt dan ook in diplomatiek gekozen woorden: Zo heeft de STD ertoe geleid dat de plannen uit de Hoofdlijnennotitie op een aantal punten beter zijn onderbouwd, bijgesteld of aangescherpt. Na alle bezuinigingen van het afgelopen decennium was defensie overigens al vóór het verschijnen van de nota in veiliger financieel vaarwater beland. Mede gezien de ervaringen in het conflict rondom Kosovo was de bezuinigingsdrift op defensie bij PvdA, D66 en Groen Links al tanende. Bovendien liet VVD-fractievoorzitter Dijkstal weten dat zijn partij achteraf spijt heeft dat zij met de tijdens de kabinetsformatie afgesproken bezuinigingen akkoord is gegaan. Al tijdens de Algemene Beschouwingen aanvaardde de Kamer een door Dijkstal ingediende motie, waarin de regering werd gevraagd structureel vijftig miljoen gulden extra uit te trekken in verband met de personele knelpunten bij de uitvoering van vredesoperaties. De begroting werd in die geest aangepast. Ambitieniveau Naar goed gebruik gaat de nota allereerst in op de veiligheidssituatie. Met instemming haalt de nota het rapport van de Adviesraad Internationale Vraagstukken 3 aan die stelt: De wereld verkeert sinds het einde van de Koude Oorlog in een turbulente situatie, waarvan de ontwikkeling ondoorzichtig en de uitkomst onzeker is. Daarna volgt in de Defensienota de bekende catalogus van veiligheidsrisico s, zoals de proliferatie van massavernietigingswapens en ballistische raketten, armoede, overbevolking, verval van het milieu, slecht bestuur, schaarste aan natuurlijke hulpbronnen, georganiseerde criminaliteit, drugshandel, terrorisme etc. Aangezien deze diffuse veiligheidssituatie weinig houvast biedt voor het bepalen van de omvang van de krijgsmacht hanteert ook deze nota het sinds de Prioriteitennota uit 1993 gehanteerde ambitieniveau. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de nieuwe nota uitvoerig ingaat op de factoren die van invloed zijn op het ambitieniveau. De nota noemt behalve de internationale ontwikkelingen ook de verdragsrechtelijke verplichtingen (NAVO en WEU), het Koninkrijksstatuut, solidariteit en lastenverdeling in zowel Europees als bondgenootschappelijk verband, het politiek-maatschappelijk draagvlak in eigen land en de vraag wat de samenleving over heeft voor nationale belangen en waarden. Dat de 1

2 Defensienota op precies hetzelfde ambitieniveau - drie jaar lang gelijktijdig deelnemen aan vier vredebewarende operaties - als de Prioriteitennota uitkomt wekt toch de indruk dat het ambitieniveau van tevoren vaststond en dat vervolgens naar een onderbouwing hiervan is gezocht. Crisisbeheersing Als hoofdtaken van de krijgsmacht noemt de nota: de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied (inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba); de bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit; ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. Binnen deze taken is in de nota een accentverschuiving te constateren van collectieve verdediging naar crisisbeheersing. De nota vervolgt het pad dat de Hoofdlijnennotitie insloeg naar een krijgsmacht die over langere afstand met snel inzetbare eenheden kan opereren. Verheugend is dat de parate sterkte van de snel inzetbare eenheden met 2100 militairen wordt uitgebreid, dat is 900 meer dan aangekondigd in de Hoofdlijnennotitie. Dit maakt het voor de Koninklijke landmacht onder meer mogelijk dat elk van de drie gemechaniseerde brigades in de toekomst zal beschikken over een volledig paraat pantserinfanterie-bataljon. Desalniettemin blijft een substantieel deel van de landmacht mobilisabel. Aangezien de mobilisabele eenheden in toenemende mate uit voormalige BBT-ers bestaan, wordt voortaan gesproken over reserve-eenheden. Pleidooien uit de PvdA, D66 en Groen Links om de krijgsmacht vrijwel geheel paraat te maken voor crisisbeheersingstaken heeft De Grave niet gehonoreerd. Over het veelbesproken Duits-Nederlands legerkorps merkt de nota op dat de legerkorpsstaf niet alleen beschikbaar is voor algemene verdediging, maar ook als kern van een hoofdkwartier voor vredesoperaties kan worden ingezet. Dit laat echter onverlet dat er een asymmetrie bestaat binnen het legerkorps tussen de Nederlandse eenheden die wel inzetbaar zijn voor vredesoperaties en de Duitse eenheden die (mede vanwege dienstplichtigen) alleen voor collectieve verdediging inzetbaar zijn. De toekomst van het Duits-Nederlands Legerkorps zal ongetwijfeld volgend jaar duidelijker worden wanneer de Commissie-Von Weizsäcker haar rapport over de toekomst van de Duitse defensie uitbrengt aan minister Scharping. Met de beslissing het 306 squadron F-16 gevechtsvliegtuigen op te heffen trotseert De Grave de Kamer, die al blijk heeft gegeven hier tegen te zijn. De Kamer blijkt Kosovo als maatstaf te nemen voor toekomstige conflicten. Naast militairen die verweten wordt de laatste oorlog weer te willen voeren blijkt dit verwijt ook voor Kamerleden op te gaan. Terecht stelt de nota: Wie zich te sterk baseert op ervaringen van het laatste conflict, loopt het risico de volgende keer voor verrassingen te staan. De wens van de PvdA-nota om het aantal marine-fregatten te halveren neemt De Grave dan ook niet over. Indien de Kamer haar bezwaar tegen opheffing van het squadron toch handhaaft, zal de bewindsman haar waarschijnlijk vragen aan te geven hoe zij de afgesproken bezuinigingen toch kan realiseren. De nota blijkt in dezelfde fout te vervallen als voorgaande nota s als het gaat om de opbrengst van af te stoten materieel. De minister rekent zich waarschijnlijk te rijk met de 640 miljoen gulden die dit moet opbrengen. Zo is het de afgelopen jaren zelfs defensiehandelsreiziger Gmelich Meijling niet gelukt F-16 s te verkopen. Anti-raket verdediging De nota houdt er rekening mee dat bij crisisbeheersingsoperaties de uitgezonden eenheden geconfronteerd kunnen worden met de inzet van ballistische raketten voorzien van nucleaire, biologische en chemische wapens. Al eerder besloot de minister de 2

3 Patriot-luchtverdedigingssystemen te moderniseren en uit te rusten met Pac-3 (Patriot advanced capability)-raketten. De nota meldt nu ook dat samen met Duitsland bestudeerd wordt of het technisch mogelijk is op termijn de luchtverdedigings- en commandofregatten uit te rusten met een soortgelijke capaciteit. Het voordeel van stationering op schepen is dat die de anti-raket-raketten vrij simpel kunnen verplaatsen naar crisisgebieden. Zij kunnen buiten de territoriale wateren gereed worden gehouden en flexibel worden ingezet, aldus de nota. Nederland speelt hiermee duidelijk een voortrekkersrol binnen de NAVO. Samenwerking tussen krijgsmachtdelen De nota bevat verschillende initiatieven op het gebied van samenwerking tussen de krijgsmachtdelen, zij het dat deze meer van ondersteunende dan van militair-operationele aard zijn. Aangezien de Nederlandse krijgsmacht nooit zelfstandig joint zal optreden, zijn de mogelijkheden van militair-operationele samenwerking beperkt. De verregaande voorstellen van de PvdA op dit gebied zijn in ieder geval niet overgenomen. Wel zullen uiteraard de modules die Nederland aan multinationale operaties bijdraagt moeten zijn voorbereid op gezamenlijk optreden. Dat vergt uiteraard wel kennis en ervaring op het gebied van joint operations. Het Instituut Defensie Leergangen fungeert hierbij sinds ruim een jaar als kenniscentrum. Tot op heden is het Defensie Interservice Commando (DICO), waarin ondersteunende diensten zijn ondergebracht, het meest substantiële voorbeeld van interservice samenwerking. De nota kondigt als nieuwe initiatieven onder meer interservice samenwerking aan bij een aantal functiegerichte opleidingen, een interservicecapaciteit voor Civiel-militaire samenwerking voor vredesoperaties en een nieuw geneeskundig concept voor de gehele krijgsmacht. Daarnaast zullen de drie opleidingsinstituten KIM, KMA en IDL worden samengebracht in een nieuwe bestuursvorm. Europese defensie De nota houdt zich nogal op de vlakte over het Europese veiligheids- en defensiebeleid. In het eerste hoofdstuk van de nota Een actief veiligheidsbeleid, dat onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van minister De Grave en zijn collega van Buitenlandse Zaken Van Aartsen valt, beschrijven de bewindslieden meer in constaterende dan in ondersteunende zin de ontwikkelingen die de Europese Unie in staat moeten stellen om leiding te geven aan een autonome Europese militaire operatie. Zoals bekend vinden de bewindslieden hun politieke geestverwanten in de Kamer op dit punt tegenover zich. De VVD-fractie vindt het noodzakelijk dat een Europese pijler binnen de NAVO ontwikkeld moet worden. PvdA-fractievoorzitter Melkert heeft echter onlangs op een bijeenkomst van zijn partij nog eens benadrukt dat het noodzakelijk is dat de Europese Unie in de toekomst meer zelfstandig moet kunnen beslissen over haar veiligheidspolitieke inzet, eventueel ook buiten het NAVO-kader. Hier liggen dus ingrediënten voor een interessant debat in de Kamer. Het is overigens opmerkelijk dat De Grave enkele dagen na het verschijnen van de Defensienota 2000 op een bijeenkomst van NAVO-defensieministers in Brussel op 2 december zich bereid verklaarde het voortouw te nemen bij de ontwikkeling van een European Multinational Maritime Force (EMMF) en een Europees zeetransportcommando. Bij de EMMF gaat het om de vorming van een Europese zeemacht ten tijde van crises door het tijdelijk onttrekken van schepen en commando-faciliteiten aan NAVO-verbanden. Bij de vorming van een Europees zeetransportcommando is er sprake van bundeling van schaarse middelen door middel van pool-vorming. De Nederlandse bijdrage aan sea lift kan bestaan uit het amfibisch transportschip Hr.Ms. Rotterdam, terwijl in het komende decennium fl. 400 miljoen zal worden gestoken in de bouw van een tweede transportschip. België heeft belangstelling getoond financieel in dit project te participeren. De Grave heeft waarschijnlijk 3

4 met dit initiatief de wind uit de zeilen willen halen van een aantal Kamerfracties die hem verweten buiten de discussie over een Europese defensie te staan. Humanitaire interventie De nota besteedt opvallend veel aandacht aan humanitaire interventie. Dit tengevolge van het Kosovo-conflict en de aandacht die de kerken en het Interkerkelijk Vredesberaad tijdens de Strategische Toekomstdiscussie Defensie voor dit onderwerp hebben gevraagd. Zoals bekend ontbrak aan het NAVO-optreden rondom Kosovo een legitimatie door de Veiligheidsraad en is sindsdien een discussie ontstaan over de vraag onder welke voorwaarden een humanitaire interventie buiten de Veiligheidsraad om gewettigd is. De regering heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de Commissie voor Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) inmiddels gevraagd om een gezamenlijk advies over het vraagstuk van de humanitaire interventie uit te brengen. De vraag is echter of dit nieuwe gezichtspunten zal opleveren. In 1992 heeft de CAVV tezamen met de Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid (ACM) al een uitvoerig advies uitgebracht over dit onderwerp onder de titel Het gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden en humanitaire interventie. 4 Dit advies geeft een aantal concrete criteria. Zoals bekend staan een aantal Derde Wereldlanden en China en Rusland weinig positief tegenover een recht van humanitaire interventie. In een recente beschouwing over de juridische aspecten van Kosovo laten Wessel en Dekker bovendien een waarschuwend woord horen: Het kritiekloos aanvaarden van militaire interventies zonder VN-mandaat is niet zonder gevaar. Aan de andere kant is stilzwijgend toezien op mensenrechtenschendingen eveneens onacceptabel. Er bestaat voor staten altijd een de facto mogelijkheid om rechtsregels om morele redenen naast zich neer te leggen en er kunnen goede redenen zijn om te voorkomen dat het internationale recht tegen zichzelf keert. Er moet echter voor gewaakt worden dat het precaire systeem van collectieve veiligheid niet definitief wordt weggegooid voor er iets nieuws voor in de plaats is gekomen. Bij nog onvoldoende ontwikkeld nieuw internationaal recht met betrekking tot humanitaire interventie ontstaat een juridisch vacuum in geval het VN-Handvest niet meer als geldend recht wordt geaccepteerd. Het is dit vacuum dat op langere termijn wel eens grotere mensenrechtenschendingen tot gevolg zou kunnen hebben dan welke we dezer dagen proberen te bestrijden. 5 Opmerkelijk is in ieder geval dat de uitspraak in de Defensienota dat de regering [sterk] hecht [...] aan een goede volkenrechtelijke grondslag voor militair optreden, maar [...] uiteindelijk humaniteit boven soevereiniteit [stelt], al enkele dagen na publicatie van de nota sterk werd afgezwakt. Personeelsbeleid Het nieuwe personeelsbeleid is een speerpunt in de nota. Door verschuivingen binnen zijn begroting stelt De Grave aanzienlijk meer geld voor dit beleidsterrein beschikbaar. De nota verlaat het uitgangspunt dat militairen een baan voor het leven wordt geboden. Er spreekt een voorkeur uit voor contracten voor een bepaalde tijd (BBT) voor (jongere) militairen boven contracten voor onbepaalde tijd. Het streven is dat het personeelsbestand al over tien jaar voor 60% kan bestaan uit BBT-ers. Voorwaarden hiervoor zijn een gemiddelde contractduur van minimaal vijf jaar (defensiebreed) en een gunstig verloop van de werving. Voor dit laatste aspect voorziet de nota onder meer in goede arbeidsvoorwaarden en uitdagend en motiverend werk. De grote vraag is echter of voldoende personeel op de huidige arbeidsmarkt geworven kan worden, zeker nu er sprake is van uitbreiding van het aantal 4

5 parate functies. De Kamer heeft het de minister er recentelijk niet gemakkelijker op gemaakt door te eisen dat Defensie jongeren niet vanaf hun zeventiende jaar mag werven voor de krijgsmacht. Wel mogen volgens een meerderheid van de Kamer zeventienjarigen stage lopen bij Defensie, maar een jaar lang niet met scherp schieten. Ook mogen ze niet onder de krijgstucht vallen. Daarnaast voorziet de nota in een verhoging van de gemiddelde ontslagleeftijd van 55 tot 58 jaar. Er moet een personeelspyramide komen met een brede basis van jonge, snel op te leiden en uitzendbare militairen en naar boven toe steeds minder mensen. Om dat te bereiken moeten er militairen in de leeftijd van 35 tot 50 jaar de krijgsmacht verlaten. Dit wordt gespreid over een periode van tien jaar. Op het gebied van normen en waarden is ook sprake van een nieuw initiatief. Nadat enige jaren geleden er gedragscodes in de krijgsmacht zijn ingevoerd, maakt de nota nu melding van de oprichting van een bureau voor ethiek en krijgsmacht bij het Instituut Defensie Leergangen. De bemanning van dit bureau bestaat uit twee ethische deskundigen. Zij moeten de kwaliteit en samenhang van de activiteiten op het gebied van de militaire ethiek binnen de krijgsmacht bevorderen. Investeringen De achilleshiel van de nota is de voorziene verdere verlaging van investeringen bij Defensie. Door het uitstellen van investeringen is de laatste jaren een boeggolfeffect ontstaan. De Defensienota 2000 vergroot deze alleen maar. Volgens de Prioriteitennota was voor het op peil houden van de militaire organisatie 28 à 30 procent van het budget nodig. In de Defensienota 2000 is dit percentage in de periode slechts 20,8 procent en daalt het verder in de periode tot 20,6 procent. Dit betekent dat over enkele jaren het defensiebudget opnieuw onder een geweldige druk komt te staan. Het is opmerkelijk dat in de politiek en media weinig aandacht is besteed aan deze zorgelijke component in de nota. De Defensienota 2000 zal dan ook al binnen enkele jaren achterhaald zijn, zeker nu recente rapporten van de NAVO en de WEU een aantal tekortkomingen op defensiegebied in kaart hebben gebracht. Zo meldt de nota dat het op de NAVO-top in Washington aanvaarde Defense Capabilities Initiative er naar streeft tekortkomingen op het gebied van het voortzettingsvermogen, de inzetbaarheid, de strategische transportcapaciteit, inlichtingencapaciteit, bescherming tegen massavernietigingswapens en communicatie- en informatiesystemen op te heffen. Daarnaast geeft ook een door de WEU verrichte audit naar de tekortkomingen in de krijgsmachten van de Europese landen om een eigen Europees veiligheids- en defensiebeleid gestalte te geven aan, dat extra investeringen nodig zullen zijn. De nota rept in het kader van een Europese defensie tevens over de formulering van een samenhangend Europees ambitieniveau met bijbehorende minimumeisen (convergentiecriteria) waaraan de Europese landen individueel en collectief moeten voldoen. Ook hier hangt een prijskaartje aan. Zo moet niet worden vergeten dat Nederland dat 1,6 à 1,7 procent van zijn Bruto Nationaal Product aan defensie besteedt en zich hiermee beneden het gemiddelde van 2,2 procent van de Europese landen bevindt. Kortom, de Defensienota 2000 is politiek gezien een knap document, waarvan de geldigheidsduur echter beperkt zal zijn. Tot slot Het is opmerkelijk dat de VVD als politieke partij die geen enkele substantiële bijdrage heeft geleverd aan de Strategische Toekomstdiscussie Defensie, zich waarschijnlijk als enige kan vinden in de uitkomsten van deze nota. In ieder geval zal PvdA-fractieleider Melkert not amused zijn over de nota, want vrijwel geen enkel fundamenteel voorstel uit zijn met veel publiciteit gepresenteerde fractie-nota Een plan voor de krijgsmacht is in de Defensienota terechtgekomen. Of bedrijft Melkert hier hogere politiek om straks op het gebied van 5

6 onderwijs en gezondheidszorg te kunnen scoren? De behandeling van de Defensienota 2000 op 14 februari a.s. zal ons hierover meer inzicht verschaffen. Generaal-majoor der mariniers b.d. mr. drs. C. Homan is verbonden aan het Instituut Clingendael. Noten 1. Mient Jan Faber, Rechtvaardiging van de krijgsmacht: humanitaire interventie, in Internationale Spectator, juli/augustus 1999, p P.G.C. van Schie, Krijgsgerommel achter de kim, Analyse van de veiligheidsrisico s voor Nederland, Teldersstichting, Den Haag De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig, van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid, Adviesraad Internationale Vraagstukken, Nr. 10, september 1999, p Rapport inzake gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden. Advies van de Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken, Den Haag, 18 juni Guido de Dekker en Ramses A. Wessel, De NAVO in Kosovo: toetssteen voor de militaire interventie?, in Internationale Spectator, juni 1999, p