Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid Rapport Adviesraad Internationale Vraagstukken

Transcriptie

1 Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid Rapport Adviesraad Internationale Vraagstukken Hanno Würzner 'Wil Nederland in staat blijven zijn militair-politieke ambities waar te maken én een passend aandeel te leveren aan de nieuwe ontwikkelingen binnen de NAVO en de Europese Unie, dan moet er meer geld naar Defensie'. Dat concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het advies 'Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid' dat op 1 september jongstleden uitkwam. Hieronder volgt een weerslag van een aantal overwegingen van de Adviesraad, waarbij specifieke aandacht wordt besteed aan de opmerkingen die de Adviesraad heeft gemaakt over de transatlantische betrekkingen. Op 18 november 1998 vroegen de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie de AIV advies uit te brengen over 'De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie sinds 1993 en de gevolgen daarvan voor het Nederlandse defensiebeleid en de wijze waarop de krijgsmacht haar taken gestalte geeft'. Specifiek schreven beide ministers geïnteresseerd te zijn in de gevolgen voor de Nederlandse veiligheidssituatie van de ontwikkelingen in de Russische Federatie, de voortgang rond de Europese defensiesamenwerking en de opkomst van de zogeheten 'nieuwe veiligheidsrisico's', zoals de verspreiding van massavernietigingswapens, en de opkomst van terrorisme en georganiseerde criminaliteit. Zij lieten de AIV weten dat de gevraagde veiligheidsanalyse als basis zou dienen voor de interne afwegingen van het ministerie van Defensie voor de 'Defensienota 2000'. In deze nota, die eind 1999 uitkomt, zal Defensie de uitgangspunten formuleren voor het Nederlandse defensiebeleid aan het begin van de 21e eeuw. Al snel na ontvangst van het verzoek van de ministers is binnen de AIV een werkgroep samengesteld ter voorbereiding van een adviestekst. Deze werkgroep bestond niet alleen uit academici, maar ook uit mensen die in de praktijk hun sporen op veiligheidsgebied hebben verdiend. zo hebben oud-minister van Defensie, A.L. ter Beek, en voormalige Chef Defensiestaf, generaal b.d. A.K. van der Vlis, een actieve rol gespeeld bij de formulering van het advies. Beide speelden ook al een belangrijke rol bij de totstandkoming van de Prioriteitennota van 1993, die tot op vandaag de dag de uitgangspunten van het Nederlandse defensiebeleid bepaalt. Hieronder volgt een samenvatting van een aantal overwegingen en aanbevelingen van de werkgroep, die door de AIV als geheel zijn overgenomen. De internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig Wat de ontwikkelingen in de internationale veiligheid betreft, heeft de AIV geconstateerd dat er in de loop van de jaren negentig zowel sprake is van verandering als van continuïteit. Verandering is vooral opgetreden als gevolg van de toenemende technologische mogelijkheden. Door de snelle verspreiding van militair-technologische kennis, en door de stormachtige ontwikkelingen op communicatie-, informatie- en transportgebied, zijn geweldsmiddelen steeds makkelijker beschikbaar. Daardoor heeft zich in de loop van de jaren negentig een ontwikkeling van 'schaalverkleining' ingezet: de steeds makkelijker verkrijgbaarheid, maar ook de toegenomen effectiviteit en vernietigingskracht van wapens, maken het voor steeds kleinere groeperingen (kleinere landen, niet-statelijke groeperingen) steeds gemakkelijker om geloofwaardig met geweld te dreigen, ook over steeds langere afstanden. De AIV heeft gesignaleerd dat lokale of regionale veiligheidsproblemen daardoor steeds sneller een gewelddadig karakter krijgen en ook eerder een internationale betekenis. Tegen deze achtergrond moeten naar het oordeel van de Adviesraad ook de 'nieuwe veiligheidsrisico's' worden gezien. Op zichzelf is de problematiek rond de verspreiding van massavernietigingswapens, de opkomst van terrorisme of de ontwikkeling van internationale 1

2 criminaliteit niet nieuw. En in sommige opzichten (terrorisme met massavernietigingswapens) kan nog niet worden aangegeven welke consequenties daaruit voortvloeien. Wel heeft de AIV in algemene zin geconstateerd dat de risico's die genoemde 'nieuwe veiligheidsrisico's' opleveren, aan internationaal belang winnen naarmate de technologische mogelijkheden toenemen. Aldus hebben ontwikkelingen op transport-, informatie- en communicatiegebied gezorgd voor een verschuiving in de veiligheidsafwegingen. Speelden bij het opstellen van de Prioriteitennota van 1993 de machtsverschuivingen als gevolg van de val van de Muur een centrale rol, sindsdien heeft vooral de toenemende verbondenheid van regio's aan belang gewonnen. Overigens komt dit niet alleen door de verspreiding van steeds krachtiger wapensystemen, maar ook doordat de gevolgen van crises, zoals economische ontwrichting, de opkomst van georganiseerde criminaliteit of terrorisme en - los daarvan - vluchtelingenstromen zich steeds minder door grenzen laten tegenhouden. Tegelijkertijd wordt het veiligheidsbeeld van de jaren negentig echter gekenmerkt door een grote mate aan continuïteit in spannings- en conflictpatronen. Evenals in 1993 vinden ook vandaag de dag vele gewelddadige conflicten plaats, waarbij jaarlijks vele tienduizenden doden zijn te betreuren en tientallen miljoenen mensen ontheemd raken of hun land ontvluchten. De meeste van deze conflicten en spanningen vinden hun oorsprong al vóór de jaren negentig. Gevraagd naar de ontwikkelingen in de Russische Federatie, heeft de AIV geconstateerd dat het zorgwekkende beeld van de economische en sociale omstandigheden aldaar zich in de loop van de jaren negentig heeft bestendigd. De AIV acht het onzeker in welke richting het land zich op de middellange termijn zal ontwikkelen en welke gevolgen dat zal hebben voor de internationale veiligheidssituatie. Maar ook in andere - veelal Europa omringende - regio's vindt de raad de vooruitzichten onduidelijk. De diepgaande etnische verdeeldheid in de Balkan blijft het risico met zich meebrengen van nieuwe geweldsuitbarstingen. In de Arabische wereld staan oude machtsstructuren door het wegvallen van externe steun en door instabiele economische structuren onder druk, wat een extra dimensie toevoegt aan de grensoverschrijdende spanningen (Koerden, Soennieten versus Shi'ieten) die deze regio al langer kenmerken. Verder weg, in Azië, vindt een omvangrijke conventionele, en soms ook nucleaire, wapenwedloop plaats. En wat de oorzaken van de conflicten in Afrika ook mogen zijn, feit is dat het vele landen in de regio ontbreekt aan krachtige leiding met voldoende draagvlak en externe steun om onrust en spanningen in de hand te houden. Het internationale instrumentarium NAVO De veranderingen in de internationale veiligheidssituatie hebben in de loop van de jaren negentig geleid tot een aantal aanpassingen in het internationale veiligheidsinstrumentarium. De NAVO is naast een arrangement voor collectieve verdediging steeds meer een organisatie voor veiligheids- en defensiesamenwerking geworden die meer in het algemeen beoogt de stabiliteit in Europa te vergroten. Het nieuwe Strategisch Concept, zoals dat dit jaar op de Top van Washington werd vastgesteld, weerspiegelt deze aanpassing: naast de collectieve verdediging worden nu ook samenwerking, dialoog en het beheersen van crises wezenlijk gevonden om de dreigingen en risico's tegen te gaan die aan het begin van de 21e eeuw op het NAVO-verdragsgebied afkomen. Met het toenemende belang van crisisbeheersing, moet ook steeds meer aandacht worden besteed aan de juiste inrichting van de NAVO-krijgsmachten. In dit verband onderstreept de AIV het belang van de beraadslagingen rond het Defence Capabilities Initiative dat op de Top van Washington is vastgesteld. Tijdens deze discussies hebben de bondgenoten gesignaleerd dat er met het oog op het verbredende militaire takenpakket steeds meer tekortkomingen ontstaan op het gebied van het voortzettingsvermogen en de inzetbaarheid: de NAVO-strijdkrachten bevatten te weinig parate eenheden en missen bovendien voldoende logistieke steun en 2

3 gevechtsondersteuning. Met het aanvaarden van het Defence Capabilities Initiative zijn dergelijke tekortkomingen binnen de NAVO weliswaar op de politieke agenda gezet, maar de AIV vraagt zich af of dat op zich de NAVO-lidstaten voldoende zal motiveren om de achterstanden daadwerkelijk in te lopen, mede omdat hiermee ook hogere collectieve NAVO-lasten zijn gemoeid. Deze vrees geldt in het bijzonder voor de inzet van de Europese bondgenoten. Transatlantische betrekkingen In zijn advies heeft de AIV een bijzondere plaats ingeruimd voor de transatlantische betrekkingen. Naar het oordeel van de Raad zullen zowel de Verenigde Staten als de Europese landen zich actief moeten inspannen voor blijvende goede verhoudingen. De afwezigheid van een acute militaire dreiging tegen West-Europa werkt namelijk steeds meer het risico in de hand van een uiteenlopen van de Amerikaanse en Europese oriëntaties, ook in de veiligheidsafwegingen. Met het wegvallen van een onmiddellijke grootschalige dreiging tegen West-Europa wordt de instabiliteit in andere regio's, met name het Midden-Oosten en Oost-Azië, van relatief groter belang voor de Verenigde Staten. Daarnaast speelt ook dat de hoge Amerikaanse investeringen in militair-technologische vernieuwing in belangrijke mate zijn gericht op het ontwikkelen van kleine wendbare formaties met grote vuurkracht, waardoor voor de Verenigde Staten de mogelijkheid ontstaat de inzet van manschappen tot een minimum te beperken. Omdat de Europese landen deze technologische heroriëntatie niet volgen, kan naar het oordeel van de AIV een zeer onwenselijke, want onevenwichtige Europees-Amerikaanse taakverdeling ontstaan. Daar komt bij dat de betekenis van de Amerikaans-Europese militaire afstemming (synergie), die de collectieve verdediging tijdens de Koude Oorlog ten dienste stond, lijkt af te nemen nu in de NAVO meer nadruk komt te liggen op crisisbeheersingsoperaties. Het militaire 'bijstandsautomatisme' van de collectieve verdediging ontbreekt daarbij. Of en hoe de bondgenoten aan crisisbeheersingsoperaties deelnemen, wordt per geval bepaald, mede in het licht van binnenlandspolitieke afwegingen. De AIV acht een dergelijke verschuiving niet zonder risico's. De recente Europese ervaringen hebben immers geleerd dat volwaardige deelname van de Verenigde Staten aan operaties hoger in het technologische spectrum noodzakelijk blijft omdat het Europese militaire vermogen daar te beperkt voor is, ook bij crises die direct het Europese belang raken (Kosovo). Aangezien Amerikaanse deelname aan dergelijke operaties niet vanzelfsprekend is, behoren de Europese landen naar het oordeel van de AIV ook hier hun verantwoordelijkheid te kunnen nemen en daartoe te beschikken over een groter militair vermogen dan het huidige. Europa Bovendien kan een duurzame Amerikaanse betrokkenheid bij de Europese veiligheid volgens de AIV alleen worden bewerkstelligd als de Europese landen erin slagen de Verenigde Staten duidelijk te maken dat zij - met inachtneming van de transatlantische banden - bereid en in staat zijn hun eigen verantwoordelijkheid te nemen. De verdere ontwikkeling van een Europees militair vermogen kan hierin een belangrijke rol spelen, mede met het oog op een meer evenwichtige burden sharing. Maar ook om andere redenen is de ontwikkeling van zo'n vermogen noodzakelijk en urgent: momenteel dreigt een scheefgroei tussen de Europese financieel-economische integratie en de gebrekkige samenwerking op veiligheidsgebied, die de indruk kan wekken dat de Europese landen op veiligheidsgebied hun toenemende verantwoordelijkheden niet kunnen of willen waarmaken. Vooral het laatste argument heeft, volgens de verklaring van St. Malo (december 1998), de Britse en Franse regering tot de conclusie gebracht dat de Europese Unie moet beschikken over geloofwaardige militaire middelen en een bijbehorende, slagvaardige politieke besluitvorming. Inmiddels hebben ook andere EU-lidstaten zich aangesloten bij het Brits-Franse pleidooi voor het vergroten van het Europese militaire vermogen. Met name Duitsland heeft zich tijdens zijn EU-voorzitterschap bijzonder ingespannen voor verdere 3

4 uitwerking hiervan, hetgeen uiteindelijk leidde tot de uitgebreide conclusies over de Europese defensiecapaciteit door de Europese Raad van Keulen (juni 1999). De Europese regeringsleiders verklaarden daarin dat de Europese Unie moet kunnen beschikken over een geloofwaardig militair vermogen en dat daarvoor aan een aantal basisvoorwaarden moet worden voldaan: er behoren voldoende militaire middelen voorhanden te zijn, de militaire structuren moeten geschikt zijn en de politieke aansturing dient effectief te zijn. Dergelijke doelstellingen zijn naar het inzicht van de AIV zeer ambitieus en kunnen alleen worden verwezenlijkt als daartoe werkelijk de politieke besluitvaardigheid en daadkracht bestaat. Een gebrek daaraan leidt tot een doormodderproces dat niet alleen schade berokkent aan de Europese geloofwaardigheid, maar ook aan de transatlantische banden en dus aan de effectiviteit van de NAVO. Wat de middelen voor een Europees militair vermogen betreft, constateert de AIV dat in het verleden al menigmaal is gesproken over een efficiënter gebruik van de bestaande middelen langs de lijnen van taakverdeling tussen de krijgsmachten, van een meer intensieve samenwerking en van gezamenlijke financiering van materieel. Het probleem is echter dat dergelijke voorstellen bij de uitwerking keer op keer op problemen stuiten, die erop neer komen dat landen hun nationale zeggenschap over de inrichting en inzet van hun krijgsmacht onverkort voor zichzelf wensen te houden. Daarnaast blijven ook afwijkende industriële belangen een struikelblok vormen. Maar om een eerste aanzet te geven voor een gezamenlijk Europees defensievermogen zullen de EU-lidstaten zich toch bereid moeten tonen tenminste intensiever samen te werken bij de inrichting van hun krijgsmachten. Daarvoor zullen zij naar het oordeel van de AIV dan wel financiële middelen moeten vrijmaken. Het afstemmen van Europese krijgsmachten zal, ook als dit gepaard gaat met een intensievere multilaterale samenwerking of taakverdeling, in eerste instantie immers eerder leiden tot extra uitgaven (aanpassingsinvesteringen) dan tot bezuinigingen. Voor zover er bij een efficiëntere Europese samenwerking financiële voordelen in het verschiet liggen, gaat de kost voor de baat uit. Wat de AIV betreft komt deze redenering er op neer dat met de versterking van de Europese defensiecapaciteit een nieuw ambitieniveau wordt geschapen, dat niet zonder gevolgen kan blijven voor de hoogte van de defensiebegrotingen van de betrokken Europese landen. Zoals ook op de Europese Raad van Keulen is geconcludeerd, is alleen een verbeterd militair vermogen niet voldoende voor een effectieve Europese defensiecapaciteit. Ook is een goede militaire structuur nodig. De besluiten van de Top van Washington en van de Europese Raad van Keulen kunnen naar de mening van AIV uitzicht bieden op een nauwe afstemming tussen de NAVO en het te ontwikkelen Europese defensiebeleid. Het bondgenootschap heeft zich bereid getoond via het concept van de Combined Joint Task Forces (CJTF) voor 'Europese operaties' NAVO-middelen ter beschikking te stellen. Dit gebruik van de structuur van de NAVO is van belang omdat daardoor complexe militaire operaties kunnen worden uitgevoerd. Bovendien voorkomt deze benadering een kostbare en onnodig duplicerende opbouw van een autonome Europese defensiemacht. De Europese Raad van Keulen heeft daarnaast de mogelijkheid opengehouden van puur Europese operaties, dus zonder het gebruik van NAVO-middelen. Deze optie hoeft naar het oordeel van de AIV echter geen afbreuk te doen aan de CJTF-benadering omdat puur Europese operaties naar verwachting voorlopig beperkt blijven tot kleinschalig militair optreden, waarvoor geen aparte militaire structuur hoeft te worden opgebouwd. Overigens tekent de AIV aan dat het CJTF-concept zich weliswaar leent voor Europese samenwerkingsverbanden met NAVO-middelen, maar dat het ook zijn grenzen kent. De NAVO beschikt als organisatie immers nauwelijks over eigen middelen. De belangrijkste strategische NAVO-capaciteiten blijven in handen van de Verenigde Staten, wat één of andere vorm van Amerikaanse betrokkenheid bij grotere crisisbeheersingsoperaties steeds weer onvermijdelijk maakt. Een 'automatische' delegatie van materieel ten behoeve van Europese operaties of een harde garantie dat de benodigde middelen steevast ter beschikking zullen worden gesteld, kan in de praktijk niet worden verwacht. Een tweede 4

5 kanttekening van de AIV betreft de integratie van de West-Europese Unie (WEU) in de Europese Unie, waartoe in Keulen het beginselbesluit is genomen. Voor deze integratie zullen nog de nodige hordes moeten worden genomen. Wat zal er bijvoorbeeld gebeuren met de verschillende vormen van associatie die de WEU kent met verscheidene landen die geen lid zijn van de Europese Unie? En wat met de EU-lidstaten die noch lid zijn van de NAVO noch van de WEU? Wat een effectieve politieke aansturing van de Europese defensiecapaciteit betreft, oordeelt de AIV dat dit vooral zal afhangen van het vermogen van de Europese Unie als geheel om tot een gemeenschappelijke definiëring van strategische belangen te komen. Zolang een dergelijke Europese 'strategische consensus' ontbreekt, is coherent Europees optreden niet snel te verwachten en ligt het voor de hand dat Europese operaties in feite niet veel zullen verschillen van de gebruikelijke ad hoc 'coalitions of the willing'. Een Europese strategische consensus kan op zijn beurt toch weer niet los worden gezien van de ontwikkeling van een effectief Europees institutioneel kader, dat snel, deskundig en besluitvaardig op internationale ontwikkelingen moet kunnen reageren. Daartoe heeft het Verdrag van Amsterdam een aantal aanpassing van structuren voorzien, zoals de aanstelling van een Hoge Vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid. Blijkens de conclusies van de Europese Raad van Keulen gaan de gedachten binnen de Unie verder uit naar de vorming van een permanent Comité voor politieke- en veiligheidsvraagstukken dat onder instructie staat van de EU-hoofdsteden. De AIV vreest evenwel dat een heilloze verwarring en rivaliteit ontstaat als onduidelijk blijft hoe de functie van de Hoge Vertegenwoordiger zich verhoudt tot dit Comité. Het Nederlandse defensiebeleid De AIV heeft geconcludeerd dat een directe vertaling van de internationale veiligheidssituatie naar taken en middelen van de Nederlandse krijgsmacht vanwege de veelheid aan relevante - soms conflicterende - factoren niet uitvoerbaar is. Daar komt bij dat de inrichting van de krijgsmacht toch al voor een belangrijk deel wordt vormgegeven in internationaal verband (NAVO). Daarom bepaalt niet uitsluitend de internationale veiligheid, maar vooral het politieke ambitieniveau van de regering de wijze waarop het Nederlandse defensiebeleid vorm krijgt. In de Prioriteitennota van 1993 is dit ambitieniveau voor het post-koude Oorlog tijdperk voor het eerst omschreven. Het komt er op neer dat Nederland in staat moet zijn drie jaar lang gelijktijdig deel te nemen aan vier vredebewarende operaties met eenheden ter grootte van een bataljon of het equivalent daarvan, of dat het éénmalig moet kunnen bijdragen aan vrede-afdwingende operaties met een eenheid ter grootte van een brigade. Dit ambitieniveau heeft in 1993 parlementaire instemming gekregen en is dit jaar weer in de Hoofdlijnennotitie van de minister van Defensie bevestigd. Ook de AIV heeft dit ambitieniveau als uitgangspunt genomen en geconcludeerd dat de ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig geen aanleiding geven tot een verlaging hiervan. In tegendeel, een serieuze Nederlandse inspanning voor de versterking van de Europese defensiecapaciteit komt juist neer op een verhoging van het bestaande ambitieniveau. De planning voor de krijgsmacht moet op voornoemd ambitieniveau zijn afgestemd. In de praktijk komt dit erop neer dat men over het vermogen moet beschikken om een breed scala van taken uit te voeren in nationaal en internationaal verband, over grote afstanden en tot op het hoogste niveau van geweld. In de Hoofdlijnennotitie wordt daarnaast gepleit voor een modulaire inzet van de krijgsmacht bij crisisbeheersingsoperaties, waarmee kleine eenheden (modules) worden ingepast in een groter geheel van bijdragen van andere landen. Een dergelijke benadering zou de krijgsmacht zeker flexibeler kunnen maken, maar zij mag naar de mening van de AIV niet leiden tot teveel nadruk op ad-hoc constructies die ten koste gaat van de doeltreffendheid van grotere verbanden. De AIV pleit ervoor hierop in te spelen door beter gebruik te maken van de bestaande multinationale formaties. Hij beveelt de minister van Defensie dan ook met klem aan te bevorderen dat dergelijke formaties, met name het 5

6 Duits-Nederlandse Legerkorps, naast de taken voor collectieve verdediging in toenemende mate operationele taken worden toebedeeld op het vlak van crisisbeheersing. De AIV ondersteunt verder het streven van Defensie naar een hogere graad van paraatheid om beter en sneller te kunnen inspelen op de behoeftes voor crisisbeheersingsoperaties, zonder dat parate onderdelen steeds weer 'bijeengesprokkeld' hoeven te worden. Maar de Adviesraad meent wel dat, voor zover verbeterde wervingsmethodieken dat toestaan, de in de Hoofdlijnennotitie genoemde uitbreiding met 800 militairen aanzienlijk moet worden verhoogd. Daarnaast vindt de AIV dat beter gebruik kan worden gemaakt van de mobilisabele onderdelen van de krijgsmacht als deze worden omgezet in reserve-eenheden, zoals deze al bestaan in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. De AIV constateert verder dat nadere aandacht moet worden geschonken aan de personeelsproblematiek van de krijgsmacht. Zowel de motivatie als de beschikbaarheid van het personeel staan onder druk. De motivatie wordt nadelig beïnvloed door de vele reorganisaties die Defensie de afgelopen jaren hebben getroffen. De toenemende kloof tussen de secundaire arbeidsvoorwaarden van de krijgsmacht en die in de civiele maatschappij versterkt deze trend. Daarnaast speelt ook de lange duur van crisisbeheersingsoperaties en de snelheid waarmee eenheden steeds weer worden uitgezonden een rol. Daardoor wordt op den duur een te zware wissel getrokken op het privéleven van de betrokken militairen. De AIV vindt daarom dat moet worden gestreefd naar een geleidelijke verlaging van de frequentie waarmee militairen naar het buitenland worden gezonden. Tezelfdertijd pleit de Adviesraad voor verlenging van de contracten van Beroepsmilitairen Bepaalde Tijd. Een dergelijke verlenging kan een positief effect hebben op de geoefendheid en de inzet van het personeel. Dat geldt niet alleen voor de parate, maar ook voor de voorgestelde reserve-eenheden. Hoe verhouden deze aanbevelingen zich nu tot de financiële mogelijkheden van het ministerie van Defensie? De verschillende bezuinigingsrondes op Defensie hebben ertoe geleid dat de defensiebegroting inmiddels 12% lager is dan voorzien in de Prioriteitennota. In dit verband heeft de AIV geconstateerd dat bezuinigingen op het defensie-apparaat steeds weer tot disproportionele effecten heeft geleid, omdat meer dan de helft van de defensiebegroting, namelijk de personeelsuitgaven (salarissen, pensioenen en wachtgelden), niet kan worden aangesproken. Daardoor blijft de speelruimte voor bezuinigingsoperaties bij Defensie beperkt tot doelmatigheidsoperaties, het uitstellen van investeringen of inkrimping van de bedrijfsvoering. Inmiddels is gebleken dat de bezuinigingen die doelmatigheidsoperaties hebben opgeleverd, zijn achtergebleven bij de verwachtingen. Bovendien lijken de grenzen van deze operaties bereikt, wil geen 'bedrijfseigen expertise' binnen de krijgsmachtdelen verloren gaan. Verder is volgens het Jaaroverzicht Materieelbeleid 1998 van Defensie de investeringsquote van de krijgsmacht sinds 1993 door de bezuinigingen niet uitgekomen boven de 22,7%. Deze is dus ver achtergebleven bij het niveau dat volgens de Prioriteitennota nodig is voor het op peil houden van de militaire organisatie (28 à 30%). Dit gebrek aan investeringen betekent dat de krijgsmacht, waarvan het materieel door het intensieve gebruik bij crisisbeheersingsoperaties toch al slijt, zich niet meer voldoende kan vernieuwen en bovendien vervangingsinvesteringen moet uitstellen. De AIV heeft gesignaleerd dat door dergelijk uitstel een 'boeggolfeffect' is ontstaan dat ieder jaar urgenter wordt. Voor zover bezuinigingen ten slotte moesten leiden tot een ingreep in de bedrijfsvoering, zijn geen taken van de krijgsmacht afgestoten maar werden bezuinigingen zo veel mogelijk verspreid over het gehele takenpakket. Hieraan lag de notie ten grondslag dat het snijden in specifieke taken (het afschaffen van hele onderdelen van de krijgsmacht) een disproportioneel grote aanslag zou betekenen op de Nederlandse gevechtskracht in verhouding tot het geld dat het zou opleveren. Wel hebben deze bezuinigingen geleid tot een aantal suboptimale effecten, zoals een steeds onvollediger parate vulling van brigades, een verminderde geoefendheid en een lagere beschikbaarheidsgraad. 6

7 Conclusie De financiële krapte op de defensiebegroting staat op gespannen voet met het advies van de AIV. De personeelsproblematiek, de verhoging van de paraatheid, de ommezwaai naar een mobieler en flexibeler karakter van de krijgsmacht en de opbouw van militair vermogen ten behoeve van de Europese defensie kosten ontegenzeggelijk veel geld. Dit kan naar het oordeel van de AIV niet meer in voldoende mate worden gevonden in een volgende herschikking van het militaire apparaat, in het opnieuw uitstellen van investeringen of in nieuwe aanpassingen op de bedrijfsvoering. Het is daarom hoog tijd consequenties te trekken uit het veiligheidsbeeld, het door Nederland verkozen ambitieniveau, de noodzaak van een geloofwaardige Nederlandse bijdrage aan de Europese veiligheids- en defensie-identiteit en de opdracht de Nederlandse krijgsmacht te verzekeren van adequate middelen en voldoende gemotiveerd en opgeleid personeel. Dit alles betekent volgens de AIV dat de meerjarenramingen voor Defensie moeten worden verhoogd. Zonder een dergelijke politieke heroriëntatie dreigt de inzetbaarheid, en daarmee ook het draagvlak en de wervingskracht van de krijgsmacht tekort te schieten. Gezien de nauwe samenhang tussen deze elementen dreigt de Nederlandse krijgsmacht dan op een hellend vlak te geraken met zeer negatieve consequenties voor de wijze waarop zij kan blijven bijdragen aan vrede, veiligheid en de bevordering van de internationale rechtsorde. Drs. H.A. Würzner is secretaris van de Commissie Vrede en Veiligheid van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en in die hoedanigheid betrokken bij de totstandkoming van het advies 'Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid'. Geïnteresseerden in de gehele adviestekst kunnen deze opvragen bij de Adviesraad Internationale Vraagstukken (Postbus 20061, 2500 EB, Den Haag). 7