Cover Page. The handle holds various files of this Leiden University dissertation.

Transcriptie

1 Cover Page The handle holds various files of this Leiden University dissertation. Author: Vergeer, E.J.M. Title: Regeldruk vanuit een ander perspectief : onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers Issue Date:

2 INSTITUUT VOOR RECHTSWETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK Regeldruk vanuit een ander perspectief Onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers E.J.M. VERGEER

3 Regeldruk vanuit een ander perspectief

4

5 Regeldruk vanuit een ander perspectief Onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van Rector Magnificus prof. mr. C.J.J.M. Stolker, volgens besluit van het College voor Promoties te verdedigen op woensdag 25 januari 2017 klokke uur door Emmerentiana Johanna Maria Vergeer geboren te Boskoop in 1982

6 Promotor: prof. dr. W.J.M. Voermans Promotiecommissie: prof. dr. A.C.M. Meuwese (Tilburg University) prof. dr. W.S.R. Stoter (Erasmus Universiteit Rotterdam) prof. dr. C.L.J. Caminada dr. M. Dechesne Dit proefschrift kwam mede tot stand met steun van de Kamer van Koophandel, het Leiden University Dual PhD Centre The Hague en de Stichting Regionale Kennisontwikkeling Lay-out: Anne-Marie Krens Tekstbeeld Oegstgeest 2017 E.J.M. Vergeer Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means

7 Nein, gerade Tatsachen gibt es nicht, nur Interpretationen Er bestaan geen feiten, alleen interpretaties F.W. Nietzsche ( )

8

9 Woord vooraf Een ervaring die mijn leven heeft veranderd. Dat is denk ik de beste omschrijving van het wetenschappelijk onderzoek dat ik de afgelopen jaren heb mogen uitvoeren. Zoals bij elke promovendus, ging het ook bij mij gepaard met ups en downs. Wat in mijn ogen begon als gewoon een nieuw project op mijn werk, groeide al snel uit tot veel meer dan dat: het werd omvangrijker, persoonlijker, meeslepender. De ups waren talrijk. Ik genoot van de motiverende reacties van brancheorganisaties en vertegenwoordigers van overheidsinstanties. Ze toonden vanaf de start van mijn onderzoek belangstelling voor mijn aanpak, verschaften me informatie en namen de tijd om met mij van gedachten te wisselen over mijn resultaten. Ook de interviews die ik met ondernemers mocht afnemen, heb ik als zeer bijzonder ervaren: de openhartigheid, maar ook de emotie die ik bij hen zag als het over hun relatie met de overheid ging, motiveerden mij. De nauwe betrokkenheid van al die partijen, bood mij een bijzonder klankbord en gaf me extra energie om een antwoord op die ene vraag te vinden. Grote vreugde was er dan ook toen ik een doorbraak in mijn onderzoeksresultaten bereikte: de tientallen voorbeelden die door ondernemers ter sprake waren gebracht, waren terug te herleiden naar drie cruciale factoren! Ik ben trots, maar bovenal dankbaar dat ik dit onderzoek heb mogen uitvoeren op de manier waarop ik dat zelf graag wilde doen. Niet altijd had ik daarvoor zelf al de vereiste kennis in huis, maar dankzij de goede begeleiding van mijn promotor en de staf van het Leiden University Dual PhD Centre lukte het me om me dat eigen te maken. Mijn bijzondere dank gaat uit naar Mark en Charlotte, van wie ik veel heb mogen leren op het gebied van onderzoeksmethoden en -analyses. Met hun grote kennis van empirisch onderzoek, waardevolle feedback én geduldige begeleiding, zijn ze voor mij van grote waarde geweest. In de afrondende fase hebben ook Esmé, Petra, Pieter, Johannes en Laurens mij geholpen en van waardevolle adviezen voorzien. Heel graag bedank ik ook mijn promotor Wim Voermans voor de belangrijke rol die hij voor mij had: hij is niet alleen goed thuis in het onderwerp regeldruk, maar hielp me ook om mijn onderzoeksvraag die voortkwam uit mijn praktijkervaring met een wetenschappelijke bril te benaderen. Bovendien wisten zijn enthousiasme en positieve benaderingswijze mij op cruciale momenten op te beuren, waardoor ik met vertrouwen en energie nog weer even de schouders eronder zette. Ook bedank ik Amanda die, samen met Charlotte,

10 VIII Woord vooraf bereid was om mij als paranimf te ondersteunen bij de verdediging van dit proefschrift. Mijn voormalige werkgever (de Kamer van Koophandel) en de Stichting Regionale Kennisontwikkeling ben ik ontzettend dankbaar voor de kans die ze me boden om het onderzoek te starten en voor het scheppen van de noodzakelijke randvoorwaarden. Speciale vermelding daarbij verdienen Cees Broeksma, Ben Schuttenbeld en Adriaan in t Groen, die me er destijds van overtuigden om deze uitdaging aan te gaan, maar me ook gedurende het traject niet uit het oog verloren. Nu, vijf jaar later, kijk ik terug op een mooie en unieke ervaring. Die had ik niet kunnen én niet willen opdoen zonder de steun van mijn dierbaren: mijn ouders, familie, vrienden en naaste collega s. Bijzondere vermelding verdient mijn partner Peter, die werkelijk op ieder moment van de dag even scherp lijkt te zijn: diverse malen werd hij tot diep in de nacht uit zijn slaap gehouden voor het redigeren van mijn teksten of inhoudelijke discussies over mijn onderzoek. De leuke en minder leuke momenten kon ik met hem delen en steeds wist hij me op te peppen óf juist te temperen. Dankzij allen stond ik er nooit alleen voor. Bedankt!

11 Inhoudsopgave OVERZICHT VAN FIGUREN EN TABELLEN LIJST VAN AFKORTINGEN INLEIDING. WAT IS REGELDRUK? III V VII 1 DE GESCHIEDENIS VAN HET REGELDRUKBELEID IN NEDERLAND Kabinetten Lubbers kleinere overheid, minder regels De Grote Operaties: snijden in regels en het ambtenarenapparaat Zicht op wetgeving: denken in alternatieven en zelfregulering Deregulering in internationaal verband Kabinetten Kok marktwerking Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) Deregulering in internationaal verband Kabinetten Balkenende kwantificering: 25% reductie Actieprogramma Andere Overheid Programma Regeldruk Bedrijven Actal Eindrapportage Regeldruk Kabinetten Rutte aandacht voor maatwerk Voorkomen van nieuwe regeldruk Dienstverlening Beter en Concreter Maatwerkaanpak Omgevingswet Deregulering in internationaal verband Actal Conclusie 30 2 REGELDRUK: VOOR MEERDERE INTERPRETATIES VATBAAR Theorieën over regulering Economische theorieën over regulering Economische theorieën in het dereguleringsdebat Interveniëren via het recht: functies en bijeffecten van regelgeving 57

12 Inhoudsopgave 2.2 Wanneer is sprake van regeldruk? De economische benadering van regeldruk De juridische benadering van regeldruk De meetbaarheid van regeldruk Economische benadering van meetbaarheid Juridische benadering van meetbaarheid Hoe ondernemers regeldruk ervaren Onderzoek onder ondernemers Wetenschappelijke literatuur Conclusie 92 3 REGELDRUK IN DE OGEN VAN ONDERNEMERS Onderzoekskader Begrippen en terminologie Onderzoeksmethode Verkennende interviews belanghebbenden Exploratieve enquête Verdiepende interviews De enquêtevragen nader bekeken Regels Aspecten Instanties Kosten Effect van de aanpak Verdiepende interviews nader bekeken Onderzoekspopulatie, steekproef en respons Onderzoekspopulatie Steekproef en procedure van verzending Respons Betrouwbaarheid Statistische technieken en analysebeslissingen Conclusie KOSTEN VAN SECUNDAIR BELANG Hoe ervaren ondernemers de overheid? Oordeel over regel-terreinen Niet alle bedrijven ervoeren hinder Waardoor hebben ondernemers last van regels of instanties? Verschillen tussen branches Twee clusters: werkbaarheid en kosten Welke kosten maakten ondernemers door regels? Geen kosten Hoe verloopt het contact met overheidsinstanties? Verschillen tussen respondenten 146

13 Inhoudsopgave I Vooroordeel of eigen ervaring? Oordeel over meest recente contact Beoordeling aanpak regeldruk Enkele maatregelen voorgelegd Conclusie HET MOET WEL ERGENS GOED VOOR ZIJN Positieve en negatieve voorbeelden, wanneer werd regeldruk ervaren? Arbeidsinspectie (tegenwoordig Inspectie SZW) Belastingdienst Brandweer Centraal Bureau voor de Statistiek Douane Gemeenten Kamer van Koophandel Milieudienst Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit Politie Productschappen Provincies UWV Waterschappen Regeldruk, wat is dat? In abstracto Nadere duiding opvallende enquêteresultaten Milieu- en ruimtelijke ordening versus financiële administratie Samenhang met het aantal personeelsleden Conclusie REGELDRUK VERSUS REGELDRUK: HETZELFDE OF TOCH NIET? Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren? Factor 1: kosten Factor 2: werkbaarheid Factor 3: gepercipieerd nut Proportionaliteit: samenspel tussen drie factoren Hoe verhoudt ondernemersvisie zich tot dereguleringsoperaties? Factor 1: Kosten Factor 2: Werkbaarheid Factor 3: Gepercipieerd nut Gevolgen voor de merkbaarheid van deregulering en beleidsaanbevelingen Inzicht 1: aansluiten op de beleving van ondernemers Inzicht 2: onderscheiden van doelen en doelgroepen Inzicht 3: ruimte voor maatwerk Aanbevelingen Wetenschappelijke reflectie 210

14 II Inhoudsopgave 6.5 Methodologische overwegingen en vervolgonderzoek 214 SAMENVATTING 217 SUMMARY 225 AANGEHAALDE LITERATUUR 233 BIJLAGEN Onderzoekspopulatie Overzicht aspecten, relatie met andere onderzoeken Categorieën in relatie tot ander onderzoek Vragenlijst enquêtes Respondenten enquête Vragen gestructureerde interviews Structuur dialoogmodel Terreinen van hinder Overzicht kosten in relatie tot Standaard Kosten Model A Beoordeling arbeidsinspectie B Beoordeling Belastingdienst C Beoordeling brandweer D Beoordeling CBS E Beoordeling Douane F Beoordeling gemeenten G Beoordeling KvK H Beoordeling milieudienst I Beoordeling NVWA J Beoordeling politie K Beoordeling productschappen L Beoordeling provincies M Beoordeling UWV N Beoordeling waterschappen Weergave visualisatieopdracht Overzicht geïnterviewden 321 CURRICULUM VITAE 323

15 Overzicht van figuren en tabellen FIGUREN 1.1 Weergave administratieve lasten 1.2 De indeling van regeldruk op de website Goed opgelost! 2.1 Europese landen ingedeeld naar regulering arbeids- en productmarkt 2.2 Economische groei afgezet tegen regulering 2.3 Machtafstand tegenover onzekerheidsvermijding 4.1 De meest hinderlijke regels voor respondenten 4.2 Categorieën van regels die respondenten hinderen, naar branche 4.3 Respondenten die geen hinder ervaren door regels, naar branche 4.4 Respondenten die geen hinder ervaren door regels, naar werkzame personen 4.5 Totale groep respondenten, naar aantal werkzame personen 4.6 Belang van regeldrukaspecten volgens respondenten, naar branche 4.7 Het belang van regeldrukaspecten, in twee categorieën: kosten en werkbaarheid 4.8 Regeldruk in twee clusters 4.9 De kosten die respondenten maken ten gevolge van regelgeving 4.10 Kosten die respondenten maken voor interne deskundigen 4.11 De verdeling van de categorieën wel/geen extra kosten door regels, naar branche 4.12 Respondenten die geen extra kosten maken door regels, naar bedrijfsgrootte 4.13 Beoordeling van het CBS door respondenten, naar branche 4.14 Beoordeling van gemeenten door respondenten, naar branche 4.15 Beoordeling van de milieudienst door respondenten, naar branche 4.16 Beoordeling van de politie door respondenten, naar branche 4.17 Twee voorbeelden van de negatieve relatie tussen het algemene oordeel over instanties en het oordeel na recent contact 5.1 Voorbeeld van een weergave van regeldruk door een van de respondenten (1) 5.2 Voorbeeld van een weergave van regeldruk door een van de respondenten (2) FIGUREN OPGENOMEN IN BIJLAGEN Dialoogmodel Categorieën van regels die respondenten hinderen, naar branche

16 IV Overzicht van figuren en tabellen TABELLEN 2.1 Administratieve lasten als percentage van toegevoegde waarde 4.1 Significantie hinderlijke regels naar branche 4.2 De invloed van aspecten op de beleving van regeldruk door respondenten 4.3 Verdeling van de aspecten over twee clusters: werkbaarheid en kosten 4.4 Waardering van de dienstverlening van instanties door respondenten 4.5 Clustering van instanties: milieu & omgeving 4.6 Clustering van instanties: statistiek & personeel 4.7 Clustering van instanties: export & inspectie 4.8 Clustering van instanties: inschrijving & start van een bedrijf 4.9 Clustering van instanties: brandveiligheid 4.10 Beoordeling instanties door respondenten, in relatie tot oordeel recente ervaring TABELLEN OPGENOMEN IN BIJLAGEN Overzicht bedrijven behorende tot de topsector Agri & food Overzicht bedrijven behorende tot de keten Agri & food Overzicht bedrijven behorende tot topsector High tech systemen en materialen Overzicht bedrijven behorende tot de topsector Logistiek Overzicht aspecten, relatie tot factoren uit ander onderzoek Categorieën van regels in relatie tot ander onderzoek Respondenten opgesplitst naar branches Overzicht kosten, in relatie tot Standaard Kosten Model (SKM) 5.1A.1 Beoordeling arbeidsinspectie 5.1B.1 Beoordeling Belastingdienst 5.1C.1 Beoordeling brandweer 5.1D.1 Beoordeling CBS 5.1E.1 Beoordeling Douane 5.1F.1 Beoordeling gemeenten 5.1G.1 Beoordeling KvK 5.1H.1 Beoordeling milieudienst 5.1I.1 Beoordeling NVWA 5.1J.1 Beoordeling politie 5.1K.1 Beoordeling productschappen 5.1L.1 Beoordeling provincies 5.1M.1 Beoordeling UWV 5.1N.1 Beoordeling waterschappen Indeling regeldrukaspecten door respondenten Wijze van groepering regeldrukaspecten door respondenten Overzicht geïnterviewde respondenten (geanonimiseerd)

17 Lijst van afkortingen Actal AL APV AR BBP BET BZK CBS EZ IA IAK IPAL OESO OECD KHN KvK LET LTO MDW MKB NJB NVWA REFIT RIA SBI SKM SZW TLN UWV VNG WODC WRR BRL Adviescollege toetsing regeldruk Administratieve Lasten Algemene Plaatselijke Verordening Algemene Rekenkamer Bruto Binnenlands Product Bedrijfseffectentoets Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Centraal Bureau voor de Statistiek Ministerie van Economische Zaken Impact Assessment Integraal Afwegingskader Interdepartementale projectdirectie administratieve lasten bedrijven Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Organisation for Economic Cooperation and Development Koninklijke Horeca Nederland Kamer van Koophandel Lokale Effecten Toets Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit midden- en kleinbedrijf Nederlands Juristenblad Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit Regulatory Fitness and Performance Programme Regulatory Impact Assessment Standaard Bedrijfsindeling Standaard Kosten Model Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Transport en Logistiek Nederland Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Vereniging van Nederlandse Gemeenten Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid etensible Business Reporting Language

18

19 Inleiding Wat is regeldruk? OVER DE AANLEIDING EN BEWEEGREDENEN VAN DIT ONDERZOEK Het verminderen van regeldruk voor bedrijven vormt al sinds het begin van de jaren tachtig een speerpunt van de Nederlandse overheid. 1 En al die inspanningen hebben hun vruchten afgeworpen, want de regeldruk is inmiddels flink afgenomen. Althans, dat is wat voortgangsrapportages waarin de overheid bericht over de voortgang van de regeldrukaanpak, laten zien. Zo blijkt uit de najaarsrapportage van dat het programma regeldruk op koers lag: van de beoogde kwantitatieve doelstelling (EUR 2,5 miljard lastenbesparing) was op dat moment EUR 2,35 miljard in kaart gebracht en EUR 870 miljoen gerealiseerd. 4 In de zomer van 2015 was dit opgelopen tot een gerealiseerde lastenbesparing van EUR 1,35 miljard. 5 Ook uit eerdere rapportages bleek dat de gestelde doelen op het gebied van de aanpak van regeldruk behaald werden. 6 Als inderdaad alle dereguleringsdoelen zijn behaald, dan heeft dat inmiddels vier maal 25% aan lastenbesparing opgeleverd. Ondanks deze cijfers stellen Nederlandse ondernemers dat ze in de praktijk nog maar weinig merken van de aanpak van regeldruk. Naar eigen zeggen hebben ze nog steeds last van moeizame procedures en ingewikkelde regelingen, of vinden ze dat ze slecht worden geholpen door instanties. Diverse onderzoeken onder bedrijven laten zien dat ze in de afgelopen jaren (vrijwel) geen verbetering hebben ervaren en dat ze zich nog steeds aan regeldruk storen. 7 Onderzoek van de Algemene Rekenkamer (AR) naar de effectiviteit van de regeldrukaanpak van het tweede kabinet Balkenende, bevestigde dit. 8 Het toenmalige dereguleringsbeleid had tot doel om de regeldruk voor bedrijven met 25% te verminderen. Dat kwam neer op een lastenreductie van EUR 4,1 miljard voor het Nederlandse bedrijfsleven. De AR concludeerde dat de kwantitatieve doelstellingen van deze dereguleringsoperatie weliswaar werden behaald, maar dat tegelijkertijd de effecten in de maatschappij tegenvielen. De AR 1 Kamerstukken II 1982/83, nr Kamerstukken II 2014/15, , nr. 355, p Zoals omschreven in de Kamerbrief Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk , Kamerstukken II 2012/13, , nr Kamerstukken II 2014/15, , nr. 355, p Kamerstukken II 2014/15, , nr. 361, p Zie bijvoorbeeld het Kabinetsplan voor de aanpak administratieve lasten, waarin een lastenreductie van EUR 3 miljard werd aangekondigd (Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1), of de Voortgangsrapportage regeldruk bedrijven waarin een reductie van 11% van de administratieve lasten wordt gerapporteerd in 2012, met de verwachting dat die in 2015 zal oplopen tot 24%. Tevens wordt aangegeven dat de nalevingskosten reeds met EUR 75 miljoen waren afgenomen, met de verwachting dat dat eind 2012 zal zijn opgelopen tot EUR 100 miljoen en in 2015 tot EUR 349,2 miljoen (Kamerstukken II 2011/12, , nr. 338). 7 Panteia Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2.

20 VIII Inleiding stelde dat het kabinetsbeleid minder merkbaar effect heeft voor het bedrijfsleven dan uit de kabinetsrapportages valt op te maken. 9 Dat sloot aan op de ervaringen die ik voor de aanvang van dit onderzoek 10 als projectleider Vermindering Regeldruk bij Kamer van Koophandel Den Haag opdeed. Vanuit mijn functie was ik bekend met de verschillende maatregelen die vanuit overheden werden geïnitieerd om de regeldruk te verminderen, maar sprak ik ook ondernemers die hiervan nog maar weinig zeiden te merken. Soms had dat met regels te maken, soms ook met dienstverlening. Maar wat met name opviel, was dat ik die ondernemersgeluiden overal tegenkwam. Zelfs bij gemeenten die, vanwege hun vooruitstrevende aanpak van regeldruk, landelijk (binnen de overheid) bekend stonden als Best Practice, of voorbeeldgemeente. Het versterkte mijn indruk dat overheidsambtenaren zich weleens op andere zaken zouden kunnen hebben gericht, dan de knelpunten die ondernemers ervoeren. Toen ik nog eens de overheidsdefinitie voor regeldruk in me opnam, vroeg ik me af of iemand wist wat ondernemers van die definitie vonden. Zouden zij regeldruk ook zo definiëren? De ogenschijnlijke discrepantie die de AR blootlegde, in combinatie met mijn eigen ervaringen in het regeldrukdomein, leidde tot de volgende vraagstelling: Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren? Hoe verhoudt zich dat tot de definitie en uitleg die de overheid daarvoor in dereguleringsoperaties hanteert? En, indien deze definities en uitleg uit elkaar lopen, wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de merkbaarheid van deregulering? Ter oriëntatie dook ik in de literatuur en ging ik gesprekken voeren: met vertegenwoordigers van overheidsinstanties, brancheorganisaties en ondernemers. 11 DIFFUUS BEELD OVER REGELDRUK IN WETENSCHAPPELIJKE LITERATUUR De gesprekken die ik voerde en de literatuur die ik bestudeerde, hielpen me om een eerste beeld te scheppen: was het mogelijk dat de benaderingen van regeldruk uiteen zouden lopen? En schuilde er wel een echt probleem van regeldruk achter de kritiek van ondernemers? Was er niet gewoon sprake van een (ongegronde) weerstand van ondernemers richting de overheid en wellicht ook andersom? Zou het zo kunnen zijn dat ondernemers, zoals in de literatuur werd verondersteld, alerter waren geworden door alle aandacht voor het verminderen van regeldruk? Dat ze als het ware zouden zijn wakker gekust en extra kritisch op het overheidshandelen waren geworden? 12 Op basis van dit vooronderzoek leek de veronderstelling dat er meer aan de hand was, namelijk dat ondernemers en overheden wellicht anders naar de problematiek keken, gegrond. In oriënterende gesprekken die ik met ondernemers voerde, gaven ze dikwijls aan dat ze niet negatief tegenover regelgeving stonden, maar bij bepaalde 9 Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2, p In de zomer van Hiermee worden de oriënterende gesprekken bedoeld, zoals beschreven in hoofdstuk Voermans 2008.

21 Wat is regeldruk? I regels serieuze, oprechte ergernis ervoeren. Soms omdat het hen geld kostte, maar soms ook omdat ze een regeling onredelijk of onterecht vonden. In presentaties heb ik het vraagstuk weleens vergeleken met een Babylonische spraakverwarring: bedoelen ondernemers en overheden wel hetzelfde met regeldruk? Ook in de wetenschappelijke literatuur bleek hierop nog geen antwoord te zijn. Sterker, de associatie met een Babylonische spraakverwarring leek zo gek nog niet: Van Gestel en Hertogh hadden reeds geconstateerd dat er verschillende betekenissen aan het begrip regeldruk werden toegekend. 13 Het was niet alleen een eenduidige definitie die ontbrak: het hele denkkader rondom regulering en regeldruk bleek vanuit verschillende perspectieven te kunnen worden benaderd. Ik kon niet anders dan concluderen dat er voldoende aanleiding bestond voor de uitvoering van het onderzoek. In de literatuur voeren twee benaderingswijzen de boventoon: de juridische en de economische benaderingen van regeldruk. Vanuit beide invalshoeken is echter nog weinig aandacht voor de wijze waarop regeldruk door de normadressaat wordt ervaren, terwijl er in de psychologische literatuur al langer op wordt gewezen dat er verschillende perspectieven kunnen bestaan over eenzelfde fenomeen. Dat heeft ertoe geleid dat ik in dit onderzoek een andere benaderingswijze heb gekozen en respondenten (i.c. ondernemers) vanuit een blanco beginstandpunt heb gevraagd: wat is volgens u regeldruk? Daarmee introduceer ik, in aanvulling op de economische en juridische benadering van regeldruk, een fenomenologische benaderingswijze van regeldruk. Volgens die methodiek wordt op basis van ervaringen van ondernemers nagegaan welke van die ervaringen voor hen cruciaal waren bij de beleving van regeldruk. In hoofdstuk 3 wordt deze aanpak nader uitgewerkt. OVERWEGINGEN Bij aanvang van het onderzoek heb ik een aantal afwegingen gemaakt, die bepalend zijn geweest voor de wijze waarop dit onderzoek is opgezet en uitgevoerd, welke partijen zijn benaderd en welke vragen werden gesteld. Het gaat om de volgende uitgangspunten: - Het onderzoek heeft primair tot doel om de visie van ondernemers op regeldruk te achterhalen. Tevens wordt weergegeven welke benaderingswijzen in de wetenschappelijke literatuur worden onderscheiden en hoe er in de politiek mee wordt omgegaan. - Aan dit onderzoek ligt de veronderstelling ten grondslag dat er verschillende interpretaties kunnen worden gegeven aan regeldruk, en dat de betrokken partijen onvoldoende op de hoogte zouden kunnen zijn van eventuele verschillen in die interpretaties van regeldruk. Om dit goed te kunnen overzien, is van belang dat ik als onderzoeker zowel de taal van de ondernemers als die van de overheid begrijp en kan overbrengen. Om dat te bereiken worden vanaf de beginfase nauwe contacten onderhouden met ondernemers, brancheorganisaties en overheden. Zij vervullen gedurende het onderzoek een klankbordfunctie, maar staan 13 Van Gestel & Hertogh 2006.

22 Inleiding los van de inhoudelijke respondenten. Een toelichting hierop is opgenomen in hoofdstuk 3. - Doordat er in dit onderzoek vanuit is gegaan dat er verschillende interpretaties worden gegeven aan regeldruk, zou het gebruik van de term regeldruk tot verwarring kunnen leiden. De definitie van regeldruk is immers niet eenduidig. In dit onderzoek wordt dan ook geen vaste definitie voor regeldruk gehanteerd en wordt regeldruk steeds geoperationaliseerd als de wijze waarop de specifieke doelgroep regeldruk definieert. In de verschillende hoofdstukken wordt regeldruk vanuit dat specifieke perspectief benaderd. Dat kan ertoe leiden dat er soms verschillende definities worden gehanteerd, of dat er nieuwe termen worden geïntroduceerd. Zo wordt in hoofdstuk 1, waarin het dereguleringsbeleid van de overheid wordt beschreven, de term administratieve lasten gebruikt. De regeldruk die in hoofdstuk 1 wordt beschreven, is meer specifiek en door overheidsbeleid afgebakend, terwijl in hoofdstuk 2 verschillende wetenschappelijke perspectieven op regeldruk worden beschreven. Vanaf hoofdstuk 3 komt vervolgens de benadering van regeldruk door ondernemers aan de orde. De ondernemersdefinitie wordt onderzocht aan de hand van enquêtes en interviews. Om sturing van de onderzoeksresultaten te voorkomen, is een heel brede definitie van regeldruk als vertrekpunt gekozen en werd ondernemers gevraagd wanneer ze vonden dat ze last hadden van de overheid. - Het onderzoek is niet bedoeld als evaluatie van overheidsbeleid op het gebied van deregulering. In dit onderzoek zullen dan ook geen uitspraken worden gedaan over de effectiviteit van overheidsbeleid als geheel of specifieke maatregelen in het bijzonder. LEESWIJZER In hoofdstuk 1 wordt aandacht besteed aan de geschiedenis van regeldruk in Nederland. Hiertoe worden opeenvolgende dereguleringsoperaties van de overheid weergegeven, zoals die werden ontwikkeld onder de kabinetten Lubbers, Kok, Balkenende en Rutte. Daaruit blijkt dat er veel is gedaan door de overheid om regeldruk te verminderen, maar het laat ook zien dat ondanks die inspanningen de kritiek op de operaties bleef bestaan. Hoofdstuk 2 gaat in op de twee benaderingswijzen die in de wetenschappelijke literatuur worden onderscheiden, de economische en de juridische visie op regeldruk. Die twee benaderingswijzen liggen ten grondslag aan een veelvoud van definities die voor regeldruk worden gehanteerd. Dat versterkt de veronderstelling dat de door de overheid gekozen definitie een andere zou kunnen zijn dan de regeldruk die ondernemers ervaren. Doordat een ondernemersdefinitie van regeldruk in de literatuur nog ontbreekt, is nader empirisch onderzoek nodig om deze vraag te beantwoorden. In hoofdstuk 3 is weergegeven hoe dit onderzoek, waar zowel een enquête als interviews deel van uitmaken, wordt ingericht. In de hoofdstukken 4 en 5 worden vervolgens de inhoudelijke resultaten weergegeven. Op basis van de enquête kan al de conclusie worden getrokken dat de respondenten iets anders onder regeldruk verstaan dan de overheid tot nu toe heeft aangenomen. In hoofdstuk 4 wordt deze conclusie nader uitgewerkt en worden ook andere resultaten uit de enquête beschreven. Om de conclusies uit

23 Wat is regeldruk? I de enquête nader te duiden, zijn nog verdiepende interviews afgenomen (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 6 wordt vervolgens de ondernemersbetekenis van regeldruk gedefinieerd en vergeleken met de overheidsdefinitie. Dat hoofdstuk is tevens de conclusie en geeft antwoord op de onderzoeksvraag. Tevens worden aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek én beleidsmakers.

24

25 1 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland De Nederlandse overheid heeft zich de afgelopen decennia ingezet om regeldruk, onder andere voor het Nederlandse bedrijfsleven, 1 te verminderen. Sinds het onderwerp in de jaren tachtig van de vorige eeuw door het eerste kabinet Lubbers op de politieke agenda is gezet, is het daar niet meer vanaf geweest. Achtereenvolgende kabinetten gaven wel steeds een eigen invulling aan het dereguleringsbeleid. In dit hoofdstuk komen die aan de orde. Tevens wordt aandacht besteed aan de commentaren die op die methoden werden geuit, zowel vanuit de wetenschap als vanuit het bedrijfsleven. In de literatuur worden drie dereguleringsgolven onderscheiden. 2 Omdat echter de telling niet overal overeenkomt, 3 wordt hier een indeling in tijd aangehouden. 1.1 KABINETTEN LUBBERS 4 KLEINERE OVERHEID, MINDER REGELS Bij het aantreden van het eerste kabinet Lubbers, in 1982, bevond Nederland zich in de diepste economische recessie sinds de jaren vijftig. De werkloosheid bedroeg in ,9%, in 1971 was dat nog 0,8%. Ook de totale collectieve uitgaven waren gestegen: in 1950 bedroegen de sociale lasten 5% van het Bruto Binnenlands Product (BBP), in 1983 was dat gestegen tot 20% van het BBP. 5 Dat werd in belangrijke mate veroorzaakt door een stijging in de uitgaven van de Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW), 6 maar ook de uitgaven voor arbeidsongeschiktheid en werkloosheid waren toegenomen. 7 Het kabinet Lubbers-I diende het begrotingstekort terug te brengen en de werkgelegenheid te herstellen. De werkgroep die de informateur adviseerde over de ontwerp-begroting benadrukte de ernst 1 De maatregelen die vanuit de overheid genomen zijn ter vermindering van regeldruk voor burgers en professionals worden echter buiten dit onderzoek gelaten. 2 Van Gestel & Hertogh Teunissen ziet het MDW-programma als tweede dereguleringsgolf (Teunissen 2007, p. 1), in de optiek van Van Gestel & Hertogh is dat de derde dereguleringsgolf (Van Gestel & Hertogh 2006, p ). 4 Lubbers I: ; Lubbers II: ; Lubbers III: CPB 2006, p De AWW is per 1 juli 1996 veranderd in de Algemene Nabestaandenwet (ANW). 7 CPB 2006, p. 32, tabel 4.1.

26 2 Hoofdstuk 1 van de economische toestand, de ontwikkeling van de werkloosheid alsmede de benarde situatie waarin de overheidsfinanciën zich bevinden. 8 Ten gevolge van de opkomst van de verzorgingsstaat waren niet alleen de collectieve uitgaven gestegen, maar waren er ook steeds meer regels gekomen, onder meer op het gebied van milieu. Het regelstelsel was begin jaren tachtig dermate ingewikkeld geworden dat ze zelfs voor het inmiddels uitgebreide ambtenarenapparaat niet meer te begrijpen was. 9 De hoge werkdruk waarmee ambtenaren te kampen hadden, baarde het kabinet zorgen en ook de handhaving en naleving van regelgeving dreigde in gevaar te komen. De economische crisis die het Nederlandse bedrijfsleven destijds trof, maakte de aanpak van de in die tijd genoemde overregulering extra urgent. 10 De doelstelling van de eerste dereguleringsoperatie was dan ook tweeledig: enerzijds het ontwarren en begrijpelijker maken van regelgeving voor ambtenaren, anderzijds het stimuleren van de economie door meer flexibiliteit voor het bedrijfsleven te bewerkstelligen. Het kabinet introduceerde de zogenaamde Grote Operaties, waarin drie operaties centraal stonden: deregulering, decentralisatie en privatisering. Hiermee werd het doel nagestreefd om de overheid kleiner en efficiënter te maken De Grote Operaties: snijden in regels en het ambtenarenapparaat Deregulering vormde een onderdeel van de Grote Operaties die het kabinet Lubbers aankondigde. In de brief die het kabinet-lubbers I destijds aan de Tweede Kamer stuurde, is geen definitie gegeven van deregulering. 11 Wel werden omschrijvingen als voortschrijdende regeldichtheid, uiterst verfijnde complexen van regelgeving en een last in tijd en geld gehanteerd. Volgens Bekkers, als universitair hoofddocent bestuurskunde verbonden aan de Katholieke Universiteit Brabant, werd onder deregulering grofweg verstaan het verminderen en vereenvoudigen van wet- en regelgeving. 12 Het kabinet vroeg de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, onder leiding van de heer Geelhoed, om met voorstellen te komen om de regeldichtheid aan te pakken. In haar tussenrapportage constateerde de Commissie dat de sterke groei van wet- en regelgeving niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen voortkwam. Het was te verklaren door de verbreding van overheidstaken die had plaatsgevonden, waardoor bijvoorbeeld op de gebieden ruimtelijke ordening, milieu en sociale zekerheid nieuwe regelgeving ontstond. Door de grotere druk die hiermee op de wet- 8 Kamerstukken II 1982/83, , nr. 7, p Kamerstukken II 1982/83, , nr Kamerstukken II 1982/83, , nr. 51, p Kamerstukken II 1982/83, , nr. 51, p Bekkers 1996, p. 60.

27 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 3 gever ontstond, werd de uitvoering van regelgeving bovendien voor een belangrijk deel doorgeschoven naar lagere overheden, waardoor regelgeving complexer werd. In haar tussenrapportage stelde de Commissie voor om bij nieuwe regelgeving te letten op de volgende aspecten: of 1. die wel geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken; 2. niet met lichtere instrumenten kan worden volstaan, en 3. zij, ook indien aan 2 voldaan is, wel in een redelijke verhouding staan tot het te dienen belang. 13 In haar eindbericht constateerde de Commissie op basis van vergelijkend onderzoek dat de Nederlandse regelgeving op sociaal-economisch gebied zeer omvangrijk en complex was ten opzichte van andere landen binnen de Europese Gemeenschap. 14 De Commissie ontwikkelde 13 toetsingscriteria voor een sober en terughoudend wetgevingsbeleid, 15 waarbij bijvoorbeeld diende te worden nagegaan of overheidsingrijpen inderdaad gerechtvaardigd was en of wellicht maatschappelijke actoren een rol zouden kunnen spelen, maar ook het formuleren van duidelijke doelen van het overheidsingrijpen en het toetsen van het gekozen instrumentarium op hun doelmatigheid en de evenredigheid ervan. Naast de algemene aanbevelingen heeft de Commissie verschillende regelingen en wetsontwerpen onder de loep genomen. Een voorbeeld betreft de Wet voorkeursrecht gemeenten, die door de Commissie zowel te zwaar als een te weinig doeltreffend als een te ongericht instrument werd bevonden. 16 Ze adviseerde het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dan ook om extra aandacht te besteden aan de vraag of er lichtere alternatieven voor deze regelgeving mogelijk waren, alvorens deze regelgeving (eventueel gewijzigd) door te zetten. Maar de Commissie vond niet alleen dat er onvoldoende onderzoek was gedaan naar de noodzaak van deze regelgeving, ze vond ook dat dit wetsvoorstel teveel interne en externe lasten zou veroorzaken. 17 Maar de dereguleringsoperatie leidde tot kritiek. Tien jaar na het verschijnen van het Eindbericht van de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, die onder zijn leiding stond, benadrukte Geelhoed dat deregulering niet zou kunnen slagen zolang het zich slechts op symptomen zou blijven richten. In zijn ogen was een fundamentele discussie over de rol die de overheid diende in te nemen ten opzichte van de markt en de samenleving nodig om de positie van de overheid te heroverwegen en het bijbehorende instrumentarium opnieuw te bepalen. Geelhoed benadrukte dat wanneer er geen fundamentele keuzes zouden worden gemaakt, de aanpak van over- 13 Kamerstukken II 1982/83, , nr. 1, p Kamerstukken II 1982/83, , nr. 1, p Kamerstukken II 1983/84, , nr. 9, p Kamerstukken II 1983/84, , nr. 9, p Voor een omschrijving van deze en andere voorbeelden, zie Kamerstukken II 1983/84, , nr. 9.

28 4 Hoofdstuk 1 regulering zou verzanden in symptoombestrijding. 18 De technologische ontwikkelingen en de internationalisering vroegen in zijn ogen om een grondige aanpak, waarmee grote stappen voorwaarts gezet zouden kunnen worden. Geelhoed vergeleek deregulering met behoud van beleidsneutraliteit met het snoeien van een braamstruik met een nagelschaar. 19 Critici constateerden dat de dereguleringsoperatie maar weinig kansen had gecreëerd bij burgers en bedrijven en dat het te weinig rekening had gehouden met de internationale (bijvoorbeeld Europese) invloeden op het Nederlandse dereguleringsbeleid. 20 Ook de aanbevelingen van de Commissie-Grapperhaus, zouden onvoldoende effect hebben gehad. 21 Niet alle aanbevelingen werden (meteen) door het kabinet opgepakt, deels omdat ze samenhingen met herstructureringen in de sociale zekerheid en het belastingstelsel waardoor ze niet goed te beoordelen zouden zijn. 22 Het kabinet zag niets in de voorgestelde compensatie van kosten die bedrijven moesten maken om de administratieve verplichtingen te voldoen: de kosten voor regelgeving hoorden bij het zakendoen in Nederland en verrekening zou de lasten voor de belastingbetaler juist verzwaren. 23 De oplossing diende volgens het kabinet dan ook gezocht te worden in feitelijke vereenvoudiging van regelgeving, onder andere door gebruik te maken van de ontwikkelingen in de informatietechnologie. Van Gestel en Hertogh concluderen later, terugkijkend op deze periode: wanneer men terugblikt op deze dereguleringsoperatie, [blijkt dat] er eigenlijk nooit een fundamenteel debat is gevoerd over de vraag: wanneer zijn, welke regels, nu precies voor wie overbodig belemmerend? Zicht op wetgeving: denken in alternatieven en zelfregulering Het derde kabinet-lubbers introduceerde een nieuw beleidsplan voor de aanpak van regeldruk: Zicht op wetgeving. 25 Het Kabinet stelde dat regelgeving nog te vaak werd gezien als het middel om gedragsverandering te realiseren, terwijl niet altijd goed in beeld was wat het effect van regelgeving op de maatschappelijke processen was. Regelgeving was echter, zo stelde het kabinet, niet altijd in staat om gedragsverandering bij bedrijven, burgers en organisaties te realiseren. De grote maatschappelijke en politieke druk die gepaard ging 18 Al werden op onderdelen wel degelijk winsten behaald, maar deze waren bescheiden en werden overschaduwd door grotere verliezen op andere terreinen, Geelhoed 1993, p Geelhoed 1993, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Verhaegen & Volkers Kamerstukken II 1988/89, , nr. 4, p Kamerstukken II 1988/89, , nr. 4, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2.

29 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 5 met maatschappelijke vraagstukken, leidde soms tot onnodig of te snel en ondoordacht gebruik van wetgeving. 26 Het kabinet stelt in haar beleidsplan dat er Naast tal van wetten van goede kwaliteit [ ] ook veel wetten [ ] op één of meer punten tekort schieten: te beknellend [ ], soms niet of nauwelijks uit te voeren of te handhaven, onvoldoende samenhang tussen de wetten onderling, onnodig ingewikkeld en ondoorzichtig of in strijd met hogere rechtsregels. 27 Anderzijds benadrukte het kabinet dat regelgeving onmisbaar was voor het verschaffen van rechtszekerheid en voor het normeren van overheidsbeleid. 28 Dat maakte dat het derde kabinet-lubbers zich richtte op het verbeteren van de wetgevingskwaliteit, inclusief de kwaliteit van het wetgevingsproces en de interactie met de samenleving. Hierdoor kreeg de regelgeving zelf een centralere rol in het dereguleringsproces. Ook alternatieve vormen van regulering werden als mogelijke oplossing voor deregulering genoemd: waar mogelijk diende ruimte te worden geschapen voor zelfregulering. 29 Overheidsregelingen boden hiervoor dan het maatschappelijke en procedurele kader, maar de kwaliteitstoets vond achteraf plaats. Een voorbeeld betrof de nieuwe arbeidstijdenwet, waarbij betrokkenen zelf met elkaar in onderhandeling gingen en de overheid slechts regelend optrad om eventuele nadelige gevolgen voor zwakkere partijen te beschermen. 30 In 1988 had de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) reeds geadviseerd om zelfregulering te overwegen als mogelijke maatregel voor deregulering. Het scheppen van kaders, die binnen de maatschappij verder dienden te worden ingevuld, zou voldoende zijn. 31 Om de kwaliteit van regelgeving verbeteren, werden zes criteria opgesteld waaraan wetgevingsjuristen zich dienden te houden: rechtmatigheid, doeltreffendheid, subsidiariteit, uitvoerbaarheid, onderlinge afstemming en eenvoud. 32 Deze zijn uitgewerkt in de zogenaamde Aanwijzingen voor de regelgeving. 33 Eén van de maatregelen betrof de opname van de bedrijfseffectentoets (BET) in de dan al bestaande dereguleringstoets. 34 Deze maatregel diende de kwaliteit van wetgeving te verbeteren én de aandacht voor de gevolgen van regel- 26 Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p WRR Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p De Aanwijzingen voor de regelgeving is een circulaire voor wetgevingsjuristen van de overheid, waarin eisen zijn opgenomen voor de vormgeving en de totstandkoming van wetgeving. Deze zijn digitaal te raadplegen via 34 Zie het besluit Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregelen van bestuur, zoals vastgesteld door de minister-president d.d. 16 januari 1985.

30 6 Hoofdstuk 1 geving voor bedrijven inzichtelijk te maken. Volgens critici had de BET echter niet alleen een moeizame start, maar werd deze ook later slechts beperkt gebruikt. 35 Maar de kritiek had niet alleen betrekking op de BET: de hele operatie, ook wel de eerste dereguleringsgolf genoemd, leidde volgens critici niet tot een werkelijke vermindering van regeldruk. 36 Het commentaar op Zicht op wetgeving richtte zich voornamelijk op de hoge abstractiegraad, 37 terwijl deze ook als noodzakelijk werd gezien. In zijn commentaar op Zicht op wetgeving stelde Van Maarseveen dat overheidsinstanties wetgeving gebruiken om zichzelf in stand te houden. Derhalve zouden ze geneigd zijn om steeds nieuwe regelgeving te ontwikkelen. Overigens deden ambtenaren dat in zijn ogen niet bewust: het is een natuurlijke drang van organisaties om het eigen voortbestaan veilig te willen stellen. Dat gold niet alleen voor overheidsinstanties, maar ook voor commerciële bedrijven Deregulering in internationaal verband Vanaf de jaren negentig ontstond ook in internationaal verband aandacht voor het fenomeen regeldruk. Dat werd met name ingegeven door de hoge werkloosheid binnen de Europese lidstaten, veel hoger dan bijvoorbeeld in Japan of Amerika in dezelfde periode. 39 Maar het lukte Europa al sinds de jaren zeventig niet goed om werkgelegenheid te creëren, met uitzondering van de periode , waarna de werkgelegenheid begin jaren negentig weer daalde. 40 De Europese Commissie benoemde een aantal onafhankelijke experts om een advies uit te brengen over mogelijkheden om regelgeving te reduceren en te vereenvoudigen. Ze nam tevens onder de loep welk effect (Europese en nationale) regelgeving had op de werkgelegenheid en het concurrentievermogen. De zogenaamde Molitor-groep, vernoemd naar de voorzitter van de expertgroep, deed een aantal algemene aanbevelingen, maar richtte zich ook op specifieke domeinen zoals de machinerichtlijn, de levensmiddelenwetgeving, arbo-regelgeving en milieuregelgeving. 41 De groep stelt in haar eindrapport dat bedrijven weliswaar behoefte hebben aan regels (vanwege het opereren op de markt en het creëren van vertrouwen), maar dat het tegelijkertijd de dynamische ontwikkeling en het creëren van banen belemmerde. Ze benadrukte dat overregulering de groei en het concurrentievermogen van Europa beperkte en dat het tot banenverlies leidde. Europa dreigde op achterstand 35 Verhaegen & Volkers 1996, p Teunissen 2007, p. 1; Van Gestel & Hertogh 2006, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Van Maarseveen COM (1993) 700, p COM (1993) COM (1995) 288.

31 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 7 te raken ten opzichte van andere delen van de wereld waarin grote slagen werden gemaakt in deregulering. Het Molitor-rapport benadrukte dat een cultuuromslag nodig was en dat de krachten gebundeld dienden te worden: het riep lidstaten op om de regeldruk ook op nationaal niveau aan te pakken KABINETTEN KOK 43 MARKTWERKING Na de verkiezingen van 1994 hadden de partijen PvdA en CDA geen meerderheid meer en werd een coalitie gevormd tussen PvdA, VVD en D66. Het eerste kabinet-kok noemde, overeenkomstig de ontwikkelingen op Europees niveau, het tekort aan werkgelegenheid haar belangrijkste zorg. 44 Het verminderen van regelgeving en het versterken van de ondersteuning van het midden- en klein bedrijf, hadden tot doel om een groei van het aantal ondernemingen en werkgelegenheid te bewerkstelligen Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) Onder de kabinetten Kok I en Kok II werd een nieuwe aanpak van regeldruk ontwikkeld, die onderdeel ging uitmaken van het bredere programma Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW). Hierin stelde het kabinet niet langer het schrappen van regels centraal, maar richtte ze haar aandacht op het optimaliseren van marktwerking. Dat sloot aan bij de aandacht die op Europees niveau ontstond voor de invloed van regelgeving op het concurrentievermogen en de werkgelegenheid. Het kabinet onderscheidde drie doelen: 46 - terug naar wat strikt nodig is, waarbij de regelgeving en administratieve lasten voor bedrijven tot het minimum worden beperkt; - versterken van de marktwerking, waarbij concurrentiebeperkende maatregelen kritisch onder de loep werden genomen en beperkingen rondom de toegang van markten zoveel mogelijk werden weggenomen; - verbetering van de kwaliteit van wet- en regelgeving, zoals handhaafbaarheid van regelgeving en bestuurlijke geloofwaardigheid. Het programma MDW bestond uit verschillende onderdelen, waaronder de toetsing van bestaande regelgeving en de toetsing van neveneffecten van voorgenomen regelgeving. In het kader van dit programma werd ook de eerste 42 COM (1995) Kok I: ; Kok II: Kamerstukken II 1993/94, , nr. 11, p Kamerstukken II 1993/94, , nr Kamerstukken II 1994/95, , nr. 1, p. 2-3.

32 8 Hoofdstuk 1 kwantificering van regeldruk ontwikkeld, waarbij de lasten per onderneming per jaar als volgt werden berekend: aantal handelingen voortkomend uit de verplichting x tijd van de handeling x tarief x frequentie van de verplichting. De regeldruk die een regeling veroorzaakte diende te worden berekend door het aantal bedrijven die met de regeling te maken kreeg hiermee te vermenigvuldigen. De totale lastendruk voor het Nederlandse bedrijfsleven werd geschat op 2% van het BBP, wat overeenkwam met onderzoek waarin de administratieve lasten in verschillende Europese landen werd ingeschat tussen 1% en 3% van het BBP. 47 De definitie van administratieve lasten werd als volgt afgebakend en toegelicht: Administratieve lasten kunnen als volgt worden gedefinieerd: de kosten die een onderneming moet maken om aan de administratieve en procedurele verplichtingen van regelgeving te voldoen. Het gaat om het invullen van enquêtes, het voldoen aan rapportageverplichtingen, indienen van tekeningen bij vergunningaanvraag, extra administratie t.b.v. de belastingen etc. Administratieve lasten vormen een onderdeel van het bredere begrip nalevingskosten (compliance costs) van regelgeving. Hierbij gaat het ook om het voldoen aan eisen die regelgeving stelt aan het produktieproces of het eindprodukt, bijvoorbeeld eisen als etikettering, filters uit milieu-overwegingen, verpakkingseisen, etc. Leges vallen in beginsel niet onder het begrip administratieve lasten. Leges zijn bedoeld als een vergoeding voor de kosten die de overheid maakt om b.v. een vergunning te verlenen, afschriften van stukken ter beschikking te stellen etc. 48 Het kabinet-kok I ( ) stelde zich ten doel om de administratieve lastendruk met 10% te verminderen. Toch werd wel enige voorzichtigheid betracht, door in de communicatie aan de Tweede Kamer te vermelden dat het niet om geavanceerde calculaties ging. 49 Ondanks dat voorbehoud, hebben cijfers de neiging om voor waar te worden aangenomen. In paragraaf 2.4 komt dit nader aan de orde. Maar die calculaties leidden ook tot kritiek. Bijvoorbeeld omdat er te weinig aandacht werd besteed aan de voordelen die regelgeving voor burgers en bedrijven kon hebben. Het kabinet slaagde erin om de doelstelling te behalen, zo bleek uit de voortgangsrapportage. 50 Een van de winstpunten betrof de druk die voortkwam uit CBS-enquêtes: die werd met 15% verminderd ten opzichte van De Voortgangsnotitie marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit liet zien dat verschillende ministeries activiteiten ontplooiden om de kwaliteit van regelgeving te verbeteren. 51 Het Ministerie van Justitie werkte bijvoorbeeld aan 47 Kamerstukken II 1994/95, , nr Kamerstukken II 1994/95, , nr Kamerstukken II 1994/95, , nr. 5, p Kamerstukken II 1996/97, , nr Kamerstukken II 1994/95, , nr. 7.

33 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 9 een aanscherping van de aanwijzingen voor regelgeving en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV) onderzocht bij bedrijven welke regels als belastend werden ervaren. Ten gevolge van het programma MDW werden bovendien de winkeltijden verruimd, de regulering in het taxivervoer verminderd en het rijtijdenbesluit vereenvoudigd. 52 Ook werd een interdepartementale werkgroep voorgenomen regelgeving opgezet, die diende toe te zien op scherpere toetsing van nieuwe regelgeving. De door het vorige kabinet ontwikkelde BET werd geactualiseerd en aangevuld met onder andere een milieu- en buitenlandtoets. 53 Het tweede kabinet-kok ( ) stelde zich in het programma MDW-II tot doel om de administratieve lasten met nog eens 15% te verminderen. 54 Dit was niet alleen bedoeld om de internationale concurrentiepositie te verbeteren, maar werd door het kabinet ook gezien als een mogelijkheid om de kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren. 55 Om daarin te adviseren, stelde ze de Commissie Administratieve Lasten (Commissie-Slechte) die in 1999 haar eindrapport regels zonder overlast 56 publiceerde. De Commissie adviseerde het kabinet onder meer om meer gebruik te maken van de technologische ontwikkelingen binnen de ICT en om een onafhankelijke toetsingscollege in te stellen. Het college diende voorgenomen regelgeving te toetsen op de effecten van die regelingen op de administratieve lasten. Deze maatregel diende een cultuuromslag binnen de overheid te bewerkstelligen, waardoor het een automatisme zou worden om administratieve lasten [ ] in beeld te brengen en op zoek te gaan naar minder belastende alternatieven. 57 De onafhankelijke regeldrukwaakhond die door de Commissie Administratieve Lasten werd aangeraden, werd in 2000 ingesteld: het adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal). 58 Het college werd voor een periode van vier jaar in het leven geroepen en kreeg tot taak om de regering en de beide Kamers der Staten-Generaal te adviseren over administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van voorgenomen wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Het kabinet nam echter de aanbeveling van de Commissie-Slechte, dat het college diende te worden belast met de evaluatie van wet- en regelgeving niet over, omdat ze van mening was dat dit tot het domein van de betreffende ministeries behoorde. 59 Onder latere kabinetten werd het mandaat van Actal zowel inhoudelijk als qua tijdspad verschillende malen uitgebreid. Deze ontwikkelingen komen hierna, onder 52 Kamerstukken II 1994/95, , nr. 7, p Kamerstukken II 1994/95, , nr Kamerstukken II 1999/00, , nr Kamerstukken II 1999/00, , nr Commissie Administratieve Lasten Kamerstukken II 1999/00, , nr. 148, p Besluit van 30 maart 2000, houdende instelling van een Adviescollege toetsing administratieve lasten, Stb. 2000, Kamerstukken II 1999/00, , nr. 148, p. 6.

34 10 Hoofdstuk 1 de beschrijving van de dereguleringsoperaties van de betreffende kabinetten, aan de orde. Uit de eindrapportage van de MDW blijkt dat onder de kabinetten Kok I en Kok II 66 projecten ten uitvoer werden gebracht in het kader van de MDW. 60 Dat heeft, zo stelt de rapportage, geleid tot een vermindering van EUR 470 miljoen aan administratieve lasten Deregulering in internationaal verband Behalve op Europees niveau, ontstond ook binnen het internationale samenwerkingsverband OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) aandacht voor de aanpak van onnodige regelgeving. Eind jaren negentig startte de OESO haar programma Regulatory Reform, waarin ze nationale overheden aanspoorde om zich in te zetten voor het verminderen van regeldruk. De OESO constateerde dat de aanpak van regeldruk in verschillende landen sterk uiteenliep en deed aanbevelingen waarmee lidstaten hun aanpak konden verbeteren. 62 Een van de maatregelen die de OESO stimuleerde betrof het toepassen van een structurele beoordelingsmethodiek met betrekking tot de effecten van regelgeving, de regulatory impact assessment (RIA) die in hoofdstuk 2 nader aan de orde komt. Ook deed de OESO onderzoek naar de wijze waarop de aanpak van regeldruk in verschillende landen werd vormgegeven. Nederland was al snel aan de beurt: het onderzoek Regulatory Reform in the Netherlands 63 was een van de eerste onderzoeken in de reeks KABINETTEN BALKENENDE 65 KWANTIFICERING: 25% REDUCTIE De kabinetten Balkenende zetten de aanpak van regeldruk voort. In 2003 lanceerde het tweede kabinet-balkenende het actieprogramma tot modernisering van de overheid, genaamd Andere Overheid. 60 Kamerstukken II 2002/03, , nr. 284, tabel 1 (p. 5) en tabel 2 (p. 10). 61 Kamerstukken II 2002/03, , nr. 284, p. 12, tabel OECD OECD Zie voor een overzicht: (laatst geraadpleegd, d.d. 11 september 2015). 65 Balkenende I: ; Balkenende II: ; Balkenende III: ; Balkenende IV:

35 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland Actieprogramma Andere Overheid Het actieprogramma Andere Overheid omvatte vier actielijnen: verbetering van dienstverlening, minder en anders regelen, het beter organiseren van de rijksoverheid en het vernieuwen van de relaties van de rijksoverheid met provincies en gemeenten. 66 Daarmee werd het verminderen van lastendruk ingebed in een breder scala van maatregelen, zoals een betere dienstverlening door de overheid en het toetsen van nieuwe regelgeving op bureaucratie en administratieve lasten. Actielijn 1: De overheid gaat haar dienstverlening aan de burger verbeteren In de eerste actielijn staat het contact tussen de overheid en de burger centraal, die contacten dienen efficiënt en klantvriendelijk te verlopen. Bureaucratie dient te worden beperkt en producten en diensten dienen zoveel mogelijk aan te sluiten op de behoeften van burgers, bedrijven en instellingen. Om dat te bereiken wordt een belangrijke rol aan ICT toegedicht: via een digitaal loket wordt de overheid 24 uur per dag, 7 dagen per week bereikbaar. De ambitie van het kabinet is om in % van de publieke dienstverlening digitaal beschikbaar te hebben. Er ligt een duidelijke verbinding met de doelstelling ter vermindering van de administratieve lasten (actielijn 2), bijvoorbeeld doordat gegevens die reeds bij de overheid bekend zijn, niet nogmaals mogen worden opgevraagd (het principe van eenmalige gegevensverstrekking). 67 Actielijn 2: De overheid gaat minder en anders regelen Het actieprogramma Andere Overheid is erop gericht om de rol van de overheid ten opzichte van burgers te herdefiniëren. Burgers dienden gestimuleerd te worden om meer eigen verantwoordelijkheid te nemen en actief bij te dragen aan de samenleving. 68 Om dat te bereiken dient de overheid minder intensief en gedetailleerd te sturen en zal ze zich moeten richten op het stellen van globale kaders. Regels dienen te worden afgeschaft of te worden vereenvoudigd. 69 Het kabinet stelt zich tot doel om de administratieve lasten in 2006 met 25% te hebben verminderd ten opzichte van de administratieve lasten in Dat geldt voor alle departementen, die derhalve hun regelbestand 66 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p. 26.

36 12 Hoofdstuk 1 dienen door te lichten en op zoek te gaan naar mogelijkheden om regels te versoberen, te vereenvoudigen of op te heffen. 71 Die betrokkenheid van verschillende departementen, aangevuld met de kwantitatieve doelstelling, maakte dat er behoefte kwam aan een eenduidige definitie van regeldruk en een methodiek om de behaalde resultaten te meten. Daartoe werd de berekeningsmethodiek die onder het kabinet-kok reeds was geïntroduceerd, verder ontwikkeld. De calculaties werden nauwkeuriger. Het onderzoek van Nijsen, 72 waarin het meetinstrument administratieve lasten (Mistral) werd ontwikkeld, droeg daaraan bij: de resultaten uit zijn onderzoek vormden de basis van het latere Standaard Kosten Model (SKM) waarmee de administratieve lasten in kaart kon worden gebracht. 73 De Tweede Kamer zou vanaf dat moment ieder half jaar worden geïnformeerd over de voortgang en de status van het dereguleringsprogramma. Om ervoor te zorgen dat alle departementen het SKM op dezelfde wijze zouden toepassen, werd er een handleiding ontwikkeld. 74 Voor het meten van regeldruk werd een definitie gekozen die aansloot op de definitie van administratieve lasten: de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. 75 Voor de definitie van informatieverplichtingen werd aangesloten bij het onderzoek van Nijsen: een informatieverplichting is een verplichting tot het informeren over handelingen en gedragingen ten aanzien van een maatschappelijk waardevol geachte norm. 76 In het verlengde van deze definitie werden bij de ontwikkeling van het SKM afwegingen gemaakt over zaken die wel en niet bij de berekening van lastendruk zouden worden meegerekend: gekozen werd voor de objectieve kosten die voortkwamen uit een informatieverplichting van de overheid. 77 Figuur 1.1 is afkomstig uit deze handleiding en laat zien welke kosten worden onderscheiden en welke kosten er, naast de administratieve lasten, nog meer uit regelgeving voortkomen. 71 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Nijsen 2003, p. 334 e.v. 73 IPAL IPAL IPAL 2003, p IPAL 2003, p IPAL 2003, p. 14.

37 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 13 Figuur 1.1: Weergave administratieve lasten (Bron: Regiegroep Regeldruk 2008, p. 5) De indeling gaf houvast voor de aanpak en bepaalde de koers van de Nederlandse overheid in de daarop volgende jaren en werd ook door andere landen overgenomen. 78 Ondanks dat enthousiasme in het buitenland ontstond er in Nederland kritiek, nu de wetgevingskwaliteit werd afgemeten aan de kosten die regels veroorzaakten. Regelgeving die minder kosten teweeg bracht, hoefde toch niet per definitie betere regelgeving te zijn? 79 Het kabinet besteedt ook aandacht aan het verbeteren van de kwaliteit van Europese regelgeving, door actief deel te nemen aan het project Better Regulation van de Europese Commissie. 80 Actielijn 3: De rijksoverheid gaat zichzelf beter organiseren Met het oog op de nieuwe verhouding tussen overheid en samenleving, dient ook het takenpakket en de uitvoering daarvan onder de loep genomen te worden, zo stelt het kabinet in Actielijn 3. Daartoe worden de primaire taken van de rijksoverheid onderscheiden: beleidsvorming, uitvoering, toezicht en handhaving en ondersteunende taken. Activiteiten en verantwoordelijkheden worden heroverwogen: dienen deze bij de rijksoverheid te liggen? Ook overlap tussen departementen wordt onder de loep genomen. Het toezicht dient niet langer gedetailleerd en hiërarchisch uitgevoerd te worden, maar zou meer een beroep moeten doen op de civil society: een samenleving waarin burgers op actieve wijze participeren. Die participatie biedt mogelijkheden voor een 78 Zie paragraaf Voermans 2008, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p. 29.

38 14 Hoofdstuk 1 meer horizontale verdelen van verantwoordelijkheden, waarbij de overheid een andere rol als toezichthouder gaat vervullen. Vaker zal ze toezicht gaan houden op het toezicht, zoals dat binnen de samenleving is ingevuld (metatoezicht). Actielijn 4: De rijksoverheid gaat haar relaties met provincies en gemeenten vernieuwen Het kabinet constateert dat burgers de overheid als één geheel zien en geen onderscheid maken tussen de verschillende overheidslagen (rijk, provincies, gemeenten). Actielijn 4 streeft naar een slagvaardige interne organisatie, heldere verantwoordelijkheden, goede horizontale samenwerking (ketenregie) en mogelijkheden om de prestaties van overheden te vergelijken (benchmarken) Programma Regeldruk Bedrijven In 2007 presenteert het vierde kabinet-balkenende het Plan van aanpak Regeldruk Bedrijven : merkbaar minder regeldruk voor ondernemers! Hierin wordt benadrukt dat het kabinet werkt aan een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie. 82 Ondernemers moeten merken dat de regeldruk verder vermindert, aldus het kabinet. Daartoe heeft ze de volgende doelen gesteld: - vermindering administratieve lasten met nog eens 25%; - nalevingskosten omlaag brengen waar die onevenredig hoog zijn; - verbeteren van toezicht, verbetering van samenwerking en informatieuitwisseling tussen toezichthouders en geïntegreerde inspectieprogramma s; - versnellen van vergunningverlening, bundeling en ruimere toepassing van lex silencio positivo, waardoor een vergunning automatisch kan worden verleend wanneer een overheidsorgaan niet binnen de gestelde tijd reageert; - lasten rondom subsidies verminderen; - dienstverlening aan ondernemers verbeteren en - informatievoorziening aan ondernemers verbeteren, onder meer door bundeling van kanalen (bedrijvenloket) en de invoering van vaste verandermomenten. Om deze doelen te bereiken, wordt nadrukkelijk vermeld dat samenwerking tussen het kabinet, parlement, medeoverheden en de Europese Commissie van groot belang is Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2006/07, , nr. 202, p Kamerstukken II 2006/07, , nr. 202, p. 4.

39 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 15 De Europese Commissie richtte zich naast nieuwe regelgeving ook op het vereenvoudigen van reeds bestaande regelgeving. Om regeldruk door nieuwe regelgeving zoveel mogelijk te beperken, werden op Europees niveau een aantal maatregelen genomen. Zo publiceerde de Commissie van tevoren beleidsnota s, waarin ze voorgenomen maatregelen aankondigde. Met deze zogenaamde routekaarten werden nieuwe plannen bekend gemaakt, waarbij tevens de doelen en eventuele beleidsopties werden vermeld. 84 Met betrekking tot nieuwe regels die grote gevolgen konden hebben voor de economie, de maatschappij of het milieu, vond een zogenaamde effectbeoordeling plaats (Impact Assessment). Deze beoordelingssystematiek bleef continu in ontwikkeling en werd steeds verder aangescherpt. Bij de invoering van nieuwe regelgeving, volgde na de invoering een evaluatie. Deze kritische houding van de Europese Commissie bij het invoeren van nieuwe regelgeving heeft ertoe geleid, dat in de periode ingediende voorstellen zijn teruggetrokken, omdat bleek dat ze achterhaald waren of niet meer door de wetgever gesteund werden. 85 Daarnaast komt Nederland met voorstellen ter verbetering en werkt ze samen met andere lidstaten. Zo heeft Nederland in samenwerking met het Verenigd Koninkrijk en Denemarken een rapport opgesteld waarin concrete aanbevelingen en good practices zijn opgenomen. 86 De drie landen benadrukken in het rapport het grote belang van de aanpak van regeldruk. Ze doen een aantal aanbevelingen voor toekomstig EU-beleid, die met name gericht zijn op het betrekken van zogenaamde eindgebruikers van regelgeving (normadressaat), waaronder bedrijven. Door hen bij alle onderdelen van het beleidsproces te betrekken, kan regelgeving zo effectief mogelijk worden ingevuld. Ook stellen ze voor om de onderlinge kennisuitwisseling te stimuleren, waarbij goede voorbeelden (van lidstaten, maar ook van landen buiten de EU) worden gedeeld. Slimme regelgeving kan bovendien breder van nut zijn, bijvoorbeeld door het programma voor betere regelgeving te integreren met andere beleidsvelden en een transparantere samenwerking tussen de verschillende instanties van de EU. 87 In het rapport wordt uitvoerig ingegaan op de wijze waarop normadressaten geïnformeerd kunnen worden over zaken die binnen de EU spelen en hoe ze hierbij betrokken kunnen worden, hoe zichtbaar gemaakt kan worden dat de input wordt benut en tot welke resultaten dit leidt. Nederland pleit in Europa tevens voor een Europese regeldruk-waakhond, die vergelijkbaar is met de functie van Actal in Nederland. De rol van de High Level Group (ook wel Stoiber-groep genoemd, naar haar voorzitter Edmund 84 COM(2014) 368, p Europese Commissie Ministry for Economic and Business Affairs (Denmark), the Regulatory Reform Group (the Netherlands) and the Department for Business, Innovation and Skills (UK) Ministry for Economic and Business Affairs (Denmark), the Regulatory Reform Group (the Netherlands) and the Department for Business, Innovation and Skills (UK) 2010, p. 1-2.

40 16 Hoofdstuk 1 Stoiber), die de Europese Commissie adviseert over het verminderen van regeldruk voor bedrijven, zou wat Nederland betreft kunnen worden uitgebreid. 88 De rol van Actal in Nederland wordt ook genoemd in het programma regeldruk bedrijven: naast de toetsende rol, wordt haar tevens gevraagd om op meer strategisch niveau advies uit te brengen over het oplossen van knelpunten rondom wetgeving of de uitvoering ervan Actal Sinds de oprichting van Actal in 2000, had het college de taak om de regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over: a. de administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van voorgenomen regelgeving, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen; b. door ministeries vastgestelde departementale actieprogramma s inzake de reductie van administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van bestaande regelgeving. 90 In 2004 werd de oorspronkelijke aanstelling (die vier jaar betrof) met twee jaar uitgebreid. Ook werd de hiervoor vermelde taak (onder b.) aangepast, waardoor het college tot taak kreeg om ook de effecten van bestaande regelgeving te toetsen op administratieve lasten. 91 In 2005 werd deze nogmaals uitgebreid: Actal diende niet alleen te adviseren rondom administratieve lastendruk voor bedrijven, maar ook voor burgers. 92 Het mandaat van Actal liep in 2006 af, maar werd dankzij een nieuw instellingsbesluit tot juni 2009 voortgezet. 93 In 2008 werd deze periode verlengd tot Ook vond opnieuw een inhoudelijke uitbreiding van de taken van het college plaats, waarna Actal tot taak had om de regering of beide Kamers der Staten-Generaal te adviseren: a. over administratieve lasten voor bedrijfsleven en burgers als gevolg van voorgenomen regelgeving, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen; b. over programma s en maatregelen inzake de reductie van administratieve lasten voor bedrijfsleven en burgers als gevolg van bestaande regelgeving; c. over strategische vraagstukken op het terrein van regeldruk Kamerstukken II 2009/10, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr. 202, p Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten, Stb. 2000, Verlengingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten, Stb. 2004, Besluit taakuitbreiding ACTAL met administratieve lasten burgers (2005), Stb. 2005, Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten 2006, Stb. 2006, Besluit tot wijziging van het Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten 2006, Stb. 2008, 259.

41 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 17 In 2010 is een evaluatieonderzoek uitgevoerd met betrekking tot de werkzaamheden van Actal in de periode Hierin is tevens de omvang van de taakstelling meegenomen. De onderzoekers concludeerden dat Actal heeft bijgedragen aan de verinnerlijking van de aandacht voor de gevolgen voor de administratieve lastenproblematiek bij de ministeries. Ze concludeerde tevens dat het accent op toetsen van administratieve lasten inmiddels te beperkt is geworden. Er is een toenemende behoefte aan het realiseren van regeldrukvermindering in het algemeen en aan het in de analyse betrekken van overige effecten (kosten en baten) van regelgeving Eindrapportage Regeldruk Uit de Eindrapportage Regeldruk Bedrijven bleek dat het kabinet-balkenende IV goed op koers lag om haar ambities op het gebied van regeldruk waar te maken, toen het in februari 2010 viel. 96 Eén van de gestelde doelen was om, bovenop de in voorgaande jaren reeds behaalde regeldrukvermindering, wederom 25% aan regeldruk terug te dringen. Onder het credo met minder regels krijgen we meer geregeld zijn diverse regels vereenvoudigd of afgeschaft. Zo is de uitvraag van CBS-enquêtes verminderd, zijn bestemmingsplannen online beschikbaar gemaakt en kunnen diverse fiscale zaken digitaal worden afgewikkeld. 97 Ook op het gebied van informatievoorziening aan ondernemers bleek vooruitgang te zijn geboekt en er werden vaste verandermomenten voor regelgeving afgesproken. Dat betekende dat nieuwe regels nog maar twee keer per jaar konden worden ingevoerd. 98 Naast de kwantitatieve aanpak van regeldruk, was er ook aandacht voor dienstverlening. Zo moedigde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) lagere overheden aan om maatregelen te nemen om de regeldruk te verminderen. Bijvoorbeeld door gebruik te maken van de Lokale Effectentoets (LET) 99 en het vereenvoudigen van subsidieaanvragen en -verantwoording. 100 Ook werd de zogenaamde informele aanpak geïntroduceerd, waarin mediation een belangrijke rol speelde. Het programma Prettig contact met de overheid, tevens een initiatief van het ministerie van BZK, stimuleerde overheden om meer gebruik te maken van persoonlijk contact. Ambtenaren 95 KplusV Regiegroep Regeldruk Regiegroep Regeldruk, Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Financiën Regiegroep Regeldruk 2010, p De LET geeft gemeenteambtenaren inzicht in de gevolgen van (voorgenomen) regels en bestaat uit drie toetsen: de juridische toets, de risicotoets en de regeldruktoets. 100 Deze maatregelen worden onder meer genoemd in de Eindrapportage regeldruk bedrijven 2010 (bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, , nr. 318).

42 18 Hoofdstuk 1 werden gestimuleerd om al in een vroeg stadium telefonisch contact te zoeken, om (verdere) escalatie van een situatie te voorkomen. 101 De resultaten waren veelbelovend, zo blijkt uit de cijfers: burgers waren tevredener over de dienstverlening van de overheid, de arbeidstevredenheid onder ambtenaren nam toe en in 60% van de gevallen werden formele bezwaarprocedures ingetrokken. 102 Ondanks de hoge ambities en de vele initiatieven die werden genomen om de regeldruk te verminderen, gaven ondernemers aan nog maar weinig vermindering te merken. Dat bleek uit diverse onderzoeken, waarbij regeldruk steevast als een van de grootste belemmeringen voor het bedrijfsleven werden getypeerd. 103 Ook de Algemene Rekenkamer bevestigde dat de cijfers uit de overheidsrapportages in de maatschappij niet werden herkend. 104 In paragraaf 2.3 wordt op de verschillende onderzoeken nader ingegaan. 1.4 Kabinetten Rutte 105 aandacht voor maatwerk Het eerste kabinet-rutte nam in haar regeerakkoord op dat regeldruk verder diende te worden verlaagd om de concurrentiekracht voor het Nederlandse bedrijfsleven te verbeteren. Specifiek voor bedrijven die behoren tot de huidige en toekomstige economische topgebieden van Nederland, zoals water, voedsel, tuinbouw, high tech, life sciences, chemie, energie, logistiek en creatieve industrie. 106 Met name voor die bedrijven dienden de condities te worden verbeterd, onder meer op het gebied van regeldruk. Dat streven werd uitgewerkt in het bedrijfslevenbeleid Naar de Top 107 waarin de economische topgebieden (de zogenaamde Topsectoren) werden geïntroduceerd. Deze werden geselecteerd op basis van vier factoren: het zijn sectoren die (1) kennisintensief zijn, (2) export-georiënteerd, met (3) veelal (sector) specifieke wet- en regelgeving en die (4) een belangrijke bijdrage (kunnen) leveren aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. 108 In het Programma Regeldruk Bedrijven werd de in het regeerakkoord uitgesproken ambitie om de regeldruk verder te beperken, nader uitgewerkt. 109 Hierin werd opnieuw een reductie van regeldruk ten doel werd 101 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010, p Zie bijvoorbeeld de macrobelevingsmonitor, uitgevoerd door Stratus, die in paragraaf 2.3 nog nader wordt besproken. 104 Kamerstukken II 2005/06, , nr Rutte I: ; Rutte II: 2012-heden. 106 Regeerakkoord VVD-CDA, Vrijheid en verantwoordelijkheid 2010, p Kamerstukken II 2011/12, , nr. 15, Bedrijfslevenbeleid. 108 Kamerstukken II 2011/12, , nr. 15, Bedrijfslevenbeleid, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 327, bijlage I: Programma Regeldruk Bedrijven , p. 1.

43 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 19 gesteld. Ditmaal van 10% (tot 2012) met daar bovenop een jaarlijkse reductie van 5% (tot 2015). 110 In het Programma Regeldruk Bedrijven beschreef het kabinet-rutte dat het behalve de kwantitatieve doelstellingen ook andere maatregelen nam, zoals het voorkomen van nieuwe regeldruk, het verbeteren van de dienstverlening en activiteiten die het vertrouwen en toezicht dienden te verbeteren. 111 Het kabinet motiveerde die uitbreiding als volgt: Regeldruk gaat echter verder dan alleen administratieve lasten. De commissie Regeldruk Bedrijven is hier duidelijk over: bedrijven zien ook nalevingskosten, gebrekkige dienstverlening en toezichtlasten als regellasten. Het Programma Regeldruk Bedrijven pakt daarom niet alleen de administratieve lasten aan. Het kabinet wil zeker stellen dat de door het bedrijfsleven gevoelde regeldruk afneemt. 112 In het Programma Regeldruk Bedrijven werd achtereenvolgens ingegaan op de kwantitatieve doelstelling wat betreft de regeldrukreductie, de omvorming van Actal en de samenhang met Europese en lokale aanpak van regeldruk Voorkomen van nieuwe regeldruk Naast verbetering van bestaande regelgeving, diende ook te worden voorkomen dat nieuwe regels extra regeldruk zouden veroorzaken. Het gebruik van zogenaamde horizonbepalingen in nieuwe regelgeving, maakte het mogelijk om regels tijdelijk in te voeren. Bij invoering werd dan meteen een automatische vervaldatum voor die regeling afgesproken. Ook werd geëxperimenteerd met internetconsultatie, waarbij burgers en bedrijven input konden geven op nieuwe wet- en regelgeving. Daartoe plaatste het betrokken ministerie de weten regelgeving in de voorbereidingsfase op de website 113 waar het kon worden geraadpleegd en van commentaar kon worden voorzien. Deze wijze van consultatie had tot doel om meer burgers en bedrijven te betrekken bij het wetgevingsproces, om daarmee de kwaliteit van regelgeving te verbeteren. 114 De opmerkingen en suggesties die via de internetconsultatie werden gedaan, werden meegenomen bij het definitief maken van het wetsvoorstel. Het verloop van dit traject en de ontvangen reacties op de voorstellen werden vervolgens 110 Kamerstukken II 2010/11, , nr Kamerstukken II 2010/11, , nr. 327, bijlage I: Programma Regeldruk Bedrijven , p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 327, bijlage I: Programma Regeldruk Bedrijven , p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 333, bijlage I: Voortgang Programma Regeldruk Bedrijven , p.19.

44 20 Hoofdstuk 1 in hoofdlijnen op de website vermeld zodat indieners konden zien wat met hun input is gedaan. Ook werd de bedrijfseffectentoets (BET) opgenomen in het Integraal Afwegingskader waarmee op dat moment werd geëxperimenteerd. Het Integraal Afwegingskader (IAK) betrof een werkwijze voor ambtenaren, maar bood tevens achtergrondinformatie en hulpmiddelen voor beleidsmakers en wetgevingsjuristen. Het IAK onderscheidde drie fasen (probleemanalyse, instrumentkeuze en gevolgenbeoordeling) in het regelgevingstraject en formuleerde voor iedere fase een aantal vragen. 115 Hiermee bood het structuur voor de voorbereiding van regelgeving en beleid en werd alle relevante informatie op het juiste moment aan de orde gebracht. Via het zogenaamde Afwegingsdossier, een online hulpmiddel voor ambtenaren, kon alle informatie digitaal worden verwerkt. 116 Het IAK bracht bijvoorbeeld de volgende vragen naar voren: wat is de aanleiding voor nieuwe regels of beleid? Wie zijn er betrokken? Wat is het beste instrument? En wat zijn de gevolgen van de nieuwe regels voor burgers, bedrijven, overheid en milieu? In het IAK zijn verschillende toetsen opgenomen, waaronder een Actal toets en een bedrijfseffectentoets (BET). 117 Actal toetst nieuwe regelgeving op de te verwachten lastendruk die door die regelgeving wordt veroorzaakt. Het doel van de BET is om de bedrijfseconomische effecten van het voorstel in beeld te brengen, zodat kan worden bepaald of de regel proportioneel is. De uitkomsten van de BET worden opgenomen in de Memorie van Toelichting of in de Nota van Toelichting van de conceptregelgeving. De BET bestond uit vier onderdelen, die ingaan op de doelgroep van de regelgeving, regeldrukeffecten, overige bedrijfseffecten en markteffecten Dienstverlening Naast deze maatregelen om nieuwe regeldruk te voorkomen en bestaande regeldruk te verminderen, richtten de kabinetten Rutte zich ook op het verbeteren van de dienstverlening. Hiervoor maakten zij gebruik van diverse technische mogelijkheden, zoals het eenmalig opvragen en bewaren van aangeleverde informatie in het zogenaamde elektronische ondernemersdossier. Ook werden er vaste verandermomenten voor rijksregelgeving ingevoerd, waardoor rijksregelgeving steeds op 1 januari of 1 juli van kracht werd. 118 Het ministerie van BZK richtte zich in haar aandacht voor het verminderen van regeldruk op de dienstverlening aan burgers, bedrijven en professionals. Het ministerie verminderde in dat kader zelf de regeldruk voor medeover- 115 Programma Legis Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011, p Programma Legis Kamerstukken II 2009/10, , nr. 309.

45 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 21 heden, 119 maar stimuleerde daarnaast ook dat lagere overheden hun dienstverlening aan burgers en professionals verbeterden. Daartoe organiseerde ze mogelijkheden om gemeenten goede voorbeelden van het verminderen van regeldruk met elkaar konden delen, zoals bijvoorbeeld via de website Goed opgelost!. Daar viel bijvoorbeeld te lezen dat in De Wolden binnen een half uur bouwvergunningen werden verstrekt, 120 dat de gemeente Rotterdam een besparing van EUR had bereikt voor het bedrijfsleven door procedures te digitaliseren en te verkorten 121 en dat de gemeente Den Haag 478 verbetervoorstellen voor regelgeving had doorgevoerd. 122 Maar daarnaast wordt ook inzicht geboden in het fenomeen regeldruk: wat is het, waardoor wordt het veroorzaakt en hoe kan het worden opgelost? Op de website is een indeling gemaakt van verschillende aspecten van regeldruk, waarbij wordt vermeld hoe deze zich manifesteren (zie figuur 1.2). Figuur 1.2: De indeling van regeldruk op de website Goed opgelost! Bijvoorbeeld door vaste verandermomenten en eenvoudigere financierings- en verantwoordingsconstructies. Zie voor meer informatie: regeldruk/regeldruk-voor-medeoverheden (laatst geraadpleegd d.d ). 120 Mits de aanvrager samenwerkt met een architect of aannemer die op de gemeentelijke website is vermeld, zij hebben een verklaring ondertekend dat ze zich aan alle regelgeving zullen houden. De gemeente toetst aanvragen dan niet meer vooraf, maar steekproefsgewijs. Zie voor meer informatie: (laatst geraadpleegd d.d ). 121 Zie voor meer informatie: (laatst geraadpleegd d.d ). 122 Zie voor meer informatie: (laatst geraadpleegd d.d ) (laatst geraadpleegd d.d ).

46 22 Hoofdstuk Beter en Concreter In de interbestuurlijke taskforce Beter en Concreter sloegen de ministeries BZK en EZ en de lokale overheden (via de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)) de handen ineen. De oorzaak van knellende regelgeving kon immers op rijksniveau liggen, maar ook op lokaal niveau (Programma Beter en Concreter, 2015, p. 14). De VNG ontwikkelde diverse factsheets waarmee ze gemeentebestuurders, -raadsleden en -ambtenaren inspireerde om te komen tot minder regeldruk, bijvoorbeeld door goed verloop van het contact of vereenvoudiging van subsidietrajecten. Daarnaast heeft de VNG regionale regeldrukambassadeurs benoemd, die de taak kregen om het onderwerp administratieve lasten bij de bestuurders in hun regio onder de aandacht te houden en te brengen. Ook met het online beschikbaar stellen van modellen voor de Algemene Plaatselijke Verordeningen (APV) stimuleerde de VNG gemeenten om hun regelgeving te vereenvoudigen. 124 Zowel in 2007 als in 2012 kwam de VNG met een vernieuwing van de model-apv. Sindsdien hebben veel gemeenten hun APV laten doorlichten en werden veel regelingen geschrapt, soms bleken er nog behoorlijk gedateerde en achterhaalde regelingen in de APV te staan. Opvallend was het voorbeeld van de gemeente Hollands Kroon, waar in april 2015 een APV is vastgesteld met 70% minder regels. 125 Het initiatief kreeg veel aandacht in de (landelijke) media Maatwerkaanpak Ondanks alle inspanningen bleef ook ten tijde van het eerste kabinet-rutte de kritiek op de aanpak van regeldruk bestaan. Dat leidde ertoe dat de aanpak van regeldruk onder het kabinet-rutte II verder werd uitgebreid. Het verminderen van regeldruk omvatte in de nieuwe aanpak: zowel het verminderen van administratieve lasten ( ), nalevingskosten ( ), als ook het verbeteren van de (digitale) dienstverlening, het verminderen van (gestapelde) toezichtslasten en het gericht oplossen van belemmeringen in regeldichte domeinen. 127 In de Verzamelbrief Regeldruk 128 schonk het kabinet wederom aandacht aan het voorkomen van nieuwe regeldruk, waarbij ze zich met name richtte op 124 De modelverordeningen van de VNG zijn te raadplegen via de Databank Modelverordeningen: (laatst geraadpleegd d.d ). 125 Kamerstukken II 2015/2016, , nr. 389, p Zoals bijvoorbeeld Weg met de regels, maar is dat slim? (Volkskrant, 6 november 2014) of Straks mag het weer: doelloos hangen en hondenpoep laten liggen (NRC, 30 oktober 2014). 127 Kamerstukken II 2012/13, , nr. 212, p.6. Kamerbrief Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk Kamerstukken II 2012/13, , nr. 224.

47 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 23 het transparant maken van de afwegingen die gemaakt werden bij nieuwe of veranderende regelgeving. Hiervoor werden de eerder genoemde instrumenten gebruikt: het Integraal Afwegingskader (IAK), de Bedrijfseffectentoets (BET)en de internetconsultatie. 129 Nieuw was de sectorgerichte aanpak die voor de zogenaamde regeldichte domeinen werd ontwikkeld: de maatwerkaanpak. Dit vormde een aanvulling op de kwantitatieve aanpak van regeldruk en diende de merkbaarheid van de vermindering van regeldruk te vergroten. 130 In de najaarsrapportage regeldruk 131 is het als volgt geformuleerd: Met de maatwerkaanpak geeft het kabinet een extra impuls aan merkbare regeldrukvermindering. In veertien sectoren waarbij sprake is van een stapeling van wet- en regelgeving werkt het kabinet samen met (mede-) overheden, bedrijven en instellingen, burgers en professionals aan het inventariseren, analyseren en oplossen van knelpunten en belemmeringen in (uitvoering van) wet- en regelgeving. Binnen de maatwerkaanpak staat het gezichtspunt van burgers, professionals en bedrijven centraal en wordt er intensief met hen samengewerkt gedurende het hele proces. Door samenwerking tussen overheden en bedrijven, instellingen en burgers kunnen de knelpunten worden benoemd en opgelost op een manier die past bij de wens van de doelgroep. 132 De maatwerkaanpak werd gestart voor de sectoren bouw, chemie, logistiek, agri en food, lifescience en health, banken en zorgaanbieders. In nauwe samenwerking met de doelgroepen (bijvoorbeeld via de brancheorganisaties) werden knelpunten geïnventariseerd en verbeterplannen gemaakt. 133 De sector winkelambacht (kappers, slagers, bakkers, schoenmakers en bloemisten) is later aan de maatwerkaanpak toegevoegd 134 en heeft een lijst met elf knelpunten aangeboden aan minister Kamp. Voorbeelden van knelpunten die vanuit deze sector naar voren werden gebracht zijn de hoge kosten door werkgeversverplichtingen in het ontslagrecht, hoge kosten bij ziekte van werknemers en slechte dienstverlening bij gemeenten. 135 Tweemaal per jaar wordt de voortgang van de maatwerkaanpak in beeld gebracht. De resultaten worden meegenomen in de voor- en najaarsrapportages regeldruk Kamerstukken II 2012/13, , nr. 224, p Kamerstukken II 2012/13, , nr. 224, p Kamerstukken II 2014/15, , nr Kamerstukken II 2014/15, , nr Kamerstukken II 2012/13, , nr. 224, p Ministerie van Economische Zaken SIRA Consulting Zoals bijvoorbeeld bijlage II Stand van zaken maatwerkaanpak bij de Najaarsrapportage regeldruk d.d. 5 december 2014: Kamerstukken II 2013/14, , nr. 225.

48 24 Hoofdstuk Omgevingswet Onder het eerste kabinet-rutte werd ook de nieuwe omgevingswet aangekondigd. Eén wet, waarin alle regelgeving die betrekking heeft op de openbare ruimte, gecombineerd dienden te worden. Hiertoe worden 26 wetten tot één wet samengevoegd en worden 4700 wetsartikelen teruggebracht tot 349 artikelen. 137 Ook het aantal ministeriële regelingen en algemene maatregelen van bestuur wordt teruggebracht. Dat zou moeten leiden tot eenvoudiger regelgeving op de complexe terreinen van bouwen, milieu en infrastructuur. De nieuwe wet wordt volgens Binnenlands Bestuur wel vergeleken met de grootste wetgevingsoperatie sinds de invoering van de Grondwet in Maar er is ook zorg geuit. Bijvoorbeeld omdat de omgevingswet snelle actie vraagt wanneer men zich tegen onomkeerbare activiteiten wil wapenen: wanneer een vergunning is verleend dient een bezwaarmaker binnen twee weken een voorlopige voorziening aan te vragen om de inwerkingtreding te laten opschorten. 139 De nieuwe omgevingswet is op 1 juli 2015 door de Tweede Kamer aangenomen. 140 Als ook de Eerste Kamer met het voorstel instemt, dan zou de wet in 2018 volledig operationeel kunnen zijn. Vooruitlopend daarop zijn er al een aantal initiatieven gestart waarmee met de toekomstige wet wordt geëxperimenteerd, onder het programma Nu al eenvoudig beter. Onder deze noemer worden diverse voorbeeldprojecten verzameld, waarin doorlooptijden voor vergunningen of bestemmingsplannen worden verkort, regels worden vereenvoudigd en procedures worden verkort Deregulering in internationaal verband Volgens onderzoek zou circa 50 procent van de regeldruk waarmee Nederlandse bedrijven te maken hebben, afkomstig zijn uit Europa. 142 Voormalig staatssecretaris Nicolaï heeft een percentage van 60 genoemd. 143 Uit onderzoek van De Jong en Herweijer kwam echter slechts 12,5%, terwijl Bovens en Yesilkagit uitkwamen op 16,5% en Voermans inschatte dat het percentage, wanneer alle regelgeving vanuit Europa zouden worden meegeteld, niet ver boven de 20% zou uitkomen. 144 Die diversiteit aan cijfers is op het eerste oog opvallend, 137 Ministerie van Infrastructuur en Milieu Zo staat vermeld op de website: dossiers/dossier-omgevingswet lynkx (laatst geraadpleegd, d.d ). 139 Nijman Kamerstukken II 2014/15, , nr Ministerie van Infrastructuur en Milieu KPMG Voermans, Spraakverwarring, 2015, p Voermans, Spraakverwarring, 2015, p. 12.

49 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 25 maar laat goed de kwetsbaarheid van cijfers zien: cijfers die genoemd worden kunnen op verschillende methoden gebaseerd zijn en wekken soms ten onrechte de indruk dat ze zeer nauwkeurig zijn. 145 In 2014 opperde De Graaff, PVV-lijsttrekker voor het Europese Parlement, zelfs dat maar liefst 80% van onze regels uit Europa kwam. Het NRC nam deze stelling onder de loep en beoordeelde deze destijds als grotendeels onwaar. 146 In de literatuur is de vraag gerezen of het wel mogelijk is om de invloed van Europese regels in percentages uit te drukken en of ze niet slechts resulteren in een schijnzekerheid. 147 De 80% die De Graaff in 2014 noemde, is eerder reeds door vooraanstaande internationale Europa-deskundigen genoemd, zo constateren Bovens en Yesilkagit. 148 Ze onderzochten de herkomst van die uitspraak, die naar alle waarschijnlijk gebaseerd is op een uitspraak van Jacques Delors, in 1985 voorzitter van de Europese Commissie. Hij merkte destijds op dat in de toekomst 80% van de nationale economische regelgeving van de Europese Unie afkomstig zou zijn 149 en die uitspraak is volgens Bovens en Yesilkagit een eigen leven gaan leiden en gaandeweg door politici en wetenschappers als algemeen bekend en erkend feit gepresenteerd. 150 Voermans liet eerder zien welke percentages (inclusief bijbehorende quotes en de betreffende afzender) de revue reeds hadden gepasseerd en wat voor steekspel van cijfers gaande is rondom de invloed van Europese regelgeving. 151 Hij benadrukte daarbij dat de cijfers achter dergelijke uitspraken soms boterzacht zijn en niet altijd op harde statistiek of echt turfwerk gebaseerd zijn. 152 Zoals hiervoor reeds aan de orde kwam, zijn dergelijke cijfers echter toch in staat om een rol te spelen in het politieke debat. 153 Achter de uitspraken schuilen verschillende belangen, zo heeft volgens Bovens en Yesilkagit niemand belang bij het tegenspreken van de invloed van Europa op de Nederlandse samenleving: Omdat zowel de voor- als de tegenstanders van de EU er belang bij hadden om die hoge cijfers in stand te houden. De voorstanders, omdat die hoge percentages suggereren dat Europa best belangrijk is, en de tegenstanders, omdat de cijfers hen helpen om de EU als een bedreiging van de nationale autonomie af te schilderen Seife NRC Tachtig procent van onze wetten komt uit Europa, d.d. 20 mei Dijkstra, Steunenberg & Voermans Verwezen wordt naar: Majone, Hix, Richardson, Börzel & Risse (Bovens & Yesilkagit 2005, p ). 149 Bovens & Yesilkagit 2005, p Bovens & Yesilkagit 2005, p Voermans 2004, p Voermans 2004, p Voermans, Quantification of regulation, Bovens & Yesilkagit 2005, p. 520.

50 26 Hoofdstuk 1 Dat dergelijke cijfers aanslaan en zelfs een rol kunnen opeisen in het politieke debat, heeft te maken met de kracht van cijfers. Cijfers wekken de indruk dat ze correct zijn en creëren daarmee de neiging ze voor waar aan te nemen. Dit komt in paragraaf 2.4. nader aan de orde. Wat de exacte, cijfermatige impact van Europese regels ook is, ze hebben hoe dan ook (enige) invloed op het Nederlandse bedrijfsleven. Dat houdt in dat naast de Nederlandse aanpak van regeldruk ook de aanpak van regeldruk op Europees niveau voor hen van belang is. Zowel de Nederlandse overheid als brancheorganisaties vroegen daarom ook in Europa aandacht voor regeldruk en leverden verbetervoorstellen aan. Zo stuurden brancheorganisaties VNO-NCW en MKB-Nederland een brief aan de Europese Commissie, waarin 130 suggesties waren opgenomen. 155 Maar ook binnen de Europese politiek is het verminderen van regeldruk, ofwel het verbeteren van regelgeving, een belangrijk thema. De aanstelling van Timmermans als eerste vicevoorzitter van de Europese Commissie (november 2014) bevestigde dit: Timmermans kreeg (onder meer) het dossier betere regelgeving als speciaal aandachtsgebied. 156 De Commissie stelde zich in 2007 tot doel om de regeldruk voor bedrijven met 25% te verminderen, die doelstelling is, zo bleek in 2012, ruimschoots behaald. 157 De Commissie achtte het vervolgens van belang om structurele aandacht voor slimme regelgeving te borgen en zag het als een continu proces, noodzakelijk om de groei en werkgelegenheid binnen Europa te stimuleren. Daartoe startte ze in december 2012 een eigen programma voor deregulering: het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT 158 ). REFIT richtte zich op het doorlichten van bestaande regelgeving en gaf, aldus de Commissie, uitdrukking aan de doorlopende verplichting om zorg te dragen voor simpele, duidelijke, stabiele en voorspelbare regelgeving voor bedrijven, werknemers en burgers. 159 Sinds 2013 worden de resultaten van de Europese aanpak van regeldruk jaarlijks weergegeven in een scorebord. Hierin worden naast de resultaten van het REFIT-programma, ook andere dereguleringsprogramma s meegenomen, zoals het programma ter vermindering van administratieve lasten. 160 De eerste uitgave van het scorebord beschrijft 133 initiatieven. 161 Hieruit blijkt dat vrijwel alle wetgevingsvoorstellen die in 2013 zijn geformuleerd, inmiddels 155 VNO-NCW en MKB-Nederland Zie voor een beschrijving van de werkzaamheden van vicevoorzitter Timmermans: (laatst geraadpleegd d.d ). 157 SWD(2012) REFIT staat voor het Regulatory Fitness and Performance Programme van de Europese Commissie. 159 COM(2013) 685, p COM(2013) 685, p SWD(2014) 192.

51 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 27 zijn aangenomen of naar verwachting dit jaar zullen worden aangenomen. De Commissie heeft besloten om diverse hangende voorstellen voor regelgeving terug te trekken en een aantal geplande voorstellen niet in te dienen. 162 De Commissie publiceert regelmatig welke initiatieven ze neemt om de regelgeving te vereenvoudigen. 163 Voorzitter Barrosso was dan ook positief over de bereikte resultaten, maar gaf tevens aan dat er nog veel werk te doen was: De Commissie breidt haar agenda voor slimme regelgeving uit. REFIT is belangrijk voor de economische groei en werkgelegenheid in Europa. Wij willen het leven van onze burgers en ondernemingen vergemakkelijken door de EU-wetgeving te concentreren op zaken die het best op Europees niveau kunnen worden aangepakt en deze wetgeving tegelijkertijd lichter, eenvoudiger en goedkoper te maken. Wij maken goede vorderingen, maar de resultaten komen niet van de ene dag op de andere. Succes vereist aanhoudende inspanningen, duidelijke politieke prioriteiten en eigen inbreng van alle EU-instellingen en vooral van de lidstaten. Het is van essentieel belang deze werkzaamheden in de volgende zittingsperiode voort te zetten. 164 De Commissie verwees ook naar de eigen verantwoordelijkheid van lidstaten: maar liefst één derde van de administratieve lasten ten gevolge van Europese regelgeving is het gevolg van de wijze waarop deze in de lidstaten wordt geïmplementeerd. 165 Eurocommissaris Timmermans heeft, samen met voorzitter Jean-Claude Juncker, een werkprogramma voor de Europese Commissie gepresenteerd. 166 Deze is gericht op de eerder aangekondigde hoofddoelen van de Commissie, waarbij betere regelgeving nadrukkelijke aandacht heeft. 167 In de bijlagen bij het werkprogramma zijn overzichten gevoegd van voorstellen die de Commissie terugtrok of opnieuw in overweging nam. Ook de voorgenomen acties in het kader van het REFIT programma zijn hier terug te vinden. De acties op Europees niveau werden door Nederland gewaardeerd, evenals de verinnerlijking van een gezond regelgevingsbeleid binnen de instanties van de Europese Unie, die steeds meer gestalte begint te krijgen. 168 Maar Nederland zag verdere verbetermogelijkheden. Zo pleitte ze voor een kwantitatieve monitoring van behaalde resultaten en benadrukt ze het belang van een onafhankelijke toetsing van Impact Assessments. 169 Nederland zou 162 COM(2014) Bijvoorbeeld via de website van de Europese Commissie: Europese Commissie, Persbericht, Europese Commissie, Persbericht, COM(2014) Juncker & Timmermans Kamerstukken II 2014/15, , nr. 355 Najaarsrapportage regeldruk. 169 Kamerstukken II 2014/15, , nr. 355 Najaarsrapportage regeldruk.

52 28 Hoofdstuk 1 graag zien dat die toetsing gebeurt door een onafhankelijk orgaan. Ook tijdens de internationale conferentie Smart EU regulation, better business 170 die Nederland in 2014 organiseerde, noemden zowel minister-president Rutte als minister Kamp deze Nederlandse voorstellen. De aanloop naar het Nederlandse voorzitterschap (eerste helft van 2016) wordt als extra gelegenheid genoemd om deze voorstellen onder de aandacht te brengen. 171 In 2015 presenteerde de Europese Commissie een nieuwe voortgangsrapportage ( scoreboard ), waarin voor 164 dereguleringsvoorstellen de stand van zaken is weergegeven. 172 Tevens werd een nieuw pakket met dereguleringsmaatregelen geïntroduceerd. 173 Eén van die maatregelen is de omvorming van de Impact Assessment Board naar de Regulatory Scrutiny Board. De hedendaagse aanpak van regeldruk vraagt om meer dan alleen een check op de impact assessment, zo stelt de Commissie en daarom krijgt de Regulatory Scrutiny Board ook de opdracht om reeds bestaande regelgeving door te lichten. 174 Tevens komt er een ad-hoc en onafhankelijke technisch panel die kan adviseren over de praktische uitvoerbaarheid van voorstellen en eventuele onevenredige (regeldruk)kosten in kaart kan brengen. 175 Dit panel kan zowel op verzoek van het Europese parlement, de Raad van de Europese Unie of de Europese Commissie worden ingezet. Dat sluit aan op de wens die door onder meer het Nederlandse kabinet uitte: om gebruik te maken van één onafhankelijk adviesorgaan voor alle drie de Europese instellingen. Op termijn zou die van het Nederlandse kabinet dan ook nog verder mogen worden uitgebouwd. 176 Ondanks alle overheidsinspanningen om de regeldruk te verlagen, bleef deze tot op heden in de ogen van ondernemers ook tijdens de kabinetten Rutte hoog. 177 Ook in het vaktijdschrift van VNO-NCW (Forum) kwamen nog steeds ondernemers aan het woord die weinig zeiden te merken van een afname van regeldruk. 178 In paragraaf 2.3 komt dit nader aan de orde. 170 De conferentie vond plaats op 7 mei De toespraak van minister-president Rutte is na te lezen op: documenten-en-publicaties/toespraken/2014/05/07/toespraak-van-rutte-bij-de-internationale-regeldruk-conferentie.html (laatst geraadpleegd d.d. 22 april 2015), de toespraak van minister Kamp op: /05/07/internationale-regeldruk-conferentie-smart-eu-regulation-better-business.html (laatst geraadpleegd d.d. 22 april 2015). 172 SWD(2015) COM(2015) C(2015) COM(2015) 215, p Kamerstukken II 2014/15, , nr Panteia 2012, p VNO-NCW 2013.

53 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland Actal Dankzij een nieuw instellingsbesluit werd het voortbestaan van Actal in 2011 opnieuw tot juni 2015 geborgd. Overeenkomstig het advies uit de evaluatie van Actal over de periode (zie paragraaf 1.3) voorzag het instellingsbesluit ook in een inhoudelijke uitbreiding van het takenpakket: Actal diende niet langer alleen te adviseren over administratieve lasten, maar mocht zich richten op het bredere begrip regeldruk. In het Instellingsbesluit 2011 wordt de taak van Actal als volgt omschreven: Het college heeft tot taak de regering of beide Kamers der Staten-Generaal te adviseren: a. over het systeem van beoordeling van de effecten van voorgenomen wet- en regelgeving voor de regeldruk voor bedrijfsleven, burgers en beroepsbeoefenaren in de sectoren zorg, onderwijs, veiligheid en sociale zekerheid; b. over de gevolgen van voorgenomen wet- en regelgeving voor de regeldruk voor bedrijfsleven, burgers en beroepsbeoefenaren ( ); c. over strategische vraagstukken op het terrein van regeldruk, mede op basis van signalen uit het bedrijfsleven. 179 Actal heeft in de daarop volgende jaren verschillende onderzoeken gedaan naar regeldruk bij het bedrijfsleven. Zo deed het college in 2013 onderzoek naar de wijze waarop regeldruk werd ervaren door burgers, bedrijven en beroepsbeoefenaren. Het onderzoek was genaamd merkbaar minder regeldruk en vormde de basis voor een advies aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om naast de kwantitatieve doelstellingen, ook meer aandacht aan de kwalitatieve aspecten van regeldruk te geven. Actal wees op de papieren werkelijkheid, die soms leidend wordt voor de feitelijke situatie en ertoe bijdraagt dat burgers en bedrijven zich niet gehoord voelen. 180 Tevens bracht het college in 2013 twee sectorscans uit, waarin branchespecifieke knelpunten zijn opgenomen. De scans hadden betrekking op bedrijven uit de sectoren metaal 181 en logistiek 182 (zie ook paragraaf 2.3). In 2014 werd het mandaat van Actal verder uitgebreid. Zowel in tijd (de einddatum werd verlengd tot juni 2017) als inhoudelijk. Ten behoeve van dat laatste is een extra artikel aan het Instellingsbesluit uit 2011 toegevoegd, waarmee het college er een taak bij kreeg: namelijk het op verzoek van gemeenten adviseren van die gemeenten, over gevolgen van voorgenomen lokale regelingen voor de regeldruk van (onder andere) het lokale bedrijfsleven of strategische vraagstukken op het gebied van regeldruk. Naast dat gemeenten hiertoe zelf een verzoek bij Actal kunnen neerleggen, kan ook het bestuur van 179 Instellingsbesluit Actal 2011, Stcrt. 2011, Actal, Aanbiedingsbrief, Actal, Sectorscan metaal, Actal, Sectorscan logistiek, 2013.

54 30 Hoofdstuk 1 de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) het college daartoe verzoeken. 183 In 2015 vond een nieuwe evaluatie plaats van het college. Op een groot aantal punten bleek de beoordeling positief: zo hebben stakeholders er over het algemeen waardering voor dat regeldruk door een externe partij getoetst wordt en wordt de onafhankelijkheid en deskundigheid door Kamerleden gewaardeerd. Toch maakt de evaluatiecommissie zich zorgen over kritische geluiden die sommige departementen over Actal hebben geuit, die in verband wordt gebracht met de dubbele rol die het college soms dient te spelen: enerzijds haar optreden als luisterend oor en vertrouwenspersoon voor ambtelijk medewerkers, anderzijds de luis in de pels die hen (en eventuele superieuren) dient aan te spreken wanneer regeldruk onvoldoende wordt verminderd CONCLUSIE Uit de weergave van de ontwikkeling van het overheidsbeleid in de afgelopen jaren, blijkt dat de aanpak van regeldruk steeds is meebewogen met de commentaren die erop gegeven werden. Bij een nieuw kabinet werd het beleid verder aangescherpt en kreeg het soms net een andere invulling. In hoofdstuk 2 wordt de garbage can theory genoemd, die betoogt dat regeldruk een op zichzelf staand verschijnsel is, dat steeds weer in wisselende gedaante opduikt. 185 In de aanpak van regeldruk is steeds wel een nieuwe invalshoek gekozen, bijvoorbeeld door het doel van de aanpak aan te passen. Het fenomeen regeldruk heeft, zo stelt Bekkers, een eigen, zelfstandig bestaansrecht verworven. Bokhorst en Van Ommeren laten op overzichtelijke wijze zien welke dereguleringsoperaties de opeenvolgende kabinetten hebben ontwikkeld, welke doelen ze daarmee voor ogen hadden en tot welke resultaten deze leidden. Hieruit blijkt dat de doelen inderdaad varieerden van minder regels en minder ambtenaren (kabinetten Lubbers), bevordering van marktwerking (kabinetten Kok) en het vergroten van de keuzevrijheid en de kwaliteit van het overheidsoptreden (kabinetten Balkenende). 186 Wat ondanks al die inspanningen opvalt, is dat de kritiek over de effectiviteit ervan ondanks alle aanpassingen is blijven bestaan. Ondernemers zeggen nog steeds dat ze nog maar weinig merken van een vermindering van regeldruk, terwijl voortgangsrapportages ons laten zien dat er wel degelijk forse besparingen en lastenverminderingen zijn gerealiseerd. Wie de verschillende dereguleringspakketten van de rijksoverheid naast elkaar legt, zal constateren 183 Besluit van 15 oktober 2014, houdende wijziging van het Instellingsbesluit Actal 2011, Stcrt. 2014, Weck & Voermans Bekkers Bokhorst & Van Ommeren 2007.

55 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 31 dat de regeldruk inmiddels fors moet zijn afgenomen. Onder de kabinetten Kok is gestart met een dereguleringsdoelstelling van 25%, hierop volgden de kabinetten Balkenende die zowel in haar tweede als in haar vierde kabinetsperiode een doelstelling van 25% formuleerde, waarna ook het eerste kabinet Rutte tot een dereguleringsdoelstelling van 25% kwam. Opvallende bijkomstigheid is dat de 25% doelstelling inmiddels ook naar Europa is overgeslagen, waar ze zichzelf deze in 2007 voor het eerst oplegden. Ook al bestaan de dereguleringsoperaties (zowel landelijk als op Europees niveau) uit meer dan alleen deze kwantitatieve doelstelling, het blijft opmerkelijk dat steeds hetzelfde getal opduikt. In paragraaf 2.4 wordt onder meer ingegaan op de waarde van dergelijke cijfers.

56

57 2 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar Een overzicht uit de wetenschappelijke literatuur In hoofdstuk 1 is een overzicht gegeven van de wijze waarop de Nederlandse overheid is omgegaan met de aanpak van regeldruk. Tevens zijn een aantal voorbeelden aan bod gekomen, van maatregelen die in het buitenland worden gebruikt om de regeldruk te beteugelen. Wat opvalt, is dat het effect van die maatregelen, ondanks alle inspanningen vanuit de overheid, in de samenleving achter lijkt te blijven. Diverse onderzoeken onder ondernemers lieten zien dat zij regeldruk nog steeds als hinder ervoeren en ook de Algemene Rekenkamer deed eenzelfde constatering. Dat leidde tot de vraag of ondernemers wel hetzelfde onder regeldruk verstaan, als de regeldruk die de overheid voor ogen heeft bij haar dereguleringsoperaties. Volgens voortgangsrapportages hebben de maatregelen immers wel degelijk tot minder regeldruk of administratieve lasten geleid. In dit hoofdstuk wordt daarom nagegaan wat er in de wetenschap over dit vraagstuk bekend is. Hoe wordt regeldruk in de wetenschap gedefinieerd? In de wetenschappelijke literatuur komen met name de economische en de juridische benaderingswijzen van regeldruk naar voren. Die vormen dan ook een belangrijk onderdeel van dit hoofdstuk. Vervolgens wordt ingegaan op wat deze benaderingswijzen ons leren over de vraag die in dit onderzoek centraal staat en of het, op basis van de wetenschappelijke literatuur, mogelijk is dat ondernemers en overheid een andere interpretatie van het begrip regeldruk hanteren. Het derde kabinet-lubbers formuleerde de verschillende functies van wetgeving in onze samenleving als volgt: Ze scheppen rechtsnormen die mede bepalend zijn voor de rechtsbetrekkingen tussen burgers of overheid en burgers. Dat is essentieel voor het onderlinge vertrouwen en voor de stabiliteit in maatschappelijke relaties. 1 In paragraaf 2.1 wordt ingegaan op verschillende wetenschappelijke visies wat betreft de functie die regelgeving in de maatschappij vervult. In paragraaf 2.2 komt vervolgens aan de orde, hoe kan worden bepaald of er sprake is van regeldruk. Daartoe wordt, ook weer vanuit de economische en juridische invalshoek, bekeken of regels naar behoren functioneren en welke bijeffecten optreden. In paragraaf 2.3 wordt beschreven in hoeverre de mate van regeldruk objectiveerbaar, meetbaar, is. In hoofdstuk 1 kwam reeds het Standaard Kosten Model (SKM) naar voren, waarmee in Neder- 1 Kamerstukken II 1990/91, , nrs. 1-2, p. 14.

58 34 Hoofdstuk 2 land (en inmiddels ook in diverse andere landen) de mate van regeldruk kan worden bepaald. In paragraaf 2.3 komt het SKM weer aan de orde, maar zien we vanuit welke grondbeginselen deze methodiek is ontstaan. Dat geldt ook voor een aantal andere instrumenten die in hoofdstuk 1 reeds de revue passeerden, waaronder de zogenaamde Impact Assessments. Paragraaf 2.4 gaat vervolgens in op de vraag wat er bekend is, over hoe ondernemers naar regeldruk kijken. Is het wel dit type regeldruk, waar ondernemers in de praktijk last van hebben? Ofwel: wordt bij regeldruk datgene gemeten, wat we willen weten? 2.1 Theorieën over regulering The living together of human beings is characterized by the setting up of institutions that regulate this living together. ( ) Society is ordered living together, or, more accurantly put, society is the ordering of the living together of individuals. 2 Dit citaat van Kelsen laat zien dat regels nodig zijn in een samenleving. Regels zijn er niet zomaar: iedere regel dient een bepaald belang. 3 Aansluitend op de hiervoor reeds aangehaalde opvatting van het derde kabinet-lubbers, is wetgeving ook een voorwaarde voor het functioneren van markten: ze creëren vertrouwen en stabiliteit, waardoor ze handel mogelijk maken. 4 Bovendien is onze hedendaagse maatschappij ingewikkeld waardoor regelgeving misschien wel extra noodzakelijk is. 5 Zoals hiervoor reeds is aangestipt, zijn er diverse theorieën over de functies die regels vervullen in de maatschappij. Deze kunnen worden onderscheiden in economische en juridische benaderingswijzen. Hierbij is overigens van belang dat vanuit de economische benadering wordt gesproken over regulering wanneer sprake is van interventie in de markt, waarmee alle vormen van overheidsingrijpen worden bedoeld. Dat hoeft niet altijd in de vorm van wetgeving te geschieden, maar kan bijvoorbeeld ook bestaan uit beleidsregels. 6 Vanuit de juridische benadering wordt met regulering gedoeld op algemeen verbindende voorschriften, die volgen uit een door een daartoe bevoegd orgaan genomen besluit waarbij een bepaalde procedure is gevolgd. In de praktijk is het verschil verwaarloosbaar wanneer het gaat om wetgeving, omdat het overheidsingrijpen in de markt dan ook in de vorm van wetgeving geschiedt. Bij de verdere bespreking van de theorieën zal dit dan ook buiten beschouwing worden gelaten. 2 Kelsen 1941, p Stoter & Huls, Wrange nasmaak Voermans Voermans Voermans 2016, p. 1.

59 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar Economische theorieën over regulering De macro-economische benaderingswijze neemt een belangrijke plaats in in het huidige debat over regeldruk. Dat geldt niet alleen binnen de politiek, zoals beschreven in hoofdstuk 1, maar tevens in de wetenschap. In de literatuur worden verschillende economische theorieën van regulering onderscheiden, die zijn te verdelen in normatieve en positieve theorieën. Ze gaan respectievelijk in op de vraag wanneer overheidsingrijpen, waaronder regelgeving, gerechtvaardigd is (normatieve benadering) en welk effect regelgeving in de praktijk met zich meebrengt (positieve benadering). Binnen deze beide benaderingswijzen zijn nog verschillende theorieën te onderscheiden, deze komen in de volgende paragraaf aan de orde. Normatieve theorieën: waartoe dient regelgeving? Waartoe dient regelgeving in de maatschappij? Welke problemen lost zij op? Regelgeving is een manier voor de overheid om in te grijpen in de samenleving, om gedrag van burgers, bedrijven of instellingen te beïnvloeden. 7 Maar wat rechtvaardigt dat ingrijpen? Binnen de normatieve theorieën worden een aantal deelgroepen onderscheiden, die zich respectievelijk concentreren op het belang van regels voor a) het algemeen belang (public interest theories of regulation), b) het eigenbelang (private interest theories of regulation) of c) voor instituties (institutionele theorieën van regulering). A) Regulering ten behoeve van het algemeen belang De theorieën die het belang van regelgeving vanuit het algemeen belang benaderen, de zogenaamde public interest theories, gaan ervan uit dat wetgevers collectieve doelen nastreven met regelgeving. Ofwel: dat regelgevers handelen vanuit het algemeen belang. Binnen deze benaderingswijze zijn verschillende theorieën te onderscheiden. De economische welvaartsbenadering, waarbij het behalen van de maximale welvaart voor de samenleving als geheel centraal staat, is de meest bekende. Welvaartsbenadering Economen richten zich op het keuzegedrag van individuen, waarbij wordt verondersteld dat ieder individu steeds de beste keuze wil maken. Ze gaan er daarbij van uit dat individuen uit de verschillende keuzemogelijkheden steeds de optie zullen kiezen die hen de meeste winst oplevert, de zogenaamde nutsmaximalisatie. Volgens economen kiezen individuen steeds het alternatief 7 Van Velthoven & Van Wijck 2001.

60 36 Hoofdstuk 2 dat het beste bij hun voorkeuren past, omdat hen dat de hoogste welvaart (in de economie nut genoemd) oplevert. De aanname is dat een markt met volledige mededinging tot een maximale welvaart voor de samenleving leidt, tenzij er sprake is van marktfalen. In beginsel treedt de overheid dan ook niet op, ze laat aanbieders en vragers vrij om op de markt hun prijs bepalen. Alleen om te voorkomen dat marktfalen optreedt en het de marktwerking kan verstoren, kan de overheid ingrijpen. Daartoe heeft ze de beschikking over een aantal sturingsmechanismen, zoals subsidies of regelgeving. Hierna wordt achtereenvolgens ingegaan op enkele centrale begrippen binnen de economie, zoals marktwerking, efficiëntie, marktfalen en welvaart. Met het begrip markt wordt in de economie gedoeld op een abstracte plaats waar één of meer vragers en één of meer aanbieders elkaar ontmoeten. Vragers zijn degenen die een goed willen verkrijgen en bereid zijn daar bepaalde offers voor te doen. Aanbieders zijn degenen die bereid zijn een goed te leveren indien zij daarvoor een bepaalde tegenprestatie ontvangen. 8 De markt ontstond met het inzicht, dat individuen niet alle producten waaraan zij behoefte hadden zelf konden produceren, waardoor het nodig was om met elkaar te ruilen. 9 Adam Smith, een van de grondleggers van de moderne economische theorie, constateerde dat de totale welvaart kon worden verhoogd wanneer de productie van goederen gespecialiseerd zou worden. 10 Hij illustreerde dat aan de hand van het voorbeeld van een groep jagers. Wanneer er binnen deze groep bijvoorbeeld iemand was die affiniteit had met het maken van pijl en boog, dan zou het het meest efficiënt zijn om die persoon alle pijl en bogen voor de groep te laten maken en hem te laten delen in de opbrengsten van de jacht. Bij een dergelijke arbeidsdeling, waarbij individuen zich richtten op het produceren van één goed (of zelfs op een gedeelte daarvan) werd ruilhandel des te belangrijker. Met de komst van geld als algemeen geaccepteerd ruilmiddel werd het ruilen op de markt vele malen eenvoudiger. 11 Smith benadrukte dat eenieder bij het ruilen steeds het eigenbelang volgde: it is not from the benevolence of the butcher, the brewer, or the baker that we expect our dinner, but from their regard to their own interest. 12 Volgens Smith was dit geenszins een probleem, omdat individuen, door te handelen op basis van het eigenbelang (het bereiken van hun eigen optimale welvaart), automatisch keuzes maken die bijdragen aan de welvaart van de samenleving als geheel. Het lijkt, zo stelde hij, alsof ze door een onzichtbare hand worden aangestuurd: alsof ze zich laten leiden door een doel (het algemeen belang) 8 Van Velthoven & Van Wijck 2001, p Ogus 2004, p Smith 1910, p Smith 1910, p Smith 1910, p. 13.

61 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 37 terwijl dat niet hun bedoeling was. 13 Dat ging in tegen de toenmalige tijdsgeest, waarin de samenleving als collectief centraal stond en individuen daartoe dienden bij te dragen. De constatering van Smith vormt nog steeds een belangrijke pijler van de moderne economie, waarin wordt verondersteld dat de vrije markt de hoogste welvaart bereikt wanneer ze zoveel mogelijk zelfstandig functioneert: de overheid dient de markt zoveel mogelijk vrij te laten. Alleen wanneer sprake is van marktfalen kan de markt de optimale welvaart niet bereiken en alleen in die gevallen is overheidsingrijpen noodzakelijk. De verschillende typen van marktfalen komen hierna nog aan de orde. Eerst wordt nader ingegaan op de werking van markten. In de economie worden verschillende marktvormen onderscheiden. Wanneer er op de markt slechts één partij bestaat die een bepaald goed aanbiedt, dan is sprake van een monopolie. 14 Deze aanbieder heeft een grote invloed op de prijs die hij voor het product vraagt, omdat de vragers op de markt volledig van hem afhankelijk zijn wanneer ze het product willen verkrijgen. Een monopolie kan bijvoorbeeld ontstaan wanneer een aanbieder een nieuw product heeft ontwikkeld en (vanwege zijn voorkennis of ontwikkelingskosten) nog de eerste is die het product kan aanbieden. Ook kan een producent het formele alleenrecht hebben om een product te produceren, bijvoorbeeld door het vestigen van een octrooi. Een tweede marktvorm is de oligopolie, waarbij er niet één, maar wel weinig aanbieders van een product op de markt zijn. 15 Ook in die situatie hebben aanbieders van het product een relatief grote invloed op de prijs die ze voor het product vragen. Oligopolies kunnen ontstaan wanneer het voor bedrijven moeilijk of risicovol is om tot de markt toe te treden, bijvoorbeeld omdat voor de productie grote investeringen of gespecialiseerde kennis noodzakelijk zijn. De derde marktvorm wordt polypolie 16 genoemd, maar is, wanneer sprake is van een zogenaamd homogeen product, beter bekend als markt met volledige mededinging. Wanneer sprake is van volledige mededinging maken vragers geen onderscheid tussen producten van verschillende aanbieders, zij hebben in dat geval geen voorkeur voor de aanbieder waarvan zij het product verkrijgen. 17 Voorbeelden zijn producten van merken die bij verschillende verkooppunten worden verkocht, zoals frisdrank of snoepgoed. Het polypolie houdt in dat er zowel veel vragers als veel aanbieders op de markt actief zijn, waardoor de aanbieders in beginsel minder invloed hebben op de prijs die ze voor hun product vragen. Dat is niet het geval wanneer een aanbieder in staat is om zijn product voldoende van andere producten te onderscheiden. Dan ontstaan er in de ogen van de vragers zodanige verschillen tussen de producten, dat ze hun aankoop niet 13 Smith 1776, IV De Jong 1951, p De Jong 1951, p De Jong 1951, p Van Velthoven & Van Wijck 2001, p. 36.

62 38 Hoofdstuk 2 meer alleen van de prijs zullen laten afhangen en ze een voorkeur ontwikkelen voor een specifieke aanbieder waarvan ze het product willen afnemen. In dat geval is sprake van een polypolie met een heterogeen product, zoals wanneer vragers een verschil ervaren bij de aankoop van een kopje koffie bij verschillende specialisten of lunchrooms, ten opzichte van een supermarkt. Datzelfde kan het geval zijn bij de aankoop van een brood wanneer een verschil wordt ervaren tussen het brood van een bakker en dat van een supermarkt. In de economie wordt een markt met volledige mededinging als optimaal 18 gezien, omdat met deze marktvorm de hoogste maatschappelijke welvaart bereikt kan worden. 19 Dat heeft te maken met de flexibiliteit van deze marktvorm, die door vraag en aanbod haar prijs bepaalt. Zoals hiervoor reeds is geschetst, is bij een markt met volledige mededinging sprake van veel aanbieders en veel vragers naar eenzelfde, homogeen product. De prijs komt onder concurrentie tot stand, wat ertoe leidt dat een enkele aanbieder de prijs als gegeven dient te beschouwen: hij kan deze niet beïnvloeden door bijvoorbeeld meer of minder producten aan te bieden. De prijs van het product wordt door de markt bepaald, op het niveau dat de vraag op de markt het aanbod op de markt kruist. Het zogenaamde evenwicht dat daardoor ontstaat is een tijdelijk, korte-termijn-evenwicht, omdat er toe- en uittreders zullen zijn. Wanneer er bijvoorbeeld winst wordt gemaakt op de markt van een bepaald product, dan zal dat andere, nieuwe aanbieders aantrekken die ook van de lucratieve producten willen profiteren. Door het grotere aanbod wordt de prijs van het product echter weer lager, wat ertoe zal leiden dat het product minder interessant wordt voor aanbieders en er aanbieders zullen verdwijnen (uittreders). Uiteindelijk zal een lange-termijn-evenwicht worden bereikt, waarin een marktevenwicht ontstaat waarin geen winst meer wordt gemaakt. Overigens wordt onder winst in dit verband het verschil tussen opbrengsten en kosten verstaan, waarbij ook een normale vergoeding voor de tijd en het geld die door een ondernemer in de onderneming worden gestoken in de kosten zijn meegerekend. 20 In de inkomsten voor de ondernemer is derhalve voorzien, ook als er gezien het marktevenwicht geen winst wordt behaald. In de economie wordt verondersteld dat de markt van vraag en aanbod bij een markt met volledige mededinging leidt tot een optimale welvaart, ofwel tot de meest efficiënte verdeling van goederen en diensten. De econoom Vilfredo Pareto ontwikkelde het (naar hem vernoemde) Pareto-criterium, wat bepaalde dat de welvaart van een groep individuen toeneemt zolang één of meerdere leden van de groep erop vooruit gaan, zónder dat één van de andere leden 18 Voor het optimaal functioneren van de markt worden de volgende vooronderstellingen gedaan: er is sprake van vrije concurrentie en toetreding tot de markt; er is voldoende prijselasticiteit van vraag en aanbod op deelmarkten en een tendens tot een algemeen evenwicht op alle markten tegelijk; er is voldoende mobiliteit van productiefactoren en er is voldoende transparantie. Bron: Hessel e.a. 1995, p Loozen 2010, p Van Velthoven & Van Wijck 2001, p. 47.

63 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 39 erop achteruit gaat. 21 De verdeling van goederen en diensten is derhalve Pareto-optimaal wanneer een verandering in de verdeling niet meer leidt tot een verbetering van de welvaart van één van de individuen, zónder dat deze ten koste gaat van één van de andere individuen. Mocht er toch schade optreden, dan dient die door de bevoordeelde te worden vergoed. In de economie wordt een situatie waarin die optimale welvaart wordt bereikt, het Paretooptimum genoemd. 22 Het is niet altijd eenvoudig om het Pareto-optimum te bereiken: een voordeel voor de één, gaat in de praktijk nogal eens gepaard met een nadeel voor een ander, zonder dat deze wordt gecompenseerd. Om ook in die gevallen te kunnen bepalen of er sprake is van een toe- of afname van de welvaart voor de totale groep, ontwikkelde John Hicks het compensatiecriterium, het zogenaamde Kaldor-Hicks-criterium. Een efficiënte samenleving wordt vanuit deze optiek beschouwd als een samenleving die in haar totaliteit de maximale welvaart heeft bereikt. 23 Wanneer daarbij voordelen voor de één, nadelen of schade opleveren voor de ander, hoeft dat niet te worden gecompenseerd. Hierbij volstaat dat die compensatie in theorie mogelijk zou zijn, omdat de waardevermeerdering voor de begunstigde, hoger is dan de waardedaling voor de benadeelde. De samenleving als geheel gaat er derhalve op vooruit. 24 Zoals hiervoor reeds is genoemd, wordt er in de economie vanuit gegaan dat een markt met volledige mededinging automatisch kan leiden tot een Pareto-efficiënte verdeling, ofwel optimale welvaart. Indien er echter verstoringen in de markt optreden, wordt die optimale verdeling niet bereikt: dan is sprake van marktfalen. 25 Marktfalen kan de volgende oorzaken hebben: 26 - Externe effecten; de sociale gevolgen of bijeffecten van de consumptie en/of productie van een goed slaan neer op anderen dan de directe vragers of aanbieders van het product. 27 Het kan hierbij om positieve bijeffecten gaan, bijvoorbeeld wanneer anderen meeprofiteren zonder dat ze hiervoor hoeven te betalen, maar het kan ook om negatieve bijeffecten gaan, waarbij anderen nadeel ondervinden terwijl hun schade niet wordt gecompenseerd. 28 Het marktfalen wordt veroorzaakt doordat deze bijkomende opbrengsten en kosten niet worden meegenomen bij het bepalen van het marktevenwicht. Wanneer bijvoorbeeld sprake is van negatieve bijeffecten, zoals milieuschade bij de productie, zijn de kosten die de producent ervaart lager dan de 21 Veljanovski 2010, p Van Velthoven & Van Wijck 2001, p Veljanovski 2010, p Van Velthoven & Van Wijck 2001, p WRR 2012, p In de literatuur worden verschillende benamingen voor de vier oorzaken van marktfalen gehanteerd. Voor deze opsomming is aangesloten bij de termen die gebruikt zijn in Van Velthoven & Van Wijck Ogus 2004, p Ogus 2004, p. 123.

64 40 Hoofdstuk 2 maatschappelijke kosten van de productie. Dat heeft tot gevolg dat er op basis van het Pareto-criterium eigenlijk meer van het product wordt geproduceerd, dan maatschappelijke gezien wenselijk is. Andersom geldt het evengoed: wanneer sprake is van positieve bijeffecten die niet worden meegenomen bij het bepalen van het marktevenwicht (bijvoorbeeld het belang van inenting voor derden of de maatschappij als geheel, namelijk minder kans op verspreiding van de betreffende ziekte) is er sprake van verborgen baten van het product, wat ertoe leidt dat de markt de neiging heeft om te weinig van dit product te produceren. - Collectieve goederen; waarbij anderen niet van het (mede)gebruik van het goed kunnen worden uitgesloten als zij niet bereid zijn om te betalen. Bovendien wordt bij collectieve goederen het gebruik van de één ook niet beperkt door medegebruik van een of meerdere anderen. Dat maakt dit type goederen bijzonder vatbaar voor freerider-gedrag, waarbij individuen wel profiteren van het goed, maar niet bereid zijn hiervoor te betalen. Bekende voorbeelden hiervan zijn straatverlichting, het bouwen en onderhouden van dijken om tegen hoog water te beschermen of de intocht van sinterklaas in een winkelcentrum. - Ongelijke opeenstapeling van macht; waarmee gedoeld wordt op marktvormen waarbij aanbieders wel invloed kunnen uitoefenen op de marktprijs (onvolledige mededinging). Zoals hiervoor reeds is beschreven wordt er in de ideale situatie vanuit gegaan dat individuele aanbieders een te klein aandeel in de markt hebben om invloed op de prijs uit te oefenen, maar in de praktijk kan die situatie anders zijn. Wanneer er onvoldoende concurrentie is, zal de aanbieder, wanneer deze uit is op maximale winst, een te hoge prijs voor het product vragen. Hierdoor komt er te weinig van het product op de markt, waardoor het product voor een bepaalde groep consumenten onbereikbaar blijft, terwijl ze er vanuit efficiëntieoogpunt wel voldoende voor zouden willen betalen. Het gebrek aan concurrentie kan ook de prikkel tot innovatie verminderen: een aanbieder is niet geneigd om te investeren in de doorontwikkeling van een product als het niet nodig is om een zo goed mogelijk product te leveren. - Onzekerheid en informatiegebreken; waarvan bijvoorbeeld sprake is wanneer een vrager geen volledige zekerheid heeft over de verschillende mogelijkheden waaruit hij kan kiezen. Hoe een individu hiermee omgaat, is afhankelijk van de waarde die hij hecht aan het verkrijgen van zekerheid en de wijze waarop de individu tegenover risico staat. Dat betekent dat er een verschil kan optreden in de welvaart die individuen ervaren als zij bijvoorbeeld risico-avers zijn en een hoger nut toekennen aan een vast bedrag dan aan onzekere bedragen met eenzelfde verwachte waarde. Ook risico-neutrale en risico-minnende individuen maken hierin een eigen afweging. Informatiegebreken treden op wanneer consumenten niet kunnen beoordelen welk nut een bepaald product oplevert, doordat ze niet over

65 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 41 alle informatie beschikken. Een markt zonder regulering leidt dan niet tot de optimale welvaart. 29 Omdat bij marktfalen de vrije markt niet in staat is om zelf tot de maximale welvaart te komen, komt overheidsingrijpen in beeld: in de ogen van economen dient de overheid in dergelijke gevallen in te grijpen en het marktfalen (of de uitkomsten ervan) te corrigeren. 30 Hierbij dient wel in ogenschouw te worden genomen dat aan die interventie ook kosten zijn verbonden, omdat regelgeving in de praktijk ook weer tot kosten kan leiden of eigen inefficiënties kan veroorzaken. 31 Dat wordt overheidsfalen genoemd. 32 Die kosten dienen bij de afweging tot overheidsingrijpen te worden meegenomen. Overheidsingrijpen is dus gerechtvaardigd als er sprake is van marktfalen én de kosten van het marktfalen hoger zijn, dan de kosten die het overheidsingrijpen met zich meebrengt. 33 Volgens critici worden situaties echter niet altijd juist voorgespiegeld, waardoor ten onrechte tot overheidsingrijpen wordt overgegaan. 34 Coase stelde dat de markt ook bij marktfalen, zelf het beste in staat is om eventuele negatieve externe effecten te herstellen. 35 Hierbij dient naar de algehele welvaart te worden gekeken en dienen productiemiddelen als (onderling verhandelbare) rechten te worden gezien. Wel is noodzakelijk dat sprake is van duidelijke eigendomsrechten, een kwantificeerbare schade en er geen transactiekosten zijn: All externalities can be internalized and all misallocations, even those created by legal structures, can be remedied by the market, except to the extent that transactions cost money or the structure itself creates some impediments to bargaining. 36 Daartoe dienen er niet teveel betrokken partijen te zijn en dienen ze bereid te zijn om met elkaar te onderhandelen. De economische effecten van regelgeving komen later in deze paragraaf aan de orde, omdat die onderdeel uitmaken van de positieve theorieën met betrekking tot regulering. Allereerst wordt ingegaan op twee andere benaderingswijzen die behoren tot de normatieve theorieën van regulering. Beide benaderingswijzen zijn niet economisch, maar politiek georiënteerd, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de inhoudelijke en instrumentele benaderingswijzen. 29 Ogus 2004, p Hessel e.a. 1995, p Veljanovski 2010, p Helm 2006, p Helm 2006, p Veljanovski 2010, p Dit betreft het zogenaamde Coase-theorama, zie Coase Calabresi 1968, p. 86.

66 42 Hoofdstuk 2 Politieke benadering (inhoudelijk) De hiervoor beschreven welvaartstheorie rechtvaardigt overheidsingrijpen wanneer dat nodig is om een efficiënte verdeling van producten en diensten te bereiken, zodat een maximale welvaart kan worden bereikt. Hóe die producten en diensten vervolgens binnen de samenleving worden verdeeld, is in deze benadering niet relevant en wordt dan ook niet meegenomen. Factoren als eerlijkheid en rechtvaardigheid blijven in de economische benadering derhalve buiten beschouwing. 37 Daarmee verschilt deze benaderingswijze van de politieke, waarin deze waarden wel worden meegenomen als rechtvaardigingsgronden voor overheidsingrijpen. Sterker, ze vormen zelfs een belangrijke legitimering van overheidsingrijpen, zoals wanneer het gaat om de herverdeling van middelen op basis van het maatschappelijk belang (bijvoorbeeld ten behoeve van minderbedeelden of achtergestelden). Andere rechtvaardigingsvormen die genoemd worden, zijn het collectief belang (veiligheid of milieu) en het beperken van schade voor toekomstige generaties. 38 Ook bijvoorbeeld het investeren in de ontwikkeling van inhoudelijke media (publieke omroep), het beperken van discriminatie en het ontmoedigen van verslavend gedrag kunnen volgens deze benaderingswijze een basis voor overheidsingrijpen vormen. Instrumentele benadering De instrumentele benadering stelt dat er bij de welvaartsbenadering en de politieke (inhoudelijke) benadering van regulering ten onrechte geen aandacht wordt besteed aan de verschillende meningen en belangen die binnen de maatschappij bestaan. Om recht te doen aan die verdeeldheid en iedereen een stem te geven in het debat, zijn regels nodig. De instrumentele benadering ziet de rechtvaardiging van regelgeving dan ook in het tot stand brengen van een dialoog met belanghebbenden, 39 en het creëren van de randvoorwaarden voor die dialoog. Zo beschrijft Tony Prosser bijvoorbeeld het belang van het minimaliseren van de effecten van machtsongelijkheid in een dialoog. Dat bouwt voort op het gedachtegoed van Jürgen Habermas; die benadrukte dat een discussie niet mag worden beïnvloed door machtsverschillen tussen deelnemers. Alle deelnemers dienden gelijke kansen te krijgen om een dialoog te initiëren, vragen te stellen en standpunten te onderbouwen. De uiteindelijke uitkomst van de dialoog diende los te staan van de idealen van de deelnemende organisaties, maar diende voort te komen uit de inhoudelijke reacties die in de dialoog naar voren kwamen. Juist in een democratie was het volgens Habermas belangrijk dat er voor alle betrokkenen voldoende gelegenheid tot 37 Van Velthoven & Van Wijck 2001, p Morgan & Yeung Morgan & Yeung 2007.

67 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 43 inspraak bestond. Het recht is volgens deze benaderingswijze vooral faciliterend en de rol van het recht wordt wel vergeleken met de rol van een scheidsrechter. B) Regulering ten behoeve van het individuele belang De theorieën die uitgaan van een publiek belang voor het bestaan van regelgeving zoals hiervoor zijn beschreven, zijn optimistisch over de mogelijkheden om publieke doelen te bereiken met behulp van regulering. Toch is het in de praktijk moeilijk om vast te stellen in hoeverre er echt een publiek belang wordt nagestreefd. Bij wetgeving zijn vaak meerdere individuen betrokken en de intenties ogen soms tegenstrijdig, maar ook als de uitingen wel eenduidig zijn, blijft het volgens Ogus onmogelijk om uit te sluiten dat er een individueel belang aan ten grondslag lag. 40 Die individuele motieven staan centraal in de reguleringstheorieën die zich baseren op het individuele belang. Deze theorieën gaan ervan uit dat met regelgeving in de eerste plaats het eigenbelang gediend wordt, maar dat daarmee als vanzelf ook het publieke belang wordt gediend. 41 Binnen de reguleringstheorieën die uitgaan van het individuele belang, worden twee stromingen onderscheiden: de politieke en de economische benadering. De politieke stroming ziet regelgeving als het resultaat van het eigenbelang van verschillende groepen of individuen. Het is in deze benadering ieder voor zich: er is niemand die een scheidsrechtersrol vervult en er is geen gelijkheid van informatie. Deze zogenaamde public choice theory ziet overeenkomsten tussen de totstandkoming van regelgeving en de hiervoor reeds besproken ruil binnen de economie, waarbij bijvoorbeeld subsidies worden verhandeld en individuen (ook ambtenaren) handelen op basis van het eigenbelang. 42 De economische stroming binnen de individuele theorie van regulering ziet de overheid als een verzameling individuen die elk het eigenbelang nastreven. 43 Ook individuen streven hun eigen belang na en zoeken toegang tot de instrumenten van de overheid, waaronder regulering, om die voor eigen gewin in te zetten. Individueel is het echter moeilijk om invloed op het wetgevingsproces uit te oefenen, daartoe lenen belangenorganisaties zich beter. Een aantal economen 44 die deze economische theorie volgen, waren verbonden aan de universiteit van Chicago en de volgers van deze benaderingswijze worden daarom ook wel aangeduid met de Chicago-school. Deze gedachtegang wordt nadrukkelijk gescheiden van de eveneens economische welvaartstheo- 40 Ogus 2004, p Morgan & Yeung Buchanan & Tullock Van Damme 1996, p Zoals Coase, Becker, Pelzman, Stigler en Posner.

68 44 Hoofdstuk 2 rie, waarbij de overheid wordt gezien als overkoepelende entiteit, die in het belang van de consument optreedt bij falende markten. Volgens de economische theorie die uitgaat van het eigenbelang bij regulering, is overheidsoptreden bij marktfalen niet nodig en kan de markt dat zelf oplossen. Ze hebben dan ook meer vertrouwen in de onzichtbare hand van Smith. Zowel Coase als Demsetz kwamen met voorbeelden waarin de markt zelf reageert op twee oorzaken van marktfalen: monopolies en collectieve goederen. 45 Regulering is in hun ogen dan ook niet in het belang van consumenten, maar juist in het belang van producenten. 46 Dat sluit aan bij het model van Stigler en Peltzman, die stelden dat bedrijven lobbyen voor (voor hen gunstige) regelgeving bij de overheid. 47 Dit komt onder de positieve theorieën nader aan de orde. C) Regulering ten behoeve van instituties Binnen de derde categorie van reguleringstheorieën staan organisaties centraal. Ook routines of systemen kunnen daaronder worden geschaard. Er worden drie stromingen onderscheiden: het tripartisme, de ruimtelijke benadering en de systeemtheorie. In het tripartisme wordt de rechtvaardiging van regulering ontleend aan de rol die belangenorganisaties in het wetgevingsbeleid spelen. Volgens deze benadering hebben regels waarbij alleen de individu en de regelgever een rol spelen geen zin, omdat ontduiking of terugtrekking dan te gemakkelijk en te aantrekkelijk is. Wanneer wordt uitgegaan van het eigenbelang, leidt dat immers tot een hoger rendement, zolang de andere partij wel aan haar verplichtingen voldoet. Wanneer echter beide partijen niet meewerken, leidt dat tot een nog slechter resultaat. Dat kan in balans worden gebracht door een sterke rol aan brancheorganisaties toe te kennen, door hen als volwaardige derde speler aan het veld toe te voegen. Zij kunnen bijvoorbeeld de toezichthouder aanspreken wanneer hij zijn taken niet goed uitvoert, of het bedrijf aanspreken wanneer dat de regels overtreedt. Ayres en Braithwaite wijzen erop dat deze rol van brancheorganisaties corruptie in de hand kan werken. Zij stellen een vorm van marktwerking voor brancheorganisaties voor, waarin concurrentie kan optreden en de informatie voor iedereen toegankelijk is. Organisaties krijgen in deze benaderingswijze dezelfde mogelijkheden om bedrijven aan te spreken op niet-naleving als de toezichthouder en zitten aan tafel bij de besluitvorming tussen bedrijven en wetgever. 48 In de ruimtelijke benadering van regelgeving wordt de complexiteit en de wijze waarop regelgeving ontstaat, centraal gesteld. De ruimtelijke benadering is een analytisch construct, waarbij een ruimte wordt voorgesteld waarin kan 45 Van Damme 1996, p Van Damme 1996, p Peltzman Morgan & Yeung 2007.

69 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 45 worden toegetreden. Binnen de ruimte speelt zich een machtsspel af, waarbij de rollen van de deelnemers verschillend kunnen zijn (groot of klein). Gewoontes en patronen uit het verleden bepalen de grenzen van datgene wat regelbaar is. De belangrijkste relaties betreffen die tussen organisaties, die worden beïnvloed door plaats (reguleringscultuur), timing en organisatiestructuur. De ruimtelijke benadering baseert zich op het verleden, formele instituties en gedetailleerde aandacht voor machtsverhoudingen. Het schetst de ruimte waarin regelgeving voorvalt als een soort fysieke omgeving (vergelijkbaar met een arena) die het recht beïnvloedt. Individuen en groepen belanghebbenden krijgen in deze benadering minder aandacht. Grote bedrijven hebben in dit verband een bijzondere rol, omdat ze taken uitvoeren met een publiek karakter: besluiten die zij nemen raken immers het publieke belang, bijvoorbeeld op het gebied van werkgelegenheid en investeringen. De meest abstracte vorm van de institutionele theorieën betreft de systeemtheorie. Deze is ook breder dan alleen regulering, het is een maatschappelijke theorie die zich baseert op biologisch wetenschappelijke inzichten over zelfregulering en de relatie tot de omgeving. Eén van de centrale thema s binnen de systeemtheorie is dat systemen de neiging hebben zich af te sluiten en moeilijk toegankelijk zijn voor buitenstaanders, bijvoorbeeld door taalbarrières. Verschillende systemen kunnen door die barrières moeilijk met elkaar communiceren. Wanneer de systemen hun taalgebruik op elkaar zouden afstemmen, zouden ze effectiever kunnen zijn in hun onderlinge samenwerking. Vanuit deze benadering kan regelgeving falen, wanneer er geen interactie is tussen de systemen recht, beleid en maatschappij. Regelgeving levert dan geen verandering in gedrag op, omdat het niet tot het andere systeem doordringt. Een andere oorzaak van falende regelgeving is overregulering. Dan is de regelgeving zo overheersend aanwezig, dat het de interne interactie binnen een systeem teveel beïnvloedt en de zelfproductie in gevaar brengt. Ook oversocialisatie van het recht is een risico voor falende regelgeving, omdat ook hier de zelfproductie en ontwikkeling van eigen normen en waarden wordt geforceerd. De systemen dienen autonoom te zijn, maar tegelijkertijd naar buiten gericht. Bovendien dienen ze interactie te hebben met andere systemen. Voor een buitenstaander zijn ze ontoegankelijk, wat de vergelijking met een black box oproept: alleen de in- en uitkomsten zijn voor buitenstaanders zichtbaar. Effecten van regels op de groei van bedrijven Hiervoor zijn de normatieve reguleringstheorieën besproken: theorieën die inzicht geven in het waarom van regelgeving, in de rechtvaardiging van regulering in de maatschappij. Ze laten zien wat regelgeving zou moeten zijn. Volgens critici wordt hierin te weinig aandacht besteed aan de wijze waarop de uitkomsten van regulering in de samenleving worden ervaren:

70 46 Hoofdstuk 2 Markets and regulation generate winners and losers. It follows that individuals as market participants and as citizens will often be equally if not more concerned by whether laws increase their wealth than by their impact on onthers or society in general. Moreover, there will often be views about the fairness and acceptability of market and regulatory outcomes. Thus it would be surprising if the economics of regulation, especially in it s guise of a normative theory, was able to ignore these non-economic factors. 49 De positieve reguleringstheorie gaat in op wat regelgeving feitelijk is en tot welke gevolgen ze leidt in de samenleving. 50 Deze theorie biedt ruimte om, naast het marktfalen, ook naar andere effecten van regulering op de samenleving te kijken. Stigler, een van de grondleggers, verwoordde dit als volgt: The central tasks of the theory of economic regulation are to explain who will receive the benefits of burdens of regulation, what form regulation will take, and the effects of regulation upon the allocation of resources. 51 Stigler legde de basis voor de positieve economische theorie, die later door Peltzman werd uitgewerkt. 52 In deze theorie staat het eigenbelang centraal: niet alleen bedrijven of consumenten, maar ook politici handelen uit eigenbelang. 53 Dat maakt hen kwetsbaar voor beïnvloeding door belangenorganisaties, die uit zijn op voor hen gunstig overheidsbeleid, ofwel overheidssteun. De steun die de overheid bedrijven kan bieden, kan bijvoorbeeld bestaan uit het geven van subsidie. Stigler benadrukte dat steun door middel van gunstige regelgeving voor bedrijven effectiever is dan directe financiële bijdragen: regels kunnen de toetreding van concurrenten bemoeilijken. Ook kan de vraag naar producten worden beïnvloed door zogenaamde aanleunende productgroepen (financieel) te ondersteunen. Een voorbeeld is een vliegtuigmaatschappij die er baat bij heeft, dat er financiële steun wordt gegeven aan een luchthaven. Peltzman benadrukt dat belangenorganisaties succesvol kunnen zijn in hun lobby, omdat ze (zeker wanneer er grote belangen mee gemoeid zijn) bereid zijn hierin te investeren. Het tegengeluid is soms moeilijker voor het voetlicht te brengen, omdat de belangen bij tegenstanders kleiner en meer verspreid zijn. Voor individuen loont het dan niet om zich in het lobbycircuit te mengen, omdat het hen te weinig vooruitgang oplevert. Stigler concludeerde dat bedrijven (en andere belanghebbenden) lobbyen bij de overheid voor regelgeving die hen welgevallig is én dat politici daar in een democratie gevoelig voor zijn. Politici zijn immers ook op zoek naar steun: die steun kan bestaan uit het verwerven van stemmen bij verkiezingen of financiële bijdragen aan de partijkas. 54 Stigler verwoordde dat als volgt: 49 Veljanovski 2010, p Veljanovski 2010, p Stigler 1971, p Stigler Peltzman 1989, p Stigler 1971, p. 12.

71 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 47 Indeed the problem of regulation is the problem of discovering when and why an industry (or other group of likeminded people) is able to use the state for its purposes, or is singled out by the state to be used for alien purposes. 55 Laffont en Tirole wijzen op de rol van beleidsmakers in dit proces. Zij bevinden zich op een cruciale positie binnen het krachtenveld: ze bepalen welke informatie aan de leden van de volksvertegenwoordiging wordt gegeven. Anderzijds bepalen belangenbehartigers welke informatie zij delen met de beleidsmakers en ook dat is een manier om de ontwikkeling van overheidsbeleid en regelgeving te sturen. 56 Een voorbeeld betreft de technische mogelijkheden die er voor bedrijven bestaan om haar kosten te reduceren, veelal zullen bedrijven daar zelf meer kennis over hebben dan de overheid. Die informatieongelijkheid speelt een belangrijke rol in de speltheorie van Laffont & Tirole, waarmee zij de effecten van de macht van bedrijven op de ontwikkeling van regelgeving in beeld brengen. 57 Het leidt ertoe dat, met name degenen die benadeeld worden door regels of bepaalde ontwikkelingen, een extra aanleiding hebben om ook weer invloed uit te oefenen op het overheidsbeleid. Zij zullen eerder geneigd zijn hiervoor extra kosten te maken, terwijl de opbrengst vaak inefficiëntie is: het zorgt ervoor dat reeds gereguleerde markten, verder gereguleerd worden. 58 Voordat bedrijven zich op een markt kunnen bewegen, dienen zij transactiekosten te maken. 59 Dat zijn de kosten die gepaard gaan met het zoeken van een ruilpartner, het sluiten van een overeenkomst en de afwikkeling daarvan. 60 De hoogte van die transactiekosten kan op verschillende manieren worden beïnvloed, bijvoorbeeld door de moeilijkheid om een geschikte ruilpartner te vinden. Zo zal het voor bakkers doorgaans gemakkelijker zijn om brood te ruilen tegen andere goederen, dan een producent van goederen die men minder vaak nodig heeft, zoals meubels. Regelgeving kan helpen om de transactiekosten te verminderen, bijvoorbeeld door met algemene regels het sluiten van contracten te vereenvoudigen of door te ondersteunen bij het afdwingen van de naleving van overeenkomsten. 61 Smith illustreerde dat met arbeidsdeling een hogere productie bereikt kan worden, wat uitmondt in een hogere welvaart. Hij deed dat aan de hand van de productie van spelden, waarvan er meer geproduceerd konden worden als één persoon zich daarop toelegde. De speldenproducent is een typisch voorbeeld van een aanbieder op de markt, die groot voordeel had bij de introductie van geld als algemeen geaccepteerd ruilmiddel. Iedereen kon nu immers met iedereen ruilen, ook wanneer men spullen bezat waar de ander 55 Stigler 1971, p Laffont & Tirole 1991, p Tirole 1988, p Veljanovski 2010, p Ogus 2004, p Blommaert e.a Williamson 1976.

72 48 Hoofdstuk 2 (de ruilpartner) geen behoefte aan had. Het verlaagde de transactiekosten aanzienlijk. De overgebleven transactiekosten die nodig waren om de ruil tot stand te brengen, maakten echter dat het niet loonde om de productie in oneindig veel onderdelen op te splitsen. De hoogte van de transactiekosten bepaalt of iemand een product zelf zal produceren of het elders zal inkopen. Dat werkt ook zo bij bedrijven. De aanwezigheid van transactiekosten zorgt er derhalve voor dat de specialisatie niet oneindig doorgaat en het lucratiever kan zijn om meerdere handelingen binnen één bedrijf uit te voeren. Het prijsmechanisme fungeert zo als coördinator binnen het economische systeem als het gaat om de verdeling van goederen en diensten. Behalve de transactiekosten zijn ook de interne organisatiekosten (interne kosten) bepalend voor de omvang van een bedrijf. 62 Onder interne kosten worden de kosten verstaan die zijn verbonden aan de organisatie van de productie binnen een bedrijf. 63 Het verschil tussen de transactiekosten en de interne kosten is bepalend voor de vraag of het rendabel is om een (extra) goed te produceren of het elders in te kopen. Grotere bedrijven kunnen minder efficiënt worden, omdat ze meer interne kosten gaan maken. 64 Op een bepaald moment komt er dan ook een grens in beeld: als de kosten om een extra product intern te fabriceren groter worden dan de kosten om het elders in te kopen is uitbreiding niet langer aantrekkelijk. 65 De interne kosten worden hoger naarmate het bedrijf groeit en weten zo te voorkomen dat er niet één grote firma ontstaat. 66 Anderzijds kunnen technologische ontwikkelingen ook weer gunstig worden beïnvloed, bijvoorbeeld doordat efficiëntere communicatie mogelijk wordt met de komst van de moderne communicatiemiddelen. Ook regelgeving heeft gevolgen voor de interne kosten van bedrijven. Hiervoor werd reeds aangegeven dat regelgeving het sluiten van overeenkomsten kan vereenvoudigen, waardoor de transactiekosten dalen. Maar regelgeving kan ook negatieve effecten hebben. Bijvoorbeeld wanneer het ingewikkelde procedures of administratie vereist. Dan kan regelgeving bedrijven extra tijd kosten, waardoor er bijvoorbeeld een extra personeelslid dient te worden aangesteld. In de bedrijfseconomische literatuur wordt inzicht gegeven in de rol die kosten spelen bij keuzes die door het management van bedrijven gemaakt moeten worden. 67 Daarbij gaat het bijvoorbeeld om keuzes met betrekking tot de oprichting van een bedrijf (welke producten worden geproduceerd, waar wordt het bedrijf gevestigd, welke productiemethoden worden toegepast, etc.) maar ook om keuzes in reeds bestaande bedrijven (zoals uitbreidingsvraagstukken, financiering en het aangaan van samenwerking met andere bedrijven). 62 Coase Van Velthoven & Van Wijck 2001, p Van Velthoven & Van Wijck 2001, p Coase 1937, p Coase 1937, p Slot 1987, p. 4.

73 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 49 Met een onderneming wordt in de bedrijfseconomie gedoeld op de zelfstandige, op winst gerichte bedrijfshuishouding, waarbij ervan uit wordt gegaan dat het streven naar winst gericht is op de lange termijn. 68 Daardoor kan het gebeuren dat mogelijke winsten op de korte termijn worden prijsgegeven, bijvoorbeeld als niet de hoogst mogelijke prijs voor een product wordt gevraagd, om zo goodwill bij klanten te behouden. Het behalen van een zo hoog mogelijke winst hoeft ook geen losstaand doel te zijn: ook andere mogelijke doelen, zoals de continuïteit en het behoud (of uitbreiding) van werkgelegenheid zijn met een hogere winst eenvoudiger te realiseren. Het management binnen bedrijven baseert haar keuzes in belangrijke mate op kostencalculaties, waarmee van verschillende mogelijkheden de kosten in beeld worden gebracht. In de bedrijfseconomie wordt onder kosten verstaan: de geldswaarde van de productiemiddelen die de bedrijfshuishouding bij haar productieproces opoffert. 69 Het berekenen van de kosten die met de verschillende keuzes gepaard gaan, laat zien of de mogelijkheden verantwoord zijn en maken het mogelijk om de meest gunstige optie te kiezen. Die kostencalculatie geschiedt met behulp van de zogenaamde standaardkostprijsberekening, waarin de noodzakelijke of toegestane kosten per eenheid product worden meegenomen. Hierin wordt alleen de aanwending van productiemiddelen meegenomen die als onvermijdbaar worden beschouwd. Bedrijven streven namelijk, zo is de gedachte hierachter, naar een productie tegen alleen noodzakelijke kosten. Onnodige kosten (verspilling) dragen daar niet toe bij. 70 De kosten die in de standaardkostprijsberekening worden meegenomen, kunnen op verschillende manieren worden onderscheiden: categorisch, op basis van afhankelijkheid van bedrijfsdrukte of op basis van toerekenbaarheid aan specifieke producten. Hierna komen de verschillende indelingen aan de orde en wordt ingegaan op de vraag op welke wijze regelgeving in die kosten terug te vinden is. Allereerst de categorische indeling van kosten. Hierbij worden kosten onderscheiden naar de soort van het opgeofferde productiemiddel: kosten voor grond- en hulpstoffen, menselijke arbeid, duurzame productiemiddelen, grond, diensten van derden en belastingen en rente. 71 De eerste kostenpost, de categorie gronden hulpstoffen, bevat de grond- en hulpstoffen die benodigd zijn bij de productie van het product en worden berekend inclusief afval 72 en uitval. 73 Een andere kostensoort die wordt onderscheiden, betreft de kosten van arbeid. Hiermee wordt gedoeld op de kosten van loon, inclusief de werkgeverslasten. Regelgeving die tot hogere (werkgevers-)lasten voor arbeid leidt, vertaalt zich dan ook 68 Slot 1987, p Slot 1987, p Slot 1987, p Slot 1987, p Onder afval worden de grond- en hulpstoffen verstaan die verloren gaan bij de productie. 73 Onder uitval worden de grond- en hulpstoffen verstaan die verwerkt zijn in (delen van) producten die uiteindelijk worden afgekeurd.

74 50 Hoofdstuk 2 direct terug in hogere loonkosten bij de productie, waaruit een hogere standaardkostprijs voortvloeit. Met de categorie duurzame productiemiddelen wordt gedoeld op productiemiddelen die gedurende meerdere productieprocessen meegaan, zodat ze slechts gedeeltelijk hoeven te worden toegerekend aan de kostprijs van een product. Voorbeelden van duurzame productiemiddelen zijn de oven van een bakker of het radarsysteem op een vrachtschip. Om het juiste deel van de kosten te berekenen, wordt de economische levensduur berekend: de periode waarin het gebruik van het productiemiddel economisch verantwoord is. In veel gevallen is het productiemiddel technisch nog wel langer bruikbaar, maar kunnen bijvoorbeeld de kosten van onderhoud of het risico op uitval toenemen. In bepaalde gevallen kunnen veranderende voorschriften voor onverwachte tegenvallers zorgen, bijvoorbeeld als productiemiddelen die nog niet zijn afgeschreven, niet meer worden toegestaan. Dat dat in de praktijk nog weleens aan de orde is, blijkt in hoofdstuk 5. Ook de kosten uit de categorie diensten van derden en belastingen hebben een duidelijke relatie met regelgeving. Ondernemers kunnen ervoor kiezen om de uitvoering van specialistische zaken, zoals regelgeving, uit te besteden. Voorbeelden hiervan zijn de financiële administratie en belastingen, maar ook het aanvragen van vergunningen of personeelszaken. Dat ondernemers hier in de praktijk veel mee te maken hebben, zal nog blijken in hoofdstuk 4. Een andere indeling van kosten geschiedt op basis van variabiliteit: de afhankelijkheid van de bedrijfsdrukte. 74 Ofwel: de mate waarin de hoogte van de kosten verandert als de productie verandert. Hieruit volgt een onderscheid tussen constante en variabele kosten. Constante kosten veranderen niet als de productie toe- of afneemt, zoals bijvoorbeeld de kosten van gebouwen of bepaalde machines. 75 Onder variabele kosten worden de kosten verstaan die juist wel mee veranderen met veranderingen in de productieomvang. Waar het gebouw, maar ook de oven van de bakker onder de constante kosten worden gerekend, behoren het meel, eieren en melk tot de variabele productiekosten. Voor bedrijven betekenen constante kosten een vaste kostenpost, die onafhankelijk van het aantal geproduceerde goederen, blijft bestaan. Dat betekent dat wanneer het aandeel van constante kosten groter wordt, de risico s voor bedrijven toenemen. 76 Koetzier beschrijft dat de constante kosten met name voor industriële bedrijven de laatste decennia zijn gestegen, bijvoorbeeld door automatisering (wat vraagt om de aanschaf van complexe en vaak duurdere apparatuur). Maar ook regelgeving kan ertoe leiden dat variabele kosten een constant karakter krijgen en minder flexibel worden. 77 Een voorbeeld betreft arbeidskosten, wanneer regelgeving voorschrijft dat medewerkers niet zomaar direct ontslagen mogen worden, maar hiervoor een opzegtermijn 74 Koetzier 2013, p Blommaert, Blommaert & Wytzes 1991, p Koetzier Slot 1987, p. 35.

75 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 51 wordt voorgeschreven. De kosten voor uitzendkrachten behoren wel tot de variabele kosten, omdat zij, afhankelijk van de productie, flexibel inzetbaar blijven. 78 Een laatste manier waarop kosten kunnen worden onderscheiden, heeft betrekking op de toerekenbaarheid, welke uitmondt in een verdeling tussen directe en indirecte kosten. Bij deze verdeling staat de vraag centraal of de kosten aan de productie van een bepaald goed kunnen worden toebedeeld. In situaties waarin productiemiddelen worden ingezet voor de productie van verschillende (heterogene) producten, kan het lastig zijn om de kosten toe te delen aan de standaardkostprijs van specifieke producten. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de huur van een bedrijfspand en management- of administratiekosten. 79 Maar het toerekenen van de kosten aan een product kan ook bewerkelijk zijn, waardoor het de moeite niet loont om dat tot in detail te bepalen. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij hele lage kosten, zoals lijm in een meubelfabriek. Dergelijke kosten worden indirecte kosten genoemd en deze worden met een berekeningsmethode aan de kostprijsberekening toegevoegd. Wanneer sprake is van directe kosten is een dergelijke toerekeningsmethodiek niet nodig, hierbij kunnen de precieze kosten die ten behoeve van de productie van een specifiek goed gemaakt zijn, exact worden bepaald en kunnen die direct aan die producten worden toegerekend. Ook hier kan weer het voorbeeld van het meel, de melk en de eieren voor het brood worden genoemd. Toevalligerwijs zijn dat ook de variabele kosten die hiervoor zijn genoemd, maar Slot benadrukt dat dat niet altijd het geval hoeft te zijn. 80 De oven zou in dit voorbeeld tot de indirecte kosten worden gerekend, omdat deze in een bakkerij voor de productie van meerdere producten gebruikt wordt. Negatieve bijeffecten van regels leiden tot hogere interne kosten, waardoor de productie duurder wordt. Dat heeft gevolgen voor de vraagprijs en zal in een volledig vrije markt leiden tot een hogere evenwichtsprijs. Het product kan daardoor voor bepaalde afnemers buiten bereik komen Economische theorieën in het dereguleringsdebat Vanuit economisch oogpunt vormen de hiervoor reeds besproken interne kosten een belangrijk uitgangspunt van meetmethodieken. Bijvoorbeeld in het, in hoofdstuk 1 reeds besproken, Standaard Kosten Model (SKM) waarin ze worden gehanteerd om de invloed van regulering op de markt in beeld te brengen, zoals het. De kern van deze methodiek bevat het bepalen van de kosten (in tijd en geld) die ondernemers moeten maken om te laten zien dat ze aan wet- 78 Koetzier Blommaert, Blommaert & Wytzes 1991, p Slot 1987, p. 45.

76 52 Hoofdstuk 2 en regelgeving van de overheid voldoen. Die extra kosten slaan neer op de interne kosten van bedrijven en beïnvloeden de minimale prijs die het product op de markt dient op te leveren. Macro-economisch bezien zou het om een probleem van substantiële omvang gaan, aldus Nijsen. 81 Wanneer alleen wordt gekeken naar de administratieve lasten, variëren de schattingen dat sprake is van een kostenpost tussen de 2% en 4% als percentage van het Bruto Nationaal Product. Deze administratieve lasten vormen slechts een deel van de kosten die ondernemers ten gevolge van regels moeten maken. Nijsen vervolgt: voor het Nederlandse bedrijfsleven bedroegen de informatienalevingskosten (administratieve lasten) in het jaar ,0% van de toegevoegde waarde en voor het kleinbedrijf liep dit percentage zelfs op tot 9,5% (zie ook hierna, paragraaf 2.3). 82 Sunstein, in de periode directeur van het Amerikaanse Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), 83 benadrukte het belang van simpelere en efficiëntere regelgeving: het zou leiden tot minder bureaucratie, minder kosten voor consumenten en zowel voor consumenten als bedrijven minder tijdverlies. 84 Maar Sunstein zag niet alleen nadelige effecten door een teveel aan regelgeving, hij wees er tevens op dat op bepaalde terreinen juist extra regelgeving diende te worden ingevoerd, omdat het een positief effect op de maatschappelijke welvaart zou hebben. Regels konden in zijn ogen zowel positieve als negatieve gevolgen hebben. Bijvoorbeeld als regelgeving leidde tot meer banen, wat hierna nader aan de orde komt. Met behulp van kostenbaten analyses, waarin nadrukkelijk ook de positieve aspecten dienden te worden meegenomen, kon worden nagegaan waar regelgeving nadelig uitpakte, zodat juist die regelgeving zou kunnen worden aangepakt. 85 Die kosten-batenanalyses worden ook door de OESO als belangrijk middel gezien om de kwaliteit van nieuwe regelgeving te toetsen. In de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (de OESO) werken 34 landen samen om beleid af te stemmen en internationale samenwerking op sociaal en economisch gebied te stimuleren. Het vereenvoudigen van regelgeving is een van de onderwerpen. De OESO moedigt bijvoorbeeld het gebruik van het Regulatory Impact Assessment (RIA) aan, die in hoofdstuk 1 reeds aan de orde is gekomen. De RIA maakt het mogelijk om op objectieve wijze in beeld te brengen welke effecten een (nieuwe) regeling met zich meebrengt. In Nijsen 2003, p Nijsen 2003, p Het OIRA toetst regelgeving, maar is tevens onderdeel van een centrale uitvoering- en toezicht instantie van de Amerikaanse overheid. Meuwese stelt dan ook dat de OIRA zich eigenlijk in een spagaat [bevindt]: het moet de analytische basis van gedelegeerde regelgeving toetsen, maar maakt deel uit van een organisatie die de president moet helpen zijn politieke doeleinden te verwezenlijken (Meuwese 2009, p. 119). 84 Sunstein Sunstein 2013.

77 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 53 paste al de helft van de landen die bij de OESO waren aangesloten deze toe. 86 Sindsdien is het gebruik verder uitgebreid, door de aanmoediging vanuit de OESO en de dereguleringsprogramma s van de Europese Commissie. De OESO stimuleert deregulering, omdat ze het van belang acht voor de economische ontwikkeling. 87 Dat verband blijkt uit diverse onderzoeken naar de relatie tussen deregulering en economische ontwikkeling, maar ook een onderzoek naar de invloed van gerechtelijke onafhankelijkheid op de economische ontwikkeling is interessant. Om bij dat laatste te beginnen: met gerechtelijke onafhankelijkheid wordt bedoeld dat er vertrouwen bestaat bij investeerders, dat hun eigendomsrechten voldoende beschermd zijn. 88 Hierbij wordt ervan uitgegaan dat het nooit helemaal zeker is of de staat zijn beloften nakomt en dat daarom de aanwezigheid van onafhankelijke juristen nodig is om dat vertrouwen te creëren. Van belang is of die juristen door investeerders in staat worden geacht om de staat, indien nodig, tot nakoming van afspraken te dwingen. In het onderzoek naar het effect van deze gerechtelijke onafhankelijkheid worden twee elementen onderscheiden: de jure en de facto onafhankelijkheid, die voor 118 landen in beeld zijn gebracht. Onder de jure wordt verstaan de wijze waarop de juridische onafhankelijkheid volgens de wetgeving geregeld is. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de wijze waarop rechters worden aangesteld en de wijze van beloning. Wanneer bijvoorbeeld collega s of mede-rechters de rechters aanstellen, dan geeft dat een hogere score op de jure onafhankelijkheid dan wanneer ze door de overheid, het staatshoofd of de minister worden aangesteld. 89 Voor de facto onafhankelijkheid wordt naar de feitelijke omstandigheden gekeken, zoals het gemiddeld aantal dienstjaren van rechters en ontwikkelingen in salarissen en budgetten voor de rechtbanken. 90 De informatie is afkomstig van data uit vragenlijsten, die voor verschillende landen aan experts (professoren, rechters, advocaten) zijn voorgelegd. Uit het onderzoek is gebleken, dat de de facto onafhankelijkheid een significante invloed heeft op de economische groei in een land, bij de de jure onafhankelijkheid is geen correlatie aangetoond. 91 Ook wordt er gewezen op een verband tussen de mate van regulering en economische groei, ook al is dat volgens sommigen te mager. Helm betoogt dat het verband er danwel theoretisch mag zijn, maar onvoldoende gestoeld is op fundamenteel empirisch onderzoek. 92 Desalniettemin stellen Koedijk 86 OECD 2009, p Zo staat bijvoorbeeld vermeld op de website van de OESO: regreform/. 88 Voigt, Gutmann & Feld 2015, p Voigt, Gutmann & Feld 2015, p Voigt, Gutmann & Feld 2015, p Voigt, Gutmann & Feld 2015, p Helm 2006, p. 170.

78 54 Hoofdstuk 2 en Kremers dat minder regels leiden tot meer economische groei. 93 In hun onderzoek zetten ze voor een aantal Europese landen de mate van regulering af tegen de economische groei in de periode van 1981 tot Om een indicatie van de mate van regulering te geven, werd gekeken naar aspecten die betrekking hadden op regulering van de arbeidsmarkt en van productmarkten. Hiertoe zijn de volgende aspecten meegenomen: regulering van werktijden, flexibiliteit van onregelmatig werk, tijdelijke contracten, ontslagbescherming, minimumloon, vestigingsvereisten, mededingingsbeleid, staatseigendom van bedrijven, overheidssteun aan bedrijven, winkelopeningstijden en de mate van implementatie van de Europese interne markt. 94 Het onderzoek liet een aantal opvallende verschillen tussen lidstaten zien waaruit Koedijk en Kremers een vierdeling destilleerden. Zo hebben de Angelsaksische landen zowel de arbeids- als de productmarkt het minst gereguleerd, waar de mediterrane landen beide markten juist het sterkst reguleerden. Toch dient hierbij wel de kanttekening te worden geplaatst dat hiermee niet kan worden gesteld dat een lagere economische groei ook het gevolg is van meer regulering. Het onderzoek toont aan dat er een verband bestaat, maar het is de vraag of de oorzakelijkheid zo eenvoudig in elkaar zit. Figuur 2.1 geeft de volledige figuur uit het onderzoek van Koedijk en Kremers weer. Figuur 2.1: Europese landen ingedeeld naar mate van regulering van de arbeids- en productmarkt arb. markt 12 Spanje Mediterraan 10 Iberisch Griekenland Italië 8 Portugal Duitsland/Frankrijk 6 België Rijnlands 4 Denemarken Nederland 2 Ierland VK Angelsaksisch productmarkt (Bron: Koedijk & Kremers 1996, p. 849) 93 Koedijk & Kremers, Regulering 1996, p Koedijk & Kremers, Regulering 1996, p. 848.

79 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 55 Uit het onderzoek van Koedijk en Kremers blijkt overigens dat vooral de mate van regulering van de productmarkt een significant effect heeft op de economische groei, de mate van regulering van de arbeidsmarkt heeft hierop minder invloed. Figuur 2.2 laat het verband zien tussen de mate van regulering (wat zowel de regulering van de arbeidsmarkt als die van de productmarkt omvat) en de economische ontwikkeling. In het onderzoek wordt geconstateerd dat de minst gereguleerde landen (Ierland, Groot-Brittannië en Denemarken) de grootste economische groei hebben doorgemaakt. Andersom bleken landen met meer regulering een lagere economische groei doorgemaakt te hebben. Nederland hoorde volgens dat onderzoek tot de 6 landen met de hoogste regeldruk en de laagste economische groei. Saillant detail met de kennis van nu: Griekenland bleek het meest gereguleerd en kende de laagste economische groei. Figuur 2.2: Economische groei afgezet tegen regulering groei 12 Ierland 10 VK 8 Denemarken Portugal 6 België Spanje Duitsland 4 Italië 2 Nederland Frankrijk Griekenland regulering (Bron: Koedijk & Kremers 1996, p. 850) Naast de economische groei zijn ook de doorgroeimogelijkheden van bedrijven van belang voor het bepalen van de economische ontwikkeling. Uit onderzoek van onder meer Audretsch blijkt dat het beperken van de doorgroeimogelijkheden van bedrijven leidt tot een verstoring van de verhoudingen van bedrijven (qua grootte) binnen een economie. Een scheve verdeling tussen kleine, middelgrote en grote bedrijven heeft een negatief effect op de economische

80 56 Hoofdstuk 2 groei, zo blijkt uit empirisch onderzoek. 95 Dit hangt samen met de constatering die hiervoor reeds is gedaan: de keuze van bedrijven om activiteiten uit te breiden, wordt bepaald door de transactiekosten en de interne kosten. Wanneer de interne kosten hoog zijn, bijvoorbeeld door een hoge mate van regulering, zal groei van de onderneming minder snel rendabel zijn. 96 Koedijk en Kremers vonden geen correlatie tussen indicatoren voor regulering en de groei van werkgelegenheid. 97 In de literatuur is er dan ook nog discussie over een eventuele relatie tussen regulering en de groei van werkgelegenheid. Enerzijds wordt ervoor gepleit om een eventueel verlies van banen ten gevolge van regels als kosten te beschouwen en de kosten van dit banenverlies op te nemen in de kosten-baten analyse. 98 Hiertoe worden immers de kosten gerekend die het gevolg zijn van nieuwe (of veranderende) regelgeving. 99 Driesen benadrukt dat al snel de neiging kan ontstaan om regeldruk als oorzaak voor banenverlies te zien, maar dat niet altijd regelgeving, maar bijvoorbeeld ook de economische crisis daarvan de oorzaak kan zijn. 100 Dat blijkt tevens uit Amerikaans onderzoek naar massaontslagen, 101 waaruit bleek dat regelgeving hierop een zeer kleine invloed had: slechts 0,2% was het gevolg van regelgeving. De ontslagen hielden voornamelijk verband met seizoensarbeid (32%) en een afnemende vraag op de markt (37%). In de literatuur wordt erop gewezen dat regelgeving ook banen kan scheppen, bijvoorbeeld omdat meer controles of administratiewerk dienen te worden uitgevoerd. 102 Toch is de vraag of ondernemers (werkgevers) dat ook zo zullen ervaren: ze worden immers geacht extra medewerkers in dienst te nemen die in hun ogen geen extra productie opleveren. Hieruit blijkt het belang om onderscheid te maken tussen de verschillende invalshoeken: vanuit de overheid (of macroeconomisch) bezien worden hier wellicht banen geschapen, vanuit het bedrijfsleven bezien zal een medewerker die niet bijdraagt aan de productiviteit van het bedrijf, als kostenpost worden beschouwd. In hoofdstuk 5 worden de interviews met respondenten beschreven, waaruit zal blijken dat ook de respondenten dit punt aan de orde hebben gesteld. De neiging om de (positieve en negatieve) gevolgen om te zetten in een geldwaarde, leidt ook tot kritiek. 103 Zo stelt Driesen dat ontslagen als mogelijk gevolg van regelgeving niet altijd op voorhand te voorspellen zijn. Bovendien 95 Audretsch e.a Van Velthoven & Van Wijck 2001, p Koedijk & Kremers, Regulering 1996, p De kosten-baten analyse is een kwantitatieve berekeningsmethodiek waarmee de gevolgen van regelgeving in beeld worden gebracht. Het betreft hier kosten die door de regel worden veroorzaakt en daarop ziet dan ook de kritiek op deze methodiek. 99 Masur & Posner Driesen 2015, p Morgenstern, Pizer & Shih Sunstein Driesen 2015.

81 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 57 benadrukt hij dat het ook van verschillende economische en demografische omstandigheden afhangt of en binnen welke termijn ontslagen medewerkers elders aan het werk kunnen. Ook aan de bijkomende effecten, zoals psychologische en stress gerelateerde klachten ten gevolge van ontslag is moeilijk een geldwaarde te hangen. Kwantificering leidt in de ogen van Driesen dan ook juist tot meer verwarring: getallen die gebaseerd zijn op aannames zeggen volgens hem feitelijk niets Interveniëren via het recht: functies en bijeffecten van regelgeving Overheidsingrijpen in de markt is in de ogen van economen alleen gerechtvaardigd wanneer de markt niet op eigen kracht tot een optimale welvaart kan komen. Het ingrijpen heeft dan tot doel om marktfalen weg te nemen of de effecten ervan te verminderen. De overheid kan op verschillende manieren interveniëren, bijvoorbeeld door het herverdelen van inkomsten (via belastingen) of het stabiliseren van de markt op macroniveau (via monetair beleid of interventie vanuit de Centrale Bank). 105 In veel gevallen geschiedt die interventie via wetgeving. In de wetenschappelijke literatuur wordt verwezen naar een citaat van Ogus, waarin de functie van regelgeving wordt gekoppeld aan het interveniëren op de markt. 106 Ogus definieerde regelgeving als volgt: The necessary exercise of collective power through government in order to cure market failures to protect the public from such evils as monopoly behaviour, destructive competition, the abuse of private economic power, or the effects of externalities ( ). 107 Voermans voegde daar nog aan toe: And for a really proper understanding we must add to it: with the law as government s weapon of choice. 108 De rol die het recht speelt bij overheidsinterventie, roept de vraag op hoe vanuit juridisch oogpunt naar regulering wordt gekeken. Juristen onderscheiden daarbij een aantal verschillende functies van regels. Twining en Miers benadrukken dat het beïnvloeden van het gedrag weliswaar een belangrijke functie van regels is, maar niet de enige. 109 Ze baseren zich op de theorie van de Amerikaanse jurist Llewellyn, waarin de rol die regels in groepen vervullen centraal staat. 110 Ieder individu behoort tot een aantal groepen, zoals een familie, een bedrijf, een school of een nationaliteit. Volgens deze Law Jobs Theory dienen binnen al die groepen bepaalde taken te worden uitgevoerd, besluiten te worden genomen en ruzies te worden voorkomen of opgelost, 104 Driesen 2015, p Voermans 2016, p Zoals bijvoorbeeld: Voermans 2016, p. 7; Morgan & Yeung 2007, p Ogus Voermans 2016, p Twining & Miers Llewellyn 1962.

82 58 Hoofdstuk 2 waardoor een bepaalde vorm van regelgeving in al die groepen noodzakelijk is. Twining en Miers vullen de theorie van Llewellyn aan met andere doelen van regelgeving. Behalve het beïnvloeden van gedrag, kunnen regels ook tot doel hebben om bepaalde waarden in de samenleving voor het voetlicht te brengen of kan het zelfs worden gebruikt als window-dressing, waarbij het een goedkope, eenvoudige responsmogelijkheid biedt voor niet-oplosbare problemen in de samenleving. 111 Voermans vatte de functies die Twining en Miers aan regels toekenden, samen in de volgende functiecategorieën van regelgeving: De instrumentele functie, die inhoudt dat regels het voor instanties mogelijk maken om te interveniëren in markten of in het sociale en politieke leven. Ze creëren de randvoorwaarden voor het overheidsoptreden. Voermans verwijst naar de verschillende functies die Summers heeft onderscheiden, met betrekking tot technieken waarmee wetgeving kan worden ingezet ten behoeve van overheidsbeleid. 113 Summers benadrukt dat het hierbij gaat om de vraag hoe het recht kan bijdragen aan het bereiken van die doelen en niet om welke doelen dat gaat. 114 Het betreft derhalve een algemene indeling, die bovendien geen beschrijving vormt van de technieken die in een bepaalde maatschappij worden gebruikt, maar die laat zien welke technieken een maatschappij zou kunnen gebruiken. De eerste techniek die Summers onderscheidt, is de zogenaamde grievance-remedial technique, die zorgt voor de randvoorwaarden bij onderlinge conflicten. Een voorbeeld is het vastleggen van administratieve processen en procedures bij schadeclaims of vorderingen en het borgen van de verplichting tot het nakomen van een afgesproken tegemoetkoming. Deze eerste techniek heeft derhalve een herstellend karakter, waar de tweede techniek, de penal technique, een verbiedend en corrigerend karakter heeft. Deze richt zich op het strafbaar stellen van ongewenst gedrag. Het borgt de rol van politie en handhavende instanties om misbruik aan de kaak te stellen en beschrijft procedures om onenigheden op te lossen. De administrative-regulatory technique heeft een meer regulerend karakter en opereert meer preventief, voordat eventuele schade optreedt. Het beschrijft handelingen die niet verboden zijn, maar waarvoor wel zekere regulering geldt, bijvoorbeeld als het gaat om veiligheid. Het maakt het mogelijk om officiële eisen op te stellen, die te communiceren en vervolgens te controleren op naleving. Summers noemt de luchtvaart ter illustratie, waarbij met behulp van deze techniek kan worden opgetreden, wanneer veiligheidseisen niet worden nageleefd, bijvoorbeeld door middel van licenties, waarschuwingen of inspecties. De vierde techniek, de public benefit conferral technique, heeft een 111 Twining & Miers 1999, p Voermans 2009, p Voermans 2016, p Summers 1971.

83 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 59 heel ander karakter. Het vormt de basis voor het toedelen van allerlei voordelen, die van overheidswege beschikbaar komen binnen de maatschappij, aan individuen. Voorbeelden zijn onderwijs, het gebruik van wegen, gezondheidszorg en belastingvrijstellingen. Ook al worden dergelijke keuzes deels ingegeven door politieke afwegingen, de algemene randvoorwaarden en procedures worden vaak in wetgeving vastgelegd. Inwoners willen graag een eerlijke verdeling van dergelijke middelen en dat is eenvoudiger voor te schrijven wanneer het in regels wordt vastgelegd. De vijfde en laatste techniek die door Summers wordt onderscheiden, is de private arranging technique. Dit betreft de domeinen waarbij overheidsingrijpen ongepast, onmogelijk of zeer kostbaar is. Voorbeelden zijn familiare zaken, zoals het huwelijk of het ouderschap, maar ook diverse private organisaties en vrijwilligers. De regelgeving richt zich daarbij op het vastleggen van afspraken en het toedelen van rechten en plichten, die bijvoorbeeld voortkomen uit de status die betrokkenen hierdoor krijgen. Voorbeelden zijn bijvoorbeeld het testament, het huwelijk of het lidmaatschap van bepaalde organisaties. Wanneer die afspraken vervolgens niet worden nagekomen, voorzien de regels die voortkomen uit de eerstgenoemde grievance-remedial technique in het herstellen van de opgelopen schade. - De constitutionele functie, die zich richt op de taak die regels kunnen vervullen bij het bieden van mandaat aan overheidsingrijpen. Het regelt de toedeling van macht aan overheidsinstanties en biedt de rechtvaardiging van vormen van dwang die zij kunnen (en soms moeten) toepassen De functie van rechtszekerheid, waarbij regelgeving de grenzen aangeeft van overheidsingrijpen en bescherming biedt aan burgers. Door deze bescherming tegen overheidsoptreden wordt er een zekere overheidsvrije sfeer voor burgers gecreëerd De democratische functie, die inhoudt dat regels kunnen voorzien in de wijze waarop burgers kunnen participeren in de besluitvorming De symbolische functie, die inhoudt dat regelgeving een manier is om uiting te geven aan het belang van publieke waarden en deze te communiceren. Regelgeving heeft de bijzondere eigenschap dat individuen geneigd zijn om in hun gedrag rekening houden met geldende regelgeving. Dat betekent dat normen en waarden die in regelgeving worden opgenomen als vanzelf, door dat enkele feit, meer in gedrag terug te vinden zal zijn. Een voorbeeld is het invoeren van een maximumsnelheid voor automobilisten, waardoor over het algemeen langzamer wordt gereden dan de snelheid die technisch gezien mogelijk is. 115 Voermans, EU legislation 2009, p Voermans 2000, p Voermans 2016, p. 8.

84 60 Hoofdstuk 2 - De bureaucratische functie, die inhoudt dat regelgeving het raamwerk vormt voor het optreden van een bureaucratie. Deze functie is sterk gelieerd aan de hiervoor reeds genoemde constitutionele functie van regelgeving. 118 De opsomming van de hiervoor genoemde functies, die aan regelgeving kunnen worden toegekend, is niet uitputtend. Westerman koos voor een andere insteek: ze onderscheidt een aantal nuttige en minder nuttige functies van regels. Regels zijn in de ogen van Westerman nuttig als ze ertoe dienen om menselijk handelen af te stemmen. Ook al kunnen deze regels drukken op sommige actoren ( ) daar staat dan altijd weer tegenover dat de vrijheid van de ander ( ) erdoor vergroot wordt. 119 Hieronder schaart ze: De heuristische functie, ze geven antwoord op de vraag hoe te handelen en voorkomen daarmee eindeloos wikken en wegen. - De coördinatiefunctie van menselijk verkeer, ze zorgen dat handelingen van personen op elkaar worden afgestemd. - Het creëren van voorspelbaarheid in het handelen van anderen. - De kritiserende of rechtvaardigende functie, ze maken het mogelijk iemand aan te spreken op zijn gedrag of gemaakte keuzes te rechtvaardigen. Regels gaan volgens Westerman pas problemen opleveren als ze er niet zijn om het handelen van verschillende personen op elkaar af te stemmen, maar om een bepaalde toestand te bewerkstelligen die als waardevol en nastrevenswaardig wordt beschouwd. 121 Een voorbeeld van regels die in de ogen van Westerman eerder drukkend kunnen zijn, zijn de regels die ze inrichtingsregels noemt: regels die voorschrijven hoe een omgeving eruit dient te zien. Deze regels zijn bijvoorbeeld gericht op veiligheid of hygiëne en kunnen gaan over de inrichting van ziekenhuizen, keukens en kinderspeelplaatsen. Inrichtingsregels hebben tot doel om mensen te sturen om een bepaalde situatie te bereiken. De beperking van de handelingsvrijheid van de ene persoon, wordt in die gevallen niet gecompenseerd door meer handelingsvrijheid bij een ander. 122 De verschillen in indelingen laten zien dat er ook vanuit de juridische invalshoek op verschillende wijzen naar regelgeving kan worden gekeken. Waar regulering vanuit de economische invalshoek vooral wordt gezien als een manier om in te grijpen in de markt, wordt er vanuit de juridische invalshoek op gewezen dat regelgeving ook andere functies heeft, zoals het stimu- 118 Voermans 2016, p Westerman Westerman Westerman Westerman 2012.

85 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 61 leren van bepaalde waarden in het menselijk gedrag of het bepalen van de reikwijdte van de overheidsoptreden. 123 Naast het directe doel van regelgeving, kan regelgeving ook leiden tot indirecte (onbedoelde) bijeffecten. In paragraaf is reeds vermeld dat deze bijeffecten zowel positief als negatief kunnen zijn. Daarbij kwam aan de orde dat economen de gevolgen van regelgeving op kwantitatieve wijze in beeld brengen en dat onder hen discussie bestaat over de vraag in hoeverre alle (positieve en negatieve) bijeffecten daarin meegenomen kunnen worden. Een van de voorbeelden die aan bod kwamen, is het effect van regelgeving op de werkgelegenheid. Juristen beoordelen regelgeving op een andere manier en kijken naar de kwaliteit van wetgeving. Voermans benadrukte dat bij die kwaliteitsbeoordeling de verschillende functies van regelgeving in ogenschouw genomen moeten worden. In paragraaf 2.2 wordt geschetst hoe vanuit de economische en de juridische benaderingswijzen kan worden bepaald welke effecten regels hebben in de samenleving. Ofwel: wanneer leidt regelgeving tot regeldruk? 2.2 WANNEER IS SPRAKE VAN REGELDRUK? In de vorige paragraaf is weergegeven dat er verschillende perspectieven zijn van waaruit de rol van regelgeving in de maatschappij wordt bekeken. Met name tussen de economische en de juridische invalshoek bestaan grote verschillen. Hierin is ook aan de orde geweest dat regelgeving tot bijeffecten kan leiden: positieve of negatieve gevolgen, buiten het eigenlijke doel van de regeling. Een deel van die bijeffecten zou regeldruk genoemd kunnen worden, maar wat is precies regeldruk? Hierover wordt verschillend gedacht. In deze paragraaf zal een overzicht van die verschillende benaderingswijzen worden geschetst. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag welke gevolgen dit heeft voor het kwantificeren van de regeldruk (paragraaf 2.3) en in hoeverre er inzicht bestaat in de wijze waarop regels neerslaan in de samenleving (paragraaf 2.4). Zo wordt vanuit de economische invalshoek een antwoord op deze vraag gezocht op basis van de kosten die regels teweeg brengen, terwijl vanuit de juridische invalshoek wordt gekeken naar de kwaliteit van wetgeving: is de regel in staat om te doen wat hij zou moeten doen? Vervult de regel de functie waartoe hij in het leven is geroepen? Voermans onderscheidde deze benaderingswijzen door er twee verschillende termen aan toe te kennen: reguleringskwaliteit (voor de economische invalshoek) en wetgevingskwaliteit (voor de juridische invalshoek). 124 Onder de economische reguleringskwaliteit, worden alle typen overheidsingrijpen bedoeld die worden ingezet om marktfalen te 123 Voermans 2016, p Voermans 2016, p. 1.

86 62 Hoofdstuk 2 voorkomen en de (economische) welvaart te stimuleren. Juristen doelen met wetgevingskwaliteit specifiek op de kwaliteit van wet- en regelgeving, waarbij eventuele andere vormen van overheidsingrijpen buiten beschouwing worden gelaten. Anderzijds wordt het juist verbreed: naast regelgeving ten behoeve van het voorkomen van marktfalen, kunnen met regelgeving ook andere doelen worden nagestreefd. 125 Bokhorst en Van Ommeren onderscheiden behalve de juridische 126 en de economische 127 benadering, ook nog de financiële 128 en de bestuurlijke 129 benaderingswijzen van regeldruk. 130 Opgemerkt dient te worden dat de economische benadering van Bokhorst en Van Ommeren, niet dezelfde is als de economische benaderingswijze die eerder in dit hoofdstuk aan de orde kwam. Die sluit het beste aan op de benadering die door hen wordt aangeduid als de financiële benadering van regeldruk, waaruit bijvoorbeeld administratieve lasten en nalevingskosten voortkomen. In het onderzoek van Van Gestel en Hertogh, worden grofweg twee benaderingswijzen onderscheiden: de kwantitatieve en de kwalitatieve wijze van benadering, 131 (deze indeling wordt ook elders gehanteerd, hoewel deze dan ook wel wordt aangeduid alszijnde de objectieve en de subjectieve benadering van regeldruk). 132 Stoter en Huls onderscheidden drie verschillende definities van regeldruk: Ten eerste als het aantal regels, de kwantitatieve regeldruk. Ten tweede [ ] de kosten die het gevolg zijn van de naleving van regelgeving in brede zin, [ ] de feitelijke regeldruk. Deze benadering staat centraal in de rechtseconomie en in de discussies over administratieve lastendruk. In de derde definitie ligt de nadruk op de perceptie van de gereguleerden: hoe ervaren de geadresseerden van de regelgeving in subjectieve zin de druk van die regels. Dit wordt aangeduid als gepercipieerde regeldruk Voermans 2016, p In de juridische benadering van regeldruk wordt gekeken naar de juridische kwaliteit van regelgeving. Toetsing van regelgeving in de conceptfase kan volgens de juridische benadering bijdragen aan het verminderen van regeldruk, zie Bokhorst & Van Ommeren In de economische benadering van regeldruk wordt gekeken naar regels die innovatie en (door)ontwikkeling van bedrijven in de weg staan. De aanpak van hinderlijke en tegenstrijdige regelgeving volgt uit deze benadering, zie Bokhorst & Van Ommeren In de financiële benadering van regeldruk staan de kosten van regels centraal. Het verminderen van administratieve lasten en nalevingskosten volgt uit deze benadering, zie Bokhorst & Van Ommeren In de bestuurlijke benadering van regeldruk wordt gekeken naar de organisatie en de rol van het openbaar bestuur. Voor de aanpak van regeldruk richt deze benadering zich op cultuur- en procesveranderingen, zie Bokhorst & Van Ommeren Bokhorst & Van Ommeren Van Gestel & Hertogh Zie bijvoorbeeld: commissie Stevens 2007, p Stoter & Huls, Wrange nasmaak 2006.

87 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 63 Een vergelijkbare indeling werd eerder ook gehanteerd in een onderzoek naar de regeldruk voor instellingen in het onderwijs, cultuur en wetenschap. Net als Stoter en Huls werden ook hierin drie vormen van regeldruk onderscheiden: de potentiële regeldruk, 134 de feitelijke regeldruk 135 en de gepercipieerde 136 regeldruk. 137 In dit onderzoek wordt voor de gepercipieerde regeldruk naar irritatie gekeken, waarbij overigens wel de kanttekening wordt gemaakt dat irritaties alleen worden meegenomen voor zover die kosten opleveren. 138 Ze onderscheiden verschillende typen irritaties, die in paragraaf 2.4 nader aan de orde zullen komen. Eén definitie voor regeldruk is derhalve niet eenvoudig te geven, zo bleek ook uit onderzoek van Van Gestel en Hertogh. Ze laten zien dat er verschillende betekenissen aan het begrip worden toegekend, niet alleen binnen Nederland, maar ook daarbuiten. 139 Zo kan regeldruk worden gezien als een verzamelbegrip voor overheidsbemoeienis, bureaucratie of te gedetailleerde wetgeving. Maar kan met regeldruk ook worden gedoeld op (onnodige) bemoeienis vanuit Brussel of op de kosten die gepaard gaan met regelgeving (ook wel aangeduid met administratieve lasten ). 140 De hiervoor genoemde verschillen in benaderingswijzen van regelgeving zijn dieper geworteld en hangen samen met de visies die op de functie van regels bestaan. Ze verklaren waarom er zo verschillend wordt gedacht over wat regeldruk inhoudt; over wanneer een regel regeldruk veroorzaakt. Dat verklaart wellicht ook de aanhoudende discussie over de effectiviteit van de aanpak van regeldruk, zoals reeds in hoofdstuk 1 aan de orde is gesteld. In dat kader constateerden De Jong en Zijlstra dat nog onbekend is, wat de relatie is tussen de (kwantitatieve) regellast die in het overheidsbeleid wordt gehanteerd en de gepercipieerde regeldruk die door ondernemers wordt ervaren. 141 Vooralsnog houden ze het bij de veronderstelling dat wanneer het bestand aan geldende regelingen groot is, de kans op overbodige ballast, conflicterende 134 Onder de potentiële regeldruk is in dit onderzoek verstaan het geheel aan regels die door (overheids-)instanties worden gesteld en mogelijk kunnen neerslaan op een organisatie, zie ECORYS-NEI 2004, p Onder de feitelijke regeldruk is in dit onderzoek verstaan de kosten, die organisaties ondervinden, om te voldoen aan de informatieverplichtingen voortvloeiend uit de wet- en regelgeving. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie, zie ECORYS-NEI 2004, p Onder de gepercipieerde regeldruk is in dit onderzoek verstaan de irritatie die bij organisaties bestaat als gevolg van bepaalde regels die men veronderstelt te moeten naleven, zie ECORYS-NEI 2004, p ECORYS-NEI 2004, p ECORYS-NEI Van Gestel & Hertogh 2006, p Zie voor het volledige overzicht: Van Gestel & Hertogh 2006, De Jong & Zijlstra 2009, p. 20.

88 64 Hoofdstuk 2 regelingen, grote complexiteit, gebrekkige afstemming, administratieve lasten en ergernis waarschijnlijk toeneemt. 142 In de volgende deelparagrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op de benadering van regeldruk vanuit economisch en juridisch perspectief De economische benadering van regeldruk Zoals in paragraaf 2.1 reeds is geschetst, wordt marktfalen vanuit de bedrijfseconomische benadering van regulering als belangrijke beweegreden gezien voor het bestaan van regelgeving: regelgeving wordt ingezet om bij te sturen wanneer de vrije markt niet uit zichzelf tot de maximale welvaart leidt. Wanneer sprake is van een vrije markt, zo stelt de moderne economische theorie, zal deze meestal in staat zijn om op eigen kracht de optimale welvaart te bereiken en dient de overheid niet in te grijpen: overheidsingrijpen werkt in die gevallen juist averechts, omdat hiermee welvaart verloren gaat (de optimale welvaart wordt immers niet meer bereikt). In die economische benadering is efficiëntie het sleutelwoord 143 en dat is terug te zien in de wijze waarop de kwaliteit van regels door economen wordt beoordeeld. Vanuit het economische perspectief wordt goede regelgeving gezien als efficiënte regelgeving: regelgeving die zo min mogelijk kosten teweeg brengt. De mate van regeldruk wordt in de economische benadering uitgedrukt in administratieve lasten 144 en heeft betrekking op de kosten die regelgeving veroorzaakt. Die benaderingswijze is beïnvloed door het New Public Management (NPM) dat in de jaren negentig een belangrijke rol speelde bij de beoordeling van overheidsbeleid. Hierbij werd de productiviteit van de overheid vergeleken met die van het bedrijfsleven. De effectiviteit en efficiëntie van de overheid werd ter discussie gesteld. Om die te verbeteren zou de overheid de principes uit de private sector moeten toepassen, zoals een duidelijker taakverdeling tussen beleidsontwerp en uitvoering en de introductie van (economische) prikkels voor ambtenaren. 145 De introductie van dergelijke prikkels, aangevuld met het sturen op meetbare resultaten, zou ambtenaren moeten stimuleren om beter werk te leveren. 146 Ook zou de overheid zich moeten beperken tot haar kerntaken, waarbij alle overige taken verminderd of afgestoten dienden te worden. Deze denkwijze werd door vele landen en internationale organisaties ondersteund en uitgedragen. 147 Het was in die periode dat de aanpak van regeldruk zich ontwikkelde. De grote behoefte om regeldruk (en de aanpak 142 Citaat afkomstig uit: De Jong & Zijlstra 2009, p Veljanovski 2010, p Zie voor een definitie van administratieve lasten: paragraaf WRR 2012, p WRR 2012, p Met name de OESO, maar ook het IMF en de Wereldbank propageerden dit denkkader, zie WRR 2012, p. 25.

89 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 65 ervan) meetbaar te maken, maar ook het streven naar efficiëntie, vindt hierin haar oorsprong. Eén van de uitvloeisels van deze kwantitatieve benadering is het Standaard Kosten Model, 148 die reeds in hoofdstuk 1 aan de orde kwam. Deze in Nederland ontwikkelde methodiek is door de OESO en de Europese Commissie 149 als goed voorbeeld uitgedragen en inmiddels door diverse andere landen 150 overgenomen. 151 In paragraaf komt dit nader aan de orde. In het handboek Understanding Regulation wordt betoogd dat het tot onwenselijke situaties kan leiden wanneer bij de beoordeling van regelgeving uitsluitend naar winstmaximalisatie wordt gekeken. Daarmee wordt eigenlijk de kern van deze aanpak, die overigens wel het meest gangbaar is in het dereguleringsbeleid, ter discussie gesteld. De kritiek komt voort uit de vraag of het economisch meest gewenste resultaat (efficiëntie) ook het maatschappelijk meest gewenste resultaat is. Zo kan vanuit het economische perspectief worden geaccepteerd dat de winst van de ene persoon ten koste gaat van de welvaart van een ander, zolang de winst van de eerste persoon maar zodanig hoog is dat daarmee de waardedaling voor de ander gecompenseerd zou kunnen worden. Ondanks dat financiële compensatie mogelijk is, kan de inbreuk op bepaalde rechten maatschappelijk gezien onwenselijk of moreel verwerpelijk worden gevonden. Baldwin, Cave en Lodge pleiten er dan ook voor om bij de beoordeling van regelgeving niet alleen naar winstmaximalisatie te kijken, maar bijvoorbeeld ook naar de openheid van procedures, het juridische mandaat van de wetgever en de kennis bij de wetgever. 152 Dit sluit aan op de juridische benaderingswijze van regeldruk De juridische benadering van regeldruk De juridische benaderingswijze van regeldruk richt zich op de kwaliteit van wetgeving. Wetgeving die druk veroorzaakt, voldoet in onvoldoende mate aan de kwaliteitseisen voor regelgeving, zo stelt Van Ommeren. 153 Regelgeving is het instrument van de overheid om te ordenen en dat leidt altijd tot een zekere mate van druk. 154 Druk omdat sturend wordt opgetreden, het gedrag van de normadressaat wordt beïnvloedt en omdat er rechten en plichten uit voort- 148 IPAL COM(2006) Behalve diverse Europese landen, ook de gemeente Metepec (Mexico) (zie laatst geraadpleegd d.d. 23 juni 2015) en het Australische ministerie van Financiën (zie laatst geraadpleegd d.d. 23 juni 2015). 151 Baldwin, Cave & Lodge 2010, p Baldwin, Cave & Lodge 2012, p Van Ommeren, Algemeen wetgevingsbeleid 2012, p Veerman 2009, p. 251.

90 66 Hoofdstuk 2 vloeien. 155 Volgens Van Ommeren veroorzaakt iedere regel dan ook een bepaalde mate van regeldruk, maar wordt dat pas bezwaarlijk als het om onnodige regeldruk gaat. 156 Die onnodige regeldruk moet worden voorkomen en daartoe dient steeds een afweging te worden gemaakt tussen het belang van de regel en de druk die het veroorzaakt. Het is daarbij belangrijk dat de regel precies doet waarvoor ze bedoeld is: niet teveel, maar ook niet te weinig. Om de juridische kwaliteit van wetgeving te beoordelen, zijn volgens Zijlstra de volgende aspecten van belang: een adequate grondslag - overeenstemming met het hogere recht - doeltreffendheid - doelmatigheid - formele zorgvuldigheid - materiële zorgvuldigheid - juiste orgaan - algemeenheid - formele rechtszekerheid - materiële rechtszekerheid - gelijkheid - motivering Popelier onderscheidt de volgende beginselen als het gaat om de verhouding tussen wetgever en rechtszoekende: gelijkheid, evenredigheid, rechtszekerheid, legaliteit, zorgvuldigheid, redelijkheid en motivatie. 158 Voermans heeft, op basis van een analyse van eerder onderzoek door internationale expert(-groepen) en wetenschappers, vier kwaliteitsproblemen van Europese regelgeving onderscheiden. Deze hebben betrekking op: 1) het niet-cyclische Europese wetgevingsproces, waardoor geen evaluatie of andere vorm van feedback plaatsvindt 2) de veelheid en snelle groei van het aantal regels 3) de leesbaarheid en complexiteit en 4) de vindbaarheid en overzichtelijkheid van de vaak opgesplitste regelgeving. 159 De beginselen laten zien dat vanuit juridisch oogpunt op andere componenten van regelgeving wordt gewezen, dan de sterke focus op de kosten door regels, zoals die in de economische benaderingswijze centraal staat. De kwaliteit van regels wordt onder meer gestimuleerd door de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin richtlijnen zijn opgenomen voor ambtenaren die zich bezighouden met het wetgevingsproces en het formuleren van wetteksten. Wanneer daartoe aanleiding is, kunnen de aanwijzingen worden geactua- 155 Van Ommeren, Algemeen wetgevingsbeleid 2012, p Van Ommeren, Algemeen wetgevingsbeleid 2012, p Zijlstra 2012, p Popelier 2005, p Voermans, EU legislation 2009, p

91 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 67 liseerd. Dat gebeurde in 1993 toen verschillende richtlijnen over regelgeving werden samengevoegd en tevens de aanvullende kwaliteitseisen (eenvoud, duidelijkheid, onderlinge afstemming en toegankelijkheid) 160 werden verwerkt, die in het beleidsprogramma Zicht op Wetgeving aan regelgeving werden gesteld. 161 In hoofdstuk 2.1 van de Aanwijzingen voor de regelgeving zijn verschillende kwaliteitscriteria opgenomen, zoals terughoudendheid bij toezeggingen over nieuwe regelgeving, 162 nauwkeurige vaststelling van het doel en de noodzaak van regelgeving (is overheidsingrijpen noodzakelijk?) 163 en de vraag of een regeling te handhaven is. 164 Deze criteria zijn nader uitgewerkt in het Integraal Afwegingskader (IAK), een beleidsinstrument dat voor wetgevingsjuristen en beleidsmakers is ontwikkeld. Dat is in hoofdstuk 1 reeds aan de orde gekomen, maar zal ook in paragraaf 2.3 nog nader worden besproken als één van de methoden, waarmee de kwaliteit van regelgeving in beeld wordt gebracht. Aanwijzing 13 zegt dat (in beginsel) dient te worden voorkomen dat regelgeving extra lastendruk met zich meebrengt: Bij de keuze voor een bepaalde regeling wordt gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, voor zover niet uitdrukkelijk het opleggen van lasten wordt beoogd. 165 Volgens Voermans is het kostenaspect op zichzelf geen goede maatstaf om te bepalen of regelgeving tot regeldruk leidt. Regels die minder kosten met zich meebrengen, zijn in zijn ogen niet per definitie betere regels. 166 Volgens Van Holsteijn kan het schrappen van regelingen die in de praktijk niet meer worden gebruikt echter een vertekend beeld geven: ze kunnen aantikken in dereguleringsrapportages én goede media-aandacht opleveren, maar hoeven in de praktijk niet altijd effect te hebben. 167 Timmer benadrukt dat het, ook wanneer het regelingen betreft die in de praktijk niet meer worden gebruikt, tóch een vermindering van regeldruk oplevert. 168 Hij laat dat zien aan de hand van de opschoonoperatie van het ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij, waarin 604 regelingen werden ingetrokken. Dat betrof allemaal regelingen die reeds waren uitgewerkt, maar formeel-juridisch nog bestonden. Timmer stelt dat alleen al het schrappen van deze regelingen uit de databanken, de toegankelijkheid van de overige regelingen voor het publiek verbeterd. De opschoonactie zou een tijdsbesparing van vijf minuten per zoekactie opleveren, wat leidt tot een voordeel van EUR 3,75 per zoekactie voor de gebruiker. 160 Eijlander & Voermans 1993, p Kamerstukken II 1990/91, , nr Aanwijzingen voor de regelgeving, artikel Aanwijzingen voor de regelgeving, artikel Aanwijzingen voor de regelgeving, artikel Aanwijzingen voor de regelgeving, artikel Voermans 2008, p Van Holsteijn 2005, p Timmer 2005, p

92 68 Hoofdstuk 2 Timmer noemt tevens drie kostenvoordelen voor de overheid: zo leiden minder regels tot minder kosten voor het onderhoud van de regelingen, minder uitvoeringskosten en minder kosten voor toezicht. Of die kosten in de praktijk echter nog worden gemaakt voor regelingen die reeds zijn uitgewerkt maar formeel-juridisch nog bestaan, is echter de vraag. Naar de hoogte van die kostenbesparing is echter geen onderzoek gedaan, daarover kunnen derhalve geen uitspraken worden gedaan. 2.3 DE MEETBAARHEID VAN REGELDRUK Volledig in lijn met de verschillende benaderingswijzen van de functies van regelgeving in de samenleving en de vraag wanneer regels regeldruk veroorzaken, wordt er ook verschillend gedacht over de meetbaarheid van regeldruk. Wederom is een belangrijk onderscheid te maken tussen de economische en de juridische benaderingswijzen Economische benadering van meetbaarheid Regulering heeft in de ogen van economen tot doel om in te grijpen in de markt, wanneer er sprake is van marktfalen en de vrije markt dientengevolge niet leidt tot een optimale verdeling van welvaart. De overheid kan in dergelijke gevallen met behulp van verschillende instrumenten ingrijpen in de markt. Regelgeving is er daar één van. Naast het directe doel waarvoor de regelgeving is ingevoerd, heeft dit vaak ook (al dan niet beoogde) bijeffecten die positief of negatief kunnen zijn. 169 Negatieve bijeffecten kunnen regeldruk genoemd worden. In de economische benaderingswijze worden deze gezien als de kosten die regels veroorzaken. Hierna komen enkele voorbeelden aan de orde van methoden die gebruikt worden om de kosten van regelgeving in beeld te brengen en de regeldruk die ontstaat te verminderen. Een van de voorbeelden van economische methoden om regeldruk te meten en te rapporteren is het Standaard Kosten Model (SKM). Deze methodiek is in hoofdstuk 1 reeds aan de orde geweest. Zonder in herhaling te vallen over de precieze werking van deze methodiek, 170 kenmerkt deze zich door het bepalen van de kosten die met bepaalde handelingen gepaard gaan. Daarbij worden verschillende handelingen onderscheiden die een ondernemer moet verrichten om te laten zien dat hij aan de gestelde wet- en regelgeving voldoet. 171 Het SKM geeft inzicht in de kosten (de zogenaamde administratieve 169 Veljanovski Een uitgebreidere beschrijving van het Standaard Kosten Model is te vinden in paragraaf IPAL 2003.

93 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 69 lasten) die door verschillende regels worden veroorzaakt en maakt het mogelijk om deze gericht aan te pakken. Het leidt tot rapportages, waarin de voortgang van de aanpak in beeld kan worden gebracht. In paragraaf is reeds vermeld dat het SKM internationaal veel aandacht heeft gekregen en door verschillende landen is overgenomen. Om landen daarbij te ondersteunen werd er een Standard Cost Model (SCM) Network opgericht, een samenwerkingsverband waarin onder meer Nederland, Denemarken, Zweden, Noorwegen en Groot-Brittannië vertegenwoordigd zijn. 172 Het SCM Network heeft een handleiding geschreven die het implementeren van het Standaard Kosten Model ook voor andere landen eenvoudiger maakt. Op deze website is tevens te zien dat er inmiddels 29 landen aangesloten zijn. De OESO ondersteunt dit initiatief en de verspreiding van de handleiding. Een ander voorbeeld van economische methoden om regeldruk in beeld te brengen, betreft de regulatory impact assessments (RIA). Het houdt in dat, voordat nieuwe regelgeving wordt voorgesteld, alle opties (en hun financiële consequenties) worden afgewogen en dat vervolgens de optimale oplossing dient te worden gekozen. Op Europees niveau wordt het ingezet voor het systematisch toetsen van verschillende beleidsopties op hun economische, sociale en milieugerelateerde effecten, in de allervroegste fase van beleidsontwikkeling. 173 Meuwese schetst verschillende manieren waarop impact assessments (IA s) op Europees niveau kunnen worden ingezet. De rol van het IA kan verschillende vormen aannemen, al naar gelang de visie op de constitutionele verhoudingen. Zo kan het IA de waarheid inzichtelijk maken, wetgevende besluiten met redenen omkleden of belanghebbenden een forum bieden. 174 De RIA heeft in Nederland nog niet zoveel voet aan de grond gekregen, maar is internationaal gezien wel een belangrijk instrument geworden bij deregulering. 175 Dat komt mede door de ondersteuning en promotie die vanuit de OESO aan de RIA wordt gegeven. 176 Vergelijkend onderzoek in vijf Europese landen leidde tot de conclusie dat de RIA in al deze landen met kwaliteitsproblemen te kampen had. 177 Zo concludeerden onderzoekers: Er is in geen van de landen een aanwijzing gevonden dat het uitvoeren van een RIA heeft geleid tot de keuze voor een alternatief instrument of het intrekken van wetgeving. Wanneer RIA op dit microniveau niet in staat is om een ombuiging te realiseren, dan kan hij op macroniveau niet leiden tot een kwantitatieve beteugeling van de regelproductie. Deze cijfers zijn echter niet zo relevant. Het wil namelijk 172 Zie de website van het SCM Network: (laatst geraadpleegd d.d. 23 juni 2015). 173 Meuwese 2008, p Meuwese 2008, p Zie bijvoorbeeld OECD 2015, figuur Zoals bijvoorbeeld het vergelijkend onderzoek onder verschillende landen, waaronder een rapportage van de OESO uit 2012 (OECD 2012). 177 De Jong & Zijlstra 2009, p. 232.

94 70 Hoofdstuk 2 niet zeggen dat RIA niet kan leiden tot kwalitatief betere wetgeving die minder lasten met zich meebrengt [cursivering: EV]. 178 Uit het citaat blijkt dat uit het onderzoek niet is komen vast te staan dat RIA tot verandering van wetgeving heeft geleid, maar dat tegelijkertijd ook niet wordt uitgesloten dat RIA daartoe wel in staat zou kunnen zijn. In paragraaf 2.4 komt nader aan de orde dat er grote verschillen bestonden tussen de onderzochte landen, waardoor de vergelijking werd bemoeilijkt. Eén van de aspecten die de toepassing van RIA in de praktijk moeilijk maakt, is de timing ervan in het wetgevingsproces: het komt relatief laat aan de orde. Op dat moment zijn politieke keuzes al gemaakt en staan de hoofdlijnen van het beleid al vast. 179 Zo is nieuwe regelgeving vaak het gevolg van een compromis waaraan politieke onderhandelingen vooraf zijn gegaan. In die gevallen is bijvoorbeeld de nuloptie (waarbij wordt overwogen geen nieuwe regelgeving in te voeren) vaak niet realistisch meer, omdat dat stadium politiek gezien al is gepasseerd. 180 Ook blijkt dat in RIA s in de praktijk niet altijd een serieuze afweging van alternatieven plaatsvindt. Dat komt enerzijds doordat de RIA wordt uitgevoerd door het ministerie dat zelf ook voor de regelgeving verantwoordelijk is (waardoor er geen onafhankelijke toetsing plaatsvindt, het ministerie zal immers voorstander van de regeling zijn), maar ook doordat het instrument door ambtenaren nog teveel als administratieve verplichting (pro forma) wordt gezien. 181 Naast overheden, hebben ook diverse internationale (samenwerkings- )verbanden deregulering op de agenda staan. Onder meer de Wereldbank, de OESO en de Europese Commissie doen vergelijkend onderzoek onder aangesloten landen en wisselen best practices uit. Zo voert de Wereldbank jaarlijks een vergelijkend onderzoek uit tussen 189 landen. De Doing business rapportages brengen in beeld wat de invloed van regelgeving is voor ondernemers op verschillende momenten in de levenscyclus van bedrijven. De Wereldbank creëert op basis van die gegevens een ranglijst. In haar onderzoek uit 2007 noemde ze de Nederlandse aanpak op het gebied van deregulering wereld leidend. 182 Met name de scherpe kwantitatieve doelstellingen, waarin een vermindering van 25% aan administratieve lasten was opgenomen, en de rol van dereguleringswaakhond Actal werden geprezen. 183 Wel kwam de ontwikkelingsorganisatie met enkele aanbevelingen voor verdere verbetering, onder meer door het verder ontwikkelen van de regulatory impact assessments (RIA s). In de uitgave van 2016 eindigt Nederland op een 28e plaats 178 De Jong & Zijlstra 2009, p Stoter & Huls, Wie draagvlak zoekt 2006, p Baldwin, Cave & Lodge 2010, p De Jong & Zijlstra 2009, p The World Bank Group, Review The World Bank Group, Doing Business 2008, p. 17.

95 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 71 in de ranglijst, een stabiele positie ten opzichte van eerdere jaren. 184 Opgemerkt wordt dat de kosten voor belastingen in het afgelopen jaar hoger zijn geworden voor ondernemers, onder andere door een stijging van de werkgeverslasten, wegen- en eigendomsbelasting. 185 Nederland is koploper als het gaat om internationale handel, door lage kosten voor im- en export. 186 Ook de Europese Commissie doet geregeld onderzoek naar de voortgang van deregulering in Europese landen, in het kader van de Small Business Act (SBA). Het doel van dit programma is om de ontwikkeling van het bedrijfsleven (MKB) te stimuleren en daartoe zijn tien thema s benoemd, die worden gemonitord. De impact van regelgeving (op het MKB) is daar een onderdeel van. Indicatoren die benoemd worden, zijn bijvoorbeeld de tijd die het kost om een bedrijf te starten, de kosten die daarvoor gemaakt moeten worden en de tijd die nodig is om belastingen te voldoen. 187 Uit de rapportage van 2016 blijkt dat Nederland op dit onderwerp goed scoort. 188 Nauwkeurige cijfers maken het mogelijk om gerichte maatregelen te nemen, die zich vervolgens vertalen in aansprekende resultaten in voortgangsrapportages. De indicatoren maken internationale vergelijking mogelijk, waardoor overheden kunnen worden aangespoord om extra maatregelen te nemen. Dat maakt bovengenoemde methoden geliefd bij overheden en internationale samenwerkingsorganisaties. Toch rijst ook de vraag, zoals in de Inleiding van dit onderzoek reeds is aangekondigd, in hoeverre de cijfers die worden tentoongespreid overeenstemmen met de wijze waarop regeldruk door de normadressaat wordt ervaren. In paragraaf 2.4 wordt hier nader op ingegaan, maar eerst wordt weergegeven welke methoden vanuit de juridische benaderingswijze worden gehanteerd om regeldruk te beteugelen Juridische benadering van meetbaarheid Eén methode voor het bevorderen van de kwaliteit van regelgeving kwam reeds in paragraaf 1.4 aan de orde: het Integraal afwegingskader (IAK). Het IAK is een systematiek die achtergrondinformatie en hulpmiddelen biedt voor beleidsmakers en wetgevingsjuristen. Het onderscheidt drie fasen (probleemanalyse, instrumentkeuze en gevolgenbeoordeling), waarvoor steeds een aantal vragen worden gesteld. Die vragen dienen te worden beantwoord om na te gaan of de regeling voldoet aan de kwaliteitscriteria. De vragen die gesteld worden in het kader van de eerste fase, de probleemanalyse, gaan over de aanleiding van de regeling, de betrokkenen, het probleem en de doelstelling, 184 The World Bank Group 2016, tabel 1.1, p The World Bank Group 2016, p The World Bank Group 2016, p Europese Commissie 2016, p Europese Commissie 2016, p. 8.

96 72 Hoofdstuk 2 maar ook over de rechtvaardiging van overheidsinterventie. De economische redenen, zoals het verdelen van welvaart en marktfalen, worden hierbij nadrukkelijk als rechtvaardigingsgrond genoemd. De nuloptie dient hierbij overwogen te worden: wat gebeurt er als de overheid niet ingrijpt? Leidt dat tot een onwenselijke situatie? De tweede fase is de fase waarin de instrumentkeuze plaatsvindt. In het IAK worden verschillende typen instrumenten onderscheiden, zoals instrumenten van zelfregulering (bijvoorbeeld certificering, keurmerken of een convenant), financiële sturingsinstrumenten (zoals subsidies, vouchers of vergunningen) en sociale sturingsinstrumenten (zoals benchmarking, voorlichting of best practices). Om tot het juiste (meest optimale) instrument te komen, dienen rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en doelmatigheid voor ogen te worden gehouden. De derde fase is de fase van de gevolgenbeoordeling, waarbij het gaat om evaluatie en waar diverse toetsen (waaronder de wetgevingstoets, de bedrijfseffectentoets en de Actal toets) onderdeel van uitmaken. Stoter en Huls zijn kritisch over de toetsen die bij regelgeving worden toegepast. Net als bij de hiervoor beschreven RIA heeft dat vooral te maken met de plaats van de toetsen in het proces, waarin de keuzes voor wetgeving op hoofdlijnen eigenlijk al vaststaan HOE ONDERNEMERS REGELDRUK ERVAREN Zowel vanuit de economische, als vanuit de juridische invalshoek bestaat er een zelfstandige kijk op de vraag wanneer regels regeldruk veroorzaken. Die beoordeling van regelgeving houdt verband met de wijze waarop naar de rol van regelgeving in de maatschappij wordt gekeken. Die loopt sterk uiteen: waar vanuit de economische hoek wordt gesteld dat regelgeving tot het minimum moet worden beperkt en alleen gerechtvaardigd is wanneer het de markt zelf niet lukt om tot de maximale welvaart te komen (marktfalen), wordt vanuit juridisch perspectief vooral gekeken naar de kwaliteit van regelgeving. Ofwel: doet de regel datgene waartoe deze is ingevoerd? In paragraaf 2.3. is ingegaan op de verschillende methoden om de regeldruk te beteugelen, die uit de beide benaderingswijzen zijn ontstaan. Hieruit blijkt dat met name de economische methoden bepalend zijn geweest voor het huidige overheidsbeleid rondom deregulering. Zo biedt het SKM houvast bij deregulering doordat het in concrete en nauwkeurige cijfers voorziet. De kwantitatieve benadering leidde ook tot kritiek. Allereerst omdat er twijfels bestonden over de selectie van regels die vereenvoudigd of afgeschaft worden, waarbij uitsluitend wordt gekeken naar de kosten die zij veroorzaken. Voermans omschreef het als volgt: Het is maar helemaal de vraag of regel- 189 Stoter & Huls, Wie draagvlak zoekt 2006, p. 116.

97 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 73 geving die weinig lasten veroorzaakt ook altijd goede regelgeving is. 190 Helm constateerde bovendien dat er geen cijfermatige onderbouwing aan het veelvuldige gehanteerde dereguleringspercentage van 25% ten grondslag ligt. 191 De economische aanpak kan, zo stellen critici verder, resulteren in het afschaffen van regels die in de praktijk weinig overlast veroorzaken, bijvoorbeeld omdat ze nog maar weinig worden toegepast. Afschaffing van dergelijke regels heeft geen invloed op de ervaren regeldruk. 192 Overigens blijkt uit onderzoek dat, zelfs wanneer dit zogenaamde kappen van dor hout wordt meegenomen, het regelbestand over de jaren redelijk gelijk is gebleven, terwijl uit de voortgangsrapportages van de overheid is af te leiden dat de administratieve lasten voor bedrijven in die periode zijn afgenomen. 193 Vanuit zowel de economische, als de juridische invalshoek, is de aandacht voor de ervaren effecten van regelgeving in de maatschappij beperkt. Dit onderzoek richt zich specifiek op dat vraagstuk, waarbij een focus is aangebracht op de ervaringen van ondernemers. Alvorens daar nader op in te gaan, wordt in deze paragraaf aandacht besteed aan onderzoeken die wel al op dit gebied hebben plaatsgevonden. Onder andere het eerder aangehaalde onderzoek van de AR. In hoofdstuk 1 zagen we dat, ondanks de gunstige voortgangsrapportages die de overheid publiceerde, uit onderzoek van de AR bleek dat het effect van de maatregelen in de praktijk tegenviel. Het toenmalige kabinet-balkenende II had zich ten doel gesteld om de administratieve lasten voor het bedrijfsleven met 25% te verminderen. De AR constateerde dat het kabinet goed op koers lag voor het behalen van deze doelstelling en dat alle berekeningen die daaraan ten grondslag lagen, correct waren uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer voegde echter een opvallende kanttekening toe, waaruit bleek dat de reductie in de maatschappij niet op dezelfde wijze werd gevoeld: Uit dit onderzoek blijkt dat het kabinetsbeleid minder merkbaar effect heeft voor het bedrijfsleven dan uit de kabinetsrapportages valt op te maken. 194 In haar rapportage gaf ze een aantal mogelijke verklaringen voor het achterblijvende effect van de overheidsmaatregelen: Verplichtingen die zijn geschrapt, werden voor die tijd niet altijd volledig nageleefd. Daar is bij de berekening wel vanuit gegaan en dat kan een vertekend beeld geven. - Wettelijke verplichtingen die zijn komen te vervallen, worden door bedrijven soms in stand gehouden. Bijvoorbeeld omdat de oude werkwijze reeds is opgenomen in bedrijfsprocessen. 190 Voermans 2008, p Helm 2006, p Van der Steen & Van Twist De Jong & Zijlstra 2009, p Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2, p Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2, p. 5.

98 74 Hoofdstuk 2 - Door de overheid geschrapte informatieverplichtingen worden soms door de branche zelf overgenomen en langs die weg alsnog aan bedrijven opgelegd. - Het duurt enige tijd voordat nieuwe wettelijke mogelijkheden door bedrijven worden gebruikt. - Eenmalige aanpassingskosten wegen zwaar voor het bedrijfsleven. De Algemene Rekenkamer adviseerde het kabinet om de ingeslagen weg te vervolgen, maar wel meer aandacht te besteden aan de communicatie richting het bedrijfsleven. Volgens de Algemene Rekenkamer zullen maatregelen voor het bedrijfsleven niet altijd merkbaar zijn en is het daarom belangrijk om de verwachtingen van ondernemers goed te managen. Ze adviseerde om de dialoog met het bedrijfsleven te versterken, zodat ondernemers zouden kunnen aangeven op welke gebieden zij de meeste hinder ondervonden. Het kabinet zou bij de aanpak van regeldruk dan op die knelpunten kunnen aansluiten, waardoor de maatregelen beter zouden passen bij de behoeften van het bedrijfsleven. 196 De conclusie van de AR geeft, aangevuld met de grote verschillen in wetenschappelijke benaderingswijzen van regeldruk, aanleiding tot nader onderzoek naar de beleving van regelgeving in de maatschappij. In het bijzonder de wijze waarop normadressaten (in dit geval ondernemers) regeldruk ervaren. In de volgende deelparagraaf wordt uiteengezet wat hierover op basis van eerder onderzoek reeds bekend is, waarna wordt ingegaan op de wetenschappelijke ontwikkelingen op dit terrein Onderzoek onder ondernemers In de afgelopen jaren hebben diverse onderzoeken plaatsgevonden om de beleving van regeldruk in beeld te krijgen. Initiatieven daartoe werden niet alleen vanuit wetenschap of de overheid genomen, maar ook vanuit ondernemersorganisaties. Hier volgt een selectie. Macrobelevingsmonitor De macrobelevingsmonitor werd in opdracht van de ministeries Financiën en Economische Zaken uitgevoerd, voor het eerst in In het onderzoek werd onder regeldruk verstaan alle tijd en kosten voor bedrijven om de wetten en regels na te leven en om alle door de overheid verplicht gestelde informatie te verschaffen. 197 Op basis van een steekproef werden 1200 bedrijven telefonisch benaderd. In 2010 noemden de deelnemende ondernemers regelgeving 196 Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2, p Stratus 2010, p. 42.

99 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 75 (overigens net als eerdere jaren) het vaakst als grootste belemmering voor het ondernemen. 198 Onnodige informatieverplichtingen en hoge kosten om te voldoen aan wet- en regelgeving waren daarbij de grootste ergernissen. Net als in eerdere jaren ondervonden ondernemers in de agrarische sector en in de handel en horeca de meeste hinder door regelgeving. Stratus constateerde verder dat ondernemers anno 2010 minder vertrouwen hadden in het succesvol terugdringen van regeldruk door de overheid. In het onderzoek is tevens nagegaan of ondernemers bekend waren met een aantal doorgevoerde maatregelen. 17% van de respondenten kon spontaan één of meerdere maatregelen noemen. De meerderheid moest enigszins geholpen worden, maar herkende maatregelen wel wanneer ze werden genoemd. 199 Microbelevingsmonitor In 2009 heeft het kabinet naast de macrobelevingsmonitor, ook een microbelevingsmonitor uitgezet. Voor dit onderzoek, uitgevoerd door Deloitte, werden 15 ondernemers benaderd uit verschillende sectoren. 200 Deze ondernemers kregen een aantal telefonische vragen, gevolgd door een persoonlijk gesprek. Hierbij kwamen verschillende overheidsmaatregelen aan de orde die op die specifieke branche van toepassing waren. Aan de respondenten werd gevraagd in hoeverre zij op de hoogte waren van de maatregelen en in hoeverre deze in hun ogen een bijdrage leverden aan het verminderen van regeldruk. Regeldruk werd in dit onderzoek vrij breed geïnterpreteerd. Naast administratieve lasten werden ook inhoudelijke nalevingskosten, kwaliteit van dienstverlening, toezichtslasten en verkrijgingskosten van subsidies meegenomen. 201 Uit dit onderzoek bleek dat ondernemers vonden dat de overheid op de goede weg was, bijvoorbeeld op het gebied van belastingen, maar dat met name regels rondom veiligheid en de (bedrijfs-)omgeving nog tot problemen leidden. De respondenten benadrukten dat een vermindering van regeldruk met alleen efficiency maatregelen niet mogelijk was, maar dat fundamentele keuzes dienden te worden gemaakt. De regeldruk werd door ondernemers namelijk vooral toegeschreven aan de grondhouding van de overheid, die in de ogen van ondernemers handelt op basis van wantrouwen en het uitsluiten van risico s. Zeker na incidenten ervaren zij een explosie van meer en gedetailleerdere regelgeving. Die leidden volgens ondernemers bovendien niet tot een daadwerkelijk betere (veiligere) situatie, maar tot schijnveiligheid of het uitsluiten van aansprakelijkheid. 198 Stratus 2010, p Stratus 2010, p Deloitte Deloitte 2010.

100 76 Hoofdstuk 2 Uit de microbelevingsmonitor bleek bovendien dat ondernemers in veel gevallen niet meer in staat zijn om zelf de wet- en regelgeving te overzien en aan alle voorschriften te voldoen. Voor steeds meer handelingen hebben zij externe adviseurs nodig om hen te begeleiden, bijvoorbeeld een milieuadviseur, architect, subsidiebureau of accountant. Dit leidt tot hoge kosten en een verslechterende concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven. 202 Belevingsonderzoek bij burgers Motivaction heeft in opdracht van het ministerie van BZK onderzoek gedaan naar de perceptie van regeldruk bij burgers in relatie tot hun beeld over de overheid. 203 Ze heeft in dit onderzoek gewerkt met vier groepsdiscussies en twee zogenaamde Innerworld groepen. Bij de Innerworld methode werd gebruik gemaakt van ontspannings- en visualisatieoefeningen met gesloten ogen (vergelijkbaar met dagdromen) wat toegang gaf tot innerlijke gevoelens en gedetailleerde herinneringen. 204 Aan de deelnemers is gevraagd om aan te geven hoe de ideale overheid er volgens hen uit zou zien. Een van de conclusies uit dit onderzoek is dat burgers die meer contact hadden met de overheid, over het algemeen negatiever waren over de overheid. Hierbij werd opgemerkt dat dit samen kon hangen met de persoonlijke situatie van deze mensen, die bijvoorbeeld door een uitkering of lichamelijke beperking meer van de overheid afhankelijk waren. Deze mensen bleken zich vaker slachtoffer te voelen van de maatschappij en hadden vaker een negatief beeld van de maatschappij en de overheid. Volgens de onderzoekers hielden ze dit beeld in stand door de overheid verantwoordelijk te stellen voor zaken die niet goed gingen in hun leven. 205 De negatieve houding met betrekking tot de overheid was derhalve wellicht niet volledig te wijten aan regelgeving of de wijze waarop daar vanuit de overheid mee werd omgegaan. Het onderzoek richtte zich op burgers, maar bood interessante inzichten die van toepassing konden zijn op ondernemers. Zo benadrukte het onderzoek dat de geïnterviewden de overheid noodzakelijk vonden en dat de regels op zichzelf niet altijd als een probleem werden gezien. In veel gevallen leidden de hoeveelheid, ondoorgrondelijkheid en gedetailleerdheid van regels tot ergernis. Tevens bleek dat de ideale overheid duidelijk en transparant was, waarbij door ambtenaren uitleg werd gegeven over regels en voorschriften waaraan moest worden voldaan Deloitte 2010, p Motivaction Motivaction 2011, p Motivaction 2011, p Motivaction 2011, p. 38.

101 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 77 Actal Actal, het hiervoor reeds genoemde toetsingscollege administratieve lasten, kreeg in de loop der jaren een breder mandaat. In overeenstemming daarmee, maar ook aansluitend op de nog open liggende vraagstukken op het gebied van deregulering, deed ze in 2013 diverse onderzoeken naar de ervaren regeldruk bij bedrijven. In hoofdstuk 1 is al het onderzoek merkbaar minder regeldruk aangehaald, naar de beleving van regeldruk door burgers, bedrijven en professionals. 207 Respondenten werd hierin gevraagd om regels op 18 aspecten te beoordelen. Hieruit volgen voor de verschillende doelgroepen (burgers, professionals en bedrijven) een aantal inzichten en aanbevelingen. De deelnemende bedrijven rapporteerden een hoge tot zeer hoge regeldruk, waarbij de extreemste regeldruk werd gerapporteerd door bedrijven die een recente ervaring hadden met het aanvragen van een omgevingsvergunning. 208 Actal concludeerde dat de meest sterke aspecten die een rol speelden bij de beleving van regeldruk waren: dat het doeleinde van de wet/regel begrijpelijk is; dat het subject op een prettige manier wordt benaderd door het uitvoerende personeel; dat de wet/regel duidelijk is en dat de overheid voldoende in staat is om de wet/ regel te handhaven. De minst sterke aspecten zijn volgens het onderzoek: dat de wet/regel het subject weinig geld kost; dat de persoonlijke kosten in verhouding zijn met de publieke behoeften; dat de wet/regel het subject voldoende oplevert en dat de wet/regel voldoende eerlijk is. 209 In 2013 bracht Actal ook twee sectorscans uit, specifiek gericht op bedrijven uit de sectoren metaal en logistiek. Hierin is tevens aandacht besteed aan de bronnen van regeldruk. Zo zijn voor de bedrijven in de metaalbranche de volgende oorzaken genoemd: De hoeveelheid, complexiteit en kosten van weten regelgeving (en veranderingen daarvan); de beleidsinstrumenten, de bejegening en de professionaliteit van de overheid (in de ogen van ondernemers); en de afstemming tussen overheidsorganisaties. 210 Voor bedrijven in de logistieke sector onderscheidde Actal de volgende drie hoofdknelpunten: het centraal stellen van het vervoermiddel (in plaats van de te vervoeren goederen) bij regelgeving; kwalitatief onvoldoende toezicht, en toename van de complexiteit van sectorspecifieke regelgeving. 211 Ook in het hiervoor reeds aangehaalde onderzoek naar regeldruk bij OCWinstellingen zijn verschillende typen van irritatie onderscheiden: proces van wet- en regelgeving, inhoud van de regelgeving (oneens), vorm (complexiteit), uitvoering (klantvriendelijkheid uitvoeringsorganisaties), capaciteit (gebrek 207 Actal, Merkbaar minder regeldruk Actal, Merkbaar minder regeldruk samenvatting 2013, p Actal, Merkbaar minder regeldruk samenvatting 2013, p Actal, Sectorscan metaal 2013, p Actal, Sectorscan logistiek 2013, p. 13.

102 78 Hoofdstuk 2 aan middelen), samenloop van wet- en regelgeving ( uitdoving ). Hierbij wordt de opmerking gemaakt dat een nadere analyse van de ( ) irritaties laat zien dat de instellingen zich vaak niet zozeer ergeren aan de inhoud van de regelingen, maar veel meer aan de uitvoering. ( ) De instellingen ergeren zich dan ook eerder aan de uitvoeringsinstellingen ( ) dan aan de regelingen zelf. 212 Ook diverse ondernemersorganisaties probeerden in beeld te brengen wanneer ondernemers regeldruk ervoeren. Zo deed MKB onderzoek naar de MKB-vriendelijkste gemeente van Nederland, waarbij ondernemers is gevraagd welk rapportcijfer ze hun gemeente zouden geven op het gebied van regelgeving, lokale belastingen en openbare voorzieningen. Op kleinere schaal, in de regio Haaglanden, werden enkele gemeenten jaarlijks beoordeeld in het Paarse Krokodil onderzoek van MKB. 213 De Kamers van Koophandel testten alle gemeenten op dienstverlening in hun Mysteryclient-onderzoek, waarin tevens verbeterpunten waren opgenomen Wetenschappelijke literatuur In de Nederlandse literatuur is nog maar weinig onderzoek te vinden dat zich specifiek op de behoeften van ondernemers richt als het gaat om regeldruk en de aanpak ervan. Onderzoek van Stoter en Huls wijst uit dat ook het betrekken van belanghebbenden bij het regelgevingstraject niet altijd tot het gewenste resultaat leidt en zelfs tot meer regeldruk kan leiden. 215 De betrokkenheid van belangenbehartigers hoeft zelfs niet te leiden tot een betere acceptatie van regels door hun achterban. Wanneer belangenbehartigers bij de totstandkoming van wetgeving worden betrokken, vervullen ze een andere rol in het proces dan degenen die later met de regels geconfronteerd worden. Zelfs wanneer dat hun eigen achterban betreft. Dat heeft te maken met de ondoorzichtigheid van het proces (niemand kan naderhand nog nagaan wie welke rol speelde in de onderhandelingsfase) en de wijze waarop lobby in de praktijk plaatsvindt: door middel van een uitruil van belangen. De regels worden bovendien op hoofdlijnen bepaald, waarbij de gevolgen voor de regeldruk van de normadressaten in veel gevallen niet aan bod komen. Pas bij de ambtelijke uitwerking wordt hiernaar gekeken, maar de uitvoerende ambtenaar heeft dan nog maar weinig manoeuvreerruimte ECORYS-NEI 2004, p MKB Nederland Onderzoek van de Kamer van Koophandel uit 2012, verwerkt in regionale deelrapporten, zoals voor de regio Noordwest-Holland: Hoe hard lopen gemeenten voor ondernemers? 215 Stoter & Huls, Wie draagvlak zoekt Stoter & Huls, Wrange nasmaak 2006, p. 170.

103 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 79 Tevens is er onderzoek gedaan naar de informatieverplichtingen die voor het bedrijfsleven gepaard gaan met regelgeving, waaruit een meetinstrument is ontwikkeld (het latere Standaard Kosten Model). 217 Nijsen en De Wit constateerden dat regeldruk relatief zwaarder weegt voor kleinere ondernemers (bedrijven met 1-9 werkzame personen). 218 Maar liefst driekwart van de administratieve lasten is onafhankelijk van de bedrijfsgrootte, wat betekent dat kleine, middelgrote en grote bedrijven in die gevallen aan dezelfde verplichtingen moeten voldoen. 219 De relatief zware last op de schouders van de kleine(re) bedrijven kan een drempel vormen voor het starten of uitbreiden van een bedrijf. Zo kunnen investeringen of het aannemen van personeel grote belemmeringen vormen voor kleine ondernemers. Nijsen en De Wit laten zien dat het gevolg hiervan kan zijn dat kleine bedrijven klein blijven en zich niet verder ontwikkelen. 220 Tabel 2.1 geeft weer hoe de relatieve kosten verdeeld zijn over sectoren en bedrijfsgrootten. Nijsen geeft macro-economische cijfers, waarbij hij de regeldruk afzet tegen de toegevoegde waarde van bedrijven. Hieruit blijkt dat de administratieve lasten in 2000 gemiddeld 3,0% bedroegen van de totale toegevoegde waarde in Nederland. Voor de kleine bedrijven bedroeg dat percentage in hetzelfde jaar maar liefst 9,5%. Binnen de kleine bedrijven blijken de zwaarste lasten te liggen bij de clusters Cultuur/sport/RTV, Horeca, Reparatie consumptieartikelen/handel, Verhuur/handel (on)roerend goed, bouwnijverheid en Landbouw/jacht/bosbouw/visserij. De Financiële instellingen en Vervoer/opslag/communicatie zijn volgens dit onderzoek beter af en blijven onder het gemiddelde. 217 Nijsen De Wit & Nijsen Nijsen 2003, p De Wit & Nijsen 2002.

104 80 Hoofdstuk 2 Tabel 2.1: Administratieve lasten als percentage van toegevoegde waarde voor het Nederlandse particuliere bedrijfsleven, Omschrijving Kleinbedrijf* Midden-bedrijf Grootbedrijf Totaal Percentages Landbouw, jacht, bosbouw, visserij 9,0 0,7 0,5 7,2 Delfstoffenwinning 1,1 0,1 0,0 0,1 Industrie 8,3 2,6 1,1 2,2 Openbare nutsbedrijven 9,0 0,9 0,4 0,5 Bouwnijverheid 9,6 2,7 1,5 4,0 Reparatie consumptieartikelen, handel 10,5 2,2 1,6 4,4 Horeca 11,2 4,5 2,1 7,0 Vervoer, opslag, communicatie 7,1 2,1 0,9 1,9 Financiële instellingen 6,2 1,6 0,6 1,3 Verhuur/handel (on)roerend goed, zakelijke dienstverlening 10,3 0,8 1,4 2,7 Gezondheids- en welzijnszorg 9,0 2,1 1,5 3,0 Cultuur, sport, RTV 13,6 2,0 1,1 6,9 Totaal 9,5 1,8 1,1 3,0 * Kleinbedrijf: 1-9 werkzame personen, middenbedrijf en grootbedrijf 100 of meer werkzame personen. (Bron: Nijsen 2003, p. 58) Internationale ontwikkelingen Eerder in dit hoofdstuk, maar ook in hoofdstuk 1, is reeds aan de orde geweest dat niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen aandacht is voor de aanpak van regeldruk. Er wordt in internationaal verband gezamenlijk opgetreden bij de aanpak van regeldruk, bijvoorbeeld op Europees niveau. Voermans onderscheidt vijf fasen in de ontwikkeling van het Europese dereguleringsbeleid: 221 Er zijn verschillende fasen, wellicht beter lagen te onderscheiden in de EU-aanpak van regelgevingsproblemen. In een eerste slag wordt getracht al vanaf 1992 de regeltechnische kwaliteit (laag 1) van EU-regels te verbeteren. Daarbij gaat het o.a. (maar niet alleen) om verbetering van de redactionele kwaliteit, maar ook om de onderlinge afstemming en uitvoerbaarheid van regels. Nederland heeft bij het agenderen en oplossen daarvan een belangrijke rol gespeeld. 222 Na het rapport 221 Voermans, Spraakverwarring 2015, p Na een beperkte en bescheiden analyse in het Sunderland rapport uit 1992 en de Edinburgh resolutie On the Quality of drafting Community Legislation ) PbEG 1993, C 166, p. 1 van de Raad volgde er een eerste beleidsstappen van de Commissie (5 toetsingscriteria die voortaan zouden worden gebruikt) Commissie communicatie COM (1993) 361 def. In het rapport Koopmans, dat werd geschreven in aanloop naar Amsterdam worden de kwaliteitsproble-

105 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 81 van de Molitor group (een kring van wijzen afkomstig uit het bedrijfsleven) worden er vanaf midden jaren negentig pogingen gedaan om de bestaande regelingsvoorraad van de EU te verminderen en te vereenvoudigen (laag 2). 223 Dat gebeurde in projecten waarbij de regels werden doorgelicht, maar ook via technische maatregelen die er toe strekten het volume van de regelingsvoorraad terug te dringen (codificatie en consolidatie bijvoorbeeld 224 ). In een derde laag van het EU-beter regelgeven beleid wordt gepoogd de (voornamelijk administratieve) lasten van regels te beperken (voornamelijk voor bedrijven) en de effecten van regels vooral op het terrein van verbetering van het concurrentievermogen en werkgelegenheid te maximaliseren (laag 3). 225 Als gevolg van dit beleid zijn er het afgelopen decennium ook lasten-doorlichtingen van voorgenomen regels geweest (ook van voorstellen) en worden voorgenomen regels op nut en noodzaak (subsidiariteit c.a.) en hun mogelijke effecten (impact assessment) beoordeeld. Daarbij is werk gemaakt van een standaard methodiek voor de beoordeling van lasten en effecten van regels (standaard-kostenmodel), alsook een vaste procedure voor het omgaan met impact assessments. Ook is er een Impact Assessment Board in het leven geroepen in de boezem van de Commissie (die per 2015 zal worden omgezet naar de Regulatory Scrutiny Board). In een vierde laag van het regelgevingskwaliteitsbeleid is de uitvoerbaarheid van EU-regels de kern van zorg en aanpak (laag 4). Na een analyse over de toepassing en uitvoering van de Europese regels en de vele kwetsbaarheden die dat blootlegde, wordt vanaf 2007 getracht om de uitvoering en handhaving van EU-regels door autoriteiten in de lidstaten en EU autoriteiten (de Commissie, maar ook via de inzet van Europese men van Europese regels met name ook weer de regelingstechnische aan de kaak gesteld (Cie-Koopmans, The Quality of EC Legislation, The Hague Dat leidt, via Declaratie 37 van het Verdrag Amsterdam, uiteindelijk tot het Interinstitutionele akkoord 1998 On common guidelines for the quality of drafting of Community legislation (PbEG 1999 C 73/1) 22 December Een aanpak die vanaf 2003 leidde tot een Interinstitutioneel akkoord "Beter wetgeven" tot stand, waarin Raad, Europees Parlement en Commissie (PbEU 2003, C 321) zich committeren tot een gezamenlijke inspanning om EU-regels beter te maken. 223 Dat begint met projecten zoals SLIM-groups en Best business effect test en krijgt als onderdeel van het EU regelgevingsbeleid zijn beslag in het Better Law Making plan van de Commissie dat vanaf 2002 op basis van analyses en conclusies uit het Mandelkernraport (2001), wordt uitgevoerd. Commission Communication & Action Plan Simplifying and improving the regulatory environment COM (2001) 527 final & COM (2002) 278 final. Deze aanpak kende verschillende vereenvoudigingsprojecten tot aan 2011 en loopt tot op de dag van vandaag als onderdeel van het EU beter regelgeven beleid nog steeds door. 224 Zie ook Interinstitutioneel akkoord van 20 december 1994 voor een versnelde werkmethode voor de officiële codificatie van wetteksten, PbEG 1996, C 102. (Helaas weinig gebruikt). 225 Ingezet met de communicaties Better Regulation: Commission Communication, Better regulation for growth and jobs EU SEC (2005) 175, A Strategic Review of Better Regulation in the EU, COM (2006) 689 en ook met hier doorloop in het beleid van vandaag. Impact assessment werd vast onderdeel van het proces van EU-wetgeving. In het Interinstitutionele akkoord Beter wetgeven uit Er kwam een duidelijke beoordelingsmethode (SKM) een planningscyclus (Roadmaps en een werkplan) een procedure en een Impact Assessment Board. Dat niet alleen: er werd ook meer werk gemaakt van het systematische screenen van de regelingsvoorraad en het evalueren van EU-regels.

106 82 Hoofdstuk 2 agentschappen) teverbeteren, of in de woorden van de Commissie slim te regelen. 226 Een laatste element en ook laag van de beter regelingsaanpak van de EU betreft pogingen om de legitimiteit van Europese regels te verbeteren (laag 5). Zo is bijvoorbeeld het consulteren van EU burgers een speerpunt van het beter regelgevenbeleid geworden, 227 maar zijn er ook mogelijkheden tot burgerinitiatieven gekomen en kunnen de nationale parlementen zich eenvoudiger dan voordien laten horen (via gele en oranje kaarten bijvoorbeeld). 228 In hoofdstuk 1 zijn reeds een aantal maatregelen genoemd, die gehanteerd worden bij de aanpak van regeldruk. Bijvoorbeeld de RIA 229 en de horizonbepalingen in wetgeving. Een ander voorbeeld is de one-in-one-out regeling (Verenigd Koninkrijk), die inhoudt dat een toename van regeldruk geneutraliseerd dient te worden, door elders regeldruk te verminderen. In Canada wordt daarin nog iets verder gegaan: een nieuwe regel vraagt afschaffing van een andere regel. Diverse landen hanteren naar Nederlands voorbeeld kwantitatieve dereguleringsdoelstellingen. 230 Toch is nog maar weinig bekend, over de mate waarin deze maatregelen een merkbaar effect hebben op de ervaren regeldruk bij ondernemers in de verschillende landen, zo constateren Buiten en Timmer. 231 Eerder constateerden Van Gestel en Hertogh iets soortgelijks: de overname van dergelijke maatregelen geeft volgens hen niet de garantie dat de regeldruk ook merkbaar wordt verminderd, omdat veelal onvoldoende inzicht bestaat in de effecten van de maatregelen op de merkbaarheid. 232 Het veelvuldig uitwisselen van goede voorbeelden op internationaal niveau laat dan ook vooral zien, dat er veel aandacht voor dit onderwerp bestaat en dat er bij overheden grote belangstelling is voor (nieuwe) dereguleringsmaatregelen. Los van de concrete dereguleringsmaatregelen, is er in de internationale literatuur aandacht voor Red Tape. Net als bij de term regeldruk, blijkt uit de literatuur over red tape, dat er geworsteld wordt met de definitie ervan. In de beginjaren ontbrak het nog aan een definitie, 233 inmiddels zijn er verschil- 226 Zie de Communicatie van de Commissie, A Europe of results Applying Community law, (COM (2007) 502). Voortbouwend hierop bracht de Commissie in 2010 de mededeling inzake slimme regelgeving (COM (2010) 543) uit. 227 Zie o.a. en de Mededeling van de Commissie, Naar een krachtige cultuur van raadpleging en dialoog Zie bijvoorbeeld het voorstel algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie, COM/2002/704 def. 228 Citaat afkomstig uit: Voermans, Spraakverwarring 2015, p Zie paragraaf Een interessante, recente weergave van maatregelen die in het buitenland worden genomen om de regeldruk te verminderen, is opgenomen in Buiten & Timmer 2015, p. 18 e.v. 231 Buiten & Timmer 2015, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Kaufman 1977.

107 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 83 lende varianten in omloop. 234 Oorspronkelijk werd red tape omschreven als iets wat ook gunstig was, one s men red tape is another man s system, 235 of, zoals Kaufman het in 1977 formuleerde: [o]ne s man s red tape may be another s treasured safeguard. 236 Kaufman zag red tape als een heel subjectief verschijnsel, die mede werd veroorzaakt door de verschillende belangen en de behoefte die in de samenleving aan regelgeving bestond. Doordat we met zovelen zijn én doordat er zoveel verschillende belangen spelen, resulteert dat in grote hoeveelheden papierwerk en procedures. 237 Jaren later veranderde die houding, toen red tape werd gezien als iets dat ook objectief gezien negatief was: het ging om negatieve bijverschijnselen of karaktertrekken van wet- en regelgeving. Bozeman introduceerde in die periode twee benaderingswijzen van red tape, later voegde hij er de derde aan toe: - Organizational red tape: rules, regulations, and procedures that remain in force and entail a compliance burden for the organization but have no efficacy for the rules functional object Stakeholders red tape: organizational rules, regulations, and procedures that remain in force and entail a compliance burden, but serve no object valued by a given stakeholder group Multidimensional red tape: [r]ules, regulations, and procedures that remain in force and entail a compliance burden for designated stakeholders but whose contribution to stakeholders objectives or values is less than the compliance and implementation resources expended on the rule. 240 Met de organizational red tape introduceerde Bozeman in 1993, een sterk afgebakende definitie van red tape. De afbakening naar het effect van regels op organisaties veronderstelde niet dat red tape zich alleen in organisaties voordeed, maar was bedoeld als beginpunt voor andere onderzoekers. Dat was een belangrijk verschil met het onderzoeksveld zoals dat onder de theorie van Kaufman bestond, waarin red tape werd gezien als een web van instanties en belangen die invloed uitoefenden op alle regels, zelfs de meest eenvoudige interne regels. 241 Dat onderzoekers met deze definitie uit de voeten konden, bleek toen het de basis vormde voor diverse latere studies op dit terrein. 242 De beperking die de definitie met zich meebracht, maakte echter ook dat de focus kwam te liggen op de uitwassen: regels die volkomen nutteloos 234 Bozeman Waldo 1959, p Kaufman 1977, p Kaufman 1977, p Bozeman 1993, p Bozeman 1993, p Bozeman 2012, p Bozeman 2012, p Bozeman 2012, p. 251.

108 84 Hoofdstuk 2 waren. Om een bijdrage te kunnen leveren aan het onderzoeksveld, was behoefte aan nuancering, waarbij ook aandacht was voor de effectiviteit van regelgeving in den brede. Dat werd ingevuld met de stakeholders red tape, waarin aandacht was voor de verschillende perspectieven die op regelgeving konden bestaan. In de onderzoekspraktijk werd van deze benadering veel minder gebruik gemaakt door wetenschappers dan van de organizational red tape. Volgens Bozeman is dat te verklaren, doordat deze aanpak minder gebruikelijk was en dat het niet eenvoudig was om aan de juiste data te komen. Voor deze benadering diende men immers op zoek te gaan naar de percepties van betrokkenen van bepaalde regels binnen een organisatie, terwijl in empirisch onderzoek veelal gebruik werd gemaakt van respondenten die verspreid waren over verschillende organisaties. 243 Bovendien werd respondenten veelal gevraagd naar red tape in het algemeen, de perceptie ervan en de gevolgen ervan, terwijl deze benadering juist vroeg naar de ervaringen rondom specifieke regelgeving. Het concept paste dan ook niet goed bij het onderzoeksveld en kwam zodoende niet goed tot haar recht. 244 De introductie van de nieuwste benaderingswijze van Bozeman is een reactie op dat feit en geeft invulling aan de doorontwikkeling die in de afgelopen jaren binnen het vakgebied heeft plaatsgevonden. In deze multidimensionale benadering is red tape subjectief en staat de kwaliteit van regels centraal. Waar regelgeving die red tape veroorzaakte in de twee eerdere benaderingen van Bozeman nog werd gezien als ineffectieve regelgeving, werd dat in deze benadering van elkaar gescheiden. 245 Het model gaat uit van een dynamische ontwikkeling van red tape: niet iedere regeling hoeft voor iedereen, op ieder moment drukkend te zijn. Voor verschillende stakeholders kunnen verschillende aspecten meewegen in hun oordeel over de druk die zij door een regel ervaren. Die aspecten hoeven zij zelfs niet altijd te expliciteren. In de multidimensionale benadering wordt een red tape zone gedefinieerd, die aangeeft binnen welke coördinaten een regel drukkend is. Daarbij wordt uitgegaan van de elementen die in de definitie zijn genoemd. De kwantitatieve voordelen van de regeling worden afgezet tegen de kosten die moeten worden gemaakt, om aan de regelgeving te voldoen. Zodra de kosten hoger worden dan de opbrengsten, passeert de regeling de drempel van red tape. Hiermee worden tevens kosten en opbrengsten meegenomen die niet in geld uit te drukken zijn. Bozeman adviseert om in onderzoek naar multidimensional red tape een focus aan te brengen op een bepaalde groep geselecteerde stakeholders. In 2016 verscheen een studie van Borry, die voortborduurt op de bevindingen van Bozeman. Hij komt met een meetmethodiek, die met behulp van drie items kan bepalen wat de perceptie van red tape is bij medewerkers. 246 Voor- 243 Bozeman 2012, p Bozeman 2012, p Bozeman 2012, p Borry 2016.

109 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 85 heen werd veelvuldig gebruik gemaakt van de General Red Tape (GRT) scale, waarin respondenten werd gevraagd naar de mate van druk die zij ervoeren door bepaalde regels. Deze, en ook een aantal andere methodieken, bevatten echter weinig informatie over de verschillende deelaspecten van red tape. In de zogenaamde Three-Item Red Tape (TIRT) scale, zijn drie componenten opgenomen: de mate van druk, nut/noodzaak en effectiviteit. Borry benadrukt dat gepercipieerde druk van groot belang is, omdat het eenzelfde effect heeft op een organisatie als objectieve druk, zelfs als er objectief gezien geen druk bestaat. 247 Ook in andere internationale studies worden suggesties 248 gedaan over methoden, die als aanvulling kunnen dienen op de huidige kwantitatieve benadering van regeldruk in Nederland. Die methoden hebben tot op heden nog geen (stabiele) positie weten te verwerven binnen de aanpak van regeldruk, 249 maar bieden wel nieuwe invalshoeken. Zo wordt in de Amerikaanse literatuur over legal consciousness aandacht gevraagd voor het subject van regeldruk: degene die regeldruk ervaart. Daarin staat de vraag centraal in hoeverre regels leven in de samenleving. Niet alleen bij juristen, maar met name bij de bevolking. 250 In de jaren 70 van de vorige eeuw werden deze onderzoeken veelal uitgevoerd met enquêtes, die breed onder de bevolking werden verspreid. Silbey en Ewick deden onderzoek naar de rol die het recht speelde in het leven van meer dan 400 inwoners van een Amerikaanse staat (New Jersey). Ze kozen ervoor om deze mensen te interviewen en daarbij geen gerichte vragen over regelgeving te stellen: ze vroegen naar situaties uit het dagelijks leven en wilden zo achterhalen wanneer de geïnterviewden zelf over het recht zouden beginnen. 251 Ze constateerden dat verschillende typen mensen regeldruk anders kunnen ervaren, maar ook dat het per situatie verschillend kan zijn. Iemand die zich bijvoorbeeld niet kan vinden in regelgeving in het strafrecht, kan wellicht positief staan tegenover regelgeving rondom het belastingrecht. Van Gestel en Hertogh geven aan dat voor bedrijven bijvoorbeeld de bedrijfsomvang en de aard van de activiteiten van invloed kunnen zijn op de ervaren regeldruk. 252 Bij de keuze van het type bedrijven dat in dit onderzoek wordt meegenomen, zal daarmee rekening worden gehouden (zie hoofdstuk 3 voor de onderzoeksmethodiek). Ook de garbage can theory (vuilnisbak theorie) wordt in de literatuur aan regeldruk gelinkt. Het onderwerp regeldruk zou een dusdanig netwerk om zich heen hebben gecreëerd, dat het een eigen, zelfstandig bestaansrecht zou hebben verworven. Dat kan verklaren dat het onderwerp steeds terugkeert op de politieke agenda, ondanks de soms felle kritiek op de effectiviteit van 247 Borry 2016, p Hiermee wordt gedoeld op de uitgangspunten van smart regulation, system burdens en legal consciousness. 249 Van Gestel & Hertogh 2006, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Silbey 2005, p Van Gestel & Hertogh 2006.

110 86 Hoofdstuk 2 het beleid. 253 Uit de eindrapportage van het Ondernemersklankbord Regeldruk (ook wel de commissie Stevens genoemd), dat tot taak had om aanbevelingen te doen ten behoeve van het verminderen van de regeldruk voor het bedrijfsleven, 254 wordt duidelijk hoe omvangrijk dat netwerk is. Het beschrijft de rol van de wetenschap, de politiek, de rekenkamer, Actal en de ondernemers zelf. 255 Ook uit de beleidsanalyse van de aanpak van regeldruk (zie hoofdstuk 1) blijkt dat regeldruk in de afgelopen decennia steeds opnieuw op de politieke agenda is gekomen, waarbij het programma steeds (gedeeltelijk) werd aangepast en de doelen soms wijzigden. Niet voor niets is regeldruk al eens een toverbal genoemd, die bij herhaald gebruik steeds weer een net iets andere kleur en smaak krijgt. 256 Van Gestel en Hertogh constateerden in 2006 dat er nog maar weinig aandacht werd besteed aan de vraag waarom bedrijven ( ) regels hinderlijk of overbodig vinden. 257 Anno 2016 is die situatie nog niet veranderd. Het steeds terugkeren van deregulering op de politieke agenda leidde tot een continue behoefte aan vernieuwende maatregelen bij overheden. Tussen overheden vindt dan ook een enthousiaste uitwisseling van maatregelen plaats, zowel op nationaal als op lokaal niveau. Volgens sommigen gebeurt dat zelfs iets te gemakkelijk, waardoor er te weinig aandacht zou worden besteed aan de ervaringen die reeds met die maatregelen zijn opgedaan. 258 Zo kan het gebeuren dat een maatregel in eigen land bekritiseerd wordt, terwijl die in het buitenland zonder dat kanttekeningen in ogenschouw worden genomen wordt overgenomen. Een voorbeeld is de eerder genoemde horizonclausule, die in de praktijk nog weleens een compromisfunctie blijkt te vervullen in het politieke proces, waardoor de vraag kan worden gesteld of deze clausule daadwerkelijk tot minder regeldruk leidt. 259 Bij het verwijzen naar goede voorbeelden kan verder gemakkelijk voorbij worden gegaan aan contextuele verschillen tussen de betrokken landen, zoals de politieke structuur. De Jong en Zijlstra deden vergelijkend onderzoek naar de productie van formele wetgeving in vijf landen: Nederland, Engeland, Finland, Zweden en Oostenrijk. Ze constateerden een aantal fundamentele verschillen in de politieke structuur van de betrokken landen, 260 die de onderlinge vergelijkbaarheid bemoeilijkten, omdat niet te achterhalen viel wat de 253 Bekkers 1996, p Kamerstukken II 2005/06, nr. 98. Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken. 255 Commissie Stevens Van Gestel & Hertogh 2006, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Van Gestel & Hertogh Van Ommeren, Remedies 2012, p De Jong & Zijlstra doelen hiermee op eventuele gevolgen van een parlementair stelsel met één of twee Kamers, maar noemen ook verschillen in regeringsvorm (constitutionele monarchieën ten opzichte van republieken) en staatsvorm, die varieerden tussen (gedecentraliseerde) eenheidsstaten en federale staten (p. 203).

111 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 87 gevolgen waren voor de regelproductie. 261 Zo konden voor Zweden geen vergelijkbare gegevens worden gevonden, wat ertoe leidde dat Zweden buiten de analyse werd gelaten. Ook voor de andere vier landen bleef de vergelijking moeilijk. Op het eerste oog leek de regelproductie in Oostenrijk en Engeland lager te zijn dan in Nederland en Finland, maar dat kan worden veroorzaakt doordat federale staten (zoals Oostenrijk) veel regelgeving overlaten aan deelstaten en die werden in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Engeland bleek de laagste productie van formele wetten te hebben, maar scoorde juist het hoogst bij gedelegeerde regelgeving. 262 Behalve staatsrechtelijke verschillen, kunnen ook culturele aspecten van invloed zijn. Uit onderzoek van Hofstede, Hofstede en Minkov blijkt dat verschillende bevolkingsgroepen de impact van regelgeving anders ervaren. 263 Nederlanders zijn minder onzekerheidsvermijdend 264 dan Duitsers, Oostenrijkers of Belgen. 265 Hofstede, Hofstede en Minkov keken ook naar het fenomeen machtsafstand, wat gedefinieerd is als de mate waarin de minder machtige leden van instituties of organisaties in een land verwachten en accepteren dat de macht ongelijk verdeeld is. 266 Het onderzoek richtte zich op de minder machtige leden, omdat zo stellen de auteurs leiderschap alleen kan bestaan bij de gratie van volgelingenschap. 267 In Duitsland is sprake van een relatief kleine machtsafstand, terwijl de machtsafstand in Frankrijk juist groot is. Ook uit diverse voorbeelden uit de praktijk zou blijken dat Duitsers over het algemeen behoefte hebben aan meer structuur, dat Fransen de voorkeur geven aan geconcentreerd gezag en dat Britten vaker ad hoc-oplossingen kiezen. 268 Interessant is het kwadrant waarin verschillende landen (zowel binnen, als buiten Europa) worden gegroepeerd. Het onderzoek plaatst Nederland in een kwadrant met onder andere Groot-Brittannië, Noorwegen, Canada en de Verenigde Staten, 269 terwijl Duitsland wordt ingedeeld bij onder andere Luxemburg, Oostenrijk en Hongarije. 270 Het derde kwadrant wordt gevormd door onder andere Frankrijk, België, Tsjechië en Portugal De Jong & Zijlstra 2009, p De Jong & Zijlstra 2009, p Hofstede, Hofstede & Minkov Onzekerheidsvermijding betreft de mate waarin onduidelijkheid binnen een cultuur geaccepteerd wordt. Het gaat om het ongrijpbare, ondefinieerbare. Onzekerheidsvermijding dient dan ook niet verward te worden met risicovermijding, waarbij een concrete gebeurtenis gevreesd wordt, zie Hofstede, Hofstede & Minkov 2012, p Zie Hofstede, Hofstede & Minkov 2012, tabel 6.1, p. 197 e.v. 266 Zie Hofstede, Hofstede & Minkov 2012, p Zie Hofstede, Hofstede & Minkov 2012, p Hofstede, Hofstede & Minkov 2012, p Dit betreft het eerste kwadrant ( markt ), gekenmerkt door een kleine machtsafstand en een zwakke onzekerheidsvermijding. 270 Dit betreft het tweede kwadrant ( machine ), gekenmerkt door een kleine machtsafstand en een sterke onzekerheidsvermijding. 271 Dit betreft het derde kwadrant ( piramide ), die gekenmerkt worden door een grote machtsafstand en een sterke onzekerheidsvermijding.

112 88 Hoofdstuk 2 Het vierde kwadrant, waarin een grote machtsafstand en een zwakke onzekerheidsvermijding gelden, bevat geen Europese landen. Voorbeelden van landen uit dit vierde kwadrant zijn: China, Indonesië en Iran. 272 Figuur 2.3 geeft het volledige overzicht. Figuur 2.3: Machtafstand tegenover onzekerheidsvermijding (Bron: Hofstede, Hofstede & Minkov 2012, p. 303) 272 Dit betreft het vierde kwadrant, genaamd familie.

113 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 89 Naast internationale verschillen, kunnen ook tussen burgers en beleidsmakers verschillen van inzicht bestaan. Los van het specifieke thema regeldruk, wordt deze zogenaamde framing in verband gebracht met de effectiviteit van overheidsbeleid in meer algemene zin. 273 Framing gaat over verschillen in de manier, waarop individuen naar de wereld kijken en zaken interpreteren. Van Wijck en Niemeijer laten aan de hand van hun onderzoek zien, dat er belangrijke verschillen kunnen bestaan in de wijzen waarop beleidsmakers en burgers tegen beleidsmaatregelen aankijken. Het gaat dan om zaken als: welk fenomeen wordt als probleem beschouwd; welke factoren veroorzaken dat probleem en welke maatregelen zouden dat probleem kunnen oplossen? Wanneer burgers het oneens zijn met de gekozen maatregelen, is te verwachten dat ze aangeven dat maatregelen worden gekozen die niet werken. 274 Dergelijke commentaren zijn in lijn met de kritiek die door ondernemers wordt geuit als het gaat om de aanpak van regeldruk. Om het effect van overheidsmaatregelen te verbeteren, zo stellen Van Wijck en Niemeijer, doen beleidsmakers er goed aan om de interpretaties van burgers (maar ook van stakeholders en wetenschappers) mee te nemen in hun beleidsvorming. 275 Zij kiezen daarbij voor een benadering, waarin feedback wordt gevraagd op overheidsbeleid met behulp van focusgroepen. In dit onderzoek wordt gekozen voor de fenomenologische benaderingswijze, die in hoofdstuk 3 nader aan bod zal komen. Kanttekeningen bij kwantitatief onderzoek Een belangrijk verschil van inzicht kan worden geschetst aan de hand van de cijfers die de voortgang van regeldruk in beeld brengen. Dat bleek reeds uit de constatering van de Algemene Rekenkamer, dat de effecten in de praktijk niet zodanig waren als wat op basis van de rekenkundige conclusies verwacht mocht worden. Zeker bij het begrip regeldruk, waarvan verschillende definities in omloop zijn, is de interpretatie bepalend. Zoals in hoofdstuk 1 naar voren kwam, duikt de ambitie van een deregulering met 25% steeds vaker op. Niet alleen in het Nederlandse beleid, maar ook op Europees niveau. Niet altijd is duidelijk waarop dit streefgetal is gebaseerd, welke methodiek er achter de cijfers schuilt en welke definitie is gehanteerd. Hierbij ontstaat het risico dat dergelijke cijfers een eigen leven gaan leiden. Onduidelijkheid over een methodiek, of verschillen in de interpretatie van een definitie, zijn belangrijke oorzaken van misleiding die door cijfers kan worden veroorzaakt. 276 In de 273 Van Wijck & Niemeijer 2016, p Van Wijck & Niemeijer 2016, p Van Wijck & Niemeijer 2016, p Seife 2011, p. 38.

114 90 Hoofdstuk 2 literatuur wordt dan ook gewezen op de magere cijfermatige onderbouwing van het percentage. 277 Dat wordt geïllustreerd door de verschillende statements die worden gemaakt als het gaat om de impact van Europa op Nederlandse wet- en regelgeving. In paragraaf 1.4 kwamen hiervan een aantal voorbeelden naar voren, waaruit bleek dat deze varieerden tussen de 12,5% en 80%. Bovens en Yesilkagit onderzochten de oorsprong van het percentage van tachtig en constateerden: Voor zover wij hebben kunnen nagaan is die 80% afkomstig van Jacques Delors, de voormalige voorzitter van de Europese Commissie. In 1985, bij zijn presentatie van het Europese Witboek over de interne markt, zei hij dat in de toekomst 80% van de nationale economische regelgeving van de Europese Unie afkomstig zou zijn. In de jaren erna is Delors voorspelling een eigen leven gaan leiden en gaandeweg door politici en wetenschappers als algemeen bekend en erkend feit gepresenteerd. 278 Opmerkelijk is dat die 80% het enige was wat werd overgenomen, de overige tekst waaruit bleek dat de 80% destijds nog niet aan de orde was, raakte volledig uit beeld. Ook het fenomeen gold-plating, de veronderstelling dat nationale overheden de Europese regels (onnodig) verzwaren, is een voorbeeld van een gerucht dat moeilijk te weerleggen blijkt. In 2006 zijn 77 meldingen van mogelijke koppen op nationale wetgeving onderzocht, waarvan in 18 gevallen daadwerkelijk sprake bleek te zijn van een te strenge interpretatie van wetgeving. 279 Toch wordt in het onderzoek ook vermeld dat datgene wat door de onderzoekers als kop is gedefinieerd, anders kan zijn dan hoe het in de praktijk wordt ervaren. Ondanks dat onderzoek aantoonde dat het verschijnsel zich in de praktijk nauwelijks voordoet, blijkt het moeilijk te zijn om de bewering te bestrijden. 280 Charles Seife waarschuwde voor de risico s van, met name exact ogende, cijfers. 281 Volgens hem wekken deze de indruk nauwkeurig te zijn, terwijl dat niet altijd zo is. Zo wekt iemand die stelt dat hij 18 jaar oud is, de indruk dat hij ergens tussen de 18 en 19 jaar oud zal zijn, terwijl een preciezer antwoord, bijvoorbeeld: 18 jaar, twee maanden en drie dagen, wellicht wat ver gaat in de concretisering, maar wel en dat is waar het in dit voorbeeld om gaat meer de indruk wekt dat het om nauwkeurige (en correcte) gegevens gaat. Seife verklaart dit als volgt: The roundness of a number gives you clues about how precise the number is, and how seriously you can take it. 282 We 277 Helm 2006, p Bovens & Yesilkagit 2005, p Slot e.a Voermans, Gold-plating 2009, p Seife Seife 2011.

115 Regeldruk: voor meerdere interpretaties vatbaar 91 zijn dus over het algemeen geneigd om niet fraai afgeronde cijfers eerder voor waar aan te nemen, ook al hoeven die cijfers in werkelijkheid niet juist te zijn. Soms kúnnen die cijfers zelfs helemaal niet zo nauwkeurig zijn, omdat het onmogelijk is om ze zo precies vast te stellen. Ter illustratie beschrijft Seife diverse voorbeelden, waaronder de dinosaurus anekdote. 283 Die gaat over een archeoloog die diende aan te geven hoe oud de gevonden overblijfselen van een dinosaurus zijn. Wanneer hij het houdt op een leeftijd van 65 miljoen jaar, dan wordt over het algemeen aangenomen dat het een globale schatting betreft. Wanneer hij echter een specifiek, niet afgerond getal zou noemen, Seife noemt als voorbeeld jaar, impliceert dat een nauwkeurigheid die hij niet kán weten. 284 Seife noemt diverse voorbeelden waarin dergelijke misleidende cijfers worden gebruikt, die soms bovendien waren gebaseerd op oneigenlijke of nietszeggende metingen. Een voorbeeld zijn de loze, niet meetbare kreten die in een sigarettenreclame opdoken (anno 1955) en claimden dat sigaretten van een bepaald merk meetbaar (bewezen) stoer waren: From the first puff to last, [ ] gives you a smoke measurably smoother cooler. Best for you! Seife benadrukt dat dergelijke eigenschappen niet meetbaar zijn maar wel als zodanig worden voorgespiegeld. Hij noemt het Potemkin numbers, afgeleid van een anekdote over Prins Potemkin, die erin slaagde om een uitgestorven stad toch levendig te laten lijken, door een knap staaltje window-dressing. 285 Potemkin data hebben geen betekenis, omdat ze zijn gebaseerd op een onzinnige meetmethodiek of omdat ze überhaupt niet uit een echte meetmethodiek zijn voortgekomen, maar eenvoudigweg verzonnen zijn. Zolang grondig onderzoek uitblijft, kan een verkeerde voorstelling van zaken in stand blijven. 286 Cijfers zijn in staat om ons te doen geloven dat ze de absolute waarheid vertellen, waardoor we niet geneigd zijn ze in twijfel te trekken. 287 Bovenstaande laat zien welke impact cijfers kunnen hebben en hoezeer het in de praktijk voorkomt dat deze cijfers zijn gebaseerd op onjuiste of onbetrouwbare data. De wijze waarop gemeten wordt, is essentieel voor de betrouwbaarheid van uitspraken. Om antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag uit dit onderzoek, hoe de regeldruk voor ondernemers kan worden verminderd, dient te worden nagegaan wat er bekend is over de wijze waarop ondernemers regeldruk ervaren. Hiervoor is aangetoond dat er verschillende benaderingswijzen van regeldruk zijn, maar er is beperkt aandacht geweest voor de normadressaat, de gebruikers van regels. Zowel bij de juridische als de economische benaderingswijze wórdt regeldruk bepaald. Niet door de 283 Seife 2011, p En dat bleek in dit geval ook niet zo te zijn: uit het beschreven voorbeeld blijkt dat dit exacte getal gebaseerd was op het feit dat de onderzoeker 38 jaar geleden had gehoord dat de overblijfselen 65 miljoen jaar oud waren en daar het verloop van de tijd (38 jaar) bij had opgeteld, zie Seife 2011, p Seife 2011, p Seife 2011, p Seife 2011, p. 38.

116 92 Hoofdstuk 2 normadressaat, maar door een methodiek die voortkomt uit de denkwijze die door wetenschappers en beleidsmakers is ontwikkeld. 2.5 CONCLUSIE De belangrijkste conclusie is dat er verschillende benaderingswijzen zijn en dat een eenduidige definitie van regeldruk nog ontbreekt in de literatuur. Terugkomend op de vraag die aan het begin van dit hoofdstuk werd gesteld, betekent dit dat ook de literatuur geen antwoord geeft op de vraag wat ondernemers nu precies onder regeldruk verstaan. De economische en de juridische benaderingswijzen van regeldruk spelen een grote rol. Beide benaderingen kennen andere functies toe aan de rol die regels spelen in de maatschappij, maar hanteren ook andere definities voor regeldruk. Zo stellen economen dat regels moeten bijdragen aan de efficiëntie in de samenleving en, voortbordurend daarop, regeldruk veroorzaken wanneer zij teveel kosten met zich meebrengen. Juristen zien, naast de economische functie van regels, ook andere functies van regels, zoals de bescherming van burgers tegen de overheid of tegen andere burgers. In de ogen van juristen dienen regels te voldoen aan een aantal kwaliteitscriteria, die bijvoorbeeld kunnen gaan over de wijze waarop de regel tot stand gekomen is, de begrijpelijkheid en rechtszekerheid. De benaderingswijzen gaan uit van hun eigen referentiekader en staan niet stil bij de vraag hoe ondernemers naar dit fenomeen kijken. Interessant zijn de aspecten die uit verschillende onderzoeken naar de beleving van regelgeving en regeldruk naar voren komen. Voorbeelden zijn de onderzoeken van Actal en de ministeries van Economische Zaken en Financiën en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, maar ook de internationale literatuur over red tape en legal consciousness. Aspecten als een prettig contact, begrijpelijkheid en handhaafbaarheid van regels kwamen als belangrijk naar voren. In onderzoek bij OCW-instellingen werden bovendien verschillende typen irritatie onderscheiden, die bijvoorbeeld betrekking hadden op de vorm (complexiteit), het proces of de uitvoering van regelgeving. De veelheid aan onderzoeken levert verschillende inzichten op over de beleving van regeldruk, maar maakt het nog niet mogelijk om te bepalen welke aspecten bepalend zijn voor de vraag of ondernemers regeldruk ervaren en hoe de verschillende aspecten met elkaar samenhangen. In dit onderzoek wordt dat nader onderzocht. Daartoe zal bij de interviews gebruik worden gemaakt van de fenomenologische benadering: een aanpak waarin de ervaringen van de respondent centraal staan. Voordat tot de interviews zal worden overgegaan, zal allereerst een enquête onder de doelgroep worden gehouden. In hoofdstuk 3 wordt de aanpak besproken, waarna in hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 de resultaten uit respectievelijk de enquête en de interviews zullen worden weergegeven.

117 3 Regeldruk in de ogen van ondernemers Onderzoeksmethodiek In hoofdstuk 1 is het overheidsbeleid op het gebied van deregulering geschetst, waaruit, naast de diversiteit aan maatregelen, tevens bleek dat er geen ondernemersvisie op regeldruk bekend was. Uit hoofdstuk 2 bleek dat ook in de wetenschappelijke literatuur geen ondernemersdefinitie van regeldruk bestond, al worden er wel verschillende visies op regeldruk onderscheiden. Er is echter nog weinig aandacht voor de wijze waarop regeldruk door de normadressaat wordt ervaren. De literatuur maakt onderscheid tussen de potentiële, feitelijke en gepercipieerde regeldruk, 1 waarbij de gepercipieerde regeldruk gaat over de ervaren lasten 2 en daarmee het dichtst in de buurt komt van de ervaren regeldruk bij de normadressaat. De factoren die hierop van invloed zouden kunnen zijn, zijn echter nog niet allemaal empirisch onderbouwd. 3 Tevens mist de specifieke invalshoek van ondernemers, één van de doelgroepen die bij deregulering worden onderscheiden. In dit onderzoek wordt daarom juist naar de ervaringen van ondernemers gezocht. Om de input van ondernemers optimaal te kunnen benutten, wordt gebruik gemaakt van kwantitatieve data (enquête), aangevuld met verdiepende interviews. Voor de interviews wordt een fenomenologische benadering gekozen, waarmee de ervaringen van ondernemers centraal worden gesteld. Op basis van die ervaringen wordt vervolgens gezocht naar de cruciale factoren die bepalend zijn voor hun beleving van regeldruk. In paragraaf 3.1. wordt het onderzoekskader geschetst, waarna in paragraaf 3.2 de onderzoeksmethodiek uiteengezet wordt. Vanaf paragraaf 3.3 wordt nader ingegaan op de gehanteerde onderzoeksinstrumenten: verkennende interviews, enquêtes en verdiepende interviews. 3.1 ONDERZOEKSKADER Zowel de economische als de juridische benadering zijn terug te vinden in het hedendaagse overheidsbeleid, als het gaat om deregulering. In hoofdstuk 1 is weergegeven hoe het overheidsbeleid zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld en welke maatregelen genomen zijn. Zo zijn in de Aanwijzingen 1 Zoals bijvoorbeeld het overzicht van Veerman in: Veerman 2009, p Veerman 2009, p Veerman 2009, p. 242.

118 94 Hoofdstuk 3 voor de regelgeving beginselen opgenomen waarmee de kwaliteit van regelgeving wordt bevorderd, zoals terughoudendheid bij het invoeren van nieuwe regelgeving en de vraag of een regeling te handhaven is. Deze beginselen zijn tevens opgenomen in het IAK, waardoor ze tijdens het wetgevingsproces aan de orde komen bij wetgevingsjuristen en beleidsmakers. Tevens is aandacht besteed aan het SKM, een voorbeeld van een dereguleringsstrategie die gebaseerd is op de economische benadering van regeldruk, waarbij de kosten die regels veroorzaken worden gezien als bepalende factor voor de vraag of een regeling regeldruk veroorzaakt. Het laat zien dat in het huidige dereguleringsbeleid beide sporen worden bewandeld. Toch is geconstateerd dat het effect van de aanpak in de samenleving (de merkbaarheid) nog achterblijft. Uit eerder onderzoek onder Nederlandse ondernemers kwam regeldruk meerdere malen als een van de grootste belemmeringen naar voren. 4 Ondernemers bleken moeite te hebben om regels te kunnen overzien en uit te voeren en zagen zich genoodzaakt om gebruik te maken van (commerciële) adviseurs om hen te begeleiden. 5 Bovendien bleek dat ondernemers uit de agrarische sector, de handel en de horeca de meeste hinder ondervonden door regelgeving. 6 Onderzoek naar de beleving van regeldruk bij OCW-instellingen toonde aan dat instellingen zich vaak niet zozeer ergeren aan de inhoud van regelingen, maar veel meer aan de uitvoering. 7 Onderzoek van Actal liet zien dat bedrijven over het algemeen een hoge tot extreem hoge regeldruk ervoeren, met name wanneer zij recentelijk een omgevingsvergunning hadden aangevraagd. 8 Interessant zijn ook de aspecten die op basis van dit onderzoek door Actal worden onderscheiden, 9 waaruit bijvoorbeeld blijkt dat de begrijpelijkheid van het doel van een regel, de benadering door ambtenaren en duidelijkheid van een regel grote invloed hebben op de beleving van regeldruk. De conclusies uit deze onderzoeken laten zien dat regeldruk door ondernemers als een daadwerkelijk probleem wordt ervaren en geven een beeld van de grootste pijnpunten, bijvoorbeeld naar branche of naar type regeling. Deze informatie geeft echter nog geen antwoord op de vraag waardoor regeldruk voor ondernemers ontstaat. 4 Stratus 2010, p Deloitte 2010, p Stratus ECORYS-NEI 2004, p Actal, Merkbaar minder regeldruk samenvatting 2013, p Het onderzoek van Actal vond in dezelfde periode plaats als de enquête voor dit proefschrift. Zowel in de aanloop ernaartoe als nadien is hierover overleg geweest.

119 Regeldruk in de ogen van ondernemers Begrippen en terminologie De verschillen die bestaan in de interpretaties die aan regeldruk worden gegeven, lopen als een rode draad door dit proefschrift. In de wetenschap is al langer bekend dat er geen eenduidige definitie voor regeldruk bestaat 10 en wordt tevens gesignaleerd dat er verschillen kunnen zijn in de wijze waarop beleidsmakers en burgers, wetenschappers en stakeholders naar overheidsbeleid kijken. 11 Dat heeft gevolgen voor de effectiviteit van dat beleid en daarom wordt beleidsmakers geadviseerd om zich bewust te zijn van die verschillende invalshoeken en open te staan voor andere perspectieven, bijvoorbeeld door het organiseren van focusgroepen waarin de inzichten van burgers kunnen worden opgehaald. 12 Om dit met anderen, zoals de normadressaat te kunnen bespreken, dient echter duidelijkheid te bestaan over het gebruik van begrippen. Uit onderzoek van Actal bleek bijvoorbeeld dat de term regeldruk bij ondernemers andere associaties opwekt, dan datgene wat er vanuit beleids- en wetenschapskringen mee bedoeld wordt. 13 Dat geldt niet alleen voor de term regeldruk, ook de termen kosten en overheid kunnen verwarrend zijn. Regeldruk Voor dit onderzoek is het begrip regeldruk niet in de communicatie aan ondernemers gebruikt. In de uitnodigingsbrief, de enquête en tijdens de interviews is gebruik gemaakt van een alternatieve omschrijving, namelijk: last van regels of de overheid. Dat is gedaan omdat uit de verkennende interviews bleek dat het begrip regeldruk bij ondernemers niet goed bekend was en dat ze er soms een andere betekenis aan toekenden. Onderzoek van Actal bevestigde dat: ondernemers bleken regeldruk met heel diverse zaken te associëren, waaronder zelfs de druk van water- en gasleidingen. 14 Bij de keuze van een alternatieve omschrijving is gekeken naar de formulering die Veerman gebruikte, waarbij de term regeldruk werd uitgelegd als de last die wetten voor de burgers zouden betekenen. 15 De nadruk die door Veerman op wetgeving werd gelegd, was echter voor dit onderzoek te beperkend en kon respondenten onbewust beïnvloeden. Ook zaken die wellicht niet 10 Van Gestel & Hertogh, p Van Wijck & Niemeijer 2016, p Van Wijck & Niemeijer 2016, p Zo bleek ook uit een video-verslag van korte interviews die door Actal zijn afgenomen, regeldruk werd bijvoorbeeld geassocieerd aan de druk in leidingen. De video is vertoond tijdens de presentatie van het onderzoek Merkbaar minder regeldruk uit Dat bleek uit de conferentie van Actal, bij de presentatie van hun advies Merkbaar minder regeldruk, op 25 april Veerman 2009, p. 238.

120 96 Hoofdstuk 3 direct uit wetgeving volgen, zouden immers mee kunnen spelen in de beleving van regeldruk. Bijvoorbeeld de wijze waarop met wetgeving wordt omgegaan in de dienstverlening of bij controles. Ander onderzoek, onder OCW-instellingen, toonde bijvoorbeeld aan dat de beleving van regeldruk niet (alleen) door regels werd veroorzaakt, maar veelal door de wijze waarop door uitvoeringsinstanties met de regels werd omgegaan. 16 Kosten In paragraaf wordt ingegaan op de wijzen waarop naar kosten kan worden gekeken. Vanuit de aanpak van regeldruk worden de kosten die tot regeldruk worden gerekend, zeer nauwkeurig omschreven in de handreiking Meten is Weten. Daarmee is niet gezegd dat ondernemers dezelfde omschrijving voor ogen hebben. Wanneer respondenten antwoord geven op vragen over de kosten die regels met zich meebrengen, moet de betekenis van die antwoorden helder zijn. Daarom is ervoor gekozen om een vraag aan de enquête toe te voegen, waarin ondernemers kunnen aangeven welke typen kosten ze onder de kosten verstaan, die volgens hen door regels worden veroorzaakt. Overheid De term overheid kan slaan op diverse overheidslagen en instanties. De verschillende instanties kunnen diverse rollen hebben in hun contacten met ondernemers, waardoor ook de beleving van regeldruk beïnvloed kan worden. Daarom is voor de verschillende uitspraken van ondernemers steeds van belang in welke rol de overheid opereerde, zodat dit kan worden meegenomen in de analyse. In de enquête zijn daarom, naast algemene vragen over de overheid, ook een aantal vragen opgenomen over specifieke overheidsinstanties. 3.2 ONDERZOEKSMETHODE De gehanteerde omschrijving van regeldruk resulteerde in een uitgebreide vragenlijst, waarin respondenten bijvoorbeeld is gevraagd welke regelterreinen hen meer of minder regeldruk opleveren. Tevens is hen gevraagd hoe behulpzaam of belemmerend ze bepaalde overheidsinstanties beoordeelden. Deze antwoorden zijn tijdens de interviews gebruikt om meer informatie te verkrijgen over de achterliggende redenen van die beoordeling. Aan iedere geïnterviewde is gevraagd die beoordeling toe te lichten voor instanties die ze als (zeer) behulpzaam of (zeer) belemmerend hadden beoordeeld. Om dat te 16 ECORYS-NEI 2004.

121 Regeldruk in de ogen van ondernemers 97 kunnen doen, was de combinatie enquête interviews het meest optimaal. De aanpak van de interviews is gebaseerd op de fenomenologische benaderingswijze, afkomstig uit de filosofie. De basisgedachte van de fenomenologie is dat we de fenomenen moeten beschrijven zoals ze in de concrete ervaring voor het bewustzijn gegeven zijn, zo veel mogelijk vrij van conceptuele vooronderstellingen. Dat betekent tevens dat allerlei (theoretische) oordelen over de fenomenen werkelijk of schijn, objectief of subjectief, absoluut of relatief uitgesteld worden. 17 In de fenomenologie is het van belang om een open benadering te kiezen en eerdere veronderstellingen (uit bijvoorbeeld de wetenschap of de overheid) tussen haakjes te plaatsen. 18 Met eerdere veronderstellingen dient voorzichtig omgegaan te worden, om te voorkomen dat de onderzoeksresultaten beïnvloed worden. Met name bij de verdiepende interviews zal veel aandacht worden besteed aan anekdotes die niet alleen dienen ter illustratie, maar vooral een methode zijn om te begrijpen wat we anders eenvoudig over het hoofd zouden kunnen zien. 19 Pas in de conclusie (hoofdstuk 6) zullen de onderzoeksresultaten worden gereflecteerd op de eerdere bevindingen uit de literatuur. Binnen de fenomenologie wordt niet gewerkt met standaarden voor de te hanteren onderzoeksmethodiek, waardoor een grote diversiteit aan toepassingen is ontstaan. 20 Wel zijn enkele beginselen onderscheiden die veel terugkomen in fenomenologisch onderzoek: de focus op de leefomgeving, het beschrijvende karakter (bv. door gebruik van quotes), reductie van vooronderstellingen, het aannemen van een niet-veroordelende houding, acceptatie van de functie van interpretatie door de onderzoeker en de zogenaamde intentionaliteit. Met dat laatste wordt bedoeld dat ervan uit wordt gegaan dat een herinnering of een waarneming altijd aan iets, een verschijnsel, is gekoppeld. 21 Met andere woorden: The world is what we perceive and experience it to be ( ) the object I see and the object you see are different in that they mean different things for the two of us. 22 In dit onderzoek is de methodiek in drie onderdelen opgesplitst: verkennende interviews met belanghebbenden, een enquête onder ondernemers en verdiepende interviews met ondernemers. 17 Aydin 2007, p Dowling 2007, p Van Manen 1990, p Finlay 1999, p Welten 2010, p Finlay 1999, p. 302.

122 98 Hoofdstuk Verkennende interviews belanghebbenden Voordat gestart werd met het benaderen van de onderzoeksgroep, hebben verkennende interviews plaatsgevonden met ondernemers, brancheorganisaties en vertegenwoordigers van overheidsinstanties. Deze interviews hadden tot doel om informatie te genereren over de verschillende visies die in de praktijk op dit thema bestonden. Aan dit onderzoek ligt immers de veronderstelling ten grondslag dat ondernemers en overheden er verschillende definities van regeldruk op nahouden, mede gebaseerd op de verschillende invalshoeken die in de literatuur op regeldruk bestonden (zie hoofdstuk 2). De verkennende interviews hadden een open en informeel karakter. Belanghebbenden werd gevraagd wat ze vonden van de veronderstelling, dat er wellicht een verschil in interpretatie zou kunnen bestaan in de betekenis die ondernemers en overheden aan regeldruk toekenden. In de interviews zijn ook inhoudelijke afwegingen getoetst die in het onderzoek gemaakt werden, zoals de afbakening van de onderzoekspopulatie en de mogelijke verschillen in regellast tussen bedrijven uit verschillende branches of met een verschillende bedrijfsgrootte. Deze informatie is gebruikt voor de keuzes bij het aanscherpen van de onderzoekspopulatie. De mogelijke relatie tussen dienstverlening, toezicht en regeldruk kwam in deze gesprekken aan bod, net als de verschillende soorten regels waarmee ondernemers te maken krijgen. Ook de antwoordcategorieën van bepaalde vragen in de enquête werden doorgesproken, om na te gaan of deze begrijpelijk en allesomvattend waren. De input van de betrokkenen heeft mij in staat gesteld om me te verplaatsen in de verschillende gezichtspunten en de onderzoeksopzet verder aan te scherpen. Deze gesprekken duurden ongeveer 1,5 uur en vonden veelal plaats op de locatie van de gesprekspartner. Het betroffen ongeveer vijftien gesprekken, die in de periode zomer 2011-zomer 2012 plaatshadden. Ook na de analyse van de resultaten uit de enquête is contact met deze belanghebbenden geweest, om de eerste conclusies te delen en hierop feedback te ontvangen. Het leverde voor mij interessante inzichten op. Het betrof wederom ongeveer vijftien open, ongestructureerde gesprekken. Alle betrokkenen zijn vervolgens uitgenodigd voor een eerste presentatie van de onderzoeksresultaten uit de enquête op 19 november Exploratieve enquête De enquête was exploratief en had tot doel om kwantitatieve informatie boven tafel te krijgen over de wijze waarop respondenten regeldruk ervaren. De volgende aspecten stonden centraal: - Wat maakt dat respondenten vinden dat zij last hebben van regels of instanties?

123 Regeldruk in de ogen van ondernemers 99 - Welke respondenten vinden dat zij last hebben van regels of van de overheid? - In hoeverre is het oordeel van respondenten gebaseerd op concrete eigen ervaringen (of gaat het om vooroordelen)? - Hoe beoordelen respondenten de aanpak van regeldruk tot nu toe? Een voordeel van dataverzameling middels een enquête is dat er op een relatief eenvoudige (economische) manier meer ondernemers kunnen worden benaderd. Zo kunnen antwoorden van verschillende (typen) respondenten eenvoudiger met elkaar vergeleken worden. Andere methoden (zoals het interview) zijn arbeidsintensiever. Dit deel van het onderzoek had tot doel om na te gaan hoe ondernemers denken over het fenomeen regeldruk, maar ook om te achterhalen of er verschillen zijn tussen bijvoorbeeld respondenten uit verschillende branches. Of tussen respondenten die veel of juist weinig met regels of instanties te maken hebben. Om deze vergelijkingen te kunnen maken, zijn grotere aantallen respondenten nodig. 23 Het risico van de enquête is dat respondenten niet altijd bereid zijn om medewerking te verlenen. Anderzijds heeft gebruik van een enquête minder risico op sociaal wenselijke antwoorden, omdat de vragenlijst op afstand wordt ingevuld en er geen direct contact is met de onderzoeker. 24 Een inhoudelijk risico is dat respondenten niet om een extra toelichting kunnen vragen en de vragen en antwoordcategorieën daarom begrijpelijk en eenduidig moeten zijn. 25 In de psychologie wordt benadrukt, dat er inmiddels weliswaar steeds meer bekend is over de wijze waarop respondenten reageren op vragen in een enquête, maar dat dit niet volledig te voorspellen is. 26 Het blijft derhalve belangrijk om een vragenlijst te testen alvorens deze onder een grotere groep respondenten te verspreiden. Sudman en Bradburn gaan zelfs nog iets verder en stellen dat onderzoek geen zin heeft wanneer er niet de gelegenheid is om vragenlijsten vooraf te testen. En zelfs de beste onderzoeker is volgens Campanelli niet in staat om vanachter zijn bureau goede vragen te bedenken. 27 Dat advies is opgevolgd. De enquête is eerst in concept opgesteld en tijdens de verkennende interviews voorgelegd aan vertegenwoordigers van brancheorganisaties en overheden. Ook hebben een aantal individuele ondernemers in een vroegtijdig stadium feedback gegeven. Na verwerking van deze reacties is een testenquête ontwikkeld, die digitaal aan nog eens ongeveer tien personen is voorgelegd. Deze testpersonen hadden verschillende achtergronden: medewerkers van gemeenten en landelijke overheden, collega s van de Kamer van 23 Boeije & t Hart 2009, p Fowler & Cosenza 2008, p Van Buuren e.a. 2009, p Schwartz e.a Campanelli 2008, p. 176.

124 100 Hoofdstuk 3 Koophandel, vertegenwoordigers van brancheorganisaties en natuurlijk individuele ondernemers. Uit de feedback van deze testpersonen bleek dat met name één soort vraagstelling moeilijk te beantwoorden was. Het betreft vragen waarbij de respondenten 100 punten over verschillende categorieën moesten verdelen. De opmerkingen waren tweeërlei: - De vraag was verplicht gesteld, maar daarmee werden ook automatisch alle invoervelden verplicht. Dat betekende dat achter iedere categorie iets moest worden ingevuld, dus wanneer er geen punten aan een categorie werden toegekend, diende men 0 in te vullen. Dit was voor de respondenten niet altijd duidelijk. In de definitieve enquête is dit middels een extra opmerking bij de vraagstelling toegelicht. - Sommige respondenten bleken de 100 punten op ingewikkelde wijze over de categorieën te verdelen en raakten dan de tel kwijt. Het bleek technisch niet mogelijk om al tijdens het invullen subtotalen weer te geven. In de definitieve enquête is een extra toelichting bij de vraag opgenomen, waarin de respondenten op het idee werden gebracht om de punten op eenvoudige wijze over enkele categorieën te verdelen (bijvoorbeeld of ). Naar aanleiding van de ervaringen van de proefpersonen is overigens ook de opname van de vragen met deze antwoordmethode heroverwogen. De vraagstelling maakte het echter mogelijk om naast een volgorde, ook een gewicht toe te kennen aan verschillende categorieën (prioritering). Daarom is ervoor gekozen om deze methode in de definitieve enquête voor een tweetal vragen te handhaven. In paragraaf 3.3 wordt de opzet van de enquête nader bekeken Verdiepende interviews Uit de enquête is veel informatie gekomen over de wijze waarop ondernemers regeldruk ervaren. Om een extra verdiepingsslag te kunnen maken en om de antwoorden uit de enquête nader te kunnen duiden, is het onderzoek voorgezet met een interviewronde, waarbij 24 respondenten zijn geïnterviewd. Het afnemen van interviews maakte interactie mogelijk, waardoor de interviewer kon doorvragen wanneer daartoe aanleiding was. Het doel van de interviews was tweeledig: enerzijds het achterhalen van een ondernemersvisie, waarbij werd voortgeborduurd op de enquêteresultaten. Anderzijds zijn de interviews benut om een aantal opvallende conclusies uit de enquête te doorgronden. Reeds tijdens de enquête is de respondenten gevraagd of zij mee wilden werken aan een interview. De respondenten die voor de interviews werden benaderd, komen uit de groep respondenten die hierop bevestigend antwoordden. Voor de interviews werden afspraken gemaakt dichtbij het bedrijfs- of

125 Regeldruk in de ogen van ondernemers 101 woonadres van de respondenten, zodat de belasting in (reis)tijd voor hen zoveel mogelijk werd beperkt. Er zijn, voordat de 24 interviews plaatsvonden, vier testinterviews afgenomen. Hierbij is zowel het voeren van de interviewgesprekken, als de gehanteerde methodiek getest. 3.3 DE ENQUÊTEVRAGEN NADER BEKEKEN Bij het ontwerpen van de enquête was de overheidsdefinitie van regeldruk een van de uitgangspunten. Deze definitie richt zich op de tijd en het geld die het ondernemers kost om aan de verplichtingen van de overheid te voldoen. Wat zullen respondenten hiervan vinden? Zullen ze zich hierin herkennen? Zullen ze zaken missen? Dit had rechtstreeks aan respondenten kunnen worden voorgelegd, maar daarbij zouden de antwoorden wellicht gestuurd kunnen worden. Hiervoor is reeds aangegeven dat ondernemers de term regeldruk in veel gevallen niet kennen, laat staan de definitie die daar door de overheid aan is gegeven. Dat zou betekenen dat een en ander in de enquête had moeten worden toegelicht, wat tot een beïnvloeding van de respondenten had kunnen leiden. Daarom is ervoor gekozen om de overheidsdefinitie los te laten en deze in de enquête niet te benoemen. De aspecten uit de definitie zijn wel in de enquête opgenomen, zodat de vergelijking bij de analyse kon worden gemaakt. Voor de meeste vragen is gekozen voor beantwoording via een vijfpuntsschaal, middels een zogenaamde Likertschaal. Voor beoordelingsvragen is daar de categorie niet van toepassing aan toegevoegd; bij stellingen niet. De volledige enquête is opgenomen in bijlage 3.4. Hierna wordt deze aan de hand van de volgende rubrieken toegelicht: - Regels: welke ervaringen hebben respondenten met regels op diverse terreinen? - Aspecten: wat maakt dat respondenten de ene regel storender vinden dan een andere regel? - Instanties: hoe behulpzaam of belemmerend vinden respondenten instanties? - Kosten: welke kosten maken respondenten door regels? - Aanpak: hoe effectief is de aanpak van regeldruk volgens respondenten? Naast de verschillende inhoudelijke vragen zijn ook een aantal vragen gesteld over de kenmerken van de respondent en het bedrijf. Het gaat hier bijvoorbeeld om het aantal medewerkers van het bedrijf en de gemiddelde jaaromzet, omdat de gegevens uit het Handelsregister hiervoor niet bruikbaar waren. De ant-

126 102 Hoofdstuk 3 woord categorieën zijn gebaseerd op de definitie die de Europese Commissie voor kleine bedrijven hanteert Regels Ondernemers hebben op verschillende terreinen met regels te maken, zoals bij bouwen of verbouwen of rondom de financiële administratie. Het is mogelijk dat ondernemers van regels op het ene terrein meer hinder ondervinden dan van regels op een ander terrein, én het is interessant om te weten op hoeveel verschillende terreinen ondernemers met (in hun ogen) hinderlijke regels te maken krijgen. In vraag 9 van de enquête (zie bijlage 3.4) zijn daarom de verschillende regelterreinen vermeld. Respondenten is gevraagd om bij deze vraag 100 punten te verdelen over de categorieën die voor hen de meeste hinder veroorzaakten. Er was ook een antwoordcategorie anders en een antwoordcategorie ik ervaar geen hinder. Door de wijze van vraagstelling gaven respondenten niet alleen een prioritering, maar gaven ze ook uitdrukking aan de intensiteit van de hinder die zij ervaren. Hiermee kwam ook de diversiteit naar voren van regels waarmee respondenten te maken hadden. Dit biedt interessante mogelijkheden om bedrijven onderling met elkaar te vergelijken, bijvoorbeeld naar branche. Voor de indeling van de categorieën en de omschrijvingen is gekeken naar de indeling, die is gehanteerd in eerder onderzoek. Een voorbeeld is de Sectorscan metaal. 29 Ook in andere onderzoeken zijn specifieke regelingen voorgelegd aan respondenten. Bij deze vraag is er nadrukkelijk voor gekozen om alleen de verschillende terreinen van regels te noemen en de respondent zelf te laten beoordelen welke regels hij daaronder schaart. Het doel van deze vraag is immers om te achterhalen op welke terreinen in de ogen van de ondernemers de meeste hinder door regels ontstaat. Waar die regels vandaan komen is hierbij niet van belang. Ook niet of die regels van gemeenten, het Rijk, of Europa afkomstig zijn. Alle regels komen op ondernemers af en worden vanuit de positie van die ondernemer in beeld gebracht. Uit de tabel in bijlage 3.3 blijkt dat de categorieën in belangrijke mate aansluiten bij de wijze waarop dat in het onderzoek van Actal is gedaan, maar dat een aantal categorieën nader zijn gespecificeerd. Daarnaast was het onderzoek van Actal specifiek gericht op bedrijven in de metaalsector. Een aantal regeldomeinen was voor die bedrijven niet van toepassing, maar werden in dit onderzoek wel meegenomen. Een voorbeeld daarvan is de categorie evenementen. 28 Europese Commissie 2005, p Actal, Sectorscan metaal 2013.

127 Regeldruk in de ogen van ondernemers Aspecten Het belangrijkste doel van de enquête was om te achterhalen welke aspecten van invloed waren op de beleving van regeldruk bij ondernemers. Hiertoe is vraag 12 (zie bijlage 3.4) in de enquête opgenomen, waarin elf aspecten zijn genoemd waarop respondenten konden aangeven hoe belangrijk zij deze vonden. Dat deden zij met een vijfpuntsschaal met antwoordcategorieën van zeer onbelangrijk tot zeer belangrijk. De elf aspecten zijn geformuleerd op basis van eerder onderzoek en de verkennende interviews met ondernemers, brancheorganisaties en vertegenwoordigers van overheidsinstanties. In bijlage 3.2 zijn de verschillende aspecten vermeld die in onderhavig onderzoek zijn gehanteerd, in relatie tot onderzoek van Actal 30 en de meest recente regeldruk barometers. De antwoordcategorieën dat de regel mij tijd kost en dat de regel mij geld kost zijn opgenomen omdat ze in de overheidsdefinitie van regeldruk voorkomen Instanties De wijze waarop respondenten de verschillende overheidsinstanties beoordelen kan interessante informatie geven over de ervaringen die respondenten met deze instanties opdeden. Daarom is aan de respondenten gevraagd hoe behulpzaam of belemmerend ze veertien veel voorkomende overheidsinstanties vonden (vraag 1, zie bijlage 3.4). Voor de beoordeling konden ze gebruik maken van een vijfpuntsschaal (van zeer belemmerend tot zeer behulpzaam) en de antwoordcategorie niet van toepassing. De resultaten bieden een indicatie van het algemene oordeel van respondenten over de verschillende instanties. Om de antwoorden goed te kunnen duiden, is het ook belangrijk om te weten of respondenten zelf met deze instanties te maken hebben gehad of dat ze hun oordeel ergens anders op baseren (zoals bijvoorbeeld vooroordelen). In de enquête is daarom ook een vraag opgenomen waarin voor alle veertien instanties is gevraagd of de respondent zelf in de afgelopen twee jaar met die instantie te maken heeft gehad (vraag 19, zie bijlage 3.4). Hierbij konden ze bovendien aangeven of dat telefonisch, per mail of persoonlijk betrof. Door de antwoorden op beide vragen met elkaar te combineren, kan worden nagegaan welke groep respondenten positiever was: degenen met of zonder een recente eigen ervaring? De vragen 4 tot en met 7 (zie bijlage 3.4) refereerden aan het laatste contact van een ondernemer en aan de wijze waarop ze dat beoordeelden. Dat gaat uit van de veronderstelling dat het meest recente contact waarschijnlijk ook nog het beste in het geheugen ligt. Door de antwoorden op deze vragen te 30 Zoals reeds besproken in paragraaf 2.4: Actal, Merkbaar minder regeldruk 2013.

128 104 Hoofdstuk 3 vergelijken met het algemene oordeel over instanties, wordt nagegaan of deze met elkaar in lijn liggen. De vraag hoe lang geleden het laatste contact was geeft bovendien een indicatie van de frequentie van het contact dat een ondernemer met de overheid heeft. In vraag 3 is respondenten aan de hand van vijf stellingen gevraagd hoe ze in het algemeen denken over de dienstverlening van overheidsinstanties Kosten Zoals in hoofdstuk 1 reeds naar voren kwam, richt de regeldrukaanpak van de overheid zich voornamelijk op het verminderen van de kosten die ondernemers moeten maken om aan informatieverplichtingen van de overheid te voldoen. Informatieverplichtingen zijn activiteiten die moeten worden verricht om de overheid te informeren over de naleving van regels. Behalve de kosten in geld, worden ook de kosten in tijd meegerekend. In de handleiding Meten is Weten II wordt de methodiek nauwkeurig beschreven 31 en wordt ook aangegeven welke kosten wel en niet worden meegeteld. De nalevingskosten van die regels vallen niet onder die definitie. Figuur 1.1 (paragraaf 1.3) laat zien hoe diverse kosten in deze methodiek worden onderscheiden. Om te kunnen achterhalen welke type van kosten door ondernemers worden meegerekend, was het van belang om hieraan specifieke aandacht te besteden in de vragenlijst (vraag 20, zie bijlage 3.4). Deze vraag uit de enquête is qua structuur vergelijkbaar met vraag 9: respondenten is gevraagd om 100 punten te verdelen over de antwoordcategorieën. In dit geval waren dat vijftien antwoordcategorieën met mogelijke kostenposten. Als zestiende antwoordmogelijkheid was de categorie ik maak geen extra kosten door regels beschikbaar. Tevens is de categorie anders toegevoegd, waar kosten konden worden vermeld die respondenten moesten maken, maar die niet in de opsomming genoemd werden. Voor de categorieën van kosten is aansluiting gezocht bij de aspecten van hinder die in vraag 12 aan de respondenten is voorgelegd. Dat maakte de antwoordcategorieën eenduidig en het bood bovendien de gelegenheid om na te gaan in hoeverre respondenten ook kosten verbonden aan de hinder die zij ervoeren. Nadrukkelijk is er hierbij niet voor gekozen om een van de kostenindelingen te volgen die in paragraaf aan de orde is gesteld. 31 Regiegroep Regeldruk 2008.

129 Regeldruk in de ogen van ondernemers Effect van de aanpak In de enquête is ook aandacht besteed aan de maatregelen die de overheid in de afgelopen jaren heeft genomen om de regeldruk voor ondernemers te verminderen. In vraag 15 (zie bijlage 3.4) is respondenten gevraagd om hun huidige situatie te vergelijken met die van vijf jaar geleden. Ze konden voor vijftien verschijnselen aangeven in hoeverre zij daarin een verandering hebben ervaren. De verschijnselen die hierbij zijn gebruikt, komen overeen met de onderdelen die voor andere vragen zijn gebruikt, zodat er onderlinge verbanden konden worden gelegd. Voorbeelden zijn de antwoord categorieën ik begrijp de regels nu zelf beter of ik word nu sneller geholpen door de overheid. Ook is nagegaan in hoeverre respondenten op de hoogte waren van maatregelen die recent door de overheid zijn genomen. Hiertoe zijn, in overleg met de betrokken ministeries, een aantal maatregelen uit de voortgangsrapportages voorgelegd. Hiervoor zijn steeds maatregelen gekozen die volgens de voortgangsrapportage een behoorlijk groot effect hebben gehad op de regeldruk van ondernemers en die al enige tijd vóór afname van de enquête waren ingevoerd. Hiervoor is bijvoorbeeld de omgevingsvergunning (ook wel wabo genoemd) 32 als voorbeeld gebruikt en de afschaffing van de jaarlijkse bijdrage voor de Kamers van Koophandel. 33 Respondenten is gevraagd of ze bekend waren met deze maatregelen en welk effect deze hadden op hun bedrijfsvoering. De verschillende voorbeelden zijn opgenomen in de vragen 21 tot en met 27 (zie bijlage 3.4). In vraag 28 is voor al deze maatregelen het effect op de bedrijfsvoering gevraagd. 3.4 VERDIEPENDE INTERVIEWS NADER BEKEKEN In bijlage 3.6 is weergegeven hoe de interviews werden vormgegeven. Bij aanvang van het interview is toegelicht dat uit de enquêtes reeds was gebleken dat respondenten anders over regeldruk leken te denken, dan tot nu toe werd aangenomen. Vermeld werd dat de interviews tot doel hadden om meer inzicht te krijgen in de wijze waarop respondenten regeldruk zagen, zodat wellicht een gedeelde ondernemersvisie zou kunnen worden geformuleerd. Het interview werd uit een aantal onderdelen opgebouwd: 32 Met de invoering van de omgevingsvergunning zijn 25 verschillende vergunningen en toestemmingen gebundeld in één omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is op 1 oktober 2010 ingevoerd. 33 In het verleden ontvingen bedrijven, verenigingen en stichtingen die in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel stonden ingeschreven, jaarlijks een factuur. Deze zogenaamde Jaarlijkse Bijdrage is in 2013 komen te vervallen.

130 106 Hoofdstuk 3 - Concrete voorbeelden; hiertoe werden de instanties aangehaald die door de geïnterviewde als behulpzaam en als belemmerend werden beoordeeld. Hiervoor werden de antwoorden gebruikt, die de respondent eerder in de enquête had gegeven. Respondenten werd gevraagd om van beide situaties voorbeelden te geven, waardoor zowel positieve als negatieve voorbeelden aan bod kwamen. Aan de hand van die voorbeelden werd doorgevraagd naar datgene, wat maakte dat de respondent in dat geval juist positief danwel negatief over de betreffende instantie oordeelde. Ook werden suggesties gevraagd om negatieve situaties te verbeteren: wat zou er moeten veranderen, zodat de respondent deze instantie wel als behulpzaam zou beoordelen? Het doel van dit onderdeel van het interview, is om te achterhalen welke ervaringen voor ondernemers cruciaal zijn bij de vraag of ze regeldruk ervaren (of niet). In hoofdstuk 5 worden de verschillende voorbeelden die genoemd zijn beschreven. In hoofdstuk 6 wordt vervolgens weergegeven hoe deze voorbeelden, en met name de redenen die door ondernemers erbij gaven, aansluiten op de factoren die op basis van de enquête worden onderscheiden. De voorbeelden dienen zo niet alleen ter illustratie, maar vooral als controlefactor. - Omschrijving van regeldruk; er werd nagegaan hoe respondenten de term regeldruk zouden definiëren. Hiertoe is gebruik gemaakt van de zogenaamde visualisatieopdracht, waarbij de 11 aspecten die eerder in de enquête waren gebruikt, werden gehanteerd. Ze werden op gele kaartjes geschreven, die door de respondenten gegroepeerd werden. Hiervoor werd een magneetbord gebruikt, waarop de kaartjes in groepjes konden worden neergelegd. Per groepje werd aan de ondernemer gevraagd om een term te noemen, die vervolgens op blauwe kaartjes bij de groepjes werd genoteerd. Met die term verklaarde de respondent waarom de kaartjes in zijn optiek bij elkaar pasten. Uit de test-interviews bleek dat het soms lastig was om de bedoeling van deze opdracht duidelijk over te brengen. Daarom is besloten om bij de interviews een voorbeeld te tonen, waarmee de bedoeling duidelijk kon worden gemaakt. Voor dit voorbeeld werden de volgende termen op gele kaartjes geschreven: bloemkool, rode kool, kiwi, melk en tomatensap. Hierbij werd toegelicht dat deze kaartjes op verschillende manieren gegroepeerd konden worden, bijvoorbeeld: bloemkool-rode kool (groente); kiwi (fruit); melktomatensap (drank). Behalve deze indeling werd ook een andere mogelijkheid getoond: bloemkool-melk (wit); rode kool-tomatensap (rood); kiwi (groen). Met behulp van dit voorbeeld werd benadrukt, dat deze opdracht ervoor bedoeld was om te achterhalen welke indeling de respondent zou kiezen en op welke wijze deze zou worden geformuleerd. Ook bleek uit de testinterviews dat de geïnterviewde respondenten er moeite mee hadden om alle kaartjes in zich op te nemen. Daarom is ervoor gekozen om de kaartjes

131 Regeldruk in de ogen van ondernemers 107 bij de interviews op te splitsen en in twee delen aan de geïnterviewden ter hand te stellen. Hiervoor is de groepering gehanteerd van de twee clusters die uit de factoranalyse naar voren waren gekomen. Aan de hand van de gegroepeerde kaartjes en de gekozen omschrijvingen werd met de respondent verder gesproken over de gemaakte indeling. Hierbij werd bijvoorbeeld gevraagd of het een volledige weergave was van wat regeldruk veroorzaakte en welke factoren daarmee het meest (of het minst) van belang waren. De magneten werden vervolgens op die kaartjes gelegd, waarna er een foto van werd gemaakt. Ook is de respondenten gevraagd naar de samenhang tussen de verschillende groepjes en de mogelijke sleutel om regeldruk te verminderen. - Reflectie op opmerkelijke enquêteresultaten; afsluitend is respondenten gevraagd om hun reflectie te geven op een aantal opmerkelijke enquêteresultaten. Daarin is bijvoorbeeld ter sprake gebracht of zij regels rondom de financiële administratie anders ervaren, dan regels rondom milieu en ruimtelijke ordening. Tevens is gevraagd of ze van mening waren dat het aantal medewerkers van invloed kan zijn op de ervaren regeldruk. De interviews hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het duiden van de resultaten van de enquêtes. De vele voorbeelden die respondenten noemden, maakten het mogelijk om inzicht te krijgen in de factoren die voor hen regeldruk veroorzaken. In hoofdstuk 5 worden de resultaten uit de interviews geanalyseerd. 3.5 ONDERZOEKSPOPULATIE, STEEKPROEF EN RESPONS De totale populatie, het Nederlandse bedrijfsleven, kent een grote diversiteit aan bedrijven. Deze zijn bijvoorbeeld onder te verdelen in (internationale) handelsbedrijven, (primaire) productiebedrijven en adviesdiensten. Ook verschillen bedrijven in bedrijfsgrootte 34 of structuur. 35 Deze groep is ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het onderzoek beperkt. De operationele populatie is bepaald met behulp van twee criteria: het aantal medewerkers en de branche waarin een bedrijf actief is. Alleen bedrijven met maximaal 50 medewerkers zijn in het onderzoek meegenomen. In hoofdstuk 2 is eerder onderzoek aangehaald waarin is geconstateerd dat de kosten van regeldruk voor kleinere bedrijven relatief gezien hoger 34 Op basis van het aantal werkzame personen of omzet 35 Bijvoorbeeld eenmanszaak, vennootschap onder firma (v.o.f.), Besloten Vennootschap (B.V.), Naamloze Vennootschap (N.V).

132 108 Hoofdstuk 3 zijn dan voor grotere bedrijven, 36 maar naast inhoudelijke, lagen er ook praktische redenen aan deze keuze ten grondslag. Bij bedrijven met meer werkzame personen worden taken steeds meer bij verschillende verantwoordelijken (afdelingen) belegd. Voor dit onderzoek zou steeds de directeur/eigenaar worden aangeschreven (via het Handelsregister van de KvK), die dan wellicht minder overzicht zou kunnen hebben van de verschillende regeldomeinen waarmee zijn bedrijf te maken heeft. Een aanvullende benadering van bijvoorbeeld afdelingshoofden binnen bedrijven zou tot een vertroebeling van de resultaten kunnen leiden, omdat hierbij verwarring zou kunnen ontstaan tussen regelgeving die is opgelegd door de overheid en interne bedrijfsafspraken of procedures. Bovendien geeft een verzoek om een enquête in te laten vullen door meerdere betrokkenen binnen een organisatie, een verhoogd risico op non-respons. 37 Voor het onderzoek zijn bedrijven uit bepaalde branches geselecteerd, om te voorkomen dat er te grote verschillen tussen de respondenten zouden ontstaan. Dat zou de onderlinge vergelijkbaarheid van de data kunnen bemoeilijken. In het overheidsbeleid naar regeldruk wordt gesproken over zogenaamde regeldichte sectoren. 38 Hiermee wordt gedoeld op sectoren waar de stapeling van wet- en regelgeving hoog is, waaronder de sectoren agro & food, chemie en logistiek. 39 Bij de selectie is gekozen voor een samenstelling waarin zowel bedrijfstakken die veel met regelgeving te maken hadden, als bedrijfstakken die weinig met regelgeving te maken hadden, vertegenwoordigd zouden zijn. Om zoveel mogelijk aan te sluiten op de wijze waarop bedrijven in het huidige kabinetsbeleid worden onderscheiden, is aansluiting gezocht bij het Topsectorenbeleid. 40 Bovendien gaf deze indeling een duidelijke afbakening van de sectoren, via de SBI code. Bij de selectie is uitgegaan van de data in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel. Alleen economisch actieve bedrijven zijn in de selectie meegenomen Onderzoekspopulatie De onderzoekspopulatie is op basis van het topsectorenbeleid 41 geselecteerd. In het topsectorenbeleid zijn de topsectoren nauwkeurig gedefinieerd en onderverdeeld in subsectoren. Het CBS heeft de eigenschappen van iedere topsector beschreven, 42 wat het mogelijk maakt om een combinatie van sec- 36 Nijsen Lynn 2008, p Kamerstukken II 2012/13, , nr Kamerstukken II 2015/16, , nr Kamerstukken II 2011/12, , nr. 15, Bedrijfslevenbeleid. 41 Kamerstukken II 2011/12, , nr. 15, Bedrijfslevenbeleid. 42 CBS, Methodebeschrijving en tabellenset 2012.

133 Regeldruk in de ogen van ondernemers 109 toren te selecteren waarin de diversiteit van het Nederlandse bedrijfsleven terug te vinden is. Hieronder worden de geselecteerde topsectoren kort beschreven, waarbij vermeld dient te worden dat de informatie grotendeels afkomstig is uit de rapportage van het CBS. 43 Agri & food De eerste groep bedrijven die deel uitmaakt van de onderzoekspopulatie zijn de bedrijven uit de topsector Agri & food. De bedrijven in deze topsector worden in het topsectorenbeleid in twee subsectoren verdeeld: de primaire productie (telers van groenten en fruit of veehouderijen) en de voedingsmiddelenindustrie (verwerkingsbedrijven voor vlees, suiker, groente en andere voedingsmiddelen). Tabel 3.1 geeft weer welke typen bedrijven tot deze topsector worden gerekend, met vermelding van de SBI-code en -omschrijving. De twee subsectoren verschillen behoorlijk van elkaar. Ook qua aantal: in totaal zijn er ongeveer bedrijven binnen de subsector primaire productie en minder dan 5000 bedrijven in de voedingsmiddelenindustrie. Ondanks dat ze klein in aantal zijn, zijn de bedrijven uit de voedingsmiddelenindustrie verantwoordelijk voor meer dan driekwart van de totale productie en toegevoegde waarde binnen de topsector Agri & food. 44 De topsector Agri & food heeft de meeste zelfstandige ondernemers van alle topsectoren in Nederland. Dat is vooral terug te zien bij de boerenbedrijven. 45 In zijn totaliteit is deze topsector, als het gaat om het aantal werkzame personen, een van de grotere in Nederland (3% van de werkgelegenheid in Nederland). 46 Uit onderzoek van het CBS, Agentschap NL en het LEI 47 blijkt dat deze topsector: - de grootste industriële sector van Nederland is en verantwoordelijk voor 9,2% van het Bruto Binnenlands Product (BBP); - wereldwijd de tweede exporteur van agrifoodproducten is en - bijna tien procent van de Nederlandse beroepsbevolking binnen deze topsector werkzaam is. Regeldruk is een belangrijk thema voor ondernemers in de agrarische sector, zo blijkt uit de belevingsmonitor. 48 De brancheorganisatie Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (LTO) heeft in 2010 knellende regelgeving voor de 43 CBS, Methodebeschrijving en tabellenset CBS, Uitkomsten eerste meting 2012, p CBS, Uitkomsten eerste meting 2012, p CBS, Uitkomsten eerste meting 2012, p Bron: Folder Topsector Agri & food 2013, geraadpleegd via feiten-cijfers, d.d Stratus 2010.

134 110 Hoofdstuk 3 branche in kaart gebracht. Ze bracht 38 knelpunten onder de aandacht van het Ministerie Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I), waarover zij in dialoog gingen om oplossingen te zoeken. 49 Agri & food keten De keten Agri & food bevat de toeleveranciers, handel en dienstverleners voor de bedrijven uit de topsector Agri & food. Hieronder vallen bijvoorbeeld de horeca, groot- en detailhandel en ontwikkeling en onderzoek ten behoeve van deze sector. De keten is apart genoemd en gedefinieerd in het topsectorenbeleid. De horeca staat bekend als een branche waarin ondernemers veel met regelgeving te maken krijgen, dat was een extra aanleiding om de bedrijven die behoren tot de keten Agri & food toe te voegen aan de onderzoekspopulatie. In tabel 3.2 is de indeling van de keten weergegeven, hierin is te zien dat de horeca (eet- en drinkgelegenheden) onder de subsector groot- en detailhandel valt. De groot- en detailhandel is een brede branche, waarbinnen uiteenlopende producten worden verhandeld. Binnen de keten Agri & food worden alleen die bedrijven binnen de groot- en detailhandel meegeteld die zich bezighouden met het in- en verkopen van voedingsmiddelen. Dit is ook terug te vinden in de SBI-omschrijving (zie tabel 3.2). Dat betekent dat andere vormen van groot- en detailhandel ook voor dit onderzoek buiten beschouwing zijn gelaten (bijvoorbeeld kleding, tuinmeubelen, juweliers). Er is nog weinig aandacht voor regeldruk in de detailhandel. Nijsen heeft wel aangegeven dat regeldruk in deze branches relatief hoog is. 50 Voor de horeca ligt dit anders. Uit diverse onderzoeken blijkt dat de horeca een regeldichte sector is. 51 Ondernemers uit deze branche hebben te maken met een grote diversiteit aan regelgeving en toezichthouders. Het is niet voor niets dat veel bekende voorbeelden van tegenstrijdige regelgeving uit de horeca afkomstig zijn: deuren die naar buiten open moeten kunnen (brandveiligheid) èn naar binnen, en vloeren die glad (hygiëne) maar tegelijk ook stroef moeten zijn (arbo). Het ministerie van EZ heeft hierover in 2006 de zogenaamde Horecakompas uitgebracht, waarin de onduidelijkheden en tegenstrijdigheden zijn opgesomd. 52 In 2012 zijn in Nederland horecabedrijven actief. 53 Ze worden vertegenwoordigd door Koninklijke Horeca Nederland (KHN), die het verminderen van regeldruk hoog op de agenda heeft staan Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie Nijsen 2003, p Panteia 2012; Nijsen 2003, p Ministerie van Economische Zaken Zie website CBS: 54 Zie website KHN:

135 Regeldruk in de ogen van ondernemers 111 High tech systemen en materialen De bedrijven die behoren tot de topsector High tech systemen en materialen maken ook deel uit van de onderzoekspopulatie. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om bedrijven in de metaalindustrie en productiebedrijven van elektronica en transportmiddelen, maar ook om technisch ontwerpers en adviseurs. 55 Tabel 3.3 geeft het volledige overzicht. Wanneer wordt gekeken naar productie en toegevoegde waarde, dan is de topsector High tech systemen en materialen de grootste van Nederland. Ze is ook een belangrijke bron van export (11% van de totale uitvoer van Nederland) en biedt werk aan 7% van de werkzame bevolking ( fte). Daarnaast is deze sector zeer innovatief, wat zich uit in een hoge uitgave aan onderzoek en ontwikkeling. 56 Dit geldt overigens met name voor de subsector vervaardiging van machines en apparaten. De meeste werkzame personen zijn te vinden in de aanverwante activiteiten, zoals onderzoek en keuring. De metaalbedrijven worden vertegenwoordigd door de Metaalunie, die deregulering tot een van haar speerpunten heeft benoemd. Recent zijn een aantal maatregelen genomen die de regeldruk voor de metaalbranche verminderden, 57 zoals het gebruiksbesluit en activiteitenbesluit, de omgevingsvergunning en het invoeren van vaste verandermomenten. Actal heeft in april 2013 een sectorscan Metaal uitgebracht, waarin is onderzocht welke regeldruk ondernemers in de metaal ervaren. 58 Actal constateert dat ondernemers de hoeveelheid van regels en de continue veranderingen niet goed kunnen bijhouden, regels te complex vinden en dat dit bedrijven onnodig op kosten jaagt. Actal stelt 36 maatregelen voor waarmee de overheid de regeldruk voor de bedrijven in de metaalindustrie kan verminderen. 59 Overigens heeft Actal voor dit onderzoek bedrijven benaderd die als hoofdactiviteit het werken met metaal hadden, dat waren bedrijven. Hiervan had 95% minder dan 50 medewerkers. 60 Topsector Logistiek De laatste topsector die in dit onderzoek wordt meegenomen, is de topsector Logistiek. Deze topsector bestaat uit twee delen. Enerzijds de subsector Transport en overslag, gericht op transport van goederen. De tweede subsector bestaat uit opslag, dienstverlening en supportactiviteiten. Veel bedrijven buiten de sector hebben ook logistieke nevenactiviteiten, maar deze zijn niet los te bezien van 55 CBS, Uitkomsten eerste meting 2012, p CBS, Uitkomsten eerste meting 2012, p Zie website: lijkeordening (laatst geraadpleegd d.d. 12 mei 2014). 58 Actal, Sectorscan metaal Actal, Sectorscan metaal 2013, p Actal, Sectorscan metaal 2013, p. 15.

136 112 Hoofdstuk 3 hun bedrijfsmatige activiteiten. In de systematiek van het topsectorenbeleid zijn bedrijven die logistieke nevenactiviteiten verrichten buiten deze topsector gelaten. 61 Dit onderzoek sluit zich bij deze afbakening aan (tabel 3.4). De subsector Transport en overslag bestond in 2010 uit bedrijven. 62 De brancheorganisatie Transport en Logistiek Nederland (TLN) vertegenwoordigt bedrijven in het goederenwegvervoer en logistieke dienstverleners. Ze zet zich onder meer in voor het verminderen van administratieve lasten. 63 TLN telt in januari 2011 ongeveer leden. 64 De EVO behartigt de belangen van bedrijven die de opslag en het vervoer van hun producten in eigen beheer uitvoeren of uitbesteden. Ook bij deze belangenorganisatie zijn lastenverlichting en effectieve regelgeving belangrijke aandachtspunten. 65 Op 9 oktober 2013 overhandigde EVO een rapport met de top 10 van meest hinderlijke regels aan minister Kamp van Economische Zaken. 66 Ook uit onderzoek blijkt regeldruk een belangrijk thema te zijn voor transportbedrijven. 67 Actal heeft in samenwerking met TNO de regeldruk in de logistiek onderzocht, 68 waaruit eveneens blijkt dat de regeldruk in deze sector hoog is. Actal doet voorstellen om de regeldruk te verminderen en stelt een integrale aanpak voor door de keten als geheel te benaderen. De winst die behaald kan worden zou aanzienlijk zijn: volgens Actal en TNO kan de regeldruk jaarlijks met EUR 248 miljoen dalen. 69 Uitgaande van het aantal werkzame personen, aantal bedrijven en de toegevoegde waarde betreft het een omvangrijke sector. 70 Ook de investeringen in de logistieke sector zijn hoog: EUR 4,6 miljard. 71 Dit bedraagt zo n 16% van de toegevoegde waarde in deze sector, dat is ruim twee keer zoveel als gemiddeld in Nederland Steekproef en procedure van verzending Met behulp van de selectiecriteria branche en aantal medewerkers, is de onderzoekspopulatie overzichtelijker gemaakt. Door middel van een steekproef 61 CBS, Methodebeschrijving en tabellenset 2012, p CBS, Uitkomsten eerste meting 2012, p Zie website TLN: laatst geraadpleegd, d.d Zie website TLN: 65 Zie website EVO: laatst geraadpleegd, d.d EVO Panteia Actal, Sectorscan logistiek Actal, Sectorscan logistiek 2013, p CBS, Uitkomsten eerste meting 2012, p CBS, Uitkomsten eerste meting 2012, p. 44.

137 Regeldruk in de ogen van ondernemers 113 wordt vervolgens bepaald welke ondernemers uit deze groep zullen worden uitgenodigd om aan het onderzoek deel te nemen. Van de populatie bestaat een steekproefkader, namelijk het Handelsregister van de Kamer van Koophandel. Hierin staan alle bedrijven geregistreerd, waarbij tevens de branche (SBI-code) en het aantal werkzame personen is vermeld. De SBI-codes zijn gebruikt om de bedrijven die tot de betreffende topsectoren behoren, te selecteren. Hierbij is tevens gefilterd op het aantal werkzame personen, omdat alleen bedrijven met maximaal 49 werkzame personen aan het onderzoek konden deelnemen. Met behulp van het Handelsregister is vervolgens een aselecte steekproef getrokken. Op basis daarvan zijn (2.500 per topsector) ondernemers geselecteerd en aangeschreven. Uit onderzoek blijkt dat respondenten een afweging maken, wanneer ze bepalen om al dan niet mee te werken aan onderzoek. 72 De Leeuw en Hox onderscheiden drie elementen: - Beloning/vergoeding; zowel psychologisch als materieel. Bijvoorbeeld als duidelijk wordt gemaakt dat deelname van de respondent belangrijk is voor het onderzoek. - Kosten; zowel in tijd en inspanning als geld. Probeer deze zo beperkt mogelijk te houden, bijvoorbeeld door ervoor te zorgen dat de vragenlijst oogt als zijnde eenvoudig in te vullen. Vermijd bovendien kosten voor retourzending. - Vertrouwen; hanteer bijvoorbeeld het logo van officiële onderzoeksinstanties die aanspreken bij de doelgroep. Als het te herleiden is naar een relatie die de respondent met een instantie onderhoudt, is dat een pré. Zorg voor een onderscheidende mailing, die niet kan worden verward met commerciële mailings. Door middel van een aselecte steekproef is bepaald welke ondernemers zouden worden gevraagd om deel te nemen aan het onderzoek. Hiervoor is het Handelsregister van de Kamer van Koophandel gebruikt. In verband met de aangescherpte telecomwet per 1 januari 2012 mochten de adressen uit het Handelsregister niet voor een digitale mailing worden gebruikt. Op basis van deze wetgeving mocht dat alleen, indien ontvangers tevoren kenbaar hadden gemaakt dat ze het bericht wilden ontvangen. In dit geval kon daarom alleen gebruik worden gemaakt van een postmailing, waarop deze regelgeving niet van toepassing was. Op de uitnodigingsbrief waren een naam en contactgegevens vermeld waar ondernemers terecht konden met vragen. Een voordeel van de postmailing was dat ondernemers een envelop daadwerkelijk onder ogen kregen, terwijl een eenvoudiger over het hoofd zou kunnen worden gezien. Een nadeel was dat de link naar de online enquête (inclusief persoonlijke wachtwoorden en inlogcodes) van de brieven moest worden overgenomen en door de respondenten moest worden ingetypt. In 72 De Leeuw & Hox 2008, p

138 114 Hoofdstuk 3 een bericht zou een link meteen kunnen worden aangeklikt door de respondent, waardoor de kans op schrijffouten zou worden verkleind. Er is gebruik gemaakt van persoonlijke inlogcodes om vervuiling van respondenten te voorkomen. Bovendien konden op deze manier de gegevens uit het Handelsregister worden toegevoegd aan de gegeven antwoorden, zodat reeds bekende informatie niet nogmaals uitgevraagd hoefde te worden. Als extra beloning en blijk van waardering zijn vijf cadeaubonnen van Bol.com (à EUR 50 per stuk) verloot onder de respondenten. Om de attentiewaarde van de uitnodigingsbrief te verhogen is (in overleg met de KvK) gebruik gemaakt van een envelop met logo van de KvK. Ook zijn ondernemers persoonlijk (op naam van de directeur-eigenaar) aangeschreven. In de brief, waarin vanzelfsprekend de Universiteit Leiden als onderzoeksinstituut is genoemd, werd tevens vermeld dat de onderzoeker tevens werkzaam was voor Kamer van Koophandel Den Haag. Hierbij is benadrukt dat er geen persoonsspecifieke informatie van de respondenten aan de KvK beschikbaar zou worden gesteld. Door deze achtergrond expliciet in de uitnodiging te vermelden, beschikten alle respondenten over dezelfde informatie over de rol van de KvK, die immers ook op internet te vinden was. De antwoorden die de respondenten online invoerden, konden rechtstreeks worden geïmporteerd in het data-analyseprogramma SPPS. Dit beperkte de kans op verschrijvingen. Ondernemers die niet in de gelegenheid waren om de enquête online in te vullen, hebben desgevraagd een papieren enquête met een retourenvelop ontvangen. Deze antwoorden zijn vervolgens handmatig aan het bestand in SPPS toegevoegd Respons Het bevragen van een onderzoekspopulatie brengt het risico met zich mee dat een deel van de aangeschrevenen niet reageert, de zogenaamde nonrespons. 73 Bethlehem geeft het risico op non-respons als belangrijke overweging om bestaande databronnen te gebruiken, zodat alleen in echt noodzakelijke gevallen vragen aan de doelgroep gesteld hoeven te worden. Ook in dit onderzoek is daarom eerst gekeken naar data die reeds voor handen was, maar die bleek ontoereikend voor de beantwoording van de onderzoeksvraag. Overigens is informatie die via het Handelsregister reeds bekend was, niet opnieuw uitgevraagd. Dat betrof adresgegevens, branche en rechtsvorm. Omdat het hier echter een exploratief onderzoek betreft, bleef een behoorlijk uitgebreide vragenlijst noodzakelijk. Ook in dit onderzoek leidde de enquête tot non-respons: ongeveer vijf procent van de aangeschreven ondernemers heeft de enquête volledig ingevuld. Dat betekent dat van de aangeschreven ondernemers, 479 personen 73 Bethlehem 2008.

139 Regeldruk in de ogen van ondernemers 115 de enquête volledig hebben ingevuld. De enquêtes zijn in de week van 13 mei 2013 per post aan de geselecteerde ondernemers verzonden. In de week van 3 juni 2013 is (tevens per post) een reminder verzonden aan ondernemers die nog niet hadden gereageerd. Na deze reminder is overwogen om nog een tweede reminder te versturen. Zowel de eerste mailing als de reminder hadden een respons van ongeveer 2,5% opgeleverd. De inschatting was daarom dat een nieuwe reminder maximaal weer 2,5% extra respondenten zou kunnen opleveren. Anderzijds zou dit door (een deel van de) aangeschreven ondernemers juist als hinderlijk ervaren kunnen worden. De mogelijke negatieve effecten van de reminder stonden in mijn ogen niet in verhouding tot de mogelijk extra opbrengst, waardoor ik ervoor heb gekozen om geen tweede reminder meer te versturen. Daarbij was doorslaggevend dat het aantal respondenten reeds voldoende was voor een representatieve en betrouwbare analyse. Statistici hebben een norm ontwikkeld, waarmee wordt bepaald of voldoende respondenten aan een onderzoek hebben deelgenomen om daarop conclusies te baseren. 74 Daarvoor wordt uitgegaan van 95% betrouwbaarheid met een 5% nauwkeurigheid. Voor dit onderzoek betekent dit dat er een minimale respons van 380 ondervraagden uit de onderzoekspopulatie vereist is. Met 479 respondenten voldoet dit onderzoek aan deze norm en dat maakt de verkregen data geschikt voor nadere analyse. Uit onderzoek blijkt overigens ook dat een lage respons een bekend probleem is dat bovendien in Nederland sterker optreedt dan in andere landen. Niet voor niets wordt er gesproken over een Dutch disease waarbij mensen onderzoeksmoe lijken te zijn. 75 Uit de analyse van de onderzoeksresultaten bleek dat binnen de vier onderzoeksgroepen nog een behoorlijke diversiteit aan bedrijven bestond. Ten behoeve van de analyse worden de respondenten uit de vier topsectoren daarom verder opgedeeld naar twaalf branches (zie tabel 3.5). De groepen verschillen qua omvang in bepaalde gevallen behoorlijk van elkaar, maar met behulp van de chi-square toets is geconstateerd dat er slechts één groep is waarin ondernemers relatief vaker aan de enquête hebben deelgenomen (zie ook hierna, onder non-respons). Deze twaalf groepen zijn voor het gehele onderzoek aangehouden. Zo is er bijvoorbeeld ook bij de latere interviews voor gekozen om steeds twee interviews per branche af te nemen, wat resulteerde in 24 interviews. Non-respons In verband met de non-respons is het van belang om na te gaan of er sprake is geweest van een selectieve non-respons: is het bijvoorbeeld mogelijk dat ondernemers die veel last hadden van de overheid eerder geneigd waren om de enquête in te vullen dan ondernemers die geen last hadden van de over- 74 Korzilius 2008, p Korzilius 2008, p. 85.

140 116 Hoofdstuk 3 heid? Of juist andersom? Als dat zo is, dan kunnen de resultaten een vertekend beeld geven. Voor het bepalen van selectieve non-respons zijn twee zaken van belang: - Is sprake van een aselecte steekproef? - Wijken voor het onderzoek essentiële kenmerken van de groep respondenten af van de totale groep aangeschreven ondernemers? De steekproef is aselect uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel getrokken. Daartoe is eerst een selectie gemaakt van alle bedrijven binnen het Handelsregister die voldeden aan de gestelde voorwaarden: branche (SBI-code) en aantal werkzame personen. Economisch inactieve inschrijvingen zijn buiten de selectie gelaten. Uit deze selectie is vervolgens een blinde steekproef getrokken van in totaal bedrijven. Vervolgens is een representativiteitstoets uitgevoerd om de selectiviteit van de non-respons te bepalen. Hiermee wordt getoetst of de samenstelling van de groep respondenten overeenkomt met de samenstelling van de onderzoekspopulatie, waarbij wordt gekeken naar een aantal kenmerken die voor het onderzoek van belang kunnen zijn, maar die bovendien ook van beide groepen bekend zijn. 76 Deze test kan niet met zekerheid uitsluiten of de antwoorden van ondernemers die niet meededen aan het onderzoek anders zouden zijn dan de antwoorden van de groep die wel meedeed. Maar wanneer de test wordt uitgevoerd op kenmerken die relevant waren voor het onderzoek, dan geeft het wel de selectiviteit op die kenmerken weer. Daarom is het belangrijk om hiervoor kenmerken te hanteren die ook voor de inhoudelijke resultaten van het onderzoek relevant waren. Voor dit onderzoek bleek de branche daarvoor het meest geschikt te zijn: enerzijds omdat de mate van hinder die door respondenten werd ervaren in hoge mate bleek samen te hangen met de branche waarin een bedrijf opereerde (zie tabel 4.1), anderzijds omdat deze informatie via het Handelsregister van alle aangeschreven ondernemers voor handen was. Daartoe is de vertegenwoordiging van de verschillende branches binnen de groep respondenten en binnen de totale groep aangeschreven ondernemers getest met een chi-squaretoets. Daarmee wordt de feitelijke respons per branche vergeleken met de respons die men zou verwachten op basis van een volledige representatieve respons per sector. De chi-square die hieruit volgde gaf ² (11) = 19.89, p=.047. Dat is een waarde die lager is dan.005 en dat betekent dat er een afwijking tussen groepen is gevonden die niet op toeval berust. Met andere woorden: dat de verdeling per sector binnen de respondenten anders was dan men zou verwachten op basis van de populatie. Uit nadere analyse bleek dat deze afwijking werd veroorzaakt door een substantiële afwijking binnen één van de branches, namelijk de bedrijven uit de technische ontwikke- 76 Lynn 2008, p. 50.

141 Regeldruk in de ogen van ondernemers 117 ling. Ondernemers uit deze branche bleken relatief vaker te hebben deelgenomen aan de enquête (geobserveerd: 75 / verwacht: 51). Inhoudelijk lieten de antwoorden van de respondenten uit deze categorie echter geen extreme scores zien (zie ook hoofdstuk 4, voor de inhoudelijke resultaten). Er zijn daarom geen a priori redenen gevonden waarom bedrijven uit deze branche zouden afwijken van andere bedrijven. Daarbij dient te worden opgemerkt dat wijzigingen in weging diverse subjectieve keuzes vragen, waardoor de interpretatie van de resultaten wordt beïnvloed. 77 Het kunstmatig veranderen van het gewicht van de antwoorden van bedrijven uit deze categorie zou dan juist kunnen leiden tot een vertekening van de resultaten. Daarom is besloten om geen correctie toe te passen. Overigens is tevens onderzocht of het inhoudelijke beeld van de enquêteresultaten voldoende diversiteit bevatte. Zo kon worden nagegaan of het aannemelijk was dat ondernemers die positief danwel negatief gestemd waren, oververtegenwoordigd waren binnen de groep respondenten. Uit de analyse van de inhoudelijke resultaten is dit niet gebleken: onder de respondenten bevonden zich zowel ondernemers die grote hinder ondervonden door regels als ondernemers die aangaven dat ze geen hinder ondervonden door regels (zie figuur 4.3) Betrouwbaarheid Voor de verschillende categorieën uit de enquête is de betrouwbaarheid berekend met Cronbach s alpha (α). Deze geeft weer in hoeverre de verschillende onderdelen van een vraag hetzelfde meten of consistent zijn. De waarde van α ligt altijd tussen 0 en 1. Voor de interpretatie geldt: hoe hoger de waarde (dichterbij 1), hoe sterker de betrouwbaarheid. 78 In de literatuur over onderzoeksmethodologie wordt als vuistregel gehanteerd dat de alpha een minimale waarde van.80 moet hebben. 79 Toch bestaat hierover enige onduidelijkheid, want ook een waarde hoger dan.70 wordt soms als betrouwbaar gezien. 80 Voor de aspecten (vraag 12) bleek de betrouwbaarheid hoog (α=.827). Ook de vragen over de aanpak van regeldruk (α= ) en de vragen over de instanties hadden een hoge betrouwbaarheid (α= ). 77 Biemer & Christ 2008, p Maris 2003, p Van Buuren e.a. 2009, p Zie de beschrijving op de website van de Universiteit Tilburg: edu/nl/studenten/vaardigheden/spsshelpdesk/edesk/cronbach/ (laatst geraadpleegd d.d. 12 mei 2014). 81 Hierin zijn de vragen 15 en 21 tot en met 28 meegenomen. 82 Hierin zijn de vragen 1 en 19 meegenomen, inclusief de stellingen uit vraag 3. De antwoordcategorieën van de stellingen die negatief geformuleerd waren, zijn gehercodeerd.

142 118 Hoofdstuk STATISTISCHE TECHNIEKEN EN ANALYSEBESLISSINGEN Voor de analyse van de enquêteresultaten is gebruik gemaakt van het dataanalyse programma SPPS. In hoofdstuk 4 worden de enquêteresultaten beschreven. Hierbij zijn verschillende statistische analyses gebruikt. Een voorbeeld is de ANOVA, waarmee werd nagegaan of er significante verschillen bestaan tussen de antwoorden die respondenten uit verschillende groepen (bijvoorbeeld branches) gaven. Met deze analyse kon ook worden bepaald in hoeverre eventuele verschillen op toeval berustten. Een andere analyse is de contrastanalyse, waarmee de antwoorden van respondenten uit een aantal specifieke groepen met elkaar vergeleken konden worden. Ook deze analyse laat zien in hoeverre eventuele verschillen op toeval berusten. Bij de analyse is ook gebruik gemaakt van de factoranalyse. Deze statistische analyse maakt het mogelijk om na te gaan in hoeverre er samenhang bestaat tussen de antwoorden die respondenten op verschillende vragen gaven. Met deze analyse kunnen vragen worden geclusterd die in de ogen van de respondenten eigenlijk hetzelfde achterliggende construct meten. Dat vereenvoudigt de analyse, maar is vooral interessant omdat het informatie geeft over de wijze waarop respondenten bepaalde zaken groeperen. Met behulp van deze analyse konden bijvoorbeeld overheidsinstanties bij elkaar geclusterd worden (zie paragraaf 4.3). De samenhang van een dergelijk cluster (sterkte) wordt vervolgens bepaald met behulp van de factorladingen per item en Cronbach s alpha. 3.7 CONCLUSIE Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren? Zo luidt het eerste deel van de onderzoeksvraag. Voor de beantwoording ontbreekt nog de nodige data, en daarom wordt een eigen onderzoek ontwikkeld. Daarin wordt te rade gegaan bij ondernemers zelf. Ter voorbereiding zijn gesprekken gevoerd met belanghebbenden. Hierbij zijn vertegenwoordigers van overheden, brancheorganisaties en ondernemers betrokken, zodat het vraagstuk vanuit verschillende perspectieven kan worden belicht. Voor de methodiek van dit onderzoek is aangesloten bij de fenomenologische benaderingswijze, waarin ervaringen centraal worden gesteld. Die ervaringen geven inzicht in de achtergronden en oorzaken van een al dan niet ervaren regeldruk bij ondernemers. Ook de vraag of er wellicht verschillen bestaan tussen bepaalde (groepen) ondernemers is relevant. Om die informatie zo goed mogelijk op te kunnen halen, is gekozen voor een exploratieve enquête, aangevuld met verdiepende interviews. De interviews zijn gebruikt om de resultaten uit de enquête te duiden en te kunnen verdiepen, bijvoorbeeld over de beoordeling van instanties: waarom beoordeelde iemand de ene instantie als behulp-

143 Regeldruk in de ogen van ondernemers 119 zaam en een andere instantie als belemmerend? Dankzij de fenomenologische benadering die voor deze interviews is gehanteerd, kregen die ervaringen een belangrijke rol in de uiteindelijke data-analyse. Allereerst worden in hoofdstuk 4 de resultaten uit de enquête weergegeven. Daaruit wordt duidelijk met welke regels ondernemers zoal te maken krijgen, welke regels volgens hen regeldruk veroorzaken en welke verschillen er bestaan tussen ondernemers uit verschillende branches of met verschillende bedrijfsomvang.

144

145 4 Kosten van secundair belang Resultaten uit de enquête In dit hoofdstuk worden de inhoudelijke resultaten besproken die uit de enquête naar voren zijn gekomen. Hierbij staat de vraag centraal, welke aspecten ervoor zorgen dat respondenten regels storend vinden of niet. De methodiek, het ontwikkelen van de enquête en de afbakening van de onderzoekspopulatie zijn reeds besproken in hoofdstuk 3. De volledige enquête is tevens als bijlage 3.4 opgenomen. In paragraaf 4.1 wordt beschreven in hoeverre respondenten vinden dat zij gehinderd worden door regels. Hierbij wordt gekeken naar verschillende thema s, waaronder personeelsveiligheid, registratie & statistiek en milieu. Welke van deze thema s veroorzaken de grootste hinder voor respondenten? Er zal blijken dat er groepen respondenten zijn die regels als (zeer) storend ervaren, maar ook dat de problemen niet voor alle bedrijven even groot zijn. Daaruit volgt de vraag hoe het komt dat respondenten zich soms door regels gehinderd voelen en soms niet. Wat maakt dat de ene regel storender voor hen is dan een andere regel? In paragraaf 4.2 worden verschillende aspecten benoemd die daaraan kunnen bijdragen. Hieruit zal blijken welke aspecten daarbij in de ogen van respondenten het meest van belang zijn. Naast de regels zelf, kan ook de betrokken instantie bijdragen aan de ervaren regeldruk door respondenten. In paragraaf 4.3 wordt daarom ingegaan op de wijze waarop respondenten de verschillende overheidsinstanties beoordelen. Hoe behulpzaam of belemmerend vinden zij bijvoorbeeld de brandweer, gemeente of politie? Zijn er verschillen tussen respondenten uit verschillende branches? En verder: bestaat de beoordeling van de respondenten uit algemene aannames (vooroordelen) of uit directe, eigen ervaringen? De overheid heeft in de afgelopen jaren veel gedaan om de regeldruk voor ondernemers te verminderen. In paragraaf 4.4 wordt ingegaan op de wijze waarop respondenten deze aanpak van regeldruk hebben ervaren. Merkten zij bijvoorbeeld dat ze minder papierwerk kregen, of dat ze sneller geholpen werden door instanties? En waren ze nu minder geld kwijt om aan regels te voldoen dan voorheen? In de enquête worden een aantal concrete maatregelen voorgelegd en wordt respondenten gevraagd welk effect deze hebben gehad op hun bedrijfsvoering.

146 122 Hoofdstuk HOE ERVAREN ONDERNEMERS DE OVERHEID? Ondernemers kunnen op verschillende manieren last hebben van de overheid. Bijvoorbeeld als ze ingewikkelde formulieren moeten invullen, als ze regels niet goed begrijpen of als hun communicatie met een overheidsinstantie niet goed verloopt. In het onderzoek zijn hierover verschillende stellingen aan respondenten voorgelegd. Hierbij kwamen bijvoorbeeld de begrijpelijkheid van regels, de communicatie met de overheid maar ook de controle en inspectie aan de orde. Bij iedere stelling konden de respondenten uit 5 antwoordcategorieën kiezen (vijfpuntsschaal), van helemaal mee oneens (1) tot helemaal mee eens (5). Uit de resultaten blijkt dat respondenten regels over het algemeen ingewikkeld vonden. Ruim 50% van de respondenten gaf aan de hulp van externe adviseurs nodig te hebben om aan alle regels te kunnen voldoen. 30% van deze groep respondenten was daarin zelfs zeer stellig. Voor bedrijven uit alle branches gold dat ze afhankelijk waren van externe deskundigen, maar uit de ANOVA bleek dat bepaalde branches hierin explicieter waren dan andere (F(11,478)=3.032, p=.001). 1 Dit verschil werd duidelijk zichtbaar wanneer twee uitersten met elkaar werden vergeleken: enerzijds de bedrijven uit de veeteelt (zij waren hier sterk van afhankelijk: M= ), anderzijds de bedrijven uit de groot- en detailhandel (zij stonden daar meer neutraal tegenover: M=2.95). Een contrastanalyse toonde aan dat het verschil tussen deze twee groepen significant was (t(467)=4.409, p<.001). 3 Ook bleek dat kleine bedrijven met personeel vaker afhankelijk waren van externe adviseurs dan bedrijven zonder personeel (F(4,478)=2.762, p=.027). Zo scoorden respondenten met 5-9 werkzame personen hoger (M=3.82) dan bedrijven zonder personeel (M=3.28). Ook het verschil tussen deze groepen was significant (t(474)=-2.677, p=.008). Daarnaast vond bijna 60% van de respondenten dat de flexibiliteit van het bedrijf werd beperkt door regelgeving. Dit gold het sterkst (F(11,478)=5.493, p<.001) voor bedrijven uit de veeteelt (M=4.39) en het minst voor technische ontwerpers en adviseurs (M=3.01). 4 Voor ruim een derde van de respondenten stonden regels de ontwikkeling van nieuwe producten of diensten in de weg. Maar ook hierbij was sprake van grote verschillen tussen bedrijven uit verschillende branches (F(11,478)=3.028, p=.001). Vooral bedrijven uit de veeteelt (M=3.74) en de horeca (M=3.54) liepen hierop vast, terwijl bedrijven uit de 1 Ook later in dit hoofdstuk is de statistische analyse ANOVA gebruikt om na te gaan of er verschillen bestaan tussen verschillende groepen respondenten. De weergave van de ANOVA is te herkennen door de F aan het begin van de formule. De p-waarde in de formule geeft de significantie weer. 2 De M geeft het gemiddelde weer (mean). 3 Vanaf nu wordt de contrastanalyse standaard gebruikt voor het vergelijken van specifieke groepen. De contrasttest is te herkennen door de t aan het begin van de formule. De p- waarde in de formule geeft de significantie weer. 4 Het verschil tussen deze deelgroepen was significant: t(467)=6.909, p<.001.

147 Kosten van secundair belang 123 ontwikkeling en productie van software (M=2.85) en technisch ontwerp en advies (M=2.75) hier (vrijwel) geen last van hadden. Het verschil tussen deze groepen was significant (t(467)=5.157, p<.001). De beoordeling van respondenten bleek ook verband te houden met hun opleidingsniveau (F(5,477)=2.483, p=.031). Respondenten met een lagere opleiding (middelbaar onderwijs: M=3.35) ervoeren vaker beperkingen door regels bij de ontwikkeling van nieuwe producten of diensten dan respondenten met een academische achtergrond (M=2.69). Het verschil tussen deze twee groepen bleek significant (t(472)=3.423, p=.001). 45% van de respondenten gaf aan dat regels hen in de dagelijkse uitoefening van het bedrijf belemmerden. 5 Dit bleek sterk afhankelijk van de branche waarin een bedrijf opereerde (F(11,477)=3.522, p<.001). Respondenten uit de land- en akkerbouw en visserij ondervonden hierdoor de meeste problemen (M=3.91), terwijl de ontwikkelaars en producenten van software hiervan de minste hinder ondervonden (M=2.74). Het verschil tussen deze twee groepen was significant (t(466)=-3.541, p<.001). Ook de dienstverlening van de overheid leidde tot ontevredenheid bij respondenten. Ruim de helft van de respondenten gaf aan dat ambtenaren verschillende antwoorden gaven op dezelfde vragen. 21% van deze groep respondenten was daarin zelfs zeer stellig, maar dit verschilde significant naar branche (F(11,478)=2.591, p<.001). Respondenten uit de veeteelt waren hierover het meest negatief (M=1.94), de technisch ontwerpers en adviseurs oordeelden meer richting neutraal (M=2.81). Het verschil tussen deze groepen was significant (t(467)=-4.666, p<.001). Ook de inspectie was in de ogen van respondenten niet eenduidig. De meerderheid van de respondenten gaf aan dat verschillende inspecteurs dezelfde situatie verschillend beoordeelden (60%). Het oordeel van respondenten bleek sterk afhankelijk te zijn van de branche waarin de respondent actief was (F(11,478)=3.129, p<.001). Vooral vervoerders over water (M=4.25), expediteurs, opslag en dienstverleners voor vervoerders (M=4.15) en respondenten uit de veeteelt (M=4.17) misten eenduidigheid. Technisch ontwerpers en adviseurs (M=3.47), ontwikkelaars en producenten van software (M=3.44) en respondenten uit de groot- en detailhandel (M=3.59) oordeelden hier milder over. Het verschil tussen deze branches was significant (t(467)=5.315, p<.001), maar bleek ook afhankelijk van de bedrijfsgrootte ((F(5,478)=2.590, p=.025). Met name respondenten met bedrijven met 5-9 werkzame personen vonden de inspecteurs te weinig eensgezind (M=4.18, ten opzichte van M=3.78 voor de totale groep respondenten). Het verschil van deze groep ten opzichte van de totale groep was significant (t(473)=2.890, p=.004). Van de totale groep vond overigens slechts 7% van de respondenten dat de inspecteurs wel eenduidig waren. 5 Deze stelling was negatief geformuleerd, daarom zijn de antwoorden voor deze redenering omgeschaald.

148 124 Hoofdstuk 4 Ruim 55% van de respondenten vond dat ambtenaren onvoldoende meedenken over hun situatie, maar ook hier waren er significante verschillen tussen branches (F(11,478)=3.681, p<.001). respondenten uit de veeteelt (M=1.91) en vervoerders over water (M=1.92) waren hierover het meest negatief. De technisch ontwerpers en adviseurs (M=2.79) en vervoerders over land (M=2.59) oordeelden meer richting neutraal. Het verschil tussen deze groepen was significant (t(467)=-5.286, p<.001). Ook over de behulpzaamheid van ambtenaren waren de respondenten ontevreden: slechts 18% van de respondenten vond dat de overheid hem goed informeert bij een vergunningentraject. Ook bij inspecteurs misten respondenten begrip en meedenken. Bijna de helft van de respondenten vond dat inspecteurs onvoldoende oog hadden voor de praktische uitvoerbaarheid van regels. 40% vond dat de inspecteurs onvoldoende rekening hielden met de impact van de controle op het bedrijf en/of de klanten. Voor een deel vonden respondenten ook dat inspecteurs de regels strenger uitlegden dan nodig was (45%). Dat bleek significant naar branche (F(11,478) =1.956, p=.031), vooral respondenten uit de branche expediteurs, opslag en dienstverlening aan vervoerders (M=3.81) vonden dit, terwijl de ontwikkelaars en producenten van software hierover neutraler oordeelden (M=3.15). Het verschil tussen deze twee groepen was significant (t(467)=2.474, p=.014). Een derde van de respondenten vond dat ze zelf voldoende inzicht heeft in de wijze waarop een inspecteur hun bedrijf beoordeelt. Dit bleek samen te hangen met het opleidingsniveau van de respondenten ((F(5,477)=3.153, p=.008). Respondenten die alleen basisonderwijs hadden afgerond vonden vaker (M=3.85) dat ze voldoende inzicht hadden in de wijze van beoordeling dan respondenten die een academische opleiding hadden afgerond (M=2.85). Het verschil tussen deze twee groepen was significant: t(472)=-3.184, p= Oordeel over regel-terreinen Ondernemers kunnen op verschillende terreinen met regels te maken krijgen. Bijvoorbeeld bij de start van een bedrijf, rond veiligheid, vanwege registratieverplichtingen of bij ruimtelijke ordeningsvraagstukken. In bepaalde gevallen kan dat de bedrijfsvoering van bedrijven hinderen. Aan de respondenten zijn verschillende categorieën van regels, waarvan zij hinder zouden kunnen ondervinden, voorgelegd. Dat waren bijvoorbeeld de financiële administratie, milieu en productveiligheid. De respondenten hebben per categorie punten toegekend waarmee zij de mate van hinder uitdrukten. Iedere respondent verdeelde 100 punten over de verschillende categorieën. Uit de resultaten bleek dat de hinder voor bijna 21% werd veroorzaakt door verplichtingen rondom de financiële administratie, gevolgd door registratie & statistieken (16%). De procedures op het terrein van ruimtelijke ordening

149 Kosten van secundair belang 125 eindigden op de derde plaats (14,4%). Figuur 4.1 geeft de verdeling over de verschillende categorieën weer. Figuur 4.1: De meest hinderlijke regels voor respondenten 16,0% eu Personeelsadministratie 4% 3% Financiële administratie 4% 21% Registratie & Statistieken 5% Ruimtelijke Ordening 6% Milieu Personeelsadministratie 7% Anders 16% Arbo + personeelsveiligheid 8% Productveiligheid Brandveiligheid Im- en export 12% 14% Evenementen Veel van de genoemde regels hangen samen met de branche of de bedrijfsgrootte: niet alle bedrijven hebben op alle terreinen met regels te maken. Een bedrijf zonder personeel heeft bijvoorbeeld niet te maken met regels voor personeelsadministratie. En een boerenbedrijf heeft meer met milieuregels en ruimtelijke ordening te maken, dan bijvoorbeeld een ontwikkelaar van software. Dit was ook te zien bij de resultaten van de enquête, waar een sterk verband naar voren kwam tussen de branche waarin een ondernemer actief was en de hinder die hij of zij door verschillende regels ervoer. Tabel 4.1 laat zien dat alleen de categorieën im- en export en de restcategorie anders niet significant verschilden naar branche. Voor alle andere terreinen van regels hangt de hinder af van de branche waarin een ondernemer opereert.

150 126 Hoofdstuk 4 Tabel 4.1: Significantie hinderlijke regels naar branche Categorieën van regels Arbo + personeelsveiligheid Brandveiligheid Evenementen Financiële administratie Im- en export Milieu Personeelsadministratie Productveiligheid Registratie & statistieken Ruimtelijke Ordening Anders Ik ervaar geen hinder 6 Significantie naar branche F(11,473)=4.657, p<.001 F(11,473)=4.102, p<.001 F(11,473)=3.445, p<.001 F(11,473)=2.436, p=.006 F(11,473)=1.344, p=.197 F(11,473)=13.669, p<.001 F(11,473)=2.500, p=.005 F(11,473)=5.225, p<.001 F(11,473)=2.731, p=.002 F(11,473)=7.080, p<.001 F(11,473)=1.336, p=.201 F(11,473)=3.583, p<.001 In figuur 4.2 is dat ook te zien aan het grillige verloop van de blokjes. Maar er is meer informatie uit deze figuur te halen. De hoogte van de verschillende lijnen laat zien met hoeveel verschillende regels respondenten uit de betreffende branches te maken kregen. Zo geeft deze figuur een indruk van de complexiteit waar met name respondenten uit de land- en akkerbouw en visserij, veeteelt, horeca en vervoerders over water mee te maken kregen. Bij de branche ontwikkeling en productie van software bleven juist relatief veel categorieën op (of dichtbij) de nullijn: die regels veroorzaakten voor deze respondenten vrijwel geen hinder. Voor de overzichtelijkheid zijn in figuur 4.2 slechts enkele regeldomeinen in kleur weergegeven, in bijlage 4.1 is de volledige figuur in kleur afgebeeld. Figuur 4.2: Categorieën van regels die respondenten hinderen, naar branche Mate van hinder (0-100) Financiële administratie Registratie en statistiek Milieu (Ver)bouwen en RO Arbeidsomstandigheden Brandveiligheid Evenementen Im- en export Personeelsadministratie Productveiligheid Anders 6 De categorie ik ervaar geen hinder wordt later in deze paragraaf nog apart behandeld.

151 Kosten van secundair belang 127 De paarse blokjes in figuur 4.2 laten zien dat respondenten uit de land- en akkerbouw en visserij,de veeteelt en vervoer over water veel hinder op het gebied van milieu ondervonden. En, de regels rondom (ver)bouwen en ruimtelijke ordening (de rode blokjes in figuur 4.2) leidden met name bij respondenten uit de veeteelt (M=28.68) en de land- en akkerbouw en visserij (M=21.09) tot problemen. Dat is een groot verschil (t(462)=6.226, p<.001) met de hinder die vervoerders over water (M=4.04) of de vervoerders over land (M=4.49) door deze categorie van regels ondervonden. Voor een aantal branches (F(11,473)=2.436, p=.006) was de financiële administratie de grootste bron van hinder, bijvoorbeeld voor de ontwikkelaars en producenten van software (M=27.47) en respondenten uit de metaalindustrie (M=22.92). Voor respondenten uit de veeteelt (M=9.53) en de land- en akkerbouw en visserij (M=11.52) maakt deze categorie een minder belangrijk deel uit van de hinder die zij in totaliteit ervoeren (t(462)=-3.921, p<.001). De hoge lijn van de categorie financiële administratie bij de ontwikkelaars en producenten van software lijkt alarmerend, maar verdient enige nuance: respondenten konden ook aangeven dat ze geen hinder ondervonden door regels. Deze categorie is in figuur 4.2 buiten beschouwing gelaten, maar weergegeven in figuur Niet alle bedrijven ervoeren hinder Naast de categorieën van regels waarbinnen respondenten hinder konden ervaren door regels was er een categorie toegevoegd waarin zij konden aangeven of zij vonden dat ze geen hinder ondervonden door regels. De respondenten konden een (kleiner of groter) gedeelte van de 100 punten toekennen aan deze categorie. Figuur 5.3 geeft de score geen hinder weer per branche. Figuur 4.3: Respondenten die geen hinder ervaren door regels, naar branche

152 128 Hoofdstuk 4 Uit figuur 4.3 bleek dat de ontwikkelaars en producenten van software de meeste punten toekenden aan de categorie ik ervaar geen hinder door regels. Bij het combineren van figuur 4.2 en figuur 4.3 komt naar voren dat veel regels voor ontwikkelaars en producenten van software vrijwel niet van toepassing waren. De regels die overbleven, waren regels die voor alle bedrijven golden, namelijk rondom de financiële administratie. Doordat ook deze respondenten 100 punten moesten verdelen over de verschillende categorieën, kwam de categorie financiële administratie voor hen hoger uit. Wanneer de branches werden geordend naar de hinder die respondenten ervoeren op het gebied van milieu (de paarse blokjes uit figuur 4.2) en naar hun scores op geen hinder (figuur 4.3), valt op dat deze in grote lijnen aan elkaar gespiegeld is. Dat is, zij het in wat mindere mate, tevens het geval bij ruimtelijke ordening. Dat geeft de indruk dat er een verband zou kunnen zijn tussen milieu- en ruimtelijke ordeningsregels en de mate waarin respondenten hinder ondervonden door regels (in het algemeen). Dat zou kunnen betekenen dat deze regels een cruciale rol speelden in de beleving van regeldruk bij respondenten. 7 De hinder die respondenten ondervonden door registratie en statistieken (F(5,473)=5.242, p<.001), arbeidsomstandigheden (F(5,473)=3.913, p=.002) en personeelsadministratie (F(5,473)=8.155, p<.001) bleek significant te zijn naar bedrijfsgrootte. Respondenten van bedrijven met meer dan 50 werkzame personen ondervonden relatief meer hinder van registratie en statistieken. 8 Vanzelfsprekend hadden respondenten van bedrijven zonder personeel niet te maken met de categorieën arbeidsomstandigheden en personeelsadministratie. Alleen de categorie milieu was significant naar opleidingsniveau van de respondenten (F(5,472)=4.250, p=.001). Respondenten die middelbaar (M=13.43) of voortgezet onderwijs (M=13.00) als hoogste opleiding hadden genoten, ondervonden relatief vaker hinder door milieuregelgeving. Respondenten die als hoogste opleiding basisonderwijs (M=4.23) of academisch onderwijs (M=4.92) hadden genoten, ondervonden juist relatief weinig hinder door milieuregels. Het verschil tussen deze groepen was dan ook significant: t(467)=3.381, p=.001. Ongeveer 15% van de respondenten heeft punten toegekend aan de categorie ik ervaar geen hinder door regels: van de 474 respondenten waren dat er 114. Of respondenten dat deden, bleek sterk samen te hangen met de branche waarin een respondent opereerde (F(11,473)=3.656, p<.001) en de bedrijfsgrootte (F(4,473)=6.020, p<.001). 7 Deze voorzichtige veronderstelling zal worden getoetst in de interviews. 8 Hierbij moet worden opgemerkt dat de groep respondenten met meer dan 50 werkzame personen klein is. Dit is een direct gevolg van de keuze die gemaakt is om alleen bedrijven tot maximaal 50 werkzame personen te benaderen voor het onderzoek, op basis van de informatie uit het Handelsregister van de KvK. Nader onderzoek zou meer inzicht in de ontwikkeling van de kosten voor deze bedrijven kunnen geven.

153 Kosten van secundair belang 129 Uit analyse bleek dat de categorie respondenten die een aantal punten toekenden aan de categorie ik ervaar geen hinder, voornamelijk werd gevormd door respondenten zonder personeel (76%). Figuur 4.4 geeft deze verdeling weer. 9 Figuur 4.4: Respondenten die geen hinder ervaren door regels, naar aantal werkzame personen 1% 3% 2% Bedrijven zonder personeel 18% 2-4 werkzame personen 5-9 werkzame personen werkzame personen 76% Meer dan 50 werkzame personen Wanneer deze figuur wordt vergeleken met de verhouding tussen de categorieën werkzame personen van de totale groep respondenten (figuur 4.5) valt op dat de respondenten zonder personeel zijn oververtegenwoordigd in de groep respondenten die geen hinder door regels ondervond. Figuur 4.5: Totale groep respondenten, naar aantal werkzame personen 8% 2% Bedrijven zonder personeel 11% 2-4 werkzame personen 24% 55% 5-9 werkzame personen werkzame personen Meer dan 50 werkzame personen 9 Ten gunste van de leesbaarheid van de figuren 4.4 en 4.5 zijn de categorieën 0 en 1 werkzame personen samengevoegd tot één categorie, namelijk: bedrijven zonder personeel.

154 130 Hoofdstuk 4 Respondenten uit de veeteelt bleken het meest gebukt te gaan onder regelgeving. Zo waren deze respondenten het meest afhankelijk van externe adviseurs om aan alle regels te kunnen voldoen en werden zij het meest belemmerd door regels bij de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten. Ontwikkelaars en producenten van software hebben het meeste aangegeven dat ze geen hinder door regels ondervonden, respondenten uit de land- en tuinbouw en visserij gaven dit van alle branches het minst aan. Al met al is geconcludeerd dat: - niet alle respondenten evenveel hinder ondervonden door regels; - regels rondom financiële administratie en registratie & statistiek op het eerste oog tot de grootste hinder lijken te leiden (figuur 4.1), maar dat dit niet correct is; - regels rondom ruimtelijke ordening en milieu de grootste impact hebben op de ervaren regeldruk, en dat - de mate van hinder te herleiden was naar branche en bedrijfsgrootte: respondenten die met meer verschillende regels te maken kregen, ondervonden ook vaker hinder door regels. 4.2 WAARDOOR HEBBEN ONDERNEMERS LAST VAN REGELS OF INSTANTIES? In paragraaf 4.1 is uiteengezet welke regels respondenten hinderen. Maar wat veroorzaakt die hinder? En wat bedoelen respondenten precies als ze aangeven dat ze last hebben van regels of instanties? Ofwel: wat maakt dat een respondent de ene regel storender vind dan de andere? Om dat te achterhalen zijn in de enquête elf mogelijke oorzaken (aspecten) aan respondenten voorgelegd. Voor ieder aspect konden de respondenten aangeven hoeveel invloed deze had op hun beleving van regeldruk, door te kiezen uit vijf antwoordcategorieën (vijfpuntsschaal), variërend van zeer onbelangrijk (1) tot zeer belangrijk (5). Uit de antwoorden blijkt dat respondenten een goede samenwerking tussen overheidsinstanties het allerbelangrijkst vonden. Ook het zelf kunnen begrijpen en uitvoeren van regelgeving (zonder daarvoor in- of extern advies in te schakelen) scoorde hoog. Van de elf keuzemogelijkheden kwam de categorie dat de regel mij tijd kost op de achtste en dat de regel mij geld kost op de tiende plaats terecht. Tabel 4.2 laat zien hoe respondenten de verschillende aspecten hebben gerangschikt. Hoe hoger de score, hoe meer invloed het betreffende aspect volgens hen had.

155 Kosten van secundair belang 131 Tabel 4.2: De invloed van de verschillende aspecten op de beleving van regeldruk door respondenten Nr. Omschrijving Gemiddelde score (1-5) 10 1 Dat instanties goed met elkaar samenwerken Dat ik de regel zelf begrijp en kan uitvoeren, zonder (in- of extern) deskundig advies Dat de ambtenaar of inspecteur begrip toont voor mijn situatie 4 Dat de regel een belangrijk probleem oplost of voorkomt Dat de gestelde eisen aansluiten op mijn praktijksituatie Dat mijn contact met de overheidsinstantie goed verloopt Dat de regel mijn plannen vertraagt Dat de regel mij tijd kost Dat de kosten die ik moet maken in verhouding zijn tot het publieke belang Dat de regel mij geld kost Dat ik door de regel minder flexibel word Uit gesprekken met vertegenwoordigers van overheidsorganisaties bleek dat bovenstaande omschrijvingen in overheidskringen niet altijd op dezelfde manier geïnterpreteerd werden. Zo werd begrip tonen voor de situatie van ondernemers uitgelegd als het gelijk geven van de ondernemer. Verderop in deze paragraaf wordt daarom uitgebreider ingegaan op de betekenis die respondenten aan de verschillende items toekenden Verschillen tussen branches In paragraaf 4.1 van dit hoofdstuk kwam naar voren dat niet alle respondenten evenveel hinder ondervonden van regels. Dat hield verband met de bedrijfsgrootte en de branche waarin een respondent actief was. Dit roept de vraag op of aan die hinder wel steeds dezelfde aspecten ten grondslag liggen. Ofwel: zijn de oorzaken van hinder verschillend voor respondenten uit verschillende branches of met verschillende bedrijfsgrootten? Om daarachter te komen zijn de antwoorden van respondenten uit verschillende groepen met elkaar vergeleken. Hieruit bleek dat respondenten eenduidig waren over de invloed die de verschillende aspecten op hun beleving van regeldruk hadden. Er bleek slechts één aspect significant af te wijken naar branche (F(11,478)=1.920, p=.035) en naar opleidingsniveau (F(5,477)=2.653, p=.022), namelijk: dat de ambtenaar of inspecteur begrip toont voor mijn situatie. 10 Beoordeling op basis van een vijfpuntsschaal, van 1 (zeer onbelangrijk) tot 5 (zeer belangrijk).

156 132 Hoofdstuk 4 Wat opvalt is dat dit door respondenten uit branches die meer last hadden van regels, belangrijker werd gevonden dan door respondenten uit branches die minder last hadden van regels. Zo vonden respondenten uit de land- en akkerbouw en visserij (M=4.65) en uit de veeteelt (M=4.61) dit aspect belangrijker dan respondenten uit de branches technisch ontwerpers en adviseurs (M=4.15) en ontwikkelaars en producenten van software (M=4.29). Deze groepen verschilden sterk van elkaar (t(467)=3.040, p=.002). Naast de weging (absolute waarde) die respondenten aan de verschillende aspecten hebben toegekend, is ook van belang of er een verschil bestond in rangorde (prioritering). Uit figuur 4.6 blijkt dat de respondenten hierin ook eensgezind waren: wanneer de verschillende branches worden onderscheiden, dan zien we dat de bovenste gekleurde blokjes steeds bovenaan bleven, terwijl de onderste blokjes ook bij iedere branche in de onderste regionen terugkwamen. Er blijkt dat respondenten uit bepaalde branches zich soms explicieter uitspraken over bepaalde aspecten, een fundamentele verandering van de volgorde veroorzaakte dat echter niet. Dat is bijvoorbeeld te zien aan de oranje blokjes in figuur 4.6, die staan voor de samenwerking tussen instanties: respondenten uit de voedingsmiddelenindustrie en vervoer over water hebben hieraan de hoogste waarde toegekend, maar ook bij respondenten uit alle andere branches scoorde dit een eerste, tweede of (soms) derde plaats. Dat gold ook voor het aspect dat de ambtenaar of inspecteur begrip toont voor mijn situatie (lichtblauwe blokjes in figuur 4.6), die significant afweek (naar branche en opleidingsniveau). In figuur 4.6 is te zien dat deze steeds op een tweede, derde of vierde plaats werd gezet door respondenten, ongeacht hun branche. Figuur 4.6: Belang van regeldrukaspecten volgens respondenten (vijfpuntsschaal), naar branche Aandeel van deze oorzaak in beleving van regeldruk zeer groot (5) - zeer klein (1) 4,90 4,70 4,50 4,30 4,10 3,90 3,70 3,50 Zelf begrijpen Probleem oplost Goed contact Kost geld Praktijksituatie Flexibiliteit Kost tijd Vertraagt Publiek belang Begrip situatie Samenwerking

157 Kosten van secundair belang Twee clusters: werkbaarheid en kosten De elf aspecten die regeldruk kunnen veroorzaken, zijn tot nu toe apart behandeld. Om vast te stellen of de items samen een aantal clusters vormen, is een factoranalyse uitgevoerd. 11 Daaruit bleek dat er samenhang bestond in de wijze waarop respondenten de verschillende aspecten hebben beoordeeld. Dat houdt in dat de hiervoor genoemde elf aspecten in de ogen van respondenten verband met elkaar hielden en als twee groepen geclusterd konden worden. 12 Deze zijn weergegeven in tabel 4.3. Tabel 4.3: Verdeling van de aspecten over twee clusters: werkbaarheid en kosten Cluster 1: Werkbaarheid (a=0.779) 13 Factorlading 14 Dat de regel een belangrijk probleem oplost of voorkomt.710 Dat mijn contact met de overheidsinstantie goed verloopt.707 Dat de instanties onderling goed met elkaar samenwerken.704 Dat de ambtenaar of inspecteur begrip toont voor mijn situatie.695 Dat de gestelde eisen aansluiten op mijn praktijksituatie.605 Dat ik de regel zelf begrijp en kan uitvoeren, zonder (in- /extern) deskundig advies.599 Dat de kosten die ik moet maken, in verhouding zijn tot het publieke belang Cluster 2: Kosten (a=0.808) 16 Factorlading Dat de regel mij tijd kost.822 Dat de regel mijn plannen vertraagt.793 Dat Tabel ik door de regel minder flexibel word.784 Dat de regel mij geld kost.713 De verdeling over de twee clusters komt in grote mate overeen met de volgorde van de aspecten in tabel 4.2. De zes aspecten die respondenten het meest belangrijk vonden komen samen in het eerste cluster, gelabeld als werkbaarheid. De vijf aspecten die lager scoorden vormden het tweede cluster, kosten. Het aspect dat de kosten die ik moet maken, in verhouding zijn tot het publieke belang 11 Het aantal door de factoranalyse te extraheren clusters werd beperkt door de hantering van een minimum eigenwaarde van Bij de factoranalyse is een absolute ondergrens van.400 gehanteerd. Dat wil zeggen dat alleen items die hoger dan.400 scoorden in de betreffende clusters zijn meegenomen. 13 Het cluster werkbaarheid verklaarde de variantie in de data voor 27,42%, met een eigenwaarde van Met varimax rotatie. 15 Bij dit item is sprake van een zogenaamde crossloading: het item scoort op beide clusters. De factorlading van dit item was iets sterker onder cluster 2 (.422). Maar toevoeging van dit item onder cluster 2 verzwakte de samenhang binnen dat cluster (a=0.795). Bij cluster 1 heeft het item geen negatief effect op de samenhang, daarom is ervoor gekozen om dit item bij dat cluster onder te brengen. 16 Het cluster kosten verklaarde de variantie in de data voor 25,64%, met een eigenwaarde van 1.69.

158 134 Hoofdstuk 4 vormt daarop een uitzondering: het heeft een iets sterker verband met het cluster kosten, maar bleek een negatieve invloed te hebben op de samenhang binnen dat cluster. Daarom is deze toegevoegd aan het cluster werkbaarheid. Dit aspect duidt op een extra factor die een rol speelt bij de ervaring van regeldruk door ondernemers, die we later nog zullen ontdekken. Nu kunnen de elf aspecten uit figuur 4.6 ook overzichtelijker, in twee groepen, worden weergegeven. In figuur 4.7 zijn de aspecten die behoren tot de factor kosten weergegeven met een zwart driehoekje, de aspecten die behoren tot de factor werkbaarheid zijn weergegeven met een grijs vierkantje. In de figuur is duidelijk te zien dat de aspecten die behoren tot de factor werkbaarheid in grote meerderheid een hogere waardering kregen. Figuur 4.7: Het belang van de regeldrukaspecten, in twee categorieën: kosten en werkbaarheid Aandeel van deze oorzaak in beleving van regeldruk zeer groot (5) - zeer klein (1) 4,90 4,70 4,50 4,30 4,10 3,90 3,70 3,50 Zelf begrijpen Probleem oplost Goed contact Kost geld Praktijksituatie Flexibiliteit Kost tijd Vertraagt Publiek belang Begrip situatie Samenwerking

159 Kosten van secundair belang 135 De aspecten die in cluster 1 (werkbaarheid) terecht kwamen, hadden volgens respondenten dus meer invloed op hun beleving van regeldruk dan de aspecten uit cluster 2. Dat komt ook naar voren wanneer van beide clusters nieuwe variabelen worden gemaakt en daarvan het gezamenlijke gemiddelde wordt berekend. In figuur 4.8 zijn deze nieuwe variabelen weergegeven, waaruit blijkt dat het eerste cluster (werkbaarheid) volgens respondenten meer invloed had op de ervaren regeldruk (M=4.27) dan het tweede cluster (kosten (M=3.92)). 17 Dit verschil was significant, t(478)=10.067, p<.001. Figuur 4.8: Regeldruk in twee clusters 5,0 Mate van invloed (schaal 1-5) 4,5 4,0 3,5 3,0 Werkbaarheid Kosten Wat bedoelden respondenten met werkbaarheid? Binnen de categorie werkbaarheid zijn zeven aspecten te onderscheiden (zie tabel 4.3). Bij het bespreken van deze resultaten met vertegenwoordigers van overheidsinstanties bleek dat deze aspecten soms voor meerdere interpretaties vatbaar konden zijn. Om een indruk te geven van de interpretatie die respondenten aan de omschrijvingen toekenden, worden hierna de drie belangrijkste items geduid. Daartoe is gebruik gemaakt van de antwoorden die respondenten bij de open vragen in de enquête hebben gegeven. Respondenten vonden het het allerbelangrijkste dat instanties goed met elkaar samenwerkten. Op basis van de opmerkingen die respondenten in de enquête maakten, zijn hiervan een aantal voorbeelden te noemen: - Onvoldoende samenwerking tussen instanties, waardoor gegevens dubbel worden uitgevraagd of dossiers niet goed worden overgedragen bij het 17 Beoordeling vond plaats op een vijfpuntsschaal van 1 (zeer onbelangrijk) tot 5 (zeer belangrijk).

160 136 Hoofdstuk 4 overhevelen van bevoegdheden. Respondenten noemden bijvoorbeeld de uitvraag van gegevens door het CBS die (in hun ogen) ook al bij andere overheidsinstanties bekend moest zijn (bijvoorbeeld bij de Belastingdienst). - Een gebrek aan samenwerking tussen afdelingen. Respondenten hadden te maken met ambtenaren die geen verantwoordelijkheid namen, hen van het kastje-naar-de-muur stuurden of zich verschuilden achter de uitspraken of bevoegdheden van andere afdelingen. - Onvoldoende samenwerking binnen een afdeling, waardoor collega s elkaars dossiers niet kunnen raadplegen of de agenda van een collega niet kunnen inzien. Dit maakte het voor respondenten moeilijk om de juiste informatie boven tafel te krijgen of om na te gaan wanneer de juiste persoon weer bereikbaar zou zijn. Het een na belangrijkste voor respondenten was dat ze regels zelf konden begrijpen en uitvoeren, zonder dat ze daarvoor (in- of extern) deskundig advies hoefden in te winnen. In de enquête zijn daarvan een aantal concrete voorbeelden genoemd: - Het zelf kunnen invullen van formulieren of het aanvragen van vergunningen. Respondenten gaven aan dat dit dermate ingewikkeld voor hen was dat ze hiervoor externe deskundigen moesten inschakelen. Als voorbeelden werden vergunningaanvragen en de CBS-enquête genoemd. - Het kunnen begrijpen van de regelingen en op de hoogte blijven van eventuele wijzigingen. In de enquête is door respondenten aangegeven dat ze voor een relatief eenvoudige boekhouding toch een extern boekhoudkantoor moesten inschakelen. Ook voorbeelden op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu passeerden de revue. - Het kunnen maken van de vertaalslag tussen de regeling en de eigen situatie. Respondenten gaven aan moeite te hebben om de betekenis van regelgeving te concretiseren naar de eigen situatie. Respondenten vonden het belangrijk dat de ambtenaar of inspecteur begrip toonde voor hun situatie. In de enquête is dat als volgt toegelicht: - Respondenten ervoeren een grote afstand tussen ambtenaren en ondernemers. Ze kregen te maken met ambtenaren die zich onvoldoende verplaatsten in de branche of in het ondernemerschap, waardoor ze de impact van een regeling niet goed konden inschatten. - Respondenten ervoeren onvoldoende meedenkend vermogen bij ambtenaren. Ze gaven voorbeelden van situaties waarin ambtenaren geen nadere uitleg konden geven en slechts letterlijke wetteksten herhaalden. Respondenten hadden behoefte aan advies op maat: iemand die hen kon helpen bij het maken van de vertaalslag van de regeling naar hun specifieke situatie.

161 Kosten van secundair belang Welke kosten maakten ondernemers door regels? De kosten die ondernemers moesten maken door regels, kunnen van invloed zijn op hun beleving van regeldruk. De kosten waarop ze doelden, kunnen heel uiteenlopend zijn. Het kan bijvoorbeeld gaan om directe kosten (bijvoorbeeld leges of het bezoek van een inspecteur) of om indirecte, minder rechtstreeks te relateren kosten (bijvoorbeeld wachttijden of investeringskosten voor brandveiligheid). Om dat te achterhalen zijn in de enquête 15 mogelijke kostenposten aan de respondenten voorgelegd. Iedere respondent kon 100 punten verdelen over de kosten die hij moest maken als gevolg van regels. Uit de resultaten bleek dat het inwinnen van extern advies voor respondenten de grootste kostenpost was. Direct gevolgd door de kostenpost ambtenaren die zich onvoldoende in mijn situatie verplaatsten. In figuur 4.9 is het aandeel van alle kostenposten weergegeven. Figuur 4.9: De kosten die respondenten maken ten gevolge van regelgeving 5% 5% 6% 7% 4% 8% 3% Externe adviseurs 2% 2% 2% 13% Verplaatsen in mijn situatie Papierwerk Leges Wachttijden 13% Moeite om antwoord te krijgen Boetes Aansluiting praktijk Eenmalige aanpassingskosten 11% Bezoek toezicht/inspectie Verschillende interpretatie Afstemming tussen instanties Beperking flexibiliteit 10% Interne adviseurs 9% Extra kosten per product In bijlage 4.2 zijn de categorieën van kosten vergeleken met de kosten die op basis van de methodiek uit de handleiding Meten is Weten II tot administratieve lasten werden gerekend. 18 Het aspect dat ik de regel zelf begrijp en kan uitvoeren, zonder (in- of extern) deskundig advies uit het cluster werkbaarheid (zie tabel 4.3), hangt samen met de grootste kostenpost voor respondenten, namelijk het moeten inhuren van 18 Regiegroep Regeldruk 2008, p. 5 e.v.

162 138 Hoofdstuk 4 extern advies (12,7%). De salariskosten voor interne deskundigen veroorzaakten nog eens 2,1% van de kosten. Bij elkaar opgeteld leidden deze oorzaken van regeldruk tot bijna 15% van de kosten die respondenten moesten maken door regels. Wanneer de respondenten verdeeld werden naar branche, dan bleken een aantal kostenposten te verschillen tussen de branches. Dat gold bijvoorbeeld voor de categorie leges (F(11,475)=2.129, p=.017). Respondenten uit de veeteelt (M=13.87) en de horeca (M=11.81) maakten hiervoor de hoogste kosten, terwijl respondenten uit de voedingsmiddelenindustrie (M=4.17) en expediteurs, opslag en dienstverleners voor vervoerders (M=3.46) hiervoor de minste kosten maakten. Het verschil tussen deze groepen was significant (t(464)=3.089, p=.002). Ook het opleidingsniveau speelde mee (F(5,474)=3.513, p=.004). Respondenten die als hoogste opleiding basisonderwijs hadden genoten, kenden opvallend veel kosten toe op dit gebied (M=23.08). Opvallend was dat boetes of sancties vooral (F(11,476)=6.056, p<.001) tot kosten leidden voor vervoerders over land (M=17.21). Het gemiddelde over alle respondenten ligt veel lager (M=6.17). Geen enkele andere branche maakte zoveel kosten door boetes of sancties (t(465)=-7.766, p<.001). Voor respondenten uit de voedingsmiddelenindustrie kwamen hoge kosten voort uit regels of eisen die onvoldoende aansloten op de dagelijkse praktijk (M=18.75). Dit bleek significant te zijn naar branche (F(11,476)=1.851, p=.044). Ook de vervoerders over water gaven aan hieraan veel kosten te maken (M=10.00). Het gemiddelde van alle respondenten lag behoorlijk veel lager (M=5.58). Deze beide branches verschilden dan ook significant ten opzichte van de andere branches (t(465)=-3.984, p<.001). Het ligt voor de hand dat salariskosten van interne deskundigen samenhangen met de bedrijfsgrootte (F(4,475)=5.051, p=.001). Figuur 4.10 laat een exponentiële stijging zien van het aandeel dat respondenten van bedrijven met 50 werkzame personen of meer aan deze categorie toekenden (M=8.73).

163 Kosten van secundair belang 139 Figuur 4.10: Kosten die respondenten maken voor interne deskundigen ten behoeve van regelgeving Gemaakte kosten voor interne deskundigen (in %) Bedrijven zonder personeel 2-4 werkzame personen 5-9 werkzame personen werkzame personen Meer dan 50 werkzame personen Respondenten van grotere bedrijven (50 werkzame personen of meer) maakten ook beduidend meer kosten (M=11,91) als gevolg van het bezoek van toezichthouders of inspecteurs (F(4,475)=3.774, p=.005). 20 Respondenten zonder personeel maakten hieraan relatief weinig kosten (M=3.28). De antwoorden van de bedrijven uit deze twee categorieën weken dan ook significant van elkaar af (t(471)=-2.882, p= Geen kosten In paragraaf 4.1 is reeds vermeld dat niet alle respondenten hinder ervoeren door regels. Dat roept de vraag op of dat ook van toepassing was op de kosten die respondenten moesten maken ten gevolge van regels. In het onderzoek is aan de respondenten gevraagd welke kosten zij moesten maken als gevolg van regels. De resultaten vonden we al eerder in figuur 4.8. Respondenten konden hierbij ook aangeven dat ze vonden dat ze geen extra 19 Hierbij moet worden opgemerkt dat de groep respondenten met meer dan 50 werkzame personen klein is. Dit is een direct gevolg van de keuze die gemaakt is om alleen bedrijven tot maximaal 50 werkzame personen te benaderen voor het onderzoek, op basis van de informatie uit het Handelsregister van de KvK. Nader onderzoek zou meer inzicht in de ontwikkeling van de kosten voor deze bedrijven kunnen geven. 20 Zoals bij de voetnoot onder de figuur vermeld is, moet hierbij worden opgemerkt dat de groep respondenten met meer dan 50 werkzame personen klein is.

164 140 Hoofdstuk 4 kosten maakten door regels. Daartoe was een antwoordmogelijkheid toegevoegd aan de antwoordcategorieën uit figuur 4.8. Ongeveer 18% van de respondenten heeft hiervan gebruik gemaakt: 84 van de 476 respondenten gaf punten aan deze categorie. 21 Het aantal punten dat zij aan deze categorie gaven, varieerde van 5 tot 100. Of respondenten punten aan deze categorie toekenden (en hoeveel), hing sterk samen met de branche waarin een respondent opereerde (F(11,475)=4.184, p<.001) en de bedrijfsgrootte (F(4,475)=5.352, p<.001). Figuur 4.11 laat zien hoe respondenten uit de verschillende branches hebben geantwoord. In de figuur zijn de antwoorden in twee categorieën verdeeld: de categorie ik maak geen extra kosten door regels vormt de zwarte staven, alle overige categorieën van kosten door regels vormen tezamen de gestreepte (grijze) staven. Zo ontstaat er een onderscheid tussen de punten die aan beide categorieën werden toegekend en wordt duidelijk welke verschillen er tussen respondenten uit verschillende branches ontstonden. Uit de figuur blijkt dat binnen de land- en akkerbouw en visserij alle punten aan kosten zijn toebedeeld (M=100). Dat houdt in dat er binnen deze groep geen enkele respondent was die aangaf geen extra kosten te maken door regels. Het gemiddelde over de totale groep respondenten was lager (M=88.75). De hoogte van de zwarte balken laat zien dat de ontwikkelaars en producenten van software het meest aangaven dat ze geen extra kosten maakten door regels (M=33.53). Het gemiddelde van de totale groep respondenten die aangaf geen extra kosten te maken door regels, lag fors lager (M=11.00). 21 De punten die aan de categorie ik maak geen extra kosten door regels zijn toegekend, zijn buiten beschouwing gelaten in figuur 4.8, omdat deze ten doel had om de kosten die respondenten wel maakten in beeld te brengen.

165 Kosten van secundair belang 141 Figuur 4.11: De verdeling van de categorieën wel/geen extra kosten door regels, naar branche Mate waarin regels tot extra kosten leiden (0-100) Extra kosten door regels Geen extra kosten door regels Uit de analyse van de antwoorden bleek dat de groep die een aantal punten toekenden aan de categorie geen extra kosten voor 82% uit respondenten zonder personeel bestaat (binnen de totale groep respondenten was 54% van de respondenten zonder personeel). Figuur 4.12 laat de samenstelling in bedrijfsgrootte zien van de bedrijven die punten toekenden aan deze categorie. Ter vergelijking, eerder liet figuur 4.5 de verdeling zien naar bedrijfsgrootte van alle respondenten. Figuur 4.12: Respondenten die geen extra kosten maken door regels, opgesplitst naar bedrijfsgrootte 1% 0% 5% 12% Bedrijven zonder personeel 2-4 werkzame personen 5-9 werkzame personen werkzame personen Meer dan 50 werkzame personen 82%

166 142 Hoofdstuk HOE VERLOOPT HET CONTACT MET OVERHEIDSINSTANTIES? Uit paragraaf 4.2 bleek dat niet alleen regels, maar zeker ook de dienstverlening van overheidsinstanties belangrijk was voor de wijze waarop respondenten regeldruk ervoeren. Daarom is in het onderzoek ook aan de respondenten gevraagd om een oordeel te geven over veertien overheidsinstanties. De respondenten konden dat doen met behulp van een vijfpuntsschaal, waarbij ze konden oordelen van zeer belemmerend (1) tot zeer behulpzaam (5). Uit de antwoorden bleek dat respondenten de brandweer het meest behulpzaam vonden, gevolgd door de Kamer van Koophandel. Het meest belemmerend vonden respondenten de milieudienst en het CBS. In tabel 4.4 zijn voor alle instanties de scores vermeld. Tabel 4.4: Waardering van de dienstverlening van instanties door respondenten Nr. Omschrijving Gemiddelde score (1-5) 22 1 Brandweer Kamer van Koophandel Politie Productschap Belastingdienst Waterschap Douane Arbeidsinspectie Provincie NVWA UWV Gemeente CBS Milieudienst 2.54 Uit een nadere analyse van de antwoorden bleek dat respondenten bepaalde instanties in onderlinge samenhang beoordeelden. Dat betekent niet dat ze over die instanties eenzelfde oordeel hadden, maar wel dat er een verband was in de wijze waarop ze deze instanties ervoeren. Dit veronderstelt een bepaalde samenhang in de manier waarop respondenten die instanties zagen, waardoor het mogelijk wordt om ze te clusteren. Om vast te stellen welke instanties in de ogen van respondenten een clusters vormen, is een factoranalyse uitgevoerd Beoordeling op basis van een vijfpuntsschaal, van 1 (zeer belemmerend) tot 5 (zeer behulpzaam). 23 Tegenwoordig de Inspectie SZW. 24 Bij de factoranalyse is een absolute ondergrens van.400 gehanteerd. Dat wil zeggen dat alleen items die hoger dan.400 scoorden in de betreffende clusters zijn meegenomen.

167 Kosten van secundair belang 143 Uit de factoranalyse bleek dat uit de veertien instanties, vijf clusters kunnen worden gevormd. 25 De eerste groep is het sterkst in samenhang en kan worden gelieerd aan het thema milieu & omgeving (zie tabel 4.5). Tabel 4.5: Clustering van instanties (1) Milieu & omgeving (a=0.766, M=2.83) 26 Factorlading 27 Milieudienst Gemeente Waterschap.754 NVWA Provincie Productschap De beoordeling van de instanties in het cluster milieu & omgeving hangt samen met de branche waarin een ondernemer actief is (F(11,416)=2.180 p=.015). Vervoerders over water (M=2.44) en bedrijven uit de veeteelt (M=2.63) vonden deze het meest belemmerend, terwijl expediteurs, opslag en dienstverleners voor vervoerders (M=3.00) en technisch ontwerpers en adviseurs (M=3.16) deze als behulpzamer beoordeelden (t(405)= p<.001). De instanties die in dit cluster bij elkaar worden gegroepeerd, zijn werkzaam op het gebied van milieu, ruimtelijke ordening en voedselkwaliteit. De vermelding van productschappen in dit cluster is op het eerste oog opmerkelijk, omdat een productschap als belangenbehartiger kan optreden en promotieactiviteiten namens een branche kan verrichten. Productschappen kunnen echter ook eigen, voor alle bedrijven bindende regels opstellen, bijvoorbeeld op het gebied van kwaliteit en milieu, zoals het Productschap Akkerbouw deed. Respondenten beoordeelden uit dit cluster de milieudienst, hun gemeente en de NVWA als belemmerend. Het productschap beoordeelden ze als meer behulpzaam (zie tabel 4.4). De sterke alpha laat zien dat respondenten een sterk verband tussen deze instanties zagen, rond het thema milieu & omgeving. In paragraaf 4.1 is geconstateerd dat dit met name voor respondenten uit de land- en akkerbouw en visserij, de veeteelt en voor de vervoerders over water tot hinder leidde (categorie milieu, zie figuur 4.2). Ook op het gebied van ruimtelijke ordening ondervonden respondenten uit de land- en akkerbouw en visserij en de veeteelt hinder (figuur 4.2). Ondanks de grote verschillen in hinder die respondenten uit verschillende branches door regels op dit vlak ervoeren, namen ze in het totaaloverzicht 25 Het aantal door de factoranalyse te extraheren clusters werd beperkt door de hantering van een minimum eigenwaarde van Het cluster milieu & omgeving verklaarde de variantie in de data voor 25,59%, met een eigenwaarde van Met varimax rotatie.

168 144 Hoofdstuk 4 een derde en vierde plaats in (zie figuur 4.1). Daaruit blijkt dat deze thema s grote hinder veroorzaakten bij respondenten, met name binnen bepaalde branches. Het negatieve oordeel van respondenten over de milieudienst en gemeenten sluiten hierop aan, net zoals de clustering van deze instanties. Andere bronnen van hinderlijke regels voor respondenten waren registratie & statistieken en personeelsadministratie, zo bleek uit figuur 4.1. De instanties die zich met deze regels bezighouden zien we terug in het volgende cluster: statistiek & personeel. Tabel 4.6: Clustering van instanties (2) Statistiek & personeel (a=0.621, M=2.84) 28 Factorlading 29 CBS.774 Arbeidsinspectie.686 UWV Productschap Van de instanties uit deze groep beoordeelden respondenten het CBS en het UWV als belemmerend (zie tabel 4.4). Ze zagen het productschap als behulpzamer, maar deze hield ook een minder sterk verband met de andere instanties binnen deze factor (zie tabel 4.6: factorlading is.469). De andere clusters die gevormd werden met de factoranalyse gaven een minder sterke onderlinge samenhang. Toch worden ze hieronder beschreven, omdat ze inzicht geven in de wijze waarop respondenten instanties ervoeren en de clustering die op basis daarvan kon worden aangebracht. Dat geldt bijvoorbeeld voor de instanties die gegroepeerd werden rondom het thema export & inspectie (zie tabel 4.7). Uit figuur 4.2 bleek dat het afhankelijk is, van de branche waarin een respondent actief is, of deze hinder ondervond door regels op het gebied van im- en export. Met name respondenten uit de branches expediteurs, opslag en dienstverleners voor vervoerders (M=7.88), de groot- en detailhandel (M=4.87) en de vervoerders over land (M=4.63) hadden hiermee te maken. Respondenten uit de voedingsmiddelenindustrie (M=0.00) daarentegen ondervonden hiervan helemaal geen hinder en voor respondenten uit de horeca (M=1.14) en de veeteelt (M=1.42) was dit verwaarloosbaar. Het verschil tussen deze branches was dan ook significant (t(462)=3.251, p=.001). 28 Het cluster statistiek & personeel verklaarde de variantie in de data voor 14,82%, met een eigenwaarde van Met varimax rotatie.

169 Kosten van secundair belang 145 Tabel 4.7: Clustering van instanties (3) Export & inspectie (a=0.593, M=3.04) 30 Factorlading 31 Douane.804 Politie Provincie Belastingdienst Van de organisaties uit het cluster export & inspectie werden de Douane en provincies als het meest belemmerend beoordeeld. De politie en de Belastingdienst werden over het algemeen als behulpzaam gezien, al verschilde het oordeel over de politie sterk naar branche (zie hierna, figuur 4.15). Wanneer de beoordeling van de instanties binnen dit cluster met elkaar worden verrekend, dan resulteert dat in een neutrale gemiddelde score (M=3.04). Het volgende cluster omvat drie instanties: de Kamer van Koophandel, het productschap en de Belastingdienst. Het productschap en de Belastingdienst hebben slechts een beperkte rol binnen dit cluster (zie de lage factorladingen in tabel 4.8). Toch ligt er een verband tussen deze instanties, waarbij respondenten zich bij de inschrijving van hun onderneming moeten registreren. Maar naast de rol die de Belastingdienst heeft bij de inschrijving van een onderneming, hebben ondernemingen ook in hun verdere bestaan met de Belastingdienst te maken. De verschillende rollen die de Belastingdienst kan aannemen, maken dat de samenhang binnen dit cluster minder sterk wordt en dat de Belastingdienst ook in het cluster export & inspectie terugkomt (tabel 4.7). Zowel de Kamer van Koophandel als de Belastingdienst werden door respondenten als (behoorlijk) behulpzaam beoordeeld (zie tabel 4.4). Gezamenlijk scoort het cluster net boven het gemiddelde (M=3.26). Tabel 4.8: Clustering van instanties (4) Inschrijving & start van een bedrijf (α=0.486, M=3.26) 32 Factorlading 33 Kamer van Koophandel Productschap Belastingdienst Respondenten vonden de brandweer van alle instanties het meest behulpzaam (zie tabel 4.4). Respondenten uit verschillende branches oordeelden hierover vergelijkbaar en waren steeds positief. Er waren dan ook geen significante 30 Het cluster export & inspectie verklaarde de variantie in de data voor 14,59%, met een eigenwaarde van Met varimax rotatie. 32 Het cluster inschrijving & start van een bedrijf verklaarde de variantie in de data voor 9,70%, met een eigenwaarde van Met varimax rotatie.

170 146 Hoofdstuk 4 verschillen tussen de branches (F(11,216)=1.139, p=.332) en ook niet naar bedrijfsgrootte (F(5,216)=0.595, p=.704). Uit de factoranalyse kwam de brandweer als apart cluster naar voren, zie tabel 4.9. Tabel 4.9: Clustering van instanties (5) Brandveiligheid (M=3.54) 34 Factorlading 35 Brandweer.919 Zoals vermeld heeft de factoranalyse een samenhang aangetoond in de wijze waarop respondenten de verschillende instanties hebben beoordeeld. Hierbij viel op dat de instanties naar thema s werden ingedeeld, die overlap vertoonden met de regeldomeinen die in paragraaf 4.1 zijn benoemd. De resultaten laten zien dat respondenten de instanties uit de clusters milieu & omgeving (tabel 4.5) en statistiek & personeel (tabel 4.6) als het meest belemmerend ervoeren. Dat komt overeen met de hinder die zij ondervonden van de regel-categorieën milieu, ruimtelijke ordening, statistiek en personeelsadministratie. Onduidelijk blijft of de betrokken instanties negatief worden beoordeeld vanwege de regeling die zij uitvoeren, of wegens hun eigen dienstverlening. Ofwel: wordt de belemmering veroorzaakt door de regeling of door de wijze waarop de instantie deze uitvoert? Verschillen tussen respondenten Niet alle respondenten hebben met alle regels te maken, maar ook niet alle respondenten komen met alle instanties in aanraking. Daarom is het interessant om na te gaan of er verschillen waren in de wijze waarop respondenten uit diverse branches de verschillende instanties beoordeelden. Wanneer de respondenten worden opgesplitst naar branche, dan zien we dat de beoordeling voor een aantal instanties significant verschilde. Niet voor allemaal, want er waren ook instanties waarover het oordeel van de respondenten eenduidig was, bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel (F(11,442)=1.212, p=.277), provincies (F(11,228)=1.412, p=.169) en het waterschap (F(11,270)=0.646, p=.789). In de figuren 4.13 tot en met 4.16 wordt nader ingegaan op een aantal instanties waarvoor de beoordeling afhankelijk bleek te zijn van de branche waarin een respondent opereerde. De beoordeling vond steeds plaats op basis van een vijfpuntsschaal, van 1 (zeer belemmerend) tot 5 (zeer behulpzaam). Eén van de instanties waarover het oordeel van respondenten significant verschilde, was het CBS. Uit de analyse van de antwoorden bleek dat respon- 34 Het cluster brandveiligheid verklaarde de variantie in de data voor 8,62%, met een eigenwaarde van Met varimax rotatie.

171 Kosten van secundair belang 147 denten uit de metaalindustrie (M=2.13) en de detail- en groothandel (M=2.25) het CBS vaker als belemmerend beoordeelden, dan respondenten uit andere branches binnen het onderzoek (F(11,309)=2.377, p=.008). Respondenten uit de horeca (M=2.95) en de branche technisch ontwerp en adviseurs (M=2.80) waren het meest positief over het CBS, zij oordeelden gemiddeld neutraal (figuur 4.13). Wanneer deze groepen met elkaar worden vergeleken, dan blijken deze sterk significant te zijn (t(298)=-3.505, p=.001). Figuur 4.13: Beoordeling van het CBS door respondenten, naar branche 3,4 3,2 Zeer belemmerend (1) - zeer behulpzaam (5) 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1,8

172 148 Hoofdstuk 4 Ook over gemeenten verschilden respondenten uit verschillende branches in hun oordeel (F(11,389)=1.934, p=.034). Respondenten uit de veeteelt waren het meest negatief en beoordeelden hun gemeenten als belemmerend (M=2.17). Respondenten uit de metaalindustrie waren daarentegen het meest positief over hun gemeente, hun oordeel kwam gemiddeld net boven neutraal uit (M=3.11). Deze groepen verschilden significant van elkaar (t(378)=3.210, p=.001). In figuur 4.14 is het oordeel van alle respondenten te zien, verdeeld over de verschillende branches. Figuur 4.14: Beoordeling van gemeenten door respondenten, naar branche 3,2 3,0 Zeer belemmerend (1) - zeer behulpzaam (5) 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0

173 Kosten van secundair belang 149 De beoordeling van de milieudienst bleek af te hangen van de branche waarin een respondent opereerde (F(11,283)=2.535, p=.005). Figuur 4.15 laat zien dat respondenten uit de veeteelt (M=2.09) de milieudienst als behoorlijk belemmerend beoordeelden. Dat geldt ook voor respondenten uit de land- en akkerbouw en visserij (M=2.20) en voor de vervoerders over water (M=2.24). De ontwikkelaars en producenten van software beoordeelden de milieudienst het meest positief en oordeelden neutraal (M=3.00). Ook de technisch ontwerpers en adviseurs (M=2.96) en de expediteurs, opslag en dienstverleners voor vervoerders (M=2.94) waren relatief positief (vrijwel neutraal) gestemd. Het verschil tussen de beide groepen was dan ook sterk significant (t(272)=3.676, p<.001). Figuur 4.15: Beoordeling van de milieudienst door respondenten, naar branche 3,0 2,9 2,8 Zeer belemmerend (1) - zeer behulpzaam (5) 2,7 2,6 2,5 2,4 2,3 2,2 2,1 2,0 De laatste instantie waarop op dit punt wordt ingegaan, is de politie. Figuur 4.16 laat zien dat ook het oordeel hierover verschilde naar branche (F(11,282) =3.781, p<.001). Vervoerders over land (M=2.67) en vervoerders over water (M=2.72) beoordeelden de politie als belemmerend, terwijl respondenten uit de horeca (M=3.56) en detail- en groothandel (M=3.52) haar juist als behulpzaam beoordeelden. Het verschil tussen deze groepen was sterk significant (t(271)= , p<.001). Hierbij is interessant om op te merken dat de vervoerders over land in paragraaf 4.2 opvielen door de hoge kosten die zij maakten ten gevolge van boetes en sancties. Dit kan verband houden met de wijze waarop zij de politie beoordeelden.

174 150 Hoofdstuk 4 Figuur 4.16: Beoordeling van de politie door respondenten, naar branche 3,90 3,70 Zeer belemmerend (1) - zeer behulpzaam (5) 3,50 3,30 3,10 2,90 2,70 2,50 Naast verschillen tussen branches, zouden er ook significante verschillen kunnen zijn tussen bedrijven met verschillende bedrijfsomvang. Uit de resultaten bleek echter dat dit voor geen enkele instantie het geval was. Wanneer onderscheid werd gemaakt op basis van het opleidingsniveau van de respondenten, kwamen er wel een aantal verschillen naar voren. Het ging hierbij om twee instanties: de arbeidsinspectie (F(5,173)=3.936, p=.002) en de politie (F(5,281)=3.301, p=.007). Respondenten die academisch onderwijs hadden genoten, vonden de arbeidsinspectie behulpzamer dan respondenten met andere opleidingen (M=3.50 ten opzichte van M=2.85 voor de totale groep respondenten). Het betreft een significant verschil (t(168)=-3.608, p<.001). Ook over de politie waren respondenten die een academische opleiding hadden genoten het meest positief (M=3.67), terwijl respondenten die alleen basisonderwijs hadden afgerond, de politie juist vaker belemmerend vonden (M=2.71). De twee groepen verschilden significant van elkaar: t(276)=-2.231, p= Vooroordeel of eigen ervaring? De vergelijkingen die werden gemaakt zijn interessant, maar het is relevant om te weten of respondenten hun oordeel gaven op basis van veronderstellingen of op basis van eigen ervaringen. Dat zou kunnen worden afgeleid uit de branche en de bedrijfsomvang, omdat de rol van bepaalde instanties samenhangt met de activiteiten van het bedrijf. In dit onderzoek is gekozen voor een exactere methode, waarbij respondenten is gevraagd of ze recent (korter dan 2 jaar geleden) zelf met de veertien instanties te maken hadden gehad.

175 Kosten van secundair belang 151 Indien dat het geval was, werd gevraagd op welke manier (telefonisch, per brief/ , face-to-face, of een combinatie hiervan). Op basis van de resultaten kan worden geconcludeerd dat voor vrijwel alle instanties geldt dat respondenten die geen recent contact met hen hadden gehad, de instantie als behulpzamer beoordeelden dan respondenten die in de afgelopen twee jaren wel zelf met die instantie te maken hadden gehad. 36 Voor een aantal instanties was dat significant: arbeidsinspectie (F(1,174) =4.267, p=.040), brandweer (F(1,216)=4.035, p=.046), CBS (F(1,309)=14.871, p<.001), gemeente (F(1,389)=7.962, p=.005), milieudienst (F(1,283)=25.533, p<.001) en NVWA (F(1,216)=6.767, p=.010). Figuur 4.17 laat dit voor twee instanties zien. Figuur 4.17: Twee voorbeelden (CBS en gemeenten) van de negatieve relatie tussen het algemene oordeel over instanties en het oordeel na recent contact 3,2 3,1 3,0 Zeer belemmerend (1) - zeer behulpzaam (5) 2,9 2,8 2,7 2,6 2,5 Wel recente eigen ervaringen Geen recente eigen ervaringen 36 De Kamer van Koophandel was de enige instantie waarbij een tegengestelde relatie te zien was: ondernemers die recent nog zelf contact met de KvK hadden gehad, beoordeelden deze instantie juist als behulpzamer dan ondernemers die niet met de KvK te maken hadden gehad. Dit verband was echter niet significant (F(1,442)=3.328, p=.069).

176 152 Hoofdstuk 4 Zeer belemmerend (1) - zeer behulpzaam (5) 3,1 3,1 3,0 3,0 2,9 2,9 2,8 2,8 2,7 2,7 Zeer belemmerend (1) - zeer behulpzaam (5) 3,1 3,1 3,0 3,0 2,9 2,9 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 w Wel rece 2,6 Wel recente eigen ervaringen Geen recente eigen ervaringen Oordeel over meest recente contact Het algemene oordeel over de behulpzaamheid of belemmering door instanties kan ook worden vergeleken met de laatste concrete ervaringen van de respondenten. Hieruit valt af te lezen of het oordeel van de respondenten past in de algemene beoordeling, maar het biedt ook inzicht in de frequentie van het contact van respondenten met de overheid. Uit de resultaten bleek dat het laatste contact met de overheid voor 65% van de respondenten minder dan drie maanden geleden was. Voor 14% van hen was dat zelfs minder dan een week geleden. Voor 17% van de respondenten dateerde het laatste contact van meer dan een jaar geleden. Uit de chisquare toets bleek dat het antwoord afhankelijk was van de branche waarin een respondent opereerde (²=34.321, p=.046). Uit de analyse bleek dat respondenten uit de branches technisch ontwerpers en adviseurs, expediteurs, opslag en dienstverleners voor vervoerders, veeteelt, horeca, land- en akkerbouw en visserij en metaalindustrie vaker minder dan een maand geleden nog contact hadden gehad met de overheid. Bij de respondenten uit de branche technisch ontwerpers en adviseurs viel op dat zij zowel in de eerste categorie (laatste contact was korter dan een maand geleden) als bij de laatste categorie (laatste contact was langer dan 6 maanden geleden) goed vertegenwoordigd waren. In de middengroep (laatste contact dateerde van 1 tot 6 maanden geleden) was deze groep ondervertegenwoordigd. Naast de respondenten uit de branche technisch ontwerpers en adviseurs, dateerde het laatste contact met de overheid ook bij respondenten

177 Kosten van secundair belang 153 uit de branches vervoerders over land en ontwikkelaars en producenten van software vaker van langer dan 6 maanden geleden. Dit bleek ook significant te verschillen naar bedrijfsgrootte (F(5,477)=7.407, p<.001). Respondenten zonder personeel hebben minder vaak nog korter dan een maand geleden contact met een overheidsinstantie gehad. Voor deze categorie respondenten dateerde het laatste contact met de overheid opvallend vaak van langer dan 6 maanden geleden. Voor respondenten met personeel was het laatste contact vaker minder dan een maand geleden. In 42% van de gevallen was het laatste contact met gemeenten, in 22% van de gevallen ging het om de Belastingdienst. Andere instanties waar respondenten het laatst contact mee hadden gehad, waren de KvK (5,8%), de politie (5,1%), het CBS (4,2%) en de NVWA (4,2%). De instantie waarmee respondenten voor het laatst contact hadden, bleek significant te verschillen naar de branche waarin een respondent actief was (F(11,431)=4.928, p<.001). Voor respondenten uit de veeteelt (62%) en de horeca (58%) was het laatste contact het vaakst met gemeenten. Bij de ontwikkelaars en producenten van software (58%) en bedrijven uit de metaalindustrie (44%) was het laatste contact het vaakst met de Belastingdienst. Ruim 40% van de respondenten was ontevreden over het laatste contact met de overheid. Ruim 22% van hen was zelfs zeer ontevreden. Anderzijds was 27% van de respondenten tevreden, waarvan 9,7% zelfs zeer tevreden. Deze (on)tevredenheid hing niet significant samen met de branche (F(11,474)=1.345, p=.197) of de bedrijfsgrootte (F(5,474)=0.964, p=.440). Als de (on)tevredenheid over het laatste contact echter wordt vergeleken met de instantie waarmee dat contact plaatshad, dan bleek dat dit wel significant verschilde (F(13,429)=2.347, p=.005). Dat betekent dat de mate van tevredenheid samenhing met de instantie waarmee het contact plaatsvond. Zo bleek bijvoorbeeld dat respondenten die voor het laatst contact hadden met de brandweer, over het algemeen tevreden of soms zelfs zeer tevreden waren (M=4.25). 37 Ook respondenten die voor het laatst contact hadden met de KvK (M=3.56) of het productschap (M=3.25), waren daarover over het algemeen tevreden. Respondenten die daarentegen contact hadden met de NVWA (M=2.22), het UWV (M=2.50), provincies (M=2.50) of gemeenten (M=2.54), waren juist ontevreden over dat contact. Het verschil tussen deze groepen was sterk significant: t(416)=3.426, p=.001. Wanneer de beoordeling van het laatste contact naast de algemene beoordeling van de instanties wordt gelegd, dan blijkt dat dit in grote lijnen met elkaar overeenkomt. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt, dat het aantal respondenten dat een oordeel heeft gegeven over het laatste contact met een instantie, soms heel klein was. Er wordt daarom geen zelfstandige waarde gehecht aan deze uitkomsten, ze worden gebruikt om de eerder 37 Beoordeling op een vijfpuntsschaal van 1 (zeer ontevreden) 5 (zeer tevreden).

178 154 Hoofdstuk 4 besproken uitkomsten over de dienstverlening van instanties te staven. Het oordeel op basis van het meest recente contact stond bij de respondenten immers nog vers in het geheugen. Voor een aantal instanties kwam het algemene oordeel zeer dicht in de buurt van het oordeel dat respondenten gaven bij de beoordeling van hun laatste contact. Dat gold bijvoorbeeld voor de Kamer van Koophandel (algemene oordeel was 3.51, de beoordeling van het laatste contact was 3.56) en de Belastingdienst (algemene oordeel: 3.03, beoordeling laatste contact: 3.01). De brandweer werd juist positiever beoordeeld op basis van het laatste contact (4.25 ten opzichte van de algemene beoordeling: 3.54). Dat gold ook voor de milieudienst, al was dat nog steeds negatief (2.75 ten opzichte van de algemene beoordeling: 2.54). Maar er waren ook instanties die juist negatiever beoordeeld werden op basis van het laatste contact. Dat gold bijvoorbeeld voor gemeenten (2.54 ten opzichte van de algemene beoordeling: 2.71). Toch ontliepen de beoordelingen elkaar over het algemeen niet sterk, zoals te zien is in tabel Deze tabel is een kopie van tabel 4.4, waaraan een kolom met de beoordeling van het laatste contact is toegevoegd. Hierbij is steeds ook het aantal respondenten vermeld, waarop de beoordeling is gebaseerd. Tabel 4.10: Beoordeling instanties door respondenten, in relatie tot beoordeling recente ervaring Nr. Omschrijving Score (1-5) Oordeel laatste contact (1-5) 38 (n=aantal respondenten) 1 Brandweer (n=4) 2 Kamer van Koophandel (n=25) 3 Politie (n=22) 4 Productschap (n=4) 5 Belastingdienst (n=95) 6 Waterschap (n=17) 7 Douane (n=9) 8 Arbeidsinspectie (n=8) 9 Provincie (n=4) 10 NVWA (n=18) 11 UWV (n=14) 12 Gemeente (n=180) 13 CBS (n=18) 14 Milieudienst (n=12) 38 Beoordeling op basis van een vijfpuntsschaal, van 1 (zeer ontevreden) tot 5 (zeer tevreden).

179 Kosten van secundair belang BEOORDELING AANPAK REGELDRUK In hoofdstuk 1 kwam reeds aan de orde dat de overheid zich al decennialang inspant om de regeldruk voor ondernemers te verminderen. In deze paragraaf wordt weergegeven wat respondenten daarvan de afgelopen jaren hebben gemerkt. In dit onderzoek zijn een aantal stellingen aan de respondenten voorgelegd. Hierin is hen steeds gevraagd om hun huidige situatie te vergelijken met die van vijf jaar geleden. Bij iedere stelling konden respondenten op een vijfpuntsschaal aangeven of ze het hiermee (helemaal) eens of (helemaal) oneens waren. Ze konden ook kiezen voor de antwoordcategorie neutraal, of zich weerhouden van commentaar door gebruik te maken van de antwoordcategorie niet van toepassing. Uit de resultaten blijkt dat respondenten negatief waren over de ontwikkeling van de regeldruk in de afgelopen jaren. Zo vonden respondenten de regels nog steeds ingewikkeld: slechts 17% van de respondenten gaf aan de regels nu beter te begrijpen dan vijf jaar geleden en 12% hoefde nu minder vaak gebruik te maken van externe adviseurs. Ook over de dienstverlening van overheidsinstanties waren respondenten niet positief. Slechts 7% van de respondenten vond dat ambtenaren zich nu beter in hun situatie verplaatsten en 8% vond dat instanties nu beter met elkaar samenwerkten. Respondenten bleken nog steeds veel tijd en geld kwijt te zijn om aan regels te voldoen: slechts 8% vond dat deze beide aspecten in de afgelopen vijf jaar waren verbeterd. Wat betreft de kosten die respondenten moeten maken, valt op dat het afhankelijk is van de branche in hoeverre respondenten aangaven goedkoper uit te zijn. Ook al was er geen enkele branche waarin respondenten vonden dat regels hen nu minder geld kostten dan vijf jaar geleden, was er een opvallend verschil te zien tussen respondenten uit de land- en akkerbouw en visserij (zij oordeelden het meest positief: M=2.65) en respondenten uit de veeteelt (zij oordeelden het meest negatief: M=1.60). Het verschil tussen deze groepen bleek sterk significant (t(378)=3.927, p<.001). Slechts 10% van de respondenten vond dat ze nu minder papierwerk hadden dan vijf jaar geleden en 8% vond dat de gestelde eisen nu beter aansloten op hun praktijksituatie. Uit de resultaten bleek dat respondenten nog steeds vonden dat ze gehinderd werden in hun bedrijfsvoering: slechts 8% vond dat zijn bedrijf nu beter kon inspelen op actuele ontwikkelingen en 5% van de respondenten liep nu minder vaak vertraging op door regels dan vijf jaar geleden. De beoordeling of regels nu vaker een belangrijk doel dienen dan vijf jaar geleden, bleek afhankelijk van de branche waarin een respondent actief was (F(11,396)=2.355, p=.008). Vooral de antwoorden van respondenten uit de voedingsmiddelenindustrie zijn afwijkend. Zij waren de enigen die vonden dat regels nu vaker een belangrijk doel dienen dan vijf jaar geleden (M=3.75). De respondenten uit andere branches waren daarover negatief en bleven onder neutraal (3.00). Het meest negatief waren respondenten uit de land- en akker-

180 156 Hoofdstuk 4 bouw en visserij (M=2.26). Het verschil tussen respondenten uit deze branches was dan ook significant (t(385)=-3.563, p<.001). Voor de helft van de respondenten is de ergernis over overheden niet minder geworden in de afgelopen jaren: slechts 8% van de respondenten ergert zich nu minder. Over het algemeen waren respondenten ontevreden over de aanpak van regeldruk. Hun ergernissen zijn niet afgenomen in de laatste vijf jaar. Als de antwoorden op de verschillende stellingen met elkaar worden vergeleken, dan valt op dat respondenten uit de veeteelt op tien van de vijftien stellingen het meest negatief hebben geantwoord. Zo oordeelden ze het meest negatief op de stellingen ik hoef nu minder vaak extern advies in te winnen (M=1.88, voor alle respondenten samen was M=2.45) en ik erger me nu minder aan regels of de overheid (M=1.94, voor alle respondenten samen was M=2.24) Enkele maatregelen voorgelegd Het negatieve oordeel over de aanpak van regeldruk in de laatste vijf jaar past bij de geluiden uit de maatschappij, bijvoorbeeld van brancheorganisaties, maar ook van individuele ondernemers. Zij dringen aan op een steviger aanpak van regeldruk, omdat een merkbaar effect zou achterblijven. Toch zijn er maatregelen genomen, die ogenschijnlijk positief zouden moeten zijn voor het bedrijfsleven. Hoe kijken respondenten tegen die maatregelen aan? Zijn ze ervan op de hoogte en welk effect hadden deze maatregelen op hun bedrijfsvoering? Om dat in beeld te krijgen zijn in de enquête een aantal voorbeelden opgenomen van recente maatregelen, die de regeldruk voor ondernemers moesten verminderen. Aan de respondenten is voor iedere maatregel gevraagd of ze bekend waren met deze verandering en of ze al zelf met die aangepaste regeling te maken hadden gehad. Vervolgens is hen ook gevraagd om het effect van deze verandering op hun bedrijfsvoering weer te geven op een vijfpuntsschaal, van 1 (zeer gunstig effect) tot 5 (zeer ongunstig effect). De respondenten konden ook kiezen voor de antwoordcategorie neutraal of zich weerhouden van commentaar met behulp van de antwoordcategorie niet van toepassing. Hieronder worden alle maatregelen kort geïntroduceerd en worden de resultaten uit het onderzoek daarbij vermeld. Maatregel 1: digitaal factureren De Belastingdienst stelt papieren facturen niet langer verplicht en accepteert nu ook digitale facturen. Deze maatregel was goed bekend bij de respondenten: 74% was hiervan op de hoogte en 56% had zelf al met deze maatregel te maken gehad. Bijna de helft (47%) van de respondenten vond dat deze maatregel een gunstig effect had op zijn bedrijfsvoering. Volgens 24% van hen was dat zelfs een zeer gunstig effect. De wijze waarop respondenten het effect van deze

181 Kosten van secundair belang 157 maatregel beoordeelden, bleek samen te hangen met de branche waarin ze actief waren (F(11,385)=4.463, p<.001). Respondenten uit alle branches tezamen, oordeelden gemiddeld gunstig over het effect van deze maatregel. Respondenten uit de veeteelt waren hierover echter het minst positief en oordeelden bijna neutraal (M=2.90, ten opzichte van M=2.23 voor alle respondenten samen). Daarmee verschilden de respondenten uit de veeteelt significant van de totale groep respondenten (t(374)=-4.498, p<.001). Overigens vonden respondenten die zelf al met deze maatregel te maken hadden gehad, vaker dat deze maatregel een gunstig effect had op hun bedrijfsvoering. Dit verschil was significant (F(1,375)=13.585, p<.001). Maatregel 2: omgevingsvergunning Door de invoering van de nieuwe omgevingsvergunning (wabo) kunnen verschillende vergunningen (bouw-, sloop- en kapvergunningen) in één keer worden aangevraagd. 39% van de respondenten was hiervan op de hoogte en 17% had hiermee zelf al te maken gehad. Volgens 25% van de respondenten had deze verandering een gunstig effect op de bedrijfsvoering. Daarbij oordeelden respondenten die zelf al met de nieuwe regeling te maken hadden gehad, niet significant anders dan degenen die dat nog niet zelf hebben ervaren (F(1,201)=0.711, p=.400). Er waren verschillen te zien in de beoordeling van respondenten uit verschillende branches, al bleek dit niet significant (F(11,218)=1.824, p=.052). Toch verschilden de meningen van de ontwikkelaars en producenten van software (M=3.33) en die van respondenten uit de branche metaalindustrie en overige fabrikanten (M=1.67) wel significant van elkaar (t(207)= , p=.001). Maatregel 3: afschaffing Jaarlijkse Bijdrage KvK Sinds 2013 is de jaarlijkse bijdrage van de Kamers van Koophandel afgeschaft. De Kamers van Koophandel werden vanaf dat moment volledig uit de overheidsfinanciën gefinancierd, waardoor bedrijven hiervoor geen factuur meer ontvingen. Deze maatregel was behoorlijk goed bekend onder respondenten: 62% van de respondenten was hiervan op de hoogte, 63% had zelf met deze verandering te maken gehad. Deze maatregel had volgens 72% van de respondenten een gunstig effect op de bedrijfsvoering, 46% van hen vond dat effect zelfs zeer gunstig. Maatregel 4: wijziging Arbowet De Arbowet is gewijzigd, waardoor de Ri&e toets door een arbokerndeskundige niet langer verplicht is voor bedrijven met minder dan 25 werknemers. Deze maatregel was minder bekend bij de respondenten: 17% van hen was hiervan op de hoogte, 52% wist het niet. Uit de resultaten blijkt dat dit samen-

182 158 Hoofdstuk 4 hing met de bedrijfsomvang (aantal werkzame personen) (F(4,330)=4.856, p=.001). Bij respondenten van bedrijven met werkzame personen was 45% van de respondenten op de hoogte van deze wijziging. Dat gold ook voor de respondenten die zelf met deze verandering te maken hadden gehad (F(4,271)=6.306, p<.001). Dit betrof in totaal 9% van de respondenten, maar die waren voornamelijk afkomstig van bedrijven uit de categorie werkzame personen. Volgens 26% van de respondenten had deze wijziging een gunstig effect op de bedrijfsvoering. Die beoordeling bleek overigens niet significant samen te hangen met de bedrijfsomvang (F(4,192)=1.167, p=.327). De beoordeling hing wel significant samen met de vraag of de respondent zelf al met de nieuwe regeling te maken had gehad (F(2,478)=79.587, p<.001). Respondenten die niet zelf met de regeling te maken hadden gehad, oordeelden gemiddeld negatiever over het effect van deze maatregel op de bedrijfsvoering (M=3.85) dan respondenten die hiermee wel zelf ervaring opdeden (M=2.34). Maatregel 5: vereenvoudiging melding afvalstromen Het melden van afvalstromen is vereenvoudigd. Daarom hoeft afval zoals kunststof, banden, dierlijke bijproducten en niet gevaarlijk bouw- en sloopafval niet meer gemeld te worden. Deze vraag is alleen voorgelegd aan de respondenten uit de onderzoeksgroepen 1, 3 en % van deze respondenten bleek op de hoogte te zijn van de maatregel, 54% niet. 9% van de respondenten had zelf al met de aangepaste regeling te maken gehad, 51% niet (maar liefst 41% koos voor de antwoordcategorie niet van toepassing). Toch was 24% van de respondenten van mening dat deze maatregel een gunstig effect had op de bedrijfsvoering. De respondenten die zelf met de nieuwe regeling te maken hadden gehad, bleken positiever te zijn over het effect van deze maatregel op hun bedrijfsvoering (M=2.66) dan respondenten die hier (nog) niet zelf mee te maken hadden (M=3.64). Dit verschil was significant (F(2,369)=79.658, p<.001). Maatregel 6: melding bij wijziging leidinggevende (Drank- en Horecawet) Horecabedrijven hoeven geen nieuwe Drank- en Horecavergunning meer aan te vragen bij wijziging van een leidinggevende. Een melding aan de gemeente volstaat nu. Deze maatregel is alleen voorgelegd aan de respondenten uit 39 De onderzoeksgroepen verwijzen naar de topsectoren zoals beschreven in hoofdstuk 3. Bij de maatregelen 5 en 6 is hierin onderscheid gemaakt om zo branche specifieke maatregelen voor te kunnen leggen.

183 Kosten van secundair belang 159 onderzoeksgroep 2, 40 waarvan de horecabedrijven onderdeel uitmaakten. 28% van de respondenten uit deze onderzoeksgroep was van deze verandering op de hoogte, 51% niet. Wanneer alleen naar de horecaondernemers binnen de groep wordt gekeken, dan bleek 40% van hen op de hoogte van deze verandering. 16% van hen had zelf al met de veranderde regeling te maken gehad (tegenover 10% van de respondenten uit de totale groep respondenten), 73% van was nog niet met de nieuwe regeling in aanraking zijn geweest. Uit de totale onderzoeksgroep was 41% van de respondenten van mening dat de maatregel een gunstig effect had op de bedrijfsvoering. De horecaondernemers onder hen waren hierover nog positiever: volgens 58% had deze maatregel een gunstig of zeer gunstig effect op de bedrijfsvoering. Maatregel 7: BRL voor uitwisseling financiële gegevens via internet De overheid maakt gebruik van BRL. Dat is een manier om financiële gegevens via internet te verzamelen en uit te wisselen. Ondernemers die dat ook gebruiken, kunnen nu eenvoudiger aangifte doen voor de inkomstenbelasting, omzetbelasting en vennootschapsbelasting. Dit bleek nog niet goed bekend te zijn bij de respondenten: slechts 28% van de respondenten was hiervan op de hoogte en 19% had hiermee zelf al te maken gehad. Toch vond 31% van de respondenten dat deze maatregel een gunstig effect had op de bedrijfsvoering. Deze beoordeling bleek samen te hangen met de branche waarin een respondent actief was (F(11,306)=2.673, p=.003). Vooral respondenten uit de veeteelt oordeelden anders: zij waren gemiddeld neutraal (M=2.97) terwijl de andere respondenten positiever waren (M=2.36). Respondenten uit de voedingsmiddelenindustrie waren het meest positief (M=1.86). Het verschil tussen deze twee uitersten was dan ook significant (t(295)=3.070, p=.002). Maatregel 8: vereenvoudiging CBS-enquête De enquêtes van het CBS zijn eenvoudiger geworden. Informatie die al bij de overheid bekend is, wordt niet nogmaals opgevraagd en de vragen sluiten beter aan op de praktijk. Slechts 21% van de respondenten was van deze verandering op de hoogte. Een vergelijkbare groep (19%) heeft zelf met deze verandering te maken gehad. Volgens 35% van de respondenten had deze verandering een gunstig effect op de bedrijfsvoering, waarbij 17% deze zelfs als zeer gunstig beoordeelde. Respondenten die zelf al met de vereenvoudigde enquête te maken hadden gehad, waren nog positiever: 64% van hen vond dat deze maatregel een gunstig effect had op hun bedrijfsvoering. 40 De onderzoeksgroepen verwijzen naar de topsectoren zoals beschreven in hoofdstuk 3. Bij de maatregelen 5 en 6 is hierin onderscheid gemaakt om zo branche specifieke maatregelen voor te kunnen leggen.

184 160 Hoofdstuk 4 Voor alle maatregelen bestond er een significant verband 41 tussen de vraag of ze van een maatregel afwisten en of ze zelf al met die verandering te maken hadden gehad. Dat betekent dat respondenten die van de betreffende maatregel afwisten, ook vaker met deze maatregel te maken hadden gehad. Al met al vonden de meeste respondenten dat de problemen door regels voor ondernemers in de afgelopen jaren niet zijn afgenomen. Zo vonden ze over het algemeen niet dat regels hen nu minder geld kostten of dat ze sneller antwoord kregen van instanties. Ook de irritatie rond regels is voor de meeste respondenten niet afgenomen. Toch hadden de concrete maatregelen volgens respondenten een gunstig effect op hun bedrijfsvoering: voor de meeste maatregelen vond ongeveer 25%-35% van de respondenten dat deze een gunstige invloed had op de bedrijfsvoering. Deze ogenschijnlijke paradox zal in de interviews aan respondenten worden voorgelegd. 4.5 CONCLUSIE Middels de enquête is geprobeerd om meer inzicht te krijgen in de wijze waarop respondenten regeldruk ervaren. Uit de resultaten blijkt dat er twee factoren te onderscheiden zijn die invloed hebben op de wijze waarop zij regeldruk ervaren: kosten en werkbaarheid. Wat betreft de factor kosten kan worden geconcludeerd dat respondenten deze breder interpreteren dan de wijze waarop deze in het Standaard Kosten Model (zoals is toegelicht in hoofdstuk 1) wordt gedefinieerd. Tevens kan worden geconcludeerd dat de factor werkbaarheid in de ogen van respondenten meer invloed had op de ervaren regeldruk, dan de factor kosten. De meeste respondenten zijn negatief over het effect van de aanpak van regeldruk in de laatste vijf jaar. Zo vinden ze over het algemeen niet dat kosten door regels zijn verminderd of dat ze minder papierwerk kregen. Ook de irritatie door regels nam voor de meeste respondenten niet af. Wanneer respondenten een aantal concrete maatregelen werd voorgelegd, bleek dat die maatregelen volgens hen wel een gunstig effect hadden op hun bedrijfsvoering. Dat is een opmerkelijke paradox, die in het volgende hoofdstuk nader aan de orde komt. 41 De ANOVA gaf in alle gevallen p<.001.

185 5 Het moet wel ergens goed voor zijn Resultaten uit de interviews In hoofdstuk 4 werden op basis van de enquêteresultaten twee factoren onderscheiden die de beleving van regeldruk bij ondernemers beïnvloeden: kosten 1 en werkbaarheid. 2 Deze factoren werden gevormd uit de elf aspecten die met behulp van de enquête aan respondenten waren voorgelegd (zie hoofdstuk 4, tabel 4.2). Het belang van de factor kosten op de ervaring van regeldruk lijkt weinig omstreden, omdat de kosten van regels ook door de overheid als uitgangspunt worden gehanteerd bij de aanpak van regeldruk. Toch blijkt uit de enquête dat kosten verschillend worden geïnterpreteerd. Uit hoofdstuk 4 (figuur 4.9) bleek dat respondenten kostenposten meerekenden die de overheid bij haar overheidsdefinitie nadrukkelijk heeft uitgesloten. De andere factor, werkbaarheid, is een nieuwe factor die uit de enquête naar voren kwam. Deze factor bestond uit de wat zachtere aspecten, die bijvoorbeeld betrekking hebben op de dienstverlening van instanties en de begrijpelijkheid van regels. Die bleek voor respondenten een belangrijkere rol te spelen bij het veroorzaken van regeldruk dan de kosten. Ook werd duidelijk dat de factor werkbaarheid invloed had op de hoogte van de factor kosten, bijvoorbeeld omdat een gebrek aan inlevingsvermogen bij ambtenaren tot hogere kosten leidde voor respondenten. 3 In de interviews is de fenomenologische benadering gehanteerd, waarmee op basis van voorbeelden van respondenten is nagegaan welke rol de beide factoren spelen bij de beleving van regeldruk. Tevens is nagegaan op welke manier de factoren zich tot elkaar verhouden en of ze een volledige verklaring bieden voor het fenomeen regeldruk. Daartoe zijn verschillende interviewtechnieken gebruikt en is de geïnterviewde respondenten ook hun reflectie ge- 1 De factor kosten is in hoofdstuk 4 gevormd en opgebouwd uit de volgende vier aspecten: dat de regel mij tijd kost, dat de regel mijn plannen vertraagt, dat ik door de regel minder flexibel word en dat de regel mij geld kost. 2 De factor werkbaarheid is in hoofdstuk 4 gevormd en opgebouwd uit de volgende zeven aspecten: dat de regel een belangrijk probleem oplost of voorkomt, dat mijn contact met overheidsinstanties goed verloopt, dat de instanties onderling goed met elkaar samenwerken, dat de ambtenaar of inspecteur begrip toont voor mijn situatie, dat de gestelde eisen aansluiten op mijn praktijksituatie, dat ik de regel zelf begrijp en kan uitvoeren en dat de kosten die ik moet maken in verhouding zijn tot het publieke belang. 3 Zie hoofdstuk 4, figuur 4.8.

186 162 Hoofdstuk 5 vraagd op een aantal maatregelen die door de overheid waren genomen. Zoals reeds in hoofdstuk 4 is vermeld, waren hiervan een aantal voorbeelden in de enquête opgenomen. Tekenend was de reactie van de respondenten, met betrekking tot het afschaffen van de Jaarlijkse Bijdrage van de Kamer van Koophandel: Daar ligt de pijn toch niet? Als ze zich daarmee op de borst kloppen, dan hebben ze er nog niks van begrepen. ( ) De pijn ligt met de onwerkbaarheid van wetten waar de ondernemer niet mee uit de voeten kan als hij uitbreiden wil of wat dan ook. Die factuur van de KvK komt op de grote stapel en die wordt één keer in de week betaald digitaal. Dat is één minuutje. Of die nou digitaal binnenkomt of ik moet hem uitprinten of ik moet een envelop openscheuren, dat maakt niet zoveel uit. Het echte probleem zit ergens anders. 4 De onwerkbaarheid van wetten waarover deze respondent sprak, vormde een belangrijk onderdeel van de interviews. De interviews zijn ingezet om scherper in beeld te krijgen wat respondenten onder de factor werkbaarheid verstaan. Tevens is nagegaan of respondenten een relatie zagen tussen de beide factoren én of de twee factoren een volledig beeld schetsten van regeldruk. Dat laatste bleek niet zo te zijn, op basis van de bevindingen uit de interviews is er dan ook een extra factor toegevoegd. De drie factoren worden in dit hoofdstuk geïntroduceerd, maar in hoofdstuk 6 nader uiteengezet. Vooruitlopend daarop geeft dit hoofdstuk de resultaten uit de interviews weer. In paragraaf 5.1 worden voorbeelden beschreven die respondenten hebben genoemd met betrekking tot hun ervaringen met instanties. Het betreft zowel positieve als negatieve ervaringen, ofwel: situaties waarin wel of juist geen regeldruk werd ervaren. Paragraaf 5.2 gaat in op de visualisatiemethode, waarin respondenten op een abstracter niveau aangaven wat regeldruk in hun ogen was en waardoor het werd veroorzaakt. Ook volgen uit de enquête enkele opmerkelijke conclusies, die met behulp van de interviews nader werden geduid. In paragraaf 5.3 wordt geschetst in hoeverre respondenten zich in deze conclusies konden vinden en welke verklaringen ze hiervoor gaven. De resultaten uit de proefinterviews blijven buiten de analyse, maar zijn in een enkel geval ter illustratie gebruikt. In die gevallen wordt dat erbij vermeld. De vragenlijst is terug te vinden in bijlage 3.6 en bijlage 5.3 geeft een geanonimiseerd overzicht van de geïnterviewde respondenten, waarbij de belangrijkste bedrijfskenmerken zijn vermeld. 4 Interview 2.

187 Het moet wel ergens goed voor zijn POSITIEVE EN NEGATIEVE VOORBEELDEN, WANNEER WERD REGELDRUK ERVAREN? Ondernemers hebben op verschillende manieren met instanties en met regelgeving te maken. Bijvoorbeeld voor de belastingaangifte (Belastingdienst), het aanvragen van een bouwvergunning (gemeente) of de inschrijving of wijziging van hun gegevens in het Handelsregister (KvK). Voor dit onderzoek was ik op zoek naar de factoren die bepaalden of ondernemers dergelijke zaken wel of niet als hinderlijk beschouwden, het bespreken van concrete voorbeelden leverde interessante informatie op. De voorbeelden die respondenten beschreven, waren veelal de situaties waarbij de grootste ergernissen en frustraties opspeelden. Dit betrof dan ook soms heftige voorbeelden, zoals de inval van de arbeidsinspectie, die door de betreffende ondernemer als razzia 5 werd omschreven en die door hem en zijn personeel als zeer schokkend werd ervaren. 6 Of de binnenvaartschippers, die beide meteen van wal staken over diverse eisen die hen boven het hoofd hingen en die hen zouden verplichten tot grote investeringen in het schip. 7 Opvallend is ook de gesprekspartner die nu een taxibedrijf heeft, maar daar eigenlijk door de regelgeving in is gerold. Deze ondernemer schreef zich in als touroperator, die buitenlandse gasten zou begeleiden bij hun verblijf in Nederland. Dit omvatte een breed spectrum aan diensten, zoals het invullen van formulieren en begeleiding bij instanties. Vervoer was daar een onderdeel van. Maar bij de inschrijving in het Handelsregister paste dit bedrijf in geen enkel vakje en werd het ingedeeld bij taxivervoer. Dat had de nodige gevolgen. Behalve de verplichte chauffeurspas, werden ook andere verplichtingen opgelegd die volgen uit de regels voor de taxibranche. Dat vroeg om forse investeringen. Toen na negen maanden alle diploma s binnen waren en er inkomsten gegenereerd dienden te worden, werd het bedrijf daarom toch als taxibedrijf gestart. De ondernemer, die zelf nog nooit in een taxi had gezeten, is inmiddels blij met de opmerkelijke kentering: Ik heb inmiddels een groot netwerk van klanten opgebouwd ( ) Het was noodzakelijk, maar wel gelukkig. Ik ben heel gelukkig in mijn vak ( ) Geen enkele dag is hetzelfde ( ) ik houd van beweging, vervoer én ik houd van mensen ( ), menselijk contact. ( ) Je kunt je flexibel opstellen, soms last-minute of mensen helpen die op een of andere manier beperkt zijn. Het is heel afwisselend. 8 Maar de meeste situaties die door respondenten als eerste voorbeeld werden aangehaald, hadden betrekking op gemeenten. Bijvoorbeeld over procedures 5 Interview Zie verder paragraaf Zie verder paragraaf Interview 11.

188 164 Hoofdstuk 5 rondom ruimtelijke ordening, waarbij vergunningsaanvragen te lang bleven liggen of er fouten werden gemaakt in de procedures. 9 Respondenten deden diverse suggesties om regelgeving eenvoudiger of praktischer te maken. Zo werd bijvoorbeeld gesproken over de GVA (gedragsverklaring aanbesteden), die door klanten gevraagd kan worden bij offertetrajecten. Een van de respondenten schetste hoe dat in de praktijk uitwerkt: Wij vragen veel GVA verklaringen aan, voor Europese aanbestedingen ( ) al een klacht ingediend dat ik het belachelijk vind dat het niet online kan. Wij hebben drie directeuren in het Handelsregister staan, waarvan er twee in het buitenland zijn gevestigd. Dan duurt zo n verklaring om aan te vragen alleen al twee tot drie weken, want je moet het daarheen sturen, zij moeten het ondertekenen en weer terugsturen. Vervolgens stuur ik het op. Dan kan die aanvraag acht weken in beslag nemen. Maar ja, soms ( ) wordt de datum van de aanbesteding één of twee maanden opgeschoven ( ). Maar de documenten mogen maar twee maanden geldig zijn ( ) Dus dan moet ik alweer nieuwe documenten aanvragen, maar dat ga ik dan niet meer redden ( ) Al een aantal keer opdrachten door misgelopen, gediskwalificeerd ( ) Er is een Europese aanbestedingswet en die zou over heel Europa gelijk moeten zijn, maar dat is niet zo. Elk land heeft zijn eigen regeltjes en daar houden ze zich ook aan ( ) in Nederland is GVA zes maanden geldig, in andere landen twee maanden. 10 In het gesprek doet de ondernemer de suggestie om in plaats van incidentele verklaringen een doorlopend systeem te maken en bijvoorbeeld GVA nummers te verstrekken waarmee kan worden uitgedrukt dat iemand goed is voor zijn verklaring. In een online systeem zou alle benodigde informatie inzichtelijk moeten worden gemaakt. Alle verschillende instanties die hierbij betrokken zijn zouden dan beter moeten samenwerken, zodat met één druk op de knop de informatie beschikbaar is. Diverse respondenten openden het gesprek met de opmerking dat ze graag eens met de overheid zelf zouden praten over zaken die niet goed gaan. Zowel over regelgeving en procedures, als over de wijze waarop ze door instanties worden geholpen. Een veelgehoorde opmerking met betrekking tot mijn onderzoek was dan ook: fijn dat het ons nu wordt gevraagd, maar waarom komt de overheid zelf niet naar ons toe om hierover met ons van gedachten te wisselen? 11 Respondenten ervoeren regelgeving in veel gevallen als iets wat ver weg werd bedacht, veelal door mensen die in hun ogen weinig gevoel hadden bij de praktijk. Toch bepalen zij op afstand wat goed voor je is. Een voorbeeld werd gegeven door een van de binnenvaartschippers, die vertelde over de scheepvaartkeuring, waarbij hoge eisen aan de schepen worden gesteld. In de ogen van de schipper zijn veel van die eisen wellicht realistisch 9 Deze komen in paragraaf en nader aan de orde. 10 Interview Interview 10.

189 Het moet wel ergens goed voor zijn 165 voor nieuwbouwschepen, maar kunnen ze niet altijd ook worden verlangd van oudere schepen. Eén van de schippers heeft recent een controle gehad, waaruit extra kosten voortvloeiden die in zijn ogen onnodig waren: EUR die je zo overboord moet scheppen. Aan boord wordt soms gewerkt met oudere apparatuur wanneer die nog functioneert (onder meer afhankelijk van de intensiteit van het gebruik). Een voorbeeld is een radarsysteem, waarvoor vroeger met regelmaat iemand aan boord kwam om het te keuren. Er werd gekeken naar het beeld en of het nog goed functioneerde. De laatste jaren is hiervoor niemand meer geweest en wordt het anders aangepakt: er is een regel in het leven geroepen die bepaalt dat alle radarsystemen die vóór een bepaalde datum geplaatst zijn, vervangen dienen te worden. Hierbij is niet relevant of het systeem nog goed werkt. In de ogen van de respondent zou dat echter juist wél moeten zijn waar het om draait. De oude systemen zouden in zijn optiek overigens vanzelf uitsterven, omdat er (op termijn) bijvoorbeeld geen onderdelen meer voor verkrijgbaar zijn. De respondent verwoordde het als volgt: Het zou beter zijn als het gewoon gekeurd wordt en wordt gekeken of het nog goed werkt, daar gaat het om. ( ) Kijk, als dat ding niet goed werkt, dan gooi ik hem er ook af. Ik wil ook met vertrouwen in de mist varen ( ) wij zijn daar niet roekeloos mee. 12 De verplichting om een goed werkend apparaat te vervangen, zonder dat wordt gekeken of het oude nog voldoende functioneert, leidt volgens de schipper tot onnodige kosten. Na de concrete beschrijving van enkele recente voorbeelden, is de respondenten gevraagd naar hun ervaringen met een aantal specifieke instanties. Hierbij is gebruik gemaakt van de beoordeling die zij in de enquête aan deze instanties hadden gegeven. Desgevraagd gingen de geïnterviewde respondenten in op hun ervaringen met enkele instanties die zij als (zeer) belemmerend of (zeer) behulpzaam hadden beoordeeld in de enquête. In de serie bijlagen 5.1A t/m 5.1N is per instantie te zien hoe deze door de respondenten waren beoordeeld. Aan iedere respondent is gevraagd om hun oordeel toe te lichten voor enkele instanties waarover zij het meest uitgesproken waren (zowel negatief als positief). Ook is hen om suggesties gevraagd, waarmee instanties die nu door hen als belemmerend werden beoordeeld, een positievere score zouden kunnen krijgen. Tussen het afnemen van de enquête en de interviews was ongeveer een jaar verstreken. Daardoor kwam het in een enkel geval voor dat een respondent het oordeel over een instantie in de tussentijd had bijgesteld. In die gevallen is dat met een * vermeld in de bijlagen. Hierna worden van de verschillende instanties de belangrijkste constateringen uit de interviews geschetst. 12 Interview 19.

190 166 Hoofdstuk Arbeidsinspectie (tegenwoordig Inspectie SZW) De arbeidsinspectie werd door respondenten in de enquête als belemmerende instantie beoordeeld, met een gemiddelde score van Uit bijlage 5.1A, waarin de beoordeling van de respondenten is weergegeven, blijkt dat de helft van de geïnterviewde respondenten voor de categorie niet van toepassing koos. Zeven van de 24 respondenten beoordeelden de arbeidsinspectie als neutraal. Van de respondenten die wel een uitgesproken mening over deze instantie hadden, bleek er één te zijn die haar als behulpzaam beoordeelde. Anderzijds beoordeelden twee ondernemers de arbeidsinspectie als belemmerend en twee anderen als zeer belemmerend. Uit de interviews bleek dat de respondent die de arbeidsinspectie als behulpzaam beoordeelde in de praktijk weinig met hen te maken had, naar eigen zeggen wellicht omdat het bedrijf zich goed aan de regels hield. Meerdere geïnterviewde respondenten schetsten hoe de controles door de arbeidsinspectie plaatsvonden. Soms bleken deze door respondenten (en personeel en eventueel aanwezige klanten) als zeer dreigend te worden ervaren. Zoals hiervoor reeds is vermeld, gebruikte één van de geïnterviewde respondenten de term razzia. De respondent beschreef het voorval als volgt: Ze komen niet gewoon binnen om te kijken wat je doet, ze komen met twee politiebusjes en een personenauto, waar allemaal mensen uitspringen. Ze stormen echt naar binnen, mijn collega s die naar buiten liepen werden weer naar binnen gestuurd. Ik dacht dat er een overval was, want er werd geschreeuwd. Ik was echt onder de indruk. Het meisje in de keuken begon te huilen, ik had een vleesmes in mijn hand, van wat is er aan de hand? Ik had geen idee ( ) Bleek dus dat het controle was ( ) uiteindelijk was gelukkig alles goed. Behalve dat meisje, die had geen legitimatie bij zich, ze kreeg dan nog een bekeuring van EUR 65, terwijl ze nog stond te huilen. 14 Deze ondernemer vertelde al driemaal een dergelijke inspectie te hebben meegemaakt, in het laatste geval werd de situatie extra gecompliceerd, omdat de medewerkers van de arbeidsinspectie niet op de hoogte bleken te zijn van de financiële regeling waarvan deze ondernemer gebruik maakte. Daardoor werd er ten onrechte vanuit gegaan dat de administratie niet correct was. De respondent voelde zich als een crimineel behandeld, bijvoorbeeld omdat hij op het bureau via glas met de ambtenaren moest communiceren. Met moeite kon de respondent onder de dreigende boete uitkomen, omdat uiteindelijk bleek dat hij wel degelijk juist gehandeld had. Dat duurde lang en het ging om veel geld: ik lag 1,5 jaar met zenuwen in bed, want wat als ik die bekeuring van EUR wel zou krijgen?. Maar niet bij iedere geïnterviewde 13 Zie hoofdstuk 4, tabel Interview 10.

191 Het moet wel ergens goed voor zijn 167 verliep de controle zo heftig. Een van de respondenten vertelde dat de inspecteurs weliswaar dreigend binnenkwamen, maar zich netjes opstelden zodra ze merkten dat het bedrijf de boel netjes op orde had: Ik denk dat ze hadden verwacht dat er allemaal illegalen in de hal zouden zitten ( ) toen kwamen ze hier en toen zagen ze dat waar ze voor kwamen dat dat niet terecht was. ( ) heel veel internationale werknemers, als je al de namen op de lijst bekijkt, dan snap ik dat ze denken: ik ga even kijken, vooral ook omdat we veel tijdelijke contracten hebben. 15 Voor vrachtwagen- en taxichauffeurs en in de scheepvaart worden arboregels steeds vaker voorgeschreven aan zelfstandige ondernemers, zoals rij- en rusttijden, stahoogten en geluidsnormen. In de ogen van respondenten gaan deze regels erg ver, zeker in gevallen waarin het zelfstandige ondernemers zonder personeel betreft. In de taxibranche heeft dit volgens de respondent gevolgen voor de flexibiliteit naar de klant. Om dat te voorkomen bieden de strenge regels weer allerlei uitzonderingen, waardoor ze bijzonder ingewikkeld en gedetailleerd worden. Een van de geïnterviewde respondenten legt het als volgt uit: Mijn maximale werktijd, dus niet alleen mijn rijtijd, het is ook het weg zijn van mijn originele standplaats, is acht uur, met uitzondering van twee dagen per week tien uur. En, ik mag 45 uur per week werken, maar met een uitzondering tot 60 uur per week. Maar dan moet ik het compenseren in week twee, zodat ik maximaal 90 uren over twee weken werk. 16 Deze ondernemer rijdt veel op Schiphol en krijgt derhalve weleens te maken met vertraagde vluchten. Dat veroorzaakt problemen met het hele werk- en rijschema. Maar daarnaast betreurt deze ondernemer het dat niets meer aan het gezonde verstand wordt overgelaten en dat de vrijheid van ondernemers zo vergaand wordt beperkt: Ze beledigen mijn gezonde verstand daarmee. 17 In de binnenvaart dreigen er regels uit arboregelgeving van toepassing te worden verklaard voor zelfstandige schippers zonder personeel. 18 Volgens de respondenten heeft dat verregaande gevolgen: ze bepalen bijvoorbeeld dat de stahoogte van de roef (het woongedeelte op het schip) tien of twintig centimeter verhoogt moet worden, het bed moet worden verlengd of het geluid verder moet worden gedempt. Dergelijke regels zouden een enorme verbouwing van de schepen vragen, terwijl de respondenten (die vaak al jarenlang met hun partner en/of gezin aan boord leven) hiervan zelf geen last zeggen te ondervinden. De respondenten zouden het daarom zeer waarderen als 15 Interview Interview Interview Interviews 19 en 24.

192 168 Hoofdstuk 5 beleidsmakers aan boord van het schip zouden komen kijken en hen zouden vragen of ze last hebben van deze zaken en na te gaan of dergelijke regelgeving realistisch en/of wenselijk is Belastingdienst De respondenten hebben de Belastingdienst in de enquête als neutraal beoordeeld, met een gemiddelde score van Wanneer alleen wordt gekeken naar de beoordeling door de geïnterviewde respondenten (bijlage 5.1B), is te zien dat één van hen koos voor de antwoordcategorie niet van toepassing. De helft van de respondenten beoordeelden de Belastingdienst als neutraal. Verder vonden vier respondenten de Belastingdienst behulpzaam en één zeer behulpzaam. Anderzijds beoordeelden vier respondenten de Belastingdienst als belemmerend en twee als zeer belemmerend. Al met al komt deze instantie met een gemiddelde score neutraal uit de bus. Maar de verschillen tussen de twee uitersten zijn groot. Dat bleek uit de voorbeelden die de respondenten in de interviews naar voren brachten. Over het algemeen zagen zij de Belastingdienst als een instantie waarmee ze achteraf dienden af te rekenen. Met behulp van een accountant komen ze daar altijd wel uit. Onder de respondenten bestond de algemene indruk dat de regels enige ruimte boden om een zo gunstig 20 mogelijke oplossing voor de eigen situatie te vinden en tegelijkertijd werden ze wel als eerlijk ervaren. 21 Maar er waren ook respondenten die problemen ondervonden. Die leken met name te ontstaan wanneer deze instantie aanvullende informatie opvroeg of uitvoerige controles uitvoerde. Zo vond één van de respondenten de controle wel erg grondig: de administratie werd tot op de euro nauwkeurig bekeken, wat drie dagen tijd in beslag nam. Vervolgens werd de respondent gevraagd om aanvullende informatie bij zijn accountant op te vragen terwijl de Belastingdienst die informatie volgens de respondent zelf reeds in bezit zou moeten hebben. De ondernemer wilde de kosten daarvan derhalve niet betalen. Hij verwoordde het als volgt: Dat kunnen zij in hun computer zo nakijken ( ) zij moeten, vind ik, ( ) al hún informatie sowieso weten. Zij hebben het al. 22 Een andere respondent kostte het 160 uren om de administratie van een reeds afgesloten boekjaar te doorlopen. De Belastingdienst had hem gevraagd om het aantal gewerkte uren te onderbouwen, zodat ze kon nagaan of hij in aanmerking kwam voor de zelfstandigenaftrek. Hierbij ging het om de vraag of de ondernemer, naast het werk voor zijn werkgever, voldoende uren besteedde aan zijn eigen bedrijf, een voorwaarde voor deze 19 Zie hoofdstuk 4, tabel Bijvoorbeeld door het plegen van (extra) investeringen of afschrijvingen (interview 2). 21 Zie ook paragraaf Interview 3.

193 Het moet wel ergens goed voor zijn 169 fiscale regeling. In de ogen van de betreffende ondernemer een terechte vraag, maar onnodig inefficiënt doordat de communicatie louter op papier plaatsvond. De respondent was van mening dat de Belastingdienst onvoldoende besefte dat hij het maken van lange werkweken (en werken in het weekend of in de avond) geen probleem vond. Hij benadrukte dat hij graag telefonisch overleg had gehad, zodat hij dit had kunnen toelichten. Hij vermoedde dat de uitgebreide schriftelijke onderbouwing dan wellicht niet nodig was geweest. Uiteindelijk heeft hij met behulp van zijn oude s een gedetailleerde rapportage kunnen opleveren, maar de 160 uren die hem dit hebben gekost waren in zijn ogen onnodig hoog. 23 Een ander voorbeeld betrof een foutieve vermelding in het administratiesysteem van de Belastingdienst, die lastig te veranderen bleek te zijn. Zo vertelde een van de geïnterviewde respondenten over veranderingen die niet werden doorgevoerd, geschuif met bedragen, bezwaren en tegenstrijdige berichten van de Belastingdienst: Het is niet raar dat mensen gek worden hoor. Het is echt niet raar! 24 Antwoorden waren tegenstrijdig en (telefonische) gesprekken verliepen moeizaam: Er wordt gewoon niets uitgelegd ook ( ) elke keer krijg je een ander antwoord ( ) op een gegeven moment wordt je er een beetje moe van en begin je een beetje geagiteerd te praten jongeman, wil je nou eindelijk eens naar me luisteren?, hij gaf wel antwoord, maar niet op wat ik aandroeg. Hij antwoordde aan de andere kant ik ben hier niet van gediend mevrouw, ik beëindig dit gesprek. En dan gooit hij de hoorn erop. Dan heb je twee dagen in de wacht gestaan Brandweer De brandweer werd in de enquête als meest behulpzame instantie beoordeeld, met een gemiddelde score van Uit bijlage 5.1C blijkt dat 10 van de 24 geïnterviewde respondenten voor de antwoordcategorie niet van toepassing koos en dat vijf respondenten de instantie als neutraal beoordeelden. Daarnaast was er één respondent die de brandweer als belemmerend ervoer en één die deze instantie zeer belemmerend vond. Vijf van de geïnterviewde respondenten hadden de brandweer als behulpzaam beoordeeld en nog eens twee vonden deze instantie zelfs zeer behulpzaam. Uit de voorbeelden die respondenten tijdens de interviews noemden, blijkt dat zij de taak van de brandweer veelal belangrijk vinden. Zo waardeert een van de geïnterviewden, een marktkoopman, de controles op brandveiligheid door de brandweer. Hij geeft aan dat 23 Interview Interview Interview Zie hoofdstuk 4, tabel 4.4.

194 170 Hoofdstuk 5 er soms echt onveilige situaties zijn bij marktkramen en dat het goed is dat de brandweer daarop controleert: Dan sta je voor jezelf ook iets rustiger. 27 Toch is er ook onvrede over regelgeving die af en toe lastig past in het reilen en zeilen van het bedrijf, zoals de verplichte BHV cursussen voor medewerkers. Zo vertelt een eigenaar van een lunchroom dat hij zijn personeel graag wil opleiden, maar dat hij aanloopt tegen hoge kosten: Ik vind het lastig om mee om te gaan. Je moet de cursus betalen, het loon van de medewerker tijdens de cursus en je hebt niemand in je zaak staan ( ) en als ze het gehaald hebben, moet je vaak ook nog een opslag op het loon betalen ( ) Je wilt ze wel opleiden, maar het hele salarisgebeuren hangt de meeste ondernemers te zwaar boven het hoofd. 28 Ook de kosten voor het lidmaatschap van de bedrijfsbrandweer blijken hoog te kunnen uitvallen. Eén van de respondenten beschreef het als volgt: We worden gelijkgesteld met een chemische fabriek, enige wat we doen is tijdelijke opslag, stukje in de vervoersketen. Als transporteur kiest voor vervoer gevaarlijke stoffen via vrachtwagen, dan zijn er geen extra regels ( ) Bedrijfsbrandweer is EUR per persoon, komt op EUR per jaar voor ons bedrijf. Gaat om 20 containers per jaar, dat kunnen we niet omslaan. Het is niet proportioneel ( ) Wij lossen het anders op, nemen die stoffen nu niet meer aan, maar daarmee dupeer je jezelf, want die stoffen zijn onderdeel van een klantenpakket. Die klant trekt in sommige gevallen zijn hele lading terug, want ik kan ze niet helpen ( ). Eigenlijk is vervoer via water veiliger, milieuvriendelijker, maar het opslagpunt, de terminal die wordt gestraft door een brandweertoewijzing ( ) Heel zwart-wit, geldt ook ook als meteen op chassis wordt gelost, of als er maar één container is ( ) Je zou naar een ander model van doorbelasting voor die brandweermensen toe moeten ( ) Maak het proportioneel. Doe dan een bedrag per container ( ) Als ik die twee ton betaal, komen er dan extra mensen bij? Ik denk het niet, dat is gewoon de kas spekken Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) Het CBS scoorde in de enquête niet hoog: met een gemiddelde score van 2.67 moet worden geconstateerd dat respondenten deze instantie over het algemeen als belemmerend ervoeren. 30 Uit bijlage 5.1D blijkt bovendien dat de geïnterviewde respondenten over deze instantie relatief vaak een duidelijk oordeel hadden: vijf van de 24 respondenten kozen voor de antwoordoptie niet van toepassing, zeven respondenten beoordeelden het CBS als neutraal. Drie respon- 27 Interview Interview Interview Zie hoofdstuk 4, tabel 4.4.

195 Het moet wel ergens goed voor zijn 171 denten beoordeelden het CBS als behulpzaam. Vier respondenten vonden haar belemmerend en nog eens vijf respondenten vonden het CBS zeer belemmerend. Door de vele lage beoordelingen die aan het CBS werden gegeven, is hierover in relatief veel interviews om een toelichting gevraagd. Hieruit bleek dat de enquêtes die ondernemers verplicht voor het CBS moeten invullen de grote boosdoeners waren. Respondenten noemden deze zinloos 31 en vonden dat deze tot onnodig gedoe leidden: Het is gewoon teveel wat ze vragen. ( ) we zijn eigenlijk net te klein ( ) ze vragen bijvoorbeeld elk kwartaal naar facturen, losse verkoop, etcetera. Ons bedrijf is gewoon te klein om daar zo vaak antwoord op te geven. Er gebeurt te weinig in een kwartaal ( ) Ik weet niet hoe dat zit, maar dan zou ik het bedrijven tot 50 medewerkers minder vaak toesturen. Bijvoorbeeld één keer per jaar, dan kun je goed zien wat er gebeurd is, is per kwartaal nu zo weinig. 32 Ze vonden vragen soms ingewikkeld en stoorden zich aan de boete waarmee gedreigd wordt. Het bleek voor één van de respondenten die de enquête ten onrechte ontving (omdat deze tot een verkeerde doelgroep was gerekend), moeilijk om dit te laten herstellen bij het CBS, waar deze ondernemer bovendien onvriendelijk en argwanend werd geholpen. 33 Wanneer respondenten werd gevraagd wat het CBS in hun ogen zou moeten veranderen, kwamen ze met een verrassende oplossing: ze adviseerden het CBS om beter zichtbaar te maken wat er met de antwoorden van de ondernemers gebeurt. Zoals een van de geïnterviewde respondenten het verwoordde: Je moet ze verplicht invullen, maar vervolgens zie je nooit meer wat ervan terugkomt. En die enquêtes gingen wel vrij ver. Er werden echt wel dingen gevraagd waar je goed over moet nadenken. En op zich ben ik daar niet op tegen, maar dan moet er ook wel iets mee gedaan worden. ( ) Dat het zin heeft, dat je het gevoel hebt dat het ergens toe bijdraagt. Dat het niet een instituut op zich is, maar dat er ook daadwerkelijk iets mee gebeurt. ( ) Bijvoorbeeld door maatregelen die daaruit voortvloeien, regels die worden aangepast, afgeschaft of ingevoerd op basis van de dagelijkse praktijk. Die informatie uit de praktijk kunnen ze als het goed is uit de enquêtes halen, maar daar zie je niets van. ( ) Het is steeds hetzelfde formulier met dezelfde vragen, dan denk je jongens, daar gaan we weer. Wat doen we ermee? 34 Tevens sprak een aantal respondenten de expliciete wens uit om de vragenlijsten juist meer te benutten om knelpunten van ondernemers te achterhalen, te onderbouwen en op te lossen. Bijvoorbeeld door de enquête meer toe te 31 Interview Interview Interview Interview 13.

196 172 Hoofdstuk 5 spitsen naar doelgroep, algemene vragen weg te laten en specifieke, relevantere vragen toe te voegen. Zo zouden problemen uit de branche of economische ontwikkelingen uit de doelgroep kunnen worden achterhaald en de informatie worden benut voor het zoeken van een oplossing. Respondenten zeiden de enquête veelal nuttig te vinden wanneer de kennis zou worden gebruikt om toekomstige ontwikkelingen of risico s mee boven tafel te krijgen. 35 Opvallend is dat respondenten die positief oordeelden over het CBS, met deze instantie te maken hadden gehad omdat ze data bij ze hadden opgevraagd. Ondernemers die negatief oordeelden over het CBS daarentegen, hadden met het CBS te maken gehad vanwege de enquêtes die ze dienden in te vullen. Dit opmerkelijke verschil komt in paragraaf 5.2 ook nog aan de orde (in de alinea s onder figuur 5.2) Douane Uit de enquête bleek dat de Douane met een gemiddelde score van 2.95 neutraal werd beoordeeld. 36 Uit bijlage 5.1E blijkt dat 14 van de 24 geïnterviewde respondenten voor de antwoordcategorie niet van toepassing kozen en er zeven neutraal oordeelden. De resterende drie respondenten waren verdeeld: één van hen beoordeelde de Douane als zeer belemmerend, één als belemmerend en één als behulpzaam. Uit de interviews kwam naar voren dat de regels en voorwaarden voor verzending (non food verklaringen) voor respondenten ingewikkeld waren, waardoor de verzending van lading soms (onnodige) vertraging opliep: Het is te lastig om iets [goederen] te versturen naar een niet-europees land, dat vind ik echt ( ) regels zijn te zwaar ( ) non-food verklaringen, dat soort dingen. Er gaat zoveel werk aan vooraf. Je moet eigenlijk gespecialiseerd zijn in im- en export om twee keer per week een pakketje te kunnen versturen ( ) extern bedrijf voor ingeschakeld. ( ) Elk artikel heeft een eigen HS code, dat is internationaal. Per land verschilt het wat de invoerrechten daarvoor zijn. Dat zou heel fijn zijn als het op een overheidssite ergens te vinden is ( ) is er nu niet zonder dat je je ergens op abonneert. ( ) Wat ik heel handig zou vinden is een lijstje per land, waarin je zo kunt zien wat je moet bijvoegen. Nu verstuur ik het en krijg ik het meestal weer terug omdat het niet goed is Zo bleek bijvoorbeeld uit interview Zie hoofdstuk 4, tabel Interview 20.

197 Het moet wel ergens goed voor zijn Gemeenten Gemeenten werden door de respondenten als belemmerend beoordeeld, met een gemiddelde score van Uit bijlage 5.1F, waarin is weergegeven hoe de geïnterviewde respondenten over gemeenten oordeelden, is te zien dat één van hen voor de antwoordoptie niet van toepassing koos. Zeven respondenten hielden zich op de vlakte en kozen voor de antwoordoptie neutraal. De overige respondenten bleken veelal negatief: zes respondenten vonden hun gemeente belemmerend, nog eens zes respondenten kozen voor de antwoordcategorie zeer belemmerend. Vier respondenten beoordeelden gemeenten als behulpzaam (waarvan één de antwoordoptie zeer behulpzaam koos). Gemeenten zijn dan ook in veel interviews ter sprake gekomen, waarbij diverse positieve voorbeelden werden aangehaald. Zo vertelde een respondent over het zogenaamde rode lopertraject, waarbij de betreffende gemeente een team had geformeerd om zijn verzoek door de gemeentelijke organisatie te loodsen. Ten tijde van het interview was het voorstel pas recent bij zijn gemeente ingediend. Over het verloop van het traject viel dan ook nog weinig te zeggen, maar de betrokken ondernemer was wel zeer positief over de wijze waarop zijn initiatief door zijn gemeente werd ontvangen: Het moet nog maar blijken wat het oplevert, maar het feit dat ze het al op deze manier oppakken, dat is wel heel leuk!. 39 Een andere respondent die positief was over zijn gemeente lichtte dat toe met de opmerking dat hij het formulier dat moest worden ingevuld duidelijk vond en dat hij er binnen een redelijke termijn antwoord op had gekregen. 40 De meeste voorbeelden die over gemeenten naar voren werden gebracht waren echter minder positief. Opvallend vaak hadden die voorbeelden betrekking op bestemmingsplannen en ruimtelijke ordening, waarbij respondenten nul op het rekest kregen wanneer ze hun gemeente om hulp vroegen. 41 De regels op dit gebied bleken voor respondenten vaak ingewikkeld te zijn, waardoor ze behoefte hadden aan hulp vanuit de overheid. Uit diverse voorbeelden bleek dat die hulp niet, of onvoldoende werd geboden. Ondernemers die telefonisch contact zochten, werden in diverse gevallen door ambtenaren verwezen naar commerciële adviesbureaus omdat het ondersteunen van ondernemers niet tot de taken van de ambtenaar behoorden. 42 Respondenten gaven aan het onredelijk te vinden dat ze betaalde adviseurs moesten inschakelen om de ingewikkelde regelgeving te kunnen doorgronden. Ze stelden dat ze wel aan de regels wilden voldoen, maar dat ze dan op zijn minst van de overheid verwachtten dat die de regels voor hen op een begrijpelijke manier zou uitleg- 38 Zie hoofdstuk 4, tabel Interview Interview Interview Interview 22.

198 174 Hoofdstuk 5 gen. Bovendien hadden ze de indruk dat de veelheid aan regels (met name bouwvoorschriften) werden ingezet al naar gelang het de betrokken ambtenaar uitkwam. 43 Doordat respondenten zelf onvoldoende van alle voorschriften op de hoogte waren, konden ze daar maar moeilijk op reageren. Hierdoor bleef voor de respondent onduidelijk of er andere voorschriften waren die het voorstel wel mogelijk konden maken, of met welke aanpassingen het ingediende verzoek wellicht wel toestemming had kunnen krijgen. Die ondoorzichtigheid van regels maakte dat respondenten het gevoel kregen afhankelijk te zijn van de willekeur van ambtenaren. Dat werd nog eens versterkt wanneer eerder gedane toezeggingen later niet van waarde bleken te zijn. Hiervan hebben verschillende respondenten voorbeelden gegeven. Zo vertelde een respondent dat hij vanwege een brand een stal opnieuw moest bouwen. De wethouder en de milieuambtenaar zeiden dat hij met de bouw kon beginnen, maar later ontstonden toch problemen. Dat had te maken met bedenkingen die door buurtbewoners werden ingediend. De gemeente ging hier in de ogen van de respondent teveel in mee en gaf geen tegenwicht aan de kritiek van de bewoners. Uiteindelijk heeft het traject langer geduurd dan nodig en heeft er zelfs nog een gesprek met de burgemeester over plaatsgevonden. Het hele traject heeft anderhalf jaar geduurd. 44 Naast de voorbeelden op het gebied van ruimtelijke ordening werden ook meer algemene situaties geschetst, zoals de moeilijke bereikbaarheid van ambtenaren, bejegening door ambtenaren en een wirwar aan wachtrijen en balies in het gemeentehuis. Eén van de geïnterviewde respondenten vertelde hoe hij steeds naar andere balies werd verwezen en er steeds opnieuw om een legitimatie werd gevraagd, terwijl pas bij de laatste balie werd aangegeven dat hij niet geholpen kon worden, omdat hij tevoren een afspraak had moeten maken. In paragraaf komt gemeentelijke regelgeving op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening nader aan de orde. Hierbij wordt specifiek ingegaan op de vraag waardoor deze regelingen in de ogen van ondernemers zo sterk belemmerd zijn Kamer van Koophandel Uit de enquête bleek dat respondenten de Kamer van Koophandel, met een score van 3.51, over het algemeen als behulpzame instantie beoordeelden. 45 Uit bijlage 5.1G blijkt dat één van de geïnterviewde respondenten de antwoordcategorie niet van toepassing had aangekruist. 14 van de 24 respondenten oordeelden neutraal over de KvK. Drie respondenten beoordeelden de KvK als belemmerend, vijf als behulpzaam en één als zeer behulpzaam. 43 Zie ook paragraaf Interview Zie hoofdstuk 4, tabel 4.4.

199 Het moet wel ergens goed voor zijn 175 Tijdens de interviews kwamen diverse voorbeelden naar voren van situaties waarin de dienstverlening van de KvK door de respondenten werd gewaardeerd. Bijvoorbeeld omdat medewerkers van deze instantie goed advies hadden gegeven over het gebruik van een handelsnaam door derden, over de omzetting van rechtsvormen of omdat veranderingen in werkzaamheden correct waren verwerkt in het Handelsregister. Respondenten waardeerden het ook dat ze de informatie kregen, waar ze om vroegen. Zo lichtte één van hen toe: Als ik gegevens moet hebben van een bedrijf waar ik aan het werk wil, ik krijg alles. Alle informatie die ik vraag, ook het financiële gebeuren. 46 Maar niet ieders ervaringen waren positief: een van de respondenten vertelde dat een wijziging in handelsnaam niet van tevoren kon worden doorgegeven en dat het online formulier het ingegeven (correcte) mailadres maar niet wilde accepteren. Ook telefonisch werd deze ondernemer naar zijn mening omslachtig geholpen, omdat het systeem waarmee de ambtenaar moest werken, onvoldoende flexibiliteit bood Milieudienst De milieudienst werd in de enquête als meest belemmerende instantie beoordeeld, met een score van Dat beeld komt ook naar voren uit bijlage 5.1H, waarin de beoordeling van de geïnterviewde respondenten is weergegeven. Hieruit blijkt dat vier respondenten voor de antwoordoptie niet van toepassing hadden gekozen en zes voor de categorie neutraal. Drie respondenten beoordeelden de milieudienst als behulpzaam. Zes respondenten vonden haar juist belemmerend en nog eens 5 van de 24 respondenten vonden haar zeer belemmerend. In de gesprekken zijn zowel positieve als negatieve voorbeelden door de respondenten genoemd. Dat bleek in sterke mate af te hangen van de inspecteur: met name een meedenkende, adviserende en informerende houding bij ambtenaren bleek door respondenten te worden gewaardeerd. Zoals deze agrarische ondernemer het verwoordde: ( ) erg belemmerend in mijn ogen, maar ook wel een beetje afhankelijk van de controleur die er komt. Er zijn gewoon controleurs die eerder verbaliserend te werk gaan dan adviserend. Als er een controleur hier komt en die komt adviserend ( ) dan komt dat heel anders over, dan ( ) als je dat niet oplost dan krijg je een boete ( ) discussies geven een hoop wrijving, als hun daar ook een beetje fatsoenlijk mee omgaan, dan gaat dat wel, anders kom je in een welles-nietes verhaal ( ) ik vind dat niet de manier van werken Interview Interview Zie hoofdstuk 4, tabel Interview 14.

200 176 Hoofdstuk 5 Vooral respondenten die te maken hadden met (vaak) wijzigende regelgeving hadden grote behoefte aan een meedenkende houding bij ambtenaren. Eén van de respondenten lichtte het als volgt toe: Ik heb een hinderwetvergunning en een milieuvergunning ( ) ze komen met enige regelmaat voor inspectie. Ik heb nooit vervelende mensen gehad. Natuurlijk voldoe je niet aan de regelgeving, want dan moet ik weer bijhouden wat er allemaal is veranderd ( ) Ze zijn daar heel correct in. Ze zeggen vroeger mocht dat, maar nu mag dat niet meer. Zorg dat het geregeld wordt. Hier staat het, dit moet je doen. Daar kan ik mee leven en dan snap ik ook wel dat ik daar geen jaar mee moet wachten ( ) ik heb er altijd prima ervaringen mee. 50 Veel van de onvrede van respondenten had haar oorsprong in de milieuregels zelf: zij ervoeren die bijvoorbeeld als zeer streng of apert onredelijk. 51 Bijvoorbeeld omdat de regels in de ogen van de respondenten onterecht waren, zoals dit voorbeeld uit de binnenvaart laat zien: de eisen aan motoren worden steeds strenger, ze moeten schoner worden. Zo heeft de haven van een hogere heffing ingesteld voor motoren van voor een bepaalde datum, omdat die vervuilender zouden zijn. Uit onderzoek is echter gebleken dat deze motoren helemaal niet per definitie vervuilender zijn dan nieuwe motoren. Tegenwoordig is het mogelijk om een middel aan de brandstof toe te voegen, waardoor een oude motor zelfs schoner wordt dan de allernieuwste milieuvriendelijke motoren. 52 De regels werden in de ogen van de respondenten te strak uitgelegd, terwijl het in hun ogen vaak niet zo zwart-wit zou moeten zijn. Soms hadden respondenten bovendien twijfels over de vraag of de voorgeschreven milieumaatregelen tot het beoogde effect zouden leiden. Bijvoorbeeld bij de regelgeving voor het injecteren van meststoffen, wat in Nederland verplicht is gesteld, terwijl dat in Duitsland juist is verboden. Agrariërs werden verplicht hiervoor materieel aan te schaffen, terwijl ze zich afvragen of dat echt wel beter is voor het milieu. 53 Ook wordt er volgens de respondenten ten onrechte geen onderscheid gemaakt in grondtypen. Zo zou de uitspoeling van nitraat in zandgrond groter zijn dan in kleigrond, maar gelden hiervoor wel dezelfde regels. 54 Wat opviel is dat diverse respondenten aangaven dat de voorschriften in hun ogen teveel vanuit een milieuvisie werden bedacht, waardoor de aansluiting met de praktijk tekortschoot. De benodigde investeringen vragen veel van ondernemers, bijvoorbeeld in de agrarische sector: De aanpassingen waren qua geld, qua tijd en qua logica eigenlijk niet mogelijk. Dat wordt daar in Den Haag beslist, zonder praktijkkennis. ( ) de boeren hebben 50 Interview Interview Interview Interview Interview 14.

201 Het moet wel ergens goed voor zijn 177 het al heel zwaar ( ) Er zijn altijd wel mensen die zich niet aan de regels houden en die moeten ze keihard aanpakken, maar de meeste boeren houden zich aan de regels en zijn goed voor hun dieren. ( ) nu worden ook die boeren heel streng gecontroleerd en dat is nog niet zo erg, maar er komen ook steeds strengere regels bij. Daardoor is het in de praktijk bijna niet meer te doen. Er gaan echt boeren door failliet. 55 Respondenten waren van mening dat, op het vroegere ministerie van Landbouw een groot percentage (genoemd is het percentage van 70%) van de ambtenaren Groen Links stemden, wat in hun ogen leidde tot een verschil in denkwijze dat zichtbaar werd in het type regelgeving dat ontstond. Respondenten hadden behoefte aan ambtenaren die meer ondernemersminded waren, de zogenoemde Wageningse boys : Zet er mensen neer die er verstand van hebben ( ) dat missen we in de landbouw. 56 De voorschriften sluiten volgens de respondenten niet altijd aan op het gezonde verstand of lijken door te slaan in regelreflexen waarin te weinig ruimte is voor het economisch belang. Respondenten begrijpen het doel van de regels dan oprecht niet. Ook in de scheepvaart zijn hiervan voorbeelden, waarbij respondenten aangaven dat het soms niet te voorkomen is dat bepaalde activiteiten het milieu belasten. Die realiteit wordt volgens respondenten onvoldoende onderkend: Met regenachtig weer komt het overboord. Dat kan niet anders, maar dat zou eigenlijk niet mogen. 57 Vanuit de scheepvaart wordt aangegeven dat de regels teveel vanachter het bureau worden bedacht: Waarschijnlijk hebben ze het nog nooit in de praktijk gezien ( ) bij werkbezoeken voor ambtenaren ( ) dat is op zich wel positief, maar ze komen ze een half uurtje tot een uurtje aan boord en alles staat dan in het teken van goh, leuk he ( ) als ze het willen snappen moeten ze een reis mee. In de ogen van de respondenten zou het erg goed zijn om de afstand te verkleinen. Het is niet altijd rozengeur en maneschijn ( ) net als de tv-reclames, daar rijden auto s ook altijd in mooi weer op lege wegen. Maar als je zelf zo n dure auto koopt dat sta je er ook gewoon mee in de file Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) Uit de enquête bleek dat de NVWA over het algemeen als belemmerend werd gezien door respondenten: ze scoorde gemiddeld een Van de 24 geïnterviewde respondenten 60 hadden er vier een uitgesproken mening over de 55 Interview Interview Interview Interview Zie hoofdstuk 4, tabel Zie bijlage 5.1I.

202 178 Hoofdstuk 5 NVWA en die waren verdeeld: twee vonden deze instantie behulpzaam, de twee anderen vonden deze instantie belemmerend of zeer belemmerend. Wanneer de voorbeelden die de respondenten aanhaalden nader worden bekeken, dan valt op dat die vrijwel allemaal positief waren, op één situatie na. Dat betrof een respondent die per brief werd geïnformeerd over een geconstateerde misstap met betrekking tot het vervoeren van vee. Eén van de stieren zou onderin de wagen hebben gelegen bij het transport. De brief kwam zes maanden later en dat was volgens de respondent dermate laat, dat voor hem niet meer te achterhalen viel wat er was voorgevallen. Toch kreeg de respondent een kruisje achter zijn naam, wat door hem als bijzonder vervelend werd ervaren. 61 Andere ervaringen die respondenten schetsten waren zoals hiervoor reeds vermeld, positief: respondenten waardeerden de meedenkende houding van de NVWA en de wijze waarop de NVWA adviseerde over het aanbrengen van verbeteringen. Zo beschreef een respondent een situatie waarin hij samen met de betrokken inspecteur tot een plan van aanpak kwam om stapsgewijs verbeteringen in zijn bedrijf aan te brengen: Die man die heeft stukje bij beetje ons verbetertraject gezien en die toonde daar begrip voor dat het schip met geld niet zomaar in één keer hier naartoe kon komen om alles helemaal perfect te maken. ( ) Hij heeft samen met ons dat hele traject tot verbetering opgezet. 62 Ook waardeerden respondenten het dat er werd gecontroleerd op basis van steekproeven, waarbij bovendien telefonisch contact werd gezocht als er onregelmatigheden werden gevonden. Zo vertelde een van de respondenten dat de inspecteurs bacteriën hadden gevonden in een koelvers product dat de NVWA voor een steekproef had meegenomen. Doordat ze vervolgens telefonisch contact opnamen kon vrij snel worden vastgesteld dat de bacteriën afkomstig waren van een van de ingrediënten (kaas) en derhalve geen problemen opleverden. 63 De controle op afvinklijstjes werd door respondenten echter minder gewaardeerd: diverse respondenten gaven aan dat deze vooral tot schijnzekerheid leidden en onnodig papierwerk met zich meebrachten Politie De politie werd met een gemiddelde van 3.18 redelijk neutraal beoordeeld door de respondenten. 65 Uit bijlage 5.1J blijkt dat zes van de 24 geïnterviewde respondenten voor de antwoordoptie niet van toepassing koos. Naast de negen 61 Interview Interview Interview Interview Zie hoofdstuk 4, tabel 4.4.

203 Het moet wel ergens goed voor zijn 179 respondenten die neutraal oordeelden, kozen er drie voor belemmerend, vijf voor behulpzaam en één voor zeer behulpzaam. Uit de situaties die respondenten in de interviews aanhaalden, viel een tweedeling op. Enerzijds bleek het direct geven van een boete (zonder eerst een waarschuwing te geven) tot ongenoegen te leiden. Bijvoorbeeld wanneer de toegestane maximale breedte van belading werd overschreden, lading niet volgens de regels gezekerd was of chauffeurs zonder gordel de weg op gingen. Respondenten gaven hiervoor verschillende verklaringen. Zo vertelde de respondent die te zwaar beladen was dat hij oprecht niet op de hoogte was van de gewijzigde regelgeving op dit gebied. De ondernemer die zijn lading niet volgens de regels had gezekerd benadrukte dat het voorgeschreven netje de stalen balken (van drie meter lang) naar zijn mening nooit op hun plaats zou kunnen houden: Er hoeft geen spanband over, het mag gewoon met een netje, met een elastiekje, vastzitten. 66 Een ondernemer die zes auto s met bezorgers had rijden kreeg te maken met medewerkers die hun gordel niet (of te laat) omdeden. Hij vond de boetes die hierop stonden buiten proportioneel hoog, aangezien deze bestuurders op de eerste plaats zichzelf in gevaar brachten. 67 Anderzijds waren er voorbeelden waarbij de politie werd gezien als instantie die je te hulp schiet als dat nodig is en die, ook proactief, een oogje in het zeil houdt. Zoals deze ondernemer het verwoordde: Als wij s avonds laat nog bezig waren ( ) dan waren we om uur nog in de winkel. Dan kwam de politie even kijken of het allemaal wel goed was. Dat vind ik een positief iets. 68 Ook in situaties waarin de politie zich flexibel opstelde, bijvoorbeeld bij een ondernemer die alsnog aanpassingen mocht doen (administratie bijwerken 69 ) werd de politie door de betreffende respondent goed gewaardeerd Productschappen De productschappen zijn inmiddels afgeschaft, maar nog wel meegenomen in het onderzoek. Uit de enquête bleek dat deze door de respondenten net boven neutraal (3.14) beoordeeld werden. 70 Uit bijlage 5.1K blijkt dat vier van de geïnterviewde respondenten de productschappen als behulpzaam of zelfs zeer behulpzaam hadden beoordeeld. 18 respondenten kozen voor de antwoordopties neutraal of niet van toepassing en één respondent beoordeelde de productschappen als belemmerend. 66 Interview Interview Interview Interview Zie hoofdstuk 4, tabel 4.4.

204 180 Hoofdstuk 5 Uit de voorbeelden die respondenten aanhaalden bleek dat met name de kennis van zaken die respondenten bij de medewerkers van de productschappen opmerkten, goed werd gewaardeerd. Een respondent uit de veeteelt gaf aan dat ondernemers niet altijd graag met hun productschap te maken hadden, bijvoorbeeld omdat ze de superheffing uitvoerden waardoor ondernemers met een te hoge melkproductie moesten betalen, maar dat de samenwerking wel altijd goed was: Die heffing is er gewoon ( ) maar doordat ze er meer verstand van hebben, weten ze in ieder geval ook waar ze het over hebben, dat is het pluspunt ( ) de samenwerking gaat goed Provincies Uit de enquête bleek dat provincies met een gemiddelde score van 2.83 als belemmerend werden ervaren. 72 In bijlage 5.1L is te zien hoe de geïnterviewde respondenten provincies beoordeelden. Daaruit blijkt dat 19 respondenten voor neutraal of niet van toepassing kozen. Twee respondenten beoordeelden hun provincie als belemmerend, drie als zeer belemmerend. Geen van de geïnterviewde respondenten beoordeelde hun provincie als behulpzaam. Uit de besproken situaties kwamen dan ook louter belemmeringen naar voren, die overigens betrekking hadden op uiteenlopende zaken. Een aspect betrof een gebrek aan kennis bij ambtenaren, bijvoorbeeld door overheveling van bevoegdheden. Een van de respondenten vertelde dat het beheer van kleinere vliegvelden vanuit de rijksoverheid naar de provincies is verschoven: Vreemd genoeg is het beleid rond luchthavens (m.u.v. Schiphol, Rotterdam, etc.) in handen gelegd van de provincies, maar er zit geen kennis bij de provincies ( ) dus als we aankloppen bij de provincie dan zeggen ze soms: ja eigenlijk weten we dat niet. Soms gaan we terug naar IL&T [Inspectie Leefomgeving en Transport, ministerie van Infrastructuur en Milieu], die verwijzen weer terug naar de provincie. Als je het hebt over kastje-naar-de-muur, we hebben regelmatig hiermee te maken gehad. ( ) we kunnen nergens terecht met onze vragen ( ) antwoord is dan dat weten we niet, dus doe maar niet. ( ) ze zijn zeer voorzichtig om positie in te nemen en zeggen daarom nee. ( ) voor verzekeringen heb je nadrukkelijke toestemming van de autoriteiten nodig, zolang je dat niet hebt, kun je niets. Dat heeft ons best wel gehinderd in de uitvoering van onze activiteiten. 73 Volgens de respondenten wordt de acceptatie van regels vergroot, wanneer er het vertrouwen bestaat dat er goed over de regels is nagedacht: Als je weet dat de mensen die het hebben gemaakt, er goed over hebben nagedacht, dan 71 Interview Zie hoofdstuk 4, tabel Interview 16.

205 Het moet wel ergens goed voor zijn 181 is voor mij de acceptatie heel groot. 74 Daaraan wordt nu getwijfeld. Een ander voorbeeld 75 komt van een respondent die een omgevingsvergunning aanvroeg. Het traject verliep in eerste instantie via zijn gemeente, maar de provincie stelde later nog aanvullende eisen. Dat leidde tot extra aanpassingskosten en vertraging. Deze respondent stelde de eisen op zichzelf niet ter discussie, maar had dat liever aan het begin van het traject geweten, zodat deze zonder onnodige meerkosten hadden kunnen worden meegenomen UWV Het UWV werd met een 2.72 als belemmerend ervaren door respondenten. 77 Uit bijlage 5.1M blijkt dat 14 van de 24 geïnterviewde respondenten voor de antwoordoptie niet van toepassing hadden gekozen. Daarnaast kozen vier respondenten neutraal, één respondent zeer behulpzaam, twee behulpzaam, twee respondenten belemmerend en één respondent zeer belemmerend. Uit de besproken voorbeelden kwamen een aantal situaties naar voren waarin het UWV grote impact had gehad op de ontwikkeling van de betrokken bedrijven. Eén van die situaties betrof een respondent die het UWV als zeer behulpzaam ervoer en had betrekking op een reïntegratietraject van waaruit deze respondent voor zichzelf is begonnen. Deze respondent waardeerde het dat het UWV hem had geholpen om weer aan de slag te komen en bepaalde kosten voor haar rekening had genomen. 78 Maar, er zijn ook situaties genoemd waarin het UWV juist negatief een grote impact op bedrijven hadden. Respondenten vonden het bijvoorbeeld niet altijd terecht dat ze zieke medewerkers lang moeten doorbetalen, zeker niet wanneer duidelijk is dat diegene nooit meer inzetbaar zal zijn. Een van de respondenten omschreef het als volgt: ik heb wel te maken met langdurig zieken. Ik zou graag willen dat er wat meer flexibiliteit in de afhandeling komt. Je moet soms heel lang wachten. Vervolgens wordt de situatie geschetst van een medewerker die nu een jaar ziek thuis is, maar waarvan de details in verband met de privacy niet in deze rapportage worden beschreven. De ondernemer vervolgt: Conclusie, nadat we het een tijdje hebben aangekeken: er is weinig progressie, deze persoon zal nooit meer inzetbaar zijn voor het werk. Ik moet dan toch twee jaar blijven betalen en doorgaan ( ). Als toch evident is dat het niet gaat, dan moet je toch sneller kunnen schakelen? 79 In de ogen van de respondenten ook zeer hinderlijk, was de grote hoeveelheid papierwerk waarmee bedrijven 74 Interview Dit voorbeeld wordt uitgebreider omschreven in paragraaf Interview Zie hoofdstuk 4, tabel Interview Interview 21.

206 182 Hoofdstuk 5 te maken krijgen wanneer ze een aantal medewerkers via het UWV in dienst nemen. 80 De regeling rondom zwangerschapsverlof leverde overigens minder problemen op: één van de respondenten had hier recent mee te maken gehad en gaf aan dat het in te vullen formulier duidelijk was en het traject soepel verliep Waterschappen De waterschappen werden door de respondenten als neutraal beoordeeld, met een Uit bijlage 5.1N blijkt dat ook van de geïnterviewde respondenten maar enkelen een uitgesproken mening hadden over de waterschappen: 12 van de 24 respondenten kozen niet van toepassing, nog eens 7 respondenten kozen voor de antwoordoptie neutraal. Van de overige vier geïnterviewde respondenten vonden er drie de waterschappen belemmerend of zeer belemmerend, één respondent vond de waterschappen behulpzaam. Deze respondenten hadden over andere instanties een meer uitgesproken mening, waardoor de waterschappen niet expliciet ter sprake is gekomen. Respondenten hebben geen voorbeelden genoemd van situaties waarbij een waterschap betrokken was. 5.2 REGELDRUK, WAT IS DAT? IN ABSTRACTO Uit de enquêteresultaten (hoofdstuk 4) kwamen twee factoren naar voren die de beleving van regeldruk bij ondernemers beïnvloeden: de kosten ten gevolge van regels en de werkbaarheid van regels. 83 Uit de enquête kwam tevens naar voren dat respondenten de post kosten behoorlijk ruim interpreteerden, zeker in vergelijking tot datgene wat de overheid eronder verstaat. 84 In de enquête is hier specifiek naar gevraagd, wat mogelijk was doordat er vanuit de overheid reeds een duidelijke definitie aan kosten was toegekend. De invulling hiervan was ook inhoudelijk van belang, omdat een verschillende interpretatie van het begrip kosten tot een vertekend beeld van de resultaten zou kunnen leiden. De factor kosten kwam dus nauwkeurig in de enquête aan de orde. Voor de factor werkbaarheid was dit niet het geval, omdat dit een nieuwe factor betrof, die pas in de resultaten van de enquête voor het eerst naar voren kwam. De interviews zijn daarom ook gebruikt om meer inzicht te krijgen in de betekenis die respondenten aan de factor werkbaarheid toekennen én aan de onder- 80 Interview Interview Zie hoofdstuk 4, tabel Zie hoofdstuk 4, figuur Zie hoofdstuk 4, figuur 4.8 en bijlage 4.2

207 Het moet wel ergens goed voor zijn 183 linge relatie tussen die twee factoren. Daartoe is in de interviews gebruik gemaakt van de visualisatiemethode, waarin de elf aspecten uit de enquête nogmaals werden gebruikt. In paragraaf 3.2 is deze methodiek reeds beschreven. De visualisatieopdracht had met name tot doel om te achterhalen wat respondenten met de factor werkbaarheid bedoelden. Aan de geïnterviewde respondenten is gevraagd om de elf aspecten 85 in te delen op die wijze, die zij het best passend vonden. Vervolgens is hen gevraagd om de gemaakte indeling toe te lichten en per groepje een omschrijving (bij voorkeur één kernwoord) te geven. Op basis hiervan zijn verdiepende vragen gesteld, waardoor achtergrondinformatie werd verkregen over het belang dat respondenten aan de verschillende aspecten toekenden en de samenhang die ze ertussen zagen. De aspecten die de geïnterviewde het meest belangrijk vond, werden gemarkeerd met grote (groene of rode) magneten. Een aantal geïnterviewde respondenten vond een aantal aspecten juist onbelangrijk, in die gevallen zijn deze gemarkeerd met kleine (gele) magneten. Van het resultaat werd bij ieder interview een foto gemaakt. 86 Uit de resultaten blijkt dat de wijze waarop respondenten de elf kaartjes met behulp van de visualisatiemethode verdeelden, sterk overeenkwam met de analyse van de enquêteresultaten (factoranalyse 87 ). 9 van de 24 geïnterviewde respondenten hielden de vier aspecten uit de factor kosten bij het groeperen apart van de aspecten uit de factor werkbaarheid. 88 Er waren twee respondenten die alle aspecten samen in één groep hielden, zonder een verdere onderverdeling te maken (maar bijvoorbeeld wel een rangschikking). Wanneer daar nadrukkelijk naar werd gevraagd gaven de meeste respondenten, net zoals bij de enquête, ook bij de visualisatieopdracht aan dat de sleutel voor de aanpak van regeldruk in hun ogen in de werkbaarheid van regelgeving lag. Een van de respondenten omschreef het als volgt: Ik heb niet het idee dat iemand bij de overheid meedenkt. Alle problemen waar ik tegenaan loop en waar de overheid de oorzaak van is, of niet meewerkt, daar zijn oplossingen voor die ik zelf moet verzinnen. 89 De afstand tussen praktijk en beleid werd door diverse respondenten als bron van regeldruk ervaren: Ik denk niet dat ambtenaren vinden dat ze regels moeten maken voor het maken van de regels. Ik denk echt wel dat ze oprecht bezig zijn met het bedenken van regels om problemen op te lossen of te voorkomen, dat denk ik echt wel. ( ) dat ambtenaren geen regels verzinnen om bijvoorbeeld ondernemers dwars te zitten 85 Het betrof hier dezelfde elf aspecten als de aspecten die in de enquête werden gebruikt, waaruit de twee factoren kosten en werkbaarheid werden opgebouwd. 86 Zie voor voorbeelden: figuur 5.1 en figuur Zie hoofdstuk 4, tabel Vanwege de grote hoeveelheid kaartjes, zijn in de interviews steeds eerst de zeven kaartjes met de aspecten uit de factor werkbaarheid voorgelegd. Hieraan werden vervolgens de vier kaartjes met de aspecten uit de factor kosten toegevoegd. 89 Interview 6.

208 184 Hoofdstuk 5 ( ) Alleen, omdat ze de feeling niet hebben met wat er gebeurt in deze wereld, krijg je de meest waanzinnige oplossingen van de 24 geïnterviewde respondenten wezen het aspect dat de gestelde eisen aansluiten op mijn praktijksituatie aan als sleutel bij de aanpak van regeldruk. Ook de aspecten dat de ambtenaar begrip toont voor mijn situatie (7 van de 24), dat mijn contact met de overheidsinstantie goed verloopt (7 van de 24) en dat ik de regel zelf begrijp en kan uitvoeren, zonder in- of extern deskundig advies (6 van de 24), werden relatief vaak als sleutelrol genoemd. Toch waren er ook respondenten die bijvoorbeeld kritisch waren op het aspect dat mijn contact met de overheidsinstantie goed verloopt, waarbij zij aangaven dat goed contact alleen niet alles oplost. Eén van de geïnterviewde respondenten gaf hiervan een duidelijk voorbeeld, over een prettig gesprek dat hij had gevoerd met een ambtenaar. Dat gesprek had de indruk gewekt dat de ambtenaar zijn positie begreep en het met hem eens was. Hij verwachtte daardoor dat een reeds gedane beslissing zou worden teruggedraaid en zag af van een bezwaarprocedure. Achteraf bleek dat ten onrechte te zijn, omdat de ambtenaar alsnog in zijn nadeel besliste. 91 De samenstelling van de deelgroepen die respondenten onderscheidden en de toelichting die zij daarop gaven, bood veel informatie over de wijze waarop respondenten naar regeldruk kijken. Zo kwamen vijf van hen tot een onderscheid tussen beleid en uitvoering van regels en maakten vijf anderen een verschil tussen oorzaken en gevolgen van regels. 92 Vier van de geïnterviewde respondenten brachten een verschil aan tussen vaststaande en beïnvloedbare gevolgen van regelgeving. Tien van de 24 geïnterviewde respondenten 93 gaven aan dat ze de gevolgen van regels niet altijd erg vonden, maar dat deze in verhouding dienden te zijn. Zij lieten hiermee zien dat ze een afweging maakten, waarvoor ze termen als redelijkheid en proportionaliteit gebruikten. Een van de respondenten gaf het Eurovignet als voorbeeld. Het betrof een internationaal vrachtwagenchauffeur, die op wisselende dagen in Nederland reed. Om die reden maakte hij geen gebruik van een doorlopend Eurovignet, maar koos hij ervoor om deze per dag aan te vragen voor de dagen dat hij verwachtte in Nederland te zijn. De kosten voor het vignet waren, in vergelijking met andere landen, laag maar de boetes hoog. Helaas kwam het weleens voor dat hij een vignet vergat aan te vragen: We kunnen allemaal weleens wat vergeten ( ) ik krijg niet de gelegenheid om het goed te maken ( ) En het vervelende is dat ze drie maanden wachten met het sturen van de boete. ( ) Het gaat per dag. EUR 8 niet nemen, betekent EUR 254 boete. Dus ik heb nu 7 keer 254 euro boete. 90 Interview Interview Zie bijlage 5.2 voor een overzicht van de uitkomsten van de visualisatieopdrachten. 93 Zie bijlage 5.2 voor een overzicht van de uitkomsten van de visualisatieopdrachten.

209 Het moet wel ergens goed voor zijn 185 De ondernemer benadrukt dat de pakkans 100% is, omdat het via de camera s langs de weg wordt gecontroleerd: Je weet al dat je een boete krijgt. Dus je gokt niet, je doet het niet moedwillig. Die EUR 254 staat ook niet in verhouding tot die EUR Aan geld zit, zeker voor respondenten die het financieel moeilijker hebben, een duidelijke grens. In tijd bleken de meeste respondenten echter flexibel. Eén van hen verwoordde het als volgt: Dat de regel mij tijd kost, dat vind ik niet zo erg. Ik heb 24 uur per dag, dus daarmee kan ik een heel eind komen. 95 In bijlage 5.2 is het volledige overzicht weergegeven van de indeling en prioritering van de aspecten door de respondenten. Figuur 5.1 geeft een voorbeeld van één van de resultaten uit de visualisatiemethode. Deze respondent gaf aan dat hij de noodzakelijke, in zijn ogen logische, gevolgen van regels niet per sé erg vindt. In zijn optiek worden de gevolgen van regels pas storend wanneer de eisen niet aansluiten op de praktijksituatie van de ondernemer, het contact met de instantie niet goed verloopt, instanties onderling niet goed met elkaar samenwerken of de inspecteur onvoldoende begrip toont voor de praktijksituatie. Deze ondernemer noemt dit overheidsverantwoording. En ziet deze categorieën als mogelijke sleutels waarmee de overheid de negatieve gevolgen van regels kan beperken. Figuur 5.1: Voorbeeld 96 van een weergave van regeldruk door een van de respondenten (1) 94 Interview Interview Deze visualisatie is afkomstig van een van de ondernemers die deelnam aan de proefinterviews.

210 186 Hoofdstuk 5 Figuur 5.2 geeft de indeling weer die een andere respondent maakte. Onderin, onder het kopje ik & mijn bedrijf werd een groepje geformeerd van de gevolgen die de respondent van regels ondervond. De vraag die de respondent zich vervolgens stelde was: in hoeverre vind ik die gevolgen acceptabel? Deze respondent was van mening dat het antwoord op deze vraag door twee factoren bepaald werd: door het algemeen belang en empathie/begrip. Het cluster algemeen belang vormt voor hem het uitgangspunt, maar de wijze waarop er door de overheid mee om werd gegaan biedt in zijn ogen de mogelijkheid om meer begrip en empathie voor de regelgeving te creëren bij ondernemers. Deze respondent voegde nog twee eigen aspecten aan het totaaloverzicht toe: kennis en ervaring van de overheid met het onderwerp en stabiliteit van het beleid. Volgens deze respondent konden deze beide aspecten bijdragen om de gevolgen van regelgeving acceptabeler te maken, doordat ze het begrip voor regels kunnen vergroten én het nut van de regel (hier de invloed op het algemeen belang genoemd) positief kunnen beïnvloeden. 97 In de figuur is te zien hoe de verschillende aspecten zich volgens deze respondent tot elkaar verhouden. Figuur 5.2: Voorbeeld 98 van een weergave van regeldruk door een van de respondenten (2) De tien respondenten die onafhankelijk van elkaar bij de visualisatieopdracht aangaven dat ze een afweging maakten, waarbij termen als proportionaliteit en redelijkheid van belang waren, zetten aan het denken. Het paste 97 De geïnterviewde voegde daartoe twee blauwe kaartjes toe: kennis en ervaring van de overheid met betrekking tot het onderwerp en stabiliteit van beleid. 98 Visualisatie afkomstig uit interview 16.

211 Het moet wel ergens goed voor zijn 187 goed in de veelgemaakte opmerking dat respondenten het feit dat er nu eenmaal regels zijn, niet ter discussie stelden. De afweging zou betekenen dat ondernemers meer inspanningen niet altijd erg vonden, dus er miste nog iets. De huidige twee factoren (kosten en werkbaarheid) gaven geen volledig beeld van de ervaren regeldruk bij ondernemers. Vervolgens zijn alle door de respondenten aangedragen voorbeelden (zie paragraaf 5.1) nog eens zorgvuldig bekeken. Hierbij is steeds de vraag gesteld wát cruciaal was bij de totstandkoming van regeldruk (of juist niet) en in hoeverre dat paste binnen de factoren kosten en werkbaarheid. Zeker wanneer sprake was van positieve én negatieve ervaringen die betrekking hadden op dezelfde instantie, was dit interessant. Zo was er bijvoorbeeld het CBS, waar positieve ervaringen in alle gevallen gelinkt konden worden aan inzicht in nut van de instantie. Respondenten die het CBS als een behulpzame instantie hadden beoordeeld, bleken in het verleden informatie van het CBS te hebben ontvangen. Andersom ging het ook op: respondenten die het CBS als belemmerende instantie hadden beoordeeld, hadden slechts met deze instantie te maken gehad vanwege de CBS-enquête die zij verplicht hadden moeten invullen. De uitkomsten van de visualisatieopdracht gaven aanleiding om een factor aan de twee eerder gevonden factoren toe te voegen. Naast kosten en werkbaarheid bleek ook gepercipieerd nut van invloed op de ervaring van regeldruk. Respondenten maakten een afweging tussen enerzijds de inspanningen die ze moesten verrichten (de factoren kosten en werkbaarheid) en anderzijds de opbrengsten die zij verwachtten (de factor gepercipieerde nut). Regels dienden in de ogen van respondenten bovenal proportioneel te zijn. De drie factoren zijn getoetst aan de voorbeelden die de respondenten in de interviews hebben genoemd en daaruit bleek dat de regeldruk in alle gevallen door één (of meerdere) van de drie factoren te verklaren was. Diverse respondenten droegen een verbetersuggestie aan die goed paste onder de factor gepercipieerd nut: het terugkoppelen van dat, wat er met de antwoorden is gebeurd. Ook voor andere instanties ging dit op, maar het werkte niet in alle gevallen hetzelfde. Wat betreft gemeenten bleek de grootste ergernis in de dienstverlening te zitten, onderdeel van de factor werkbaarheid. Bij de beschrijving van de conclusies (hoofdstuk 6) worden de drie factoren en hun onderlinge wisselwerking toegelicht. 5.3 NADERE DUIDING OPVALLENDE ENQUÊTERESULTATEN Uit de enquêteresultaten volgden ook een aantal opmerkelijke conclusies (zie hoofdstuk 4). Zo bleken bepaalde regels voor respondenten meer of juist minder hinder te veroorzaken dan andere en leek het aantal personeelsleden invloed te hebben op de ervaren regeldruk. Deze thema s zijn in de interviews aan de orde gesteld.

212 188 Hoofdstuk 5 Ook bleek dat niet alle respondenten evenveel last hadden van regeldruk. In figuur 4.3 uit paragraaf 4.1 is reeds vermeld dat met name respondenten uit de branche ontwikkeling en productie van software en uit de categorie bedrijven zonder personeel aangaven dat ze (vrijwel) geen hinder door regels ervoeren. Om te achterhalen wat regeldruk voor ondernemers veroorzaakt, waren deze groepen respondenten bijzonder interessant: hoe komt het dat zij geen regeldruk ervoeren? Waarin verschilden deze groepen respondenten van andere (deel)groepen uit het onderzoek? Onder de geïnterviewde respondenten bevonden zich drie respondenten die in de enquête hadden aangegeven dat ze geen hinder door regels ondervonden. 99 Maar ook deze respondenten bleken over voorbeelden te beschikken van situaties waarin zij regeldruk ervoeren. Overigens konden de andere respondenten juist ook situaties beschrijven waarin ze juist geen regeldruk ervoeren, zodat een grote en diverse verzameling van voorbeeld-situaties ontstond Milieu- en ruimtelijke ordening versus financiële administratie Uit de enquête kwam naar voren dat respondenten regels rondom milieu en ruimtelijke ordening als storender leken te ervaren dan regels rondom de financiële administratie. 100 Bij de interpretatie van de resultaten uit de figuren 4.1, 4.2 en 4.3 kan worden geconcludeerd dat respondenten die niet met regels rondom milieu en/of ruimtelijke ordening te maken hadden, vaker aangaven dat ze geen hinder door regels ervoeren. Met andere woorden: respondenten die alleen te maken hebben met regels die voor alle bedrijven gelden (financiële administratie en registratie & statistiek) ervoeren over het algemeen minder vaak hinder door die regels. Deze conclusie zou betekenen dat de hinder niet zozeer wordt veroorzaakt door de algemene regelgeving (waarmee alle bedrijven te maken hebben), maar door specifieke regelgeving, die niet alle bedrijven treft. Deze constatering is in de interviews aan de respondenten voorgelegd en werd door de geïnterviewde respondenten onderkend. Overigens waren vooral de verklaringen die respondenten hiervoor gaven interessant, omdat die inzicht geven in de wijze waarop respondenten de regels ervaren. De verklaringen die respondenten hiervoor gaven zijn in drie categorieën te verdelen: - Beperkend: regels op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening veroorzaken een belemmering voor bedrijven vooraf. Daardoor hebben ze directe invloed op de ontwikkelmogelijkheden van bedrijven en zorgen ze ervoor 99 Dit betrof de interviewnummers 7, 23 en 24. Zij gaven alle drie de volledige 100 punten aan de categorie ik ervaar geen hinder door regels (vraag 9 uit de enquête). 100 Zie hoofdstuk 4, paragraaf 4.1 (figuur 4.1, figuur 4.2 en figuur 4.3).

213 Het moet wel ergens goed voor zijn 189 dat bepaalde activiteiten duurder of onmogelijk worden. Respondenten gaven aan af te hebben gezien van investeringen, omdat het niet was toegestaan of omdat de alternatieve (wel toegestane oplossing) te duur was. Een van de geïnterviewde respondenten verwoordde het als volgt: Ik wou eigenlijk een bakwagen hebben voor het metaal. Daar heb ik van afgezien door de milieuregels. Je doet het niet. Je hebt geen keus. Je kan dingen niet doen. Gewoon helemaal niet ( ) Omdat er iets af kan vallen ( ) er is één oplossing voor, maar dat is zo akelig duur, dat is niet te betalen. Een dichte klep. Dat is een systeem van EUR à EUR ( ) Ga er maar aanstaan. ( ) Terwijl het ook een kwestie is van een beetje logisch nadenken van hoe je oplaadt. 101 Regels rondom de financiële administratie hebben betrekking op de situatie achteraf, waarbij wordt uitgegaan van de dan ontstane situatie. Dat maakt dat deze als minder beperkend worden ervaren, zo lichtte één van de respondenten toe: Belasting is een probleem achteraf, daar kun je altijd nog wel iets aan doen. Je kunt bekijken hoe je het zo gunstig mogelijk kunt laten uitkomen en daarop sturen met investeringen of afschrijvingen. Milieuregels werken altijd beperkend, zijn altijd een belemmering in jouw expansie Redelijkheid: regels op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening worden door respondenten als willekeuriger en oneerlijker ervaren. Milieuregels zijn bijvoorbeeld niet altijd voor iedereen gelijk. Ook bleek dat respondenten twijfelden aan de effectiviteit van de regel, zoals een agrarische ondernemer het verwoordde: Als ik de regel begrijp, dan is het niet zo moeilijk. Maar er zijn een hele hoop van die milieuregels die gewoon niet te begrijpen zijn. Die opgelegd worden en dat ik denk: moet dat nou zo? ( ) Mijn boerenverstand zegt iets anders dan de regel mij oplegt, dan wekt dat irritatie. 103 Ook bij ruimtelijke ordeningsregels is dat het geval, bijvoorbeeld wanneer in het bestemmingsplan gebieden worden aangewezen waar bepaalde activiteiten wel of niet zijn toegestaan. In de ogen van respondenten is dit op toeval of willekeur gebaseerd, terwijl het grote gevolgen kan hebben voor de bedrijfsvoering en ontwikkelmogelijkheden van bedrijven. Zoals een van de respondenten het verwoordde: 101 Interview Interview Interview 14.

214 190 Hoofdstuk 5 De achterliggende gedachte ervan is vaak niet te begrijpen, of het komt niet overeen met hoe je er zelf over denkt ( ) net als met een bestemmingsplan: waarom is dat gebied wel voor industrie en dat voor agrarisch, waarom houdt het hier in een keer op en waarom kan het niet doorlopen? ( ) als je dat gebied wil veranderen, dat gaat bijna niet. ( ) er wordt naar een landkaart gekeken, dan wordt het ene gebied zo genoemd en het andere zo. Belastingregels daar kan ik nog wel mee leven, vind ik nog vrij logisch, heeft iedereen zich aan te houden, klaar. Die zijn voor iedereen hetzelfde. Maar in welk gebied je gehuisvest bent, dat is niet voor iedereen hetzelfde. Het kan best dat iemand een paar kilometer verderop van alles wel mag. 104 Regels rondom de financiële administratie worden door respondenten als eerlijker ervaren, omdat ze in hun ogen voor alle ondernemers in dezelfde situatie hetzelfde zijn. Een van de geïnterviewde respondenten omschreef het als volgt: De Belastingdienst neemt wel van mij, maar ze zijn wel reëel. Hebben zij een fout gemaakt in mijn nadeel, dan betalen ze terug met rente. Dus in feite zijn ze ook nog fair ook. Zo zit de wet in mekaar en klaar. 105 En een andere respondent vertelde: Wij hebben twaalf jaar gedaan over een bouwvergunning ( ) gewoon omdat de ambtenaar het je niet gunt ( ) doe aan jobrotation, ieder half jaar gewoon eens wisselen ( ) dan heb je ook geen vriendjespolitiek. 106 Deze vriendjespolitiek werd volgens deze respondent vooral bij milieuzaken en ruimtelijke ordening ervaren, veel minder bij regels rondom de financiële administratie en belastingen, omdat daarover meer op afstand wordt besloten. - Begrijpelijkheid en informatievoorziening: diverse regels worden door respondenten als ingewikkeld ervaren, waardoor ze afhankelijk zijn van informatievoorziening door anderen om deze te doorgronden en eraan te kunnen voldoen. Voor wat betreft regels rondom de financiële administratie werd deze rol vaak al door een boekhouder of accountant ingevuld, waarmee respondenten een structurele relatie onderhielden. Respondenten hadden veelal incidenteel te maken met regels rondom milieu of ruimtelijke ordening. Daardoor is hun informatievoorziening niet belegd, in die zin dat respondenten geen structurele relatie hadden met een adviseur op dit gebied. Een respondent vertelde hoe hij ineens voor een verrassing kwam te staan: Vergunning door de gemeente goedgekeurd, werd het ineens door de provincie afgekeurd. Moest er ineens een geluidsrapport bij, niet op gerekend ( ) stiekem weer meer dan 1400 euro, onverwachte dingen. ( ) hele plan moest weer op het geluidsrapport worden aangepast, uiteindelijk kost het niet 1400 euro, maar 104 Interview Interview Interview 8.

215 Het moet wel ergens goed voor zijn 191 nog veel meer. En dat hoor je pas als je al 1,5 jaar bezig bent. Als ze het meteen van tevoren hadden aangegeven, als het moet dan moet het, dan kan het in een keer mee. 107 Om aan informatie te komen, maakten respondenten veelal gebruik van internet, maar zochten ze bovenal graag persoonlijk contact om hun specifieke situatie voor te leggen. Dat verliep niet altijd goed, zo bleek uit dit voorbeeld van de hiervoor reeds aangehaalde respondent: Onze omgevingsvergunning heeft 2,5 jaar geduurd. In het begin heb ik het zelf gedaan, via internet, maar ik kwam er niet uit. Toen vroeg ik de gemeente om hulp, maar dat was niet de bedoeling, daar waren ze niet voor bestemd. Toen zijn we naar een adviesbureau gegaan, die hebben het voor ons uit handen genomen, maar dat heeft ontzettend veel geld gekost. Ze zeggen dat je het zelf kunt, maar ze maken het zo ingewikkeld, dat het eigenlijk niet zelf te doen is als je het nooit doet ( ) Ik heb het een paar keer geprobeerd, maar kreeg het steeds terug omdat het fout was ( ) Ik had verwacht iemand te krijgen die zou zeggen we zullen eens even samen om tafel gaan zitten en het even samen in gaan vullen. Ze maken het zo lastig, dat je het zelf niet meer kan. En dat is jammer ( ) Wel één keer een goed gesprek gehad, meteen in het begin. Toen lieten ze een beetje weten wat mogelijk was enzo. Daarna is de samenwerking met de gemeente nooit meer van de grond gekomen. Was een andere persoon, dat was ook jammer. 108 Ook voor wat betreft milieuregels is informatievoorziening van belang. De inspecteur wordt door ondernemers als waardevolle bron van informatie en advies gezien. Zo vertelde ook deze ondernemer, die tevreden was over de wijze waarop hij werd geholpen: Ze zijn wel erg streng in onze sector, soms wel te streng. ( ) Ik weet niet alle regels, maar vaak hoor je ze van iemand van de gemeente die handhaaft. ( ) Degene die dat doet die was wel schappelijk en die gaf ook tips voor in de toekomst. Dat er in 2015 iets zou veranderen, waar je op moet letten. Je moet toch mee, maar dan heb je de tijd om je aan te passen. 109 De onbekendheid maakte ook dat respondenten zich bij regels rondom het milieu en ruimtelijke ordening vaker afhankelijk voelden van de welwillendheid van ambtenaren. Zo ondervond een van de geïnterviewde respondenten eerst tegenwerking van ambtenaren op zijn verzoek tot uitbreiding van een kalverstal, maar kreeg hij tot zijn verbazing wel medewerking toen hij meedeed aan het keurmerk Beter Leven: 107 Interview Interview Interview 22.

216 192 Hoofdstuk 5 Waarom in het ene geval wel en in het andere geval niet? Er wordt politiek bedreven. Ik geloof dat de gemeente wel over de 200 bouwvoorschriften heeft. Dus er valt altijd wel iets te vinden wat hen past of wat hen niet past. ( ) Je wordt overgeleverd aan de willekeur ( ) Dan gaat de snuffel in de 200 bouwvoorschriften en dan vinden ze wel iets om mee te slaan of om goed te keuren Samenhang met het aantal personeelsleden Bij de analyse van de enquêteresultaten viel op dat respondenten meer hinder leken te ondervinden door regels naarmate het bedrijf meer personeel had. Voor dit onderzoek zijn op basis van het Handelsregister van de Kamer van Koophandel alleen bedrijven tot 50 werkzame personen geselecteerd. De data voor dit selectiecriterium waren echter niet voor 100% accuraat, waardoor zich tussen de respondenten uiteindelijk toch ook een enkel bedrijf met meer dan 50 werkzame personen bevond. Dat bracht bij de analyse een interessante conclusie aan het licht, namelijk dat deze bedrijven opvallend meer kosten maakten aan interne deskundigen door regels. Bedrijven met meer dan 50 medewerkers zijn wettelijk verplicht om een ondernemingsraad te hebben voor hun personeel, maar het leek een brug te ver om de exponentiële stijging aan kosten hier volledig aan toe te schrijven. Daarom is ook dit vraagstuk in de interviews aan de betrokken respondenten voorgelegd. Daarin gaven respondenten aan dat personeel niet alleen geld kost, maar vooral ook tot veel zorgen leidt. 111 Diverse respondenten verwezen naar een oud gezegde: je wenst je concurrenten veel personeel. Ze gaven hiervoor de volgende verklaringen: - Ontslagbescherming en -procedures; respondenten gaven aan dat het moeilijk is om medewerkers te ontslaan, zelfs wanneer dat voor het bedrijf noodzakelijk is vanwege haar financiële situatie. Een van de respondenten vertelde: Enkele jaren geleden, het was crisis, er moesten mensen weg ( ). Dan ga je dossier opbouwen. We hadden drie jaar hele zware verliezen geleden, dat is een economisch heel sterk verhaal waarom die mensen helaas weg moesten. Dan kun je kiezen of je het traject via UWV of de rechter ingaat. Wij kozen voor de rechtbank. De rechter heeft toen dat verhaal afgekapt. Mijn conclusie was als je in zulke tijden, met zulke voorbeelden, niemand kan ontslaan, dan kun je nooit iemand ontslaan. Die mensen moesten maar bij de andere werkmaatschappij aan de slag, zo vond de rechtbank. Maar die zaten met hetzelfde probleem. We lopen daardoor nog steeds met extra kosten voor mensen die eigenlijk boventallig zijn Interview Interview Interview 21.

217 Het moet wel ergens goed voor zijn 193 Een andere ondernemer verwoorde het als volgt: Regelgeving rondom personeel is gewoon niet goed. Personeel wordt veel te veel beschermd ( ) een medewerker kan [een andere baan vinden en] binnen een maand weg zijn, andersom kan ik dat niet zeggen Risico bij ziekte; de verplichting voor ondernemers om zieke personeelsleden door te betalen, drukt zeker bij bedrijven met enkele personeelsleden verhoudingsgewijs zwaar: Als je 100 man in dienst hebt en er is er één ziek, dan is dat 1%. Maar als je er drie in dienst hebt, dan is dat 33%. Dat hakt erin op zo n bedrijf. 114 Een van de respondenten lichtte dat als volgt toe: Als het gaat om iemand die jaar in dienst is, heb ik er geen moeite mee, maar voor iemand die net z n proeftijd door is, vind ik het echt vreemd dat je als baas zo weinig inspraak hebt. De respondent gaf aan dat in zijn ogen steeds meer de aanname ontstaat dat mensen recht hebben op doorbetaling bij ziekte en hij vreest voor werknemers die hier misbruik van maken en zich ziekmelden zodra ze een vast contract krijgen. De respondent benadrukte dat vanzelfsprekend niet iedereen van kwade wil is, maar dat het de moeilijkheid voor hem is om tevoren in te schatten wie het goed voorheeft en wie niet. Hij vervolgde: Er wordt wel misbruik gemaakt van personeel, dat weet ik wel ( ) maar er zijn zoveel werklozen en dan nemen ze van die stomme maatregelen om die mensen nog meer rechten te geven. ( ) Ja, het zal ook niet makkelijk zijn om het op te lossen. De respondent vertelde dat het er in de praktijk op neerkomt dat hij een nieuwe medewerker eerst drie jaar in dienst neemt en daarna drie maanden naar huis stuurt, om vervolgens opnieuw drie tijdelijke contracten 115 te geven: 113 Interview Interview Dit betrof de situatie in 2014, onder de toen bestaande regelgeving waarbij werknemers na drie jaar een vast contract dienden te krijgen. Door de medewerker vervolgens drie maanden buiten dienst te stellen kon vervolgens een nieuwe cyclus van drie jaarcontracten worden doorlopen. Met de nieuwe regelgeving (per 1 juli 2015) zijn deze termijnen veranderd.

218 194 Hoofdstuk 5 Het is niet de nette weg, want het wil eigenlijk zeggen dat je die jongen niet vertrouwt. Nu werkt hij er zes jaar en ziet het er goed uit, dus krijgt hij nu van mij gewoon vast werk. 116 De ondernemer betreurt deze gang van zaken, maar benadrukt dat het in zijn ogen door de regelgeving in de hand wordt gewerkt. Een van andere respondenten, die tevens moeite had met de grote risico s voor kleine bedrijven, vertelde dat hij de risico s spreidt door mensen maar voor een beperkt aantal uren aan te nemen: Ik probeer mensen heel weinig te laten werken. Ik heb één medewerker die hier zes dagen werkt. Als die dus ziek is en dat duurt twee maanden, en ik moet doorbetalen, dat kan ik niet betalen ( ). Verzekering is ook niet te betalen, dat gaat gewoon niet. Die regelgeving die ze dan hebben bedacht voor grote bedrijven ( ) dat kan helemaal niet voor kleine bedrijven. 117 De respondent brengt een voorbeeld van een collega-ondernemer ter sprake. Het betrof een zelfstandige die in de problemen raakte nadat hij ter ondersteuning een medewerker had aangenomen. De medewerker werd langdurig ziek vlak nadat hij een vast contract had gekregen, de loonkosten wogen dermate zwaar dat het voor de ondernemer niet meer op te brengen was: Die man is failliet gegaan, die heeft zijn huis moeten verkopen om die man te betalen. Dat zijn dingen dat ik denk van, dat is niet goed geregeld, dat zou niet zo moeten gaan ( ). Regelgeving slaat de plank finaal mis. 118 Diverse respondenten halen het probleem van oudere werklozen aan. Ze geven aan dat ze betreuren dat de risico s om hen in dienst te nemen voor bedrijven zodanig groot zijn, dat ervaren en bekwame vakmensen noodgedwongen thuis zitten. - Macht van het personeel; bijvoorbeeld via de vakbonden en bij cao onderhandelingen: Recent is afgesproken dat personeel ( ) loonsverhoging krijgt, dat levert mij meer salariskosten op van EUR ( ) ik krijg hetzelfde werk, maar wel voor EUR meer Interview Interview Interview Interview 9.

219 Het moet wel ergens goed voor zijn 195 Ook de druk van pensioenfondsen op bedrijven is groot, om mee te doen aan collectieve regelingen, maar dat wisselt per branche Administratieve handelingen en verplichtingen; deze leidden voor respondenten tot extra kosten. Diverse respondenten wezen op de veelheid aan administratieve handelingen, waaronder het voeren van gesprekken, inclusief voorbereiding en afwikkeling. Ook al is er geen instantie die het in de gaten houdt, wanneer het niet goed wordt vastgelegd, kan dat later tot problemen leiden. Bijvoorbeeld als de werkgever wil laten zien dat een werknemer is aangesproken op ongewenst gedrag. Wanneer het aantal personeelsleden groeit, dan wordt het voor de werkgever teveel om allemaal nog zelf te kunnen doen en komt het moment dat er een aparte medewerker voor in dienst moet worden genomen: Diegene draait geen productie, is er alleen voor de regeltjes. 121 Of zoals een van de respondenten het verwoordde: Hoe meer personeel, hoe meer zorgen ( ) je moet veel administreren, soms hebben ze al die uitkeringen en moet je al die papieren invullen. Dan vullen hun die papieren weer niet in, dan krijg je daar weer reactie op, moet je daar weer op reageren. ( ) Had 6 mensen via het UWV, als je ziet wat je daar allemaal voor moet doen. Echt schandalig. ( ) Heen en weer gedonder, je schiet er niets mee op. ( ) Ze mogen wat bijverdienen, maar dan vallen ze over een uurtje In het vizier bij instanties; bedrijven met meer personeel vallen meer op en liggen zo ervaren respondenten dat onder een vergrootglas bij de Belastingdienst en het UWV CONCLUSIE De interviews zijn gebruikt om de conclusies uit de enquête te staven en verder te verdiepen. Zo liet het bijvoorbeeld zien dat ondernemers regelgeving op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening inderdaad als meer belemmerend ervaart dan regels op het gebied van statistiek of financiën. Tevens bood het inzicht in de redenen daarvan, wat laat zien hoe de verschillende typen regels op ondernemers overkomen en hen al dan niet in hun werkzaamheden belemmeren. Ten behoeve van de beantwoording van de onderzoeksvraag is een belangrijk inzicht uit de interviews opgedaan, namelijk dat de twee factoren die in 120 Interview Interview Interview Interview 13.

220 196 Hoofdstuk 5 hoofdstuk 4 zijn gevonden (kosten en werkbaarheid) niet de volledige verklaring bieden voor het ontstaan van regeldruk. Naarmate de kosten en de (on)werkbaarheid toenemen, neemt immers niet automatisch ook de ervaren regeldruk toe. Dat komt, zo blijkt uit de diverse voorbeelden die tijdens de interviews naar voren kwamen, doordat ondernemers een afweging maken, waarbij ook een andere factor (gepercipieerd nut) van belang is. De respondenten stelden de inspanningen (bestaande uit de factoren kosten en werkbaarheid) enerzijds, tegenover de factor gepercipieerd nut anderzijds. Eén van de geïnterviewde respondenten verwoordde dat als volgt: Je moet er altijd iets voor doen ( ) Alles gaat in stappen, je begint met niets. Niet alles levert geld op in het leven. Dat hoeft ook niet, maar het moet wel ergens goed voor zijn Interview 23.

221 6 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? Conclusie en aanbevelingen Al sinds de tachtiger jaren van de vorige eeuw is er vanuit het kabinet aandacht voor het verminderen van regeldruk bij ondernemers. Dat zou het Nederlandse bedrijfsleven inmiddels een miljarden-besparing hebben opgeleverd volgens voortgangsrapportages van de overheid. 1 Ondernemers kunnen zich maar slecht vinden in deze conclusies: uit diverse onderzoeken blijkt dat zij nog steeds regeldruk ervaren 2 en weinig merken van de dereguleringsmaatregelen. 3 De discrepantie tussen beide vaststellingen voerde naar de volgende vraagstelling: Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren? Hoe verhoudt zich dat tot de definitie en uitleg die de overheid daarvoor in dereguleringsoperaties hanteert? En, indien deze definities en uitleg uit elkaar lopen, wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de merkbaarheid van deregulering? In hoofdstuk 1 is weergegeven welke ontwikkeling regeldruk in het Nederlandse overheidsbeleid heeft doorgemaakt. Daarbij zijn ambities, doelstellingen en rapportages vanuit de overheid besproken, maar is tevens naar voren gebracht dat er ondanks de resultaten ook kritiek op de aanpak van regeldruk bleef bestaan. Niet alleen vanuit het Nederlandse bedrijfsleven, maar ook vanuit de wetenschap. Geconstateerd werd dat vanuit de overheid een definitie voor de aanpak van regeldruk werd gekozen, maar dat deze geenszins van discussie ontheven was. Het SKM werd gehanteerd als methodiek om de hoogte van de regeldruk in beeld te brengen, maar ook daarbuiten werden verschillende maatregelen genomen om regeldruk te verminderen. De vraag rees of met deze benadering een aanpak was gekozen die aansloot bij de wijze waarop ondernemers regeldruk ervoeren. In hoofdstuk 2 is de beschikbare wetenschappelijke kennis over regeldruk geïnventariseerd. De aandacht ging hierbij uit naar de economische en de juridische benaderingswijzen van regeldruk, omdat die in de literatuur grote 1 Zoals bijvoorbeeld is vermeld in de najaarsrapportage 2014 (Kamerstukken II 2014/15, , nr. 355). 2 Zoals bijvoorbeeld is vermeld in: Panteia Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2.

222 198 Hoofdstuk 6 invloed hebben en in belangrijke mate ten grondslag liggen aan het overheidsbeleid dat in hoofdstuk 1 werd beschreven. Tevens is nagegaan wat er bekend is over de beleving van regeldruk bij de normadressaat, meer specifiek: ondernemers. Het bleek alleszins redelijk om te veronderstellen dat ondernemers een eigen visie op regeldruk hebben, maar ook dat er in de wetenschap nog zeer beperkte kennis is over die ondernemersvisie. Wel bestaan er een aantal aanknopingspunten die in het onderzoek zijn meegenomen. Zo was reeds bekend dat aspecten als begrijpelijkheid van de regel, nut en noodzaak en het verloop van het contact met ambtenaren van belang waren voor de beleving van regeldruk bij ondernemers. 4 Onduidelijk bleef nog welke factoren cruciaal zijn en wat de onderlinge samenhang van de factoren is. Dat is wat dit onderzoek beoogt bij te dragen aan de literatuur en de maatschappelijke discussie over regeldruk. Voor dit onderzoek is een fenomenologische benaderingswijze gekozen, waarmee de aandacht uitging naar de ervaringen van ondernemers op het gebied van regeldruk (zie hoofdstuk 3). Daartoe is empirisch onderzoek uitgevoerd, bestaande uit enquêtes en verdiepende interviews met ondernemers. De operationele populatie is beperkt op basis van branche en aantal werkzame personen. In de hoofdstukken 4 (enquête) en 5 (interviews) is verslag gedaan van de bevindingen. In dit afsluitende hoofdstuk wordt op basis van die resultaten een antwoord gegeven op de vraag: Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren?. Vervolgens komen het tweede en derde deel van de onderzoeksvraag aan bod: Hoe verhoudt zich dat tot de definitie en uitleg die de overheid daarvoor in dereguleringsoperaties hanteert? En, indien deze definities en uitleg uit elkaar lopen, wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de merkbaarheid van deregulering? Afsluitend wordt ingegaan op de betekenis van de onderzoeksresultaten voor het wetenschappelijk debat en worden concrete beleidsaanbevelingen gedaan. 6.1 HOE WORDT REGELDRUK DOOR ONDERNEMERS ZELF GEDEFINIEERD EN ERVAREN? Uit de enquête bleek dat ondernemers inderdaad nog te kampen hebben met regeldruk, maar ook dat dat niet voor alle ondernemers geldt. Bovendien bleken niet alle regels tot regeldruk te leiden. Er kwamen twee hoofdfactoren naar voren die invloed hadden op de beleving van regeldruk bij ondernemers: kosten en werkbaarheid. Met name de factor werkbaarheid is van belang. Deze had een significant grotere invloed op de beleving dan de factor kosten. Bovendien dient in ogenschouw te worden genomen dat onder de factor kosten, 4 Actal, Merkbaar minder regeldruk 2013.

223 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 199 de kosten worden verstaan, die ondernemers hiertoe rekenen. De factor omvat meer type kosten, dan bijvoorbeeld de definitie van kosten die binnen het SKM wordt gehanteerd. Met behulp van de fenomenologische benaderingswijze is in de interviews nader ingegaan op de ervaringen van ondernemers met de overheid. De diverse anekdotes die in hoofdstuk 5 zijn beschreven, geven inzicht in de wijze waarop ondernemers regeldruk ervaren. Ondernemers wezen bijvoorbeeld vaak op aspecten van werkbaarheid, maar gaven meer impliciet tevens aan dat er een afweging plaatsvindt. Het bleek dat er een derde factor is, die een rol speelt in de afweging: het gepercipieerd nut Factor 1: kosten Ondernemers maken verschillende type kosten door regels. Dat zijn niet allemaal directe uitgaven. Zo noemden respondenten het inhuren van externe adviseurs, een gebrek aan inlevingsvermogen van ambtenaren en papierwerk als de drie belangrijkste kostenposten ten gevolge van regels. 5 Maar ook een gebrekkige samenwerking tussen (en binnen) instanties of onvoldoende inlevingsvermogen van ambtenaren leidden in de ogen van respondenten tot kosten die invloed hebben op de regeldruk die zij ervaren. Dat geldt ook voor boetes of sancties, met name wanneer deze als buitenproportioneel worden ervaren. 6 In paragraaf 6.2 worden de kostenposten die ondernemers definiëren vergeleken met de wijze waarop de overheid de kosten van regeldruk berekent in haar dereguleringsoperaties Factor 2: werkbaarheid Onder werkbaarheid verstaan ondernemers aspecten als het zelf kunnen begrijpen van regels, het verloop van het contact met ambtenaren en de onderlinge samenwerking tussen (en binnen) instanties. Uit de enquête bleek een significant verschil tussen het belang van de factor kosten en de factor werkbaarheid en ook bij de interviews gaven maar liefst 22 van de 24 respondenten aan dat de sleutel voor het verminderen van regeldruk volgens hen hierin lag. 7 De mate van de werkbaarheid van regels staat overigens in een directe relatie tot de hoogte van de factor kosten: naarmate regelgeving minder werkbaar (ofwel: minder gemakkelijk uitvoerbaar) wordt, stijgen ook de kosten voor 5 Zie paragraaf Zie paragraaf 4.2, figuur Zoals de aansluiting van regelgeving op de praktijk en het tonen van begrip door de ambtenaar. Zie voor een overzicht de weergave van de visualisatieopdracht, bijlage 5.2.

224 200 Hoofdstuk 6 de normadressaat. Bijvoorbeeld doordat het meer tijd kost om de juiste ambtenaar te spreken, of omdat een externe adviseur moet worden ingeschakeld. De geïnterviewde respondenten weten een belangrijk deel van de ervaren regeldruk, aan de afstand die zij tussen ondernemers en overheid ervaren. Zo misten ze praktijkkennis bij ambtenaren, werden ze in hun ogen soms onterecht naar commerciële adviseurs verwezen 8 en werden risico s niet altijd juist ingeschat. Dat leidde volgens hen tot teveel of te gedetailleerde regelgeving, bijvoorbeeld omdat gepoogd wordt om risico s met regelgeving uit te sluiten Factor 3: gepercipieerd nut In de afweging die ondernemers maken, vragen ze zich bewust of onbewust af wat een regeling oplevert. De factor gepercipieerd nut wordt daarbij tegenover de factoren kosten en werkbaarheid geplaatst. Onder de factor gepercipieerd nut wordt verstaan wat de regel in de ogen van de ondernemer kan opleveren. De factor bestaat uit drie elementen: doel, effectiviteit en persoonlijke winsten ontwikkelkansen. 1. Doel De eerste component, het doel van een regel, betreft het doel zoals dat in de ogen van de ondernemer met de betreffende regeling wordt nagestreefd. Regelingen waarvan het doel voor een ondernemer niet duidelijk is, leiden bij diegene eerder tot een gevoel van regeldruk, dan regels waarvan hij het doel wel kent. Ook de mate waarin een ondernemer zich in het doel van de regel kan vinden, speelt mee. Als een ondernemer bekend is met het doel van de regeling en zich daarin kan vinden, zal hij bereid zijn meer inspanningen voor die regeling te leveren. Het duurt dan langer voordat hij de regel als regeldruk ervaart. Als voorbeeld werden controleurs genoemd die zich richten op de papieren werkelijkheid (afvinklijstjes) en niet de feitelijke situatie beoordelen. In de ogen van respondenten leveren dergelijke acties weinig op en leiden ze tot schijnveiligheid. 9 Het betreft hier steeds het doel zoals dat in de perceptie van de ondernemer bestaat. Dat hoeft niet overeen te stemmen met het werkelijke doel dat de overheid met de regeling nastreeft. Zo hadden maar weinig ondernemers 8 Uit gemeentelijke reacties op deze bevinding is gebleken dat dit het resultaat kan zijn van (financiële) afwegingen die binnen de betreffende overheidsinstanties worden gemaakt. Dit leidde in diverse gevallen tot de afspraak dat ondernemers met vragen naar adviesbureaus dienden te worden doorverwezen. 9 Zoals genoemd in de interviews 8 en 10.

225 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 201 inzicht in het doel van het invullen van de enquêtes van het CBS en bleek daarin in hun ogen zelfs de grootste potentie te zitten, om de regeldruk rondom de CBS enquête te verminderen. 10 Overigens blijkt uit recent onderzoek dat overheidscommunicatie voornamelijk personen kan beïnvloeden die nog weinig ervaring met de overheid hebben opgedaan. Personen die meer overheidservaring hebben opgedaan beschikken reeds over een vaster denkpatroon en zijn daardoor minder gemakkelijk te beïnvloeden Effectiviteit Met de tweede component, de effectiviteit van een regel, wordt gedoeld op het vertrouwen dat de ondernemer erin heeft, dat de regel het beoogde doel bereikt of kan bereiken. Naarmate een ondernemer er meer vertrouwen in heeft dat een regel in staat is om het beoogde doel te bereiken, heeft hij meer begrip voor die regeling en accepteert hij meer inspanningen voordat hij de betreffende regel als regeldruk zal ervaren. Deze component komt bijvoorbeeld tot uiting wanneer de ondernemer het vermoeden heeft dat de regel door anderen onvoldoende wordt nageleefd, of slechts selectief wordt gehandhaafd vanuit de overheid. Ook hebben de respondenten diverse voorbeelden genoemd van regels die in hun ogen niet zouden leiden tot het beoogde doel. Zo zijn in de scheepvaart motoren van voor een bepaald bouwjaar verboden, omdat ze niet milieuvriendelijk zouden zijn. De geïnterviewden vertelden over een onderzoek dat is gepubliceerd, waaruit zou zijn gebleken dat de oudere motoren, wanneer een bepaalde stof zou worden toegevoegd, zelfs zuiniger zouden zijn dan de modernere motoren. In de veeteelt is het voorbeeld genoemd van de grotere stallen, waarin grotere aantallen dieren kunnen worden gehouden. Wie zegt, zo stelde een respondent, dat kleinere stallen altijd beter zijn voor het dierenwelzijn? Ook het injecteren van mest is een duidelijk voorbeeld van een situatie, waarin de component effectiviteit een belangrijke veroorzaker van regeldruk is: respondenten vertelden dat ze door deze verplichting kostbare investeringen dienden te doen, terwijl ze het sterke vermoeden hadden dat het juist minder goed voor het milieu zou zijn (op basis van onderzoek en regels die in het buitenland gehanteerd worden). 3. Persoonlijke winst- en ontwikkelkansen c.q. -belemmeringen De derde component betreft de persoonlijke effecten die ondernemers van een regeling kunnen ondervinden. Zo kan een regeling tot directe winst- en ontwik- 10 Zoals genoemd in interview 13. Zie voor een uitgebreidere omschrijving paragraaf Tummers, Weske, Bouwman en Grimmelikhuijsen 2015.

226 202 Hoofdstuk 6 kelkansen leiden, of juist belemmeringen creëren. Ondernemers die gunstige effecten verwachten door regels, of er kansen in zien, zullen eerder bereid zijn om hiervoor inspanningen te leveren en zullen deze minder snel als regeldruk ervaren. Het werkt ook andersom: wanneer de overheid bepaalde activiteiten wil demotiveren of ontmoedigen, leidt dit tot negatieve winstkansen voor (een bepaalde groep) ondernemers en dat kan bij hen tot een hoger gevoel van regeldruk leiden. Een voorbeeld betreft veranderingen op het gebied van ruimtelijke ordening (bestemmingsplan), waardoor een ondernemer wordt beperkt in eventuele uitbreidingsmogelijkheden. Dat kan het perspectief van deze ondernemers beperken en kan tot een gevoel van oneerlijkheid of tegenwerking lijden Proportionaliteit: samenspel tussen drie factoren De drie factoren laten zien dat ondernemers regeldruk anders interpreteren dan tot nu toe werd aangenomen. Het is met name de onderlinge relatie van de factoren die een nieuw licht schijnt op de betekenis van regeldruk. Extra inspanningen door regels, blijken voor ondernemers namelijk niet automatisch tot een hogere regeldruk te leiden. Pas wanneer regels als buitenproportioneel of oneerlijk worden ervaren, veroorzaakt dit een gevoel van regeldruk. Ondernemers plaatsen de door hen verwachte opbrengsten (het gepercipieerd nut) tegenover de inspanningen die daar in hun ogen voor gevraagd worden (de factoren werkbaarheid en kosten) en maken een afweging: is het gevraagde proportioneel? Staan de gevraagde inspanningen in verhouding tot de te verwachten opbrengsten? 6.2 HOE VERHOUDT ONDERNEMERSVISIE ZICH TOT DEREGULERINGSOPERATIES? De drie factoren die de beleving van regeldruk bij ondernemers bepalen, vormen ook de basis voor de beantwoording van het tweede gedeelte van de onderzoeksvraag: Hoe verhoudt zich dat tot de definitie en uitleg die de overheid daarvoor in dereguleringsoperaties hanteert? Om het niveau van regeldruk, en de voortgang van dereguleringsoperaties, te kunnen bepalen, is er vanuit de overheid voor gekozen om regeldruk te meten aan de hand van de definitie van administratieve lasten. Dat zijn de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. 12 Onder informatieverplichtingen werd verstaan een verplichting tot het informeren over hande- 12 IPAL 2003, p. 8.

227 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 203 lingen en gedragingen ten aanzien van een maatschappelijk waardevol geachte norm. 13 Die definitie vormt nog steeds een belangrijke pijler van het dereguleringsbeleid, al is de reikwijdte van de aanpak onder de opeenvolgende kabinetten verder verbreed. Ten tijde van het tweede kabinet-rutte omvatte de aanpak van regeldruk: zowel het verminderen van administratieve lasten ( ), nalevingskosten ( ), als ook het verbeteren van de (digitale) dienstverlening, het verminderen van (gestapelde) toezichtslasten en het gericht oplossen van belemmeringen in regeldichte domeinen. 14 Voor de drie factoren (kosten, werkbaarheid en gepercipieerd nut) is nagegaan op welke wijze zij aansluiten op het huidige dereguleringsbeleid (zoals beschreven in paragraaf 1.4) Factor 1: Kosten Kosten wordt vanuit overheidsoogpunt gezien als een belangrijk aanknopingspunt om de mate van regeldruk te bepalen en de voortgang van dereguleringsmaatregelen in beeld te brengen. Uit het onderzoek onder ondernemers blijkt dan wel dat de factor kosten ook voor ondernemers een rol speelt bij de ervaring van regeldruk, maar hierbij dienen twee kanttekeningen te worden geplaatst. Ten eerste rekenen ondernemers meer type kosten mee bij regeldruk dan de kostenposten die volgens de handleiding Meten is weten (het Standaard Kosten Model, ofwel SKM) door de overheid tot regeldruk worden gerekend. Zo leiden een gebrekkige samenwerking tussen (en binnen) instanties of onvoldoende inlevingsvermogen van ambtenaren in de ogen van ondernemers ook tot kosten die invloed hebben op de regeldruk die zij ervaren. Dat geldt ook voor sancties en boetes, wanneer deze als buitenproportioneel worden ervaren. Een volledig overzicht van de verschillen tussen de beide kosten-benaderingen is weergegeven in bijlage 4.2. Ten tweede is de factor kosten in de ogen van ondernemers niet de belangrijkste oorzaak van regeldruk. Zelfs niet wanneer hun eigen, bredere interpretatie van kosten wordt gehanteerd. Dat betekent dat de factor kosten zoals die via het SKM worden berekend slechts een kleine invloed heeft op de ervaren regeldruk bij ondernemers. Deregulering die volledig gebaseerd is op deze methodiek, draagt dan ook slechts beperkt bij aan het verminderen van de ervaren regeldruk bij ondernemers. 13 IPAL 2003, p Kamerstukken II 2012/13, , nr. 212, p.6. Kamerbrief Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk

228 204 Hoofdstuk Factor 2: Werkbaarheid Onder de factor werkbaarheid verstaan ondernemers aspecten als het zelf kunnen begrijpen van regels, het verloop van het contact met ambtenaren en de onderlinge samenwerking tussen (en binnen) instanties. Dat betreft zaken die vanuit de overheid aandacht krijgen in het kader van de verbetering van dienstverlening. Dat is onderdeel van deregulering, maar minder eenvoudig te meten. 15 Ondernemers verwachten echter meer van ambtenaren dan tot nu toe werd aangenomen: ze hebben grote behoefte aan overheidsmedewerkers die hen kunnen adviseren over het toepassen van regels, of met ze meekijken bij het aanvragen van een vergunning. Ondernemers geven aan dat ze aan regels willen voldoen, maar dat ze vinden dat het hen in de praktijk soms bijzonder moeilijk wordt gemaakt. Uit de interviews blijkt dat ambtenaren niet altijd in staat zijn, maar ook niet altijd bereid zijn, om ondernemers met vragen te helpen. De verschillende aspecten die voor ondernemers van belang zijn, zijn te plaatsen in de kwaliteitseisen voor wetgeving en de kwaliteitsproblemen die eerder zijn onderscheiden. 16 De afweging die ondernemers maken, sluit bijvoorbeeld aan op het redelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. 17 De begrijpelijkheid van regelgeving werd door Voermans reeds als kwaliteitsprobleem van Europese regelgeving benoemd, toen hij constateerde dat de leesbaarheid en complexiteit en de vindbaarheid en overzichtelijkheid van regels te wensen overliet Factor 3: Gepercipieerd nut De factor gepercipieerd nut is nieuw in de regeldrukdiscussie en heeft nog geen rol van betekenis in de dereguleringsoperaties van de overheid. Het verklaart waarom diverse recente maatregelen niet als zodanig worden waargenomen. Zo vonden ondernemers de afschaffing van de Jaarlijkse Bijdrage voor de KvK op zichzelf een prima maatregel, 19 maar zagen ze deze niet als een maatregel die bijdroeg aan het verminderen van de regeldruk die zij ervoeren. 20 Ook de kostenbesparende maatregelen rondom de CBS-enquête bleken maar weinig effect te hebben op de ervaring van regeldruk. Uit de interviews volgde de 15 Voorbeelden waarmee de dienstverlening in beeld wordt gebracht zijn het Bewijs van Goede Dienst en de Ondernemerspeiling. 16 Zie paragraaf Popelier Voermans, EU legislation 2009, p Zie paragraaf 4.4 (maatregel 3). 20 Zie paragraaf

229 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 205 verklaring: ondernemers bleken zich meer te storen aan de onduidelijkheid over het nut van de enquêtes dan over het feitelijke tijdsbestek GEVOLGEN VOOR DE MERKBAARHEID VAN DEREGULERING EN BELEIDSAAN- BEVELINGEN In paragraaf 2.2 is geconstateerd dat nog onbekend is, welke relatie er bestaat tussen de (kwantitatieve) regellast die in het overheidsbeleid wordt gehanteerd en de gepercipieerde regeldruk die door ondernemers wordt ervaren. 22 De resultaten uit dit onderzoek laten zien dat het verschil tussen de beide benaderingen dusdanig groot is, dat er geen directe relatie bestaat. De kwantitatieve regellast, waarbij bijvoorbeeld kan worden gekeken naar het volume 23 of de kosten 24 van regelgeving, staat los van de gepercipieerde regeldruk bij ondernemers. Ondernemers maken een afweging waarin de van hen gevraagde inspanningen (gevormd door de factoren kosten en werkbaarheid) worden afgezet tegen het gepercipieerde nut (de verwachtte opbrengst) van de regel. Lang niet altijd zijn zij zich echter van die afweging bewust: wanneer ondernemers rechtstreeks wordt gevraagd hoe de regeldruk zou kunnen worden verminderd, doen ze vaak suggesties die met name op de werkbaarheid van regels slaan. Uit dit onderzoek kunnen een aantal inzichten worden afgeleid die kunnen bijdragen aan een meer merkbare aanpak van regeldruk voor ondernemers Inzicht 1: aansluiten op de beleving van ondernemers Indien het de bedoeling is om bij een dereguleringsoperatie de ervaren regeldruk van ondernemers te verminderen, is het van belang dat er aansluiting wordt gezocht bij de drie factoren die regeldruk voor hen bepalen. Voor ondernemers zijn zaken als begrijpelijkheid van regelgeving, een meedenkende houding van ambtenaren en een regeling die het vertrouwen geeft dat ze haar doel kan bereiken relevant. Voor veel van deze zaken is reeds aandacht bij de overheid. Bijvoorbeeld op het gebied van dienstverlening. Niet altijd lijkt men zich er van bewust, dat dienstverlening ook van invloed is op de beleving van regeldruk. Zo gaven respondenten aan dat de regeldruk voor bepaalde thema s (met name op het gebied van ruimtelijke ordening) in belangrijke mate door gebrekkige dienstverlening werd veroorzaakt. Veelvuldig is door ondernemers genoemd dat ambtenaren hen verwezen naar commerciële adviseurs 21 Zie paragraaf De Jong & Zijlstra 2009, p Bijvoorbeeld door het tellen van regels: De Jong & Herweijer Bijvoorbeeld met het SKM: Regiegroep Regeldruk 2008.

230 206 Hoofdstuk 6 bij vragen of hulpverzoeken. Tijdens lezingen die ik gaf over mijn onderzoeksresultaten, waren regelmatig vertegenwoordigers van gemeenten aanwezig. Ze repliceerden deze gang van zaken te herkennen en voegden toe dat hieraan een financiële afweging ten grondslag lag: de beperkte capaciteit van het ambtenarenapparaat leidde er volgens hen toe, dat binnen gemeenten wordt afgesproken dat burgers met vragen over een omgevingsvergunning wèl inhoudelijk door ambtenaren geholpen worden. Ondernemers worden daarvoor verwezen naar de commerciële sector. Dergelijke keuzes zijn ook gemaakt door gemeenten die de vermindering van regeldruk hoog in het vaandel hebben staan. Dat wekt de indruk dat een dergelijke beleidskeuze niet altijd in samenhang met de aanpak van regeldruk wordt bekeken. Tevens wezen gemeenteambtenaren erop dat niet alle ambtenaren in staat zijn om aan deze wens te voldoen, omdat het een andere eigenschappen en vaardigheden van mensen vraagt. Deze kanttekening vanuit gemeenten sluit aan op onderzoek van Hoogwout, waarin hij constateert dat het verbeteren van dienstverlening in beginsel geen natuurlijk aandachtsgebied is voor overheden: zij zouden allereerst het algemeen belang nastreven en niet het individuele belang. 25 Onderzoek naar een aantal gemeentelijke casestudies liet zien dat invoering van een klantgerichte benadering (het zogenaamde klantdenken) voor een gemeente moeilijker is dan het voor buitenstaanders wellicht lijkt. Het werd in de jaren negentig gezien als middel om de ontstane kloof tussen burgers en overheid te verkleinen en het vertrouwen in de overheid terug te winnen. Hoogwout benadrukt dat de waarden die centraal staan in het klantdenken fundamenteel anders zijn dan de waarden die centraal staan in het beleidsuitvoeringsdenken en dat alternatieven, zoals het uitbesteden van de dienstverlening via marktpartijen, het overwegen waard zijn. Als voorbeelden noemt Hoogwout accountants (belastingen) of garagehouders (APK) die namens een individu het contact met de overheid onderhouden, waardoor de overheid zich kan concentreren op het zuiver toetsen van aanvragen, zonder dat ze aandacht hoeft te geven aan het uitleggen van de regelgeving. 26 Een niet te onderschatten nadelig effect van een dergelijke ontwikkeling is echter, dat hier een markt ontstaat van bedrijven die belang hebben bij ingewikkelde regelgeving of slecht communicerende ambtenaren. Oplossingen waarbij de dienstverlening binnen de overheid zelf wordt belegd (bijvoorbeeld door de aanstelling van casemanagers of de eerder genoemde Rode Loper Teams) 27 kunnen dit voorkomen. Dat de overheid die kant ook op wil gaan, blijkt wel uit de rol die het verbeteren van dienstverlening binnen het dereguleringsbeleid heeft gekregen, 25 Hoogwout Hoogwout 2010, p Met casemanagers of Rode Loper Teams wordt gedoeld op initiatieven van overheden waarbij ambtenaren worden aangesteld die specifiek tot taak hebben om (complexe) vergunningaanvragen door de ambtelijke organisatie te begeleiden.

231 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 207 zowel op lokaal als op nationaal niveau. In het landelijke dereguleringsprogramma is het als volgt opgenomen: snelle besluitvorming, het voldoen aan wettelijke termijnen en een klantvriendelijke houding zijn belangrijk voor het merkbaar verminderen van de ervaren regeldruk en digitalisering is daarbij een krachtig hulpmiddel. 28 In de Kamerbrief wordt een voorbeeld gegeven van de wijze waarop digitalisering kan worden ingezet om de dienstverlening aan bedrijven te verbeteren: het vormen van digitale tools, de zogenaamde regelhulpen, die ondernemers op een handige manier uitleggen hoe zij zich aan regels kunnen houden. 29 Uit dit onderzoek blijkt echter ook dat digitalisering niet altijd de (volledige) oplossing kan bieden voor de belemmeringen die ondernemers bij de overheid ervaren. Ondernemers verwachten meer van ambtenaren, dan tot nu toe werd aangenomen: ze hebben behoefte aan overheidsmedewerkers die hen adviseren over het toepassen van regels of met ze meekijken bij het aanvragen van een vergunning Inzicht 2: onderscheiden van doelen en doelgroepen in dereguleringsbeleid In dit onderzoek staat de beleving van regeldruk bij ondernemers centraal. Ondernemers vormen echter niet altijd het uitgangspunt bij de aanpak van regeldruk. Sterker nog, in de eerste dereguleringsoperatie (onder het kabinet- Lubbers) stond een ander doel centraal: het werkbaarder maken van regelgeving voor ambtenaren. Ook in latere operaties wordt de ervaren regeldruk bij individuele ondernemers niet altijd als primair doel gehanteerd. Dat leidt tot een belangrijk inzicht: er kunnen verschillende beoogde opbrengsten van deregulering zijn. In de communicatie over de voortgang van regeldruk wordt nog geen onderscheid tussen die doelen gemaakt. Wanneer bijvoorbeeld de werkbaarheid van regels voor ambtenaren als uitgangspunt voor deregulering wordt genomen, valt te bezien wat de gevolgen daarvan zijn voor de beleving van regeldruk bij ondernemers. Enerzijds zou het kunnen dat ondernemers meer regeldruk gaan ervaren, doordat ambtenaren regels wellicht weer (strenger) gaan handhaven. Het zou daarentegen ook kunnen dat ambtenaren die de regelgeving zelf beter begrijpen, ook ondernemers beter gaan begeleiden bij het uitvoeren of toepassen van de regels. We kunnen daarom niet automatisch stellen dat een vermindering van regeldruk voor ambtenaren, zal leiden tot minder regeldruk bij ondernemers. 28 Kamerstukken II 2012/13, , nr. 212, p. 5. Kamerbrief Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk Kamerstukken II 2012/13, , nr. 212, p. 6. Kamerbrief Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk

232 208 Hoofdstuk 6 Om de ervaren regeldruk voor ondernemers aan te kunnen pakken én er gericht over te kunnen communiceren, dient het merkbaar verminderen van regeldruk voor ondernemers als een zelfstandig doel te worden onderscheiden. Met een eigen, daarbij behorende, doelgroep: de ondernemers. Het gaat hierbij om individuele ondernemers: daar uit eerder onderzoek nog is gebleken dat brancheorganisaties soms (ook) andere belangen kunnen nastreven en dat het betrekken van brancheorganisaties of belangenbehartigers niet per definitie leidt tot een afname van regeldruk Inzicht 3: ruimte voor maatwerk De drie factoren die uit dit onderzoek naar voren komen, bepalen tezamen de beleving van regeldruk bij ondernemers: kosten, werkbaarheid en gepercipieerd nut. Maar niet bij iedere regeling wordt een eventuele regeldruk door ál deze factoren veroorzaakt. In veel gevallen is één van de drie factoren sterk bepalend voor de beleving van regeldruk. Zo hebben ondernemers bij regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening vooral behoefte aan begeleiding en advies vanuit de overheid (vallend onder de factor werkbaarheid), maar bestaat er met betrekking tot de CBS enquête juist behoefte aan een terugkoppeling van wat er met de resultaten uit de enquête gebeurt (vallend onder de factor gepercipieerd nut). Maatregelen die gericht zijn op het inkorten van de vragenlijst, zullen dan ook minder impact hebben op de ervaren regeldruk, dan maatregelen die gericht zijn op het beter overbrengen van het nut van de enquête of een terugkoppeling van wat er met de resultaten is gebeurd. 31 Tevens kunnen er verschillen bestaan in de ervaren regeldruk door eenzelfde regel tussen verschillende branches (bijvoorbeeld als een regeling voor een bepaalde groep ondernemers bewerkelijker of ingewikkelder is) of in de tijd (bijvoorbeeld ten gevolge van maatschappelijke of technologische veranderingen) Aanbevelingen Een effectieve aanpak is een aanpak die zich steeds richt op juist díe factor die in dat specifieke geval de regeldruk in de hoogste mate veroorzaakt. Zo kan het zijn dat er niets aan de regelgeving hoeft te worden veranderd, om toch de regeldruk voor ondernemers te verminderen. Het leidt tot de volgende aanbevelingen: - Wanneer het doel van dereguleringsoperaties is om de ervaren regeldruk bij ondernemers te verminderen, dient aansluiting te worden gezocht bij 30 Stoter & Huls, Blinde vlek Zie paragraaf

233 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 209 de drie factoren die in dit onderzoek zijn onderscheiden: de kosten, werkbaarheid en het gepercipieerd nut. Op deze manier wordt ingespeeld op het gevoel van proportionaliteit: de afweging die ondernemers (bewust of onbewust) maken tussen de opbrengsten van een regel en de inspanningen die van hen worden verlangd. - De factoren werkbaarheid en gepercipieerd nut dienen, naast de factor kosten, een eigen rol te krijgen in de aanpak. - De invulling van de factor kosten dient breder te worden getrokken dan de SKM-definitie. - Steeds dient te worden bepaald welke van de drie factoren in (meest) hoge mate bepalend is of zijn voor het ervaren van regeldruk door ondernemers. De ervaren regeldruk wordt gevormd door een samenspel van de drie genoemde factoren, maar niet altijd is dezelfde factor het meest cruciaal. Deze kan zelfs verschillen naar doelgroep of tijd. Voor een optimale merkbaarheid is het van belang om de meest cruciale factor als uitgangspunt te nemen. - Bij aanpassingen in de dienstverlening dient altijd het effect op de ervaren regeldruk in ogenschouw te worden genomen. De dienstverlening van de overheid heeft invloed op de wijze waarop ondernemers regeldruk ervaren, het verbeteren van de dienstverlening vanuit de overheid vormt dan ook een belangrijke pijler in de aanpak van regeldruk. Dat heeft geleid tot verschillende operaties om de dienstverlening te verbeteren. Los daarvan worden echter maatregelen genomen die een nadelig effect hebben op die operaties. Veelal liggen daaraan andere overwegingen ten grondslag en worden deze maatregelen los gezien van de dereguleringsoperaties op het gebied van dienstverlening. Ten behoeve van de consistentie dient hierbij ook het effect op regeldruk te worden meegenomen. - In de beleidsfase dient meer aandacht te komen voor een directe communicatie tussen de overheid en individuele ondernemers uit de doelgroep. Dat is essentieel om zicht te kunnen krijgen op de werkbaarheid van regels in de praktijk en de wijze waarop de dienstverlening verloopt. Bovendien kan op deze manier worden nagegaan wat het sentiment is met betrekking tot een bepaalde (voorgenomen) regeling (gepercipieerd nut) en kan hierop indien nodig worden bijgestuurd. Ook uit de literatuur blijkt dat hierbij een onderscheid gemaakt dient te worden met de rol die brancheorganisaties in het wetgevingsproces spelen Stoter & Huls, Wrange nasmaak 2006

234 210 Hoofdstuk WETENSCHAPPELIJKE REFLECTIE Geconstateerd is dat niet alle ondernemers regeldruk ervaren. Dat sluit aan op eerder onderzoek, waarin zogenaamde regeldichte en regelluwe branches zijn onderscheiden. Bozeman benoemde bij Red Tape reeds dat niet iedere regeling voor iedereen, op ieder moment drukkend hoefde te zijn. Het feit dat een behoorlijk deel van de respondenten zelf heeft aangegeven dat ze geen hinder door regels ervaren, wijkt echter af van de gedachte dat ondernemers zouden zijn wakker gekust door alle aandacht voor regeldruk en extra kritisch zouden zijn op het functioneren van de overheid. De drie factoren die zijn onderscheiden in dit onderzoek sluiten aan op de literatuur die op het gebied van regeldruk bestaat, zij het dat ze niet eerder in deze samenstelling en in deze onderlinge samenhang naar voren zijn gebracht. Borry onderscheidde, voortbordurend op de bevindingen van Bozeman, drie aspecten waarmee het niveau van Red Tape gemeten kon worden: de mate van druk, nut/noodzaak en effectiviteit. De factoren laten met elkaar zien dat ondernemers een afweging maken als het gaat om regeldruk. Waar vanuit de overheid steeds werd aangenomen dat meer kosten (of inspanningen) meer regeldruk zouden veroorzaken, voegt dit onderzoek een nieuwe dimensie toe: de te verwachten opbrengsten spelen een belangrijke rol in het veroorzaken van regeldruk bij ondernemers. Dat sluit aan op de oorzaak die Westerman noemde voor het ontstaan van regeldruk. Ze maakte een onderscheid tussen regels waarin de normadressaat aan handelingsvrijheid moest inleveren, ten gunste van een vergroting van de handelingsvrijheid van een ander individu (die zouden minder snel drukkend zijn) en regels waarbij de normadressaat aan handelingsvrijheid moest inleveren zonder dat dat bij iemand anders werd gecompenseerd. 33 Relevant is tevens de parallel met de literatuur over de nalevingsbereidheid van regelgeving. Van Rooij en Geurts gaan in op de wijze waarop burgers omgaan met belastingregels, waardoor de nalevingsbereidheid wordt bepaald en hoe hier vanuit de overheid op kan worden gestuurd. 34 In dit verband halen zij het SCARF-model van Rock aan, afkomstig uit de neurowetenschap. Bepalend is dat sociale behoeften in de hersenen eenzelfde behandeling krijgen als de eerste levensbehoeften, zoals water en eten: we proberen bedreigingen te minimaliseren en beloningen te optimaliseren. 35 Het SCARF model onderscheidt vijf domeinen die een bedreiging of beloning in het sociale leven kunnen activeren: 36 - Status: De plaats die iemand ten opzichte van anderen inneemt in de groep, de zogenaamde pikorde. Uit onderzoek blijkt dat status de meest bepalen- 33 Westerman Van Rooij & Geurts Rock 2008, p Rock 2008, p. 3.

235 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 211 de factor is voor de levensduur en gezondheid van mensen, zelfs als dat wordt gecorrigeerd voor opleiding en inkomen. 37 Dat wordt verklaard door nader onderzoek, waaruit blijkt dat status belangrijk is bij de overleving: apen met een hogere status in de groep bleken minder van het stresshormoon cortisol aan te maken, langer te leven en gezonder te zijn. 38 Wanneer iemand zich beter voelt dan anderen, stijgt zijn gevoel van status in de groep. Wanneer men het gevoel heeft te dalen in zijn status, dan geeft dat een sterke reactie in de hersenen. 39 Een autoritaire toon of een boete van de overheid kunnen tot afname van (het gevoel van) die status leiden Certainty: De hersenen zijn continu op zoek naar patronen, omdat die ons zekerheid bieden. 41 Ze doen daarom steeds voorspellingen voor de nabije toekomst. Als zaken afwijken van eerdere patronen of van onze voorspellingen, dan worden we alert. Het helpt ons om onze hersenen gerichter te gebruiken en maken dat we minder hersencapaciteit nodig hebben. Dat maakt dat het prettig is om terug te gaan naar vertrouwde plaatsen of te luisteren naar muziek met herhalende melodieën. Veranderingen, hoe klein ook, leiden tot onzekerheid die als het ware een error veroorzaken: onze aandacht gaat uit naar dat probleem en wordt afgeleid van het eigenlijke doel dat we voor ogen hadden. 42 Voorbeelden zijn onzekerheden over het voortbestaan van banen of de inhoudelijke verwachtingen van medewerkers, bijvoorbeeld bij grotere projecten. De onzekerheid kan voor een belangrijk deel worden weggenomen door het uitwerken van de bedrijfsstrategie, een planning of het opdelen van grotere projecten in deelprojecten. Van Rooij en Geurts verbinden deze bevindingen aan eigen onderzoek van de Belastingdienst, waarin is aangetoond dat belastingen vaak tot een gevoel van onzekerheid leiden. 43 Bijvoorbeeld wanneer men zich afvraagt of de gegevens juist zijn ingevuld, wat de vervolgstappen zijn en waarom het wellicht lang duurt voordat er een antwoord komt. Om die onzekerheid weg te nemen, is het verhogen van de voorspelbaarheid van belang. Bijvoorbeeld door het verminderen van de complexiteit van regelgeving, het verduidelijken van termijnen en terugkoppeling over de juistheid Autonomy: Onder autonomie wordt de perceptie bedoeld van controle over de omgeving, het gevoel dat men een keuze heeft. Met name stress waarbij men het gevoel heeft zelf geen invloed op de situatie te hebben, is erg 37 Marmot 2004, p Rock 2008, p Rock 2008, p Van Rooij & Geurts Rock 2008, p Rock 2008, p Van Rooij & Geurts Van Rooij & Geurts 2014, p. 89.

236 212 Hoofdstuk 6 destructief. 45 Een vermindering van iemands autonomie, bijvoorbeeld door micromanaging, kan als zeer bedreigend worden ervaren. 46 Van Rooij en Geurts herleiden deze bevinding tot de wrevel die wordt gewekt door brieven die beginnen met U moet, maar leggen tevens de verbinding naar maatregelen op het gebied van belastingen die het gevoel van autonomie vergroten, zoals het kiezen van betalingstermijnen Relatedness: Men is geneigd om anderen in te delen in sociale groepen om zo te bepalen of iemand een vriend of een vijand is. 48 Door middel van verwantschap wordt niet alleen bij sportteams, maar ook binnen organisaties bepaald waartoe iemand behoort. De keuze wordt in de hersenen heel snel gemaakt en bepaalt welk circuit wordt gebruikt. Dat circuit bepaalt bijvoorbeeld of empathie wordt gevoeld met de andere persoon. Men heeft een sterke behoefte om ergens bij te horen, maar juist een wantrouwen naar degenen die buiten die groep vallen. Dat wantrouwen kan worden verminderd wanneer men met diegene kennismaakt, maar dat vergt speciale aandacht en inspanning, omdat er een natuurlijke dreiging uitgaat van het aangaan van nieuwe sociale contacten. 49 Van Rooij en Geurts onderscheiden de groep burgers van de groep overheid en verklaren op die manier dat de overheid voor veel burgers onvertrouwd en enigszins onheilspellend is. Volgens hen kan de overheid die afstand verkleinen door eenvoudiger taalgebruik te hanteren en de dienstverlening toegankelijker te maken Fairness: Men heeft een grote behoefte aan eerlijkheid. Zo sterk zelfs, dat een eerlijke verdeling op zichzelf belonend is, los van andere factoren. 51 Een oneerlijke behandeling van mensen wordt als bedreigend ervaren, wanneer men empathie voelt met die persoon. Wanneer echter iemand als oneerlijk wordt gezien, voelt men geen empathie voor de pijn van de ander en kan het zelfs als belonend worden ervaren wanneer diegene wordt gestraft. 52 Van Rooij en Geurts leggen het verband met regelgeving en benadrukken dat hierbij van belang is of regels als rechtvaardig worden gezien. 53 De vijf aspecten van het SCARF-Model tonen verwantschap met de drie factoren die volgens ondernemers bepalend zijn voor regeldruk. De afstand tussen ondernemers en overheid zijn te relateren aan de status en relatedness, waarmee 45 Rock 2008, p Marmot 2004, p Van Rooij & Geurts 2014, p Rock 2008, p Marmot 2004, p Van Rooij & Geurts 2014, p Marmot 2004, p Rock 2008, p Van Rooij & Geurts 2014, p. 90.

237 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 213 verklaard kan worden waarom bejegening en onderlinge communicatie van belang zijn voor de onderlinge relatie. Ondernemers en overheden behoren, zo stellen Van Rooij en Geurts, tot twee verschillende groepen, waardoor ze elkaars reactie niet altijd goed kunnen voorspellen. Certainty, de behoefte aan zekerheid, is echter juist van groot belang en dat verklaart waarom ondernemers er zoveel behoefte aan hebben om duidelijkheid te krijgen over wat de overheid van hen verwacht. Verschillende onderdelen van het SCARF-Model zijn terug te vinden in de factor werkbaarheid, waarvan communicatie en bejegening deel uitmaken. Ook de factor gepercipieerd nut is van belang, met name als het gaat om fairness, het gevoel van eerlijkheid en rechtvaardigheid van regels. In paragraaf 6.1 is reeds aangegeven dat het doel dat de overheid met een regeling voor ogen heeft, aangevuld met het oordeel van ondernemers over dat doel, één van de onderdelen vormt van het gepercipieerd nut. Daarin spelen ook gevoelens van rechtvaardigheid een belangrijke rol. Het feit dat de drie factoren die voor ondernemers regeldruk bepalen, afwijken van de wijze waarop regeldruk tot nu toe in dereguleringsoperaties naar voren is gebracht, sluit aan op de signalen die reeds klonken uit de literatuur. Er kan op vele verschillende manieren naar regeldruk worden gekeken. Dat er in dit onderzoek verschillen in de interpretatie van regeldruk zijn gevonden, sluit echter niet alleen aan op de literatuur over regeldruk, maar ook op de psychologische literatuur. Daarin wordt namelijk gesteld dat men geneigd is vast te houden aan het eigen oordeel. Zelfs wanneer er signalen komen dat de informatie waarop deze is gebaseerd, niet volledig is. Kahneman introduceerde de term wysiati, die staat voor what you see is all there is: de mens is geneigd te denken dat er niet meer is dan datgene wat u [hij] ziet. 54 Daarbij is vooral van belang dat de informatie waarover men beschikt, consistent is en past in een samenhangend verhaal. Als dat verhaal zich eenmaal heeft gevormd, dan is dat heel hardnekkig, omdat het brein geneigd is om twijfels en dubbelzinnigheden in dat verhaal te onderdrukken. Zelfs wanneer men zich ervan bewust is dat men niet over de volledige informatie beschikt. 55 Van Wijck en Niemeijer laten zien dat de verschillende denkkaders (frames), de verwachtte effectiviteit van overheidsbeleid kan verminderen. 56 Zo kunnen burgers een ander fenomeen als problematisch beschouwen, andere oorzaken voor een probleem definiëren, of andere (beleids)maatregelen effectief vinden om een probleem aan te pakken Kahneman 2011, p Kahneman 2011, p Van Wijck & Niemeijer 2016, p Van Wijck & Niemeijer 2016, p. 30.

238 214 Hoofdstuk METHODOLOGISCHE OVERWEGINGEN EN VERVOLGONDERZOEK Bij het lezen van bovenstaande conclusies dient in ogenschouw te worden genomen dat gedurende het onderzoek een aantal methodologische keuzes zijn gemaakt. Deze keuzes worden hierna toegelicht, waarna enkele suggesties voor nader onderzoek worden gedaan. Allereerst is er, ten behoeve van de onderlinge vergelijkbaarheid van de data, voor gekozen om de totale populatie te beperken. De branche en het aantal werkzame personen zijn als selectiecriteria gehanteerd. Ten gevolge van die keuze is op basis van dit onderzoek niet te zeggen of grotere bedrijven (met meer dan 50 werkzame personen) regeldruk anders ervaren. Vervolgonderzoek zou dit kunnen uitwijzen. Dat zou ook kunnen gelden voor bedrijven uit branches die niet in dit onderzoek betrokken waren, al lijkt het op basis van de resultaten minder voor de hand te liggen dat hierin grote verschillen bestaan. De onderzoeksgroep besloeg ondanks de selectie een breed en gevarieerd gedeelte van de branches in het Nederlandse bedrijfsleven. Zo is er bij de selectie van branches nadrukkelijk op gelet dat er ook bedrijven in de operationele populatie zouden zijn opgenomen, die behoren tot de zogenaamde regeldichte sectoren, waarin verschillende typen regelingen tot een stapeling leiden. 58 Voorts is ervoor gekozen om, tevens op basis van de resultaten van het literatuuronderzoek, heel gericht op zoek te gaan naar de wijze waarop ondernemers regeldruk definiëren. Omdat dit een exploratief karakter had en bepaalde termen bovendien voor meerdere interpretaties vatbaar waren, heeft dit geleid tot een behoorlijk uitgebreide enquête. Zo werd veel informatie gegenereerd, bijvoorbeeld met betrekking tot het imago van instanties, wat weer kon worden opgesplitst in algemene oordelen (vooroordelen) en recente eigen ervaringen. Ook de term kosten kan op meerdere manieren worden uitgelegd, dus ook daarover zijn aanvullende vragen gesteld, om de betekenis die respondenten eraan gaven, te achterhalen. Dit alles resulteerde in een omvangrijke vragenlijst, wat een deel van de aangeschreven ondernemers er wellicht van heeft weerhouden om aan het onderzoek mee te werken. 59 In hoofdstuk 3 is beschreven, wat er gedaan is om het invullen voor ondernemers zo gemakkelijk en aantrekkelijk mogelijk te maken. Het vereiste aantal respondenten 60 voor het maken van een betrouwbare analyse werd overigens ruimschoots gehaald. Tevens is gebruik gemaakt van interviews, om na te gaan of de aspecten die voortvloeiden uit de enquête een volledig beeld gaven van de wijze waarop ondernemers regeldruk ervaren, of ze volledig zijn en op welke wijze ze met elkaar samenhangen. 58 Kamerstukken II 2012/13, , nr Bethlehem 2008, p Korzilius 2008, p. 126.

239 Regeldruk versus regeldruk: hetzelfde of toch niet? 215 Het onderzoek roept een aantal nieuwe vragen op, die interessant kunnen zijn voor vervolgonderzoek. Hier volgen een aantal suggesties: - Vergelijkbaar onderzoek onder medewerkers in loondienst, waarbij wordt nagegaan of zij eenzelfde interpretatie van regeldruk hebben als ondernemers. Zal deze (op onderdelen) afwijken? Ondernemers hebben mogelijk een sterkere behoefte aan vrijheid en eigen verantwoordelijkheid. Dit onderzoek zou kunnen plaatsvinden met het oog op de regeldrukbeleving in grotere ondernemingen, (semi) publieke organisaties of burgers, die buiten de scope van dit onderzoek vielen. - Onderzoek naar de mogelijkheden om de drie factoren (kosten, werkbaarheid en gepercipieerd nut) toepasbaar te maken in beleid. Daarbij dient onder meer te worden ingegaan op de vraag in hoeverre kwantificering realistisch (en wenselijk) is. - Onderzoek naar passende maatregelen om de ervaren regeldruk bij ondernemers te verminderen. Hierbij kan worden voortgeborduurd op de drie vastgestelde factoren (kosten, werkbaarheid en gepercipieerd nut) en kunnen ze worden toegespitst op de grootste knelpuntgebieden die uit dit onderzoek naar voren kwamen (ruimtelijke ordening, milieu en personeel). De effecten van deze maatregelen zouden door middel van een longitudinale studie kunnen worden getoetst. - Internationaal vergelijkend onderzoek, met het oog op Europese regelgeving. Zo constateren Hofstede, Hofstede en Minkov dat Nederlanders over het algemeen niet erg risicomijdend zijn en derhalve minder behoefte zouden kunnen hebben aan regels, dan inwoners van landen waar men over het algemeen positiever staat tegenover overheidsinterventie, zoals Duitsland. 61 Dat kan ook gevolgen hebben voor de mate van acceptatie van regels. 62 Het zou kunnen resulteren in een hogere acceptatiegraad voor regelgeving, omdat normadressaten deze eerder als nuttig zouden kunnen ervaren. Dat zou zich kunnen uiten in een hogere waarde van de factor gepercipieerd nut. 61 Hofstede, Hofstede & Minkov 2012, p Hofstede, Hofstede & Minkov 2012, p. 196.

240

241 Samenvatting REGELDRUK VANUIT EEN ANDER PERSPECTIEF. ONDERZOEK NAAR DE BELEVING VAN DEREGULERING BIJ ONDERNEMERS. Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat er verschillende definities voor regeldruk in omloop zijn. Niet alleen in Nederland, maar ook daarbuiten. 1 Zo kan regeldruk worden gezien als een verzamelbegrip voor overheidsbemoeienis, bureaucratie of te gedetailleerde wetgeving. Maar met regeldruk kan ook worden gedoeld op (onnodige) bemoeienis vanuit Brussel of op de kosten die gepaard gaan met regelgeving (ook wel aangeduid met administratieve lasten ). 2 Ondanks de verschillende visies op het begrip regeldruk, heeft de veronderstelling dat regeldruk schadelijk is voor de economische groei, in de loop der tijd vaste grond gevonden. 3 In de afgelopen decennia zijn dan ook diverse programma s opgezet om de regeldruk te verminderen. In dit onderzoek komt de aanpak van verschillende overheidslagen aan de orde, maar vormt de landelijke aanpak van regeldruk bij ondernemers het uitgangspunt. Temidden van de diversiteit aan definities van regeldruk is door de rijksoverheid een methodiek gekozen, waaraan ook de keuze voor een definitie hangt. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de effecten van één van die programma s, bleek dat die aanpak minder merkbaar effect heeft voor het bedrijfsleven dan uit de kabinetsrapportages valt op te maken. 4 Dat vormde de aanleiding om in dit onderzoek nader in te gaan op de verschillende perspectieven op dit onderwerp, waarbij wordt ingezoomd op de beleving vanuit het bedrijfsleven. 1 Van Gestel & Hertogh 2006, p Zie voor het volledige overzicht: Van Gestel & Hertogh 2006, Zo staat bijvoorbeeld vermeld op de website van de OESO: regreform/. 4 Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2, p. 5.

242 218 Samenvatting Voor het onderzoek is de volgende vraagstelling gehanteerd: Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren? Hoe verhoudt zich dat tot de definitie en uitleg die de overheid daarvoor in dereguleringsoperaties hanteert? En, indien deze definities en uitleg uit elkaar lopen, wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de merkbaarheid van deregulering? WETENSCHAPPELIJKE CONTET Behalve de verschillen in definities, bestaan er binnen de wetenschappelijke literatuur ook verschillende visies op de vraag wanneer regels gerechtvaardigd zijn, ofwel op de rol die regels hebben in de maatschappij. Zo dient vanuit economisch perspectief terughoudend met regelgeving te worden omgegaan. Economen gaan ervan uit dat vraag en aanbod in een markt met volledige mededinging vanzelf tot de meest optimale welvaart zal leiden. Anders gezegd: zonder overheidsingrijpen komt de markt uit zichzelf tot de meest efficiënte verdeling van goederen en diensten. In de praktijk kunnen echter verstoringen van die markt optreden, waardoor de optimale welvaart niet wordt bereikt. Dat wordt door economen marktfalen genoemd. De overheid kan dan ingrijpen om het marktfalen (of de uitkomsten ervan) te corrigeren. Regelgeving dient vanuit dit perspectief bij te dragen aan het optimaliseren van de welvaart. Juristen stellen dat regelgeving meer functies heeft in de samenleving dan alleen het beperken van (de effecten van) marktfalen. Regels worden als nuttig gezien zolang ze ertoe dienen om menselijk handelen af te stemmen (coördinatiefunctie), eindeloos wikken en wegen te voorkomen (heuristische functie), voorspelbaarheid te creëren of het mogelijk te maken om iemand aan te spreken op gedrag. 5 Vanuit juridisch oogpunt worden zes typen functies van regels onderscheiden: 6 de constitutionele functie (bepaalt de macht en het mandaat van het overheidsingrijpen), de instrumentele functie (creëert de randvoorwaarden voor overheidsoptreden), de functie van rechtszekerheid (bepaalt de grenzen van het overheidsoptreden ter bescherming van de burger), de democratische functie (voorziet in de participatie van burgers in de samenleving), de symbolische functie (geeft uiting aan publieke waarden) en de bureaucratische functie (vormt het raamwerk van overheidsoptreden). Naast het directe doel van een regel, kan een regel ook tot bedoelde of onbedoelde bijeffecten leiden. Economen zien de bijeffecten, die zowel positief als negatief kunnen zijn, als kwantificeerbare en calculeerbare gevolgen van regels. Bijvoorbeeld het effect van regels op werkgelegenheid of economische ontwikkeling. Juristen richten zich op de kwaliteit van regels. Deze wordt 5 Westerman Voermans 2016, p. 8.

243 Samenvatting 219 bevorderd door de beginselen waaraan wetgeving (en de totstandkoming ervan) dient te voldoen, zoals het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. De vraag naar de kwaliteit van regels ligt dichtbij de vraag wanneer er sprake is van regeldruk. De inzichten over de kwaliteit van regelgeving komen dan ook terug in de discussie over regeldruk. MAATSCHAPPELIJKE CONTET In de jaren tachtig, onder het eerste kabinet-lubbers, kwam het fenomeen regeldruk voor het eerst op de politieke agenda. De aandacht richtte zich op de (te) grote overheid en het omvangrijke ambtenarenapparaat. Ambtenaren zagen door de bomen het bos niet meer en dat dreigde volgens het kabinet de naleving en de toepassing van regels te belemmeren. Sindsdien is het onderwerp niet meer van de agenda verdwenen. Door de jaren heen werd steeds een nieuwe invalshoek gekozen. Ook de doelen varieerden van minder regels en minder ambtenaren (kabinetten Lubbers), tot het bevorderen van marktwerking (kabinetten Kok) en het vergroten van de keuzevrijheid en de kwaliteit van het overheidsoptreden (kabinetten Balkenende). 7 Vervolgens werd de aanpak van regeldruk onder de kabinetten Rutte verbreed en ontstond er meer aandacht voor maatwerk. De kwantitatieve benaderingswijze van regeldruk vormt een van de pijlers in de hedendaagse aanpak van regeldruk. Het eerste kabinet-kok voerde een kwantitatieve doelstelling in, die in een aantal jaren opliep tot een vermindering van de administratieve lastendruk met 25%. 8 Onder de kabinetten Balkenende werd het Standaard Kosten Model geïntroduceerd, waarmee nauwkeuriger kon worden berekend welke kosten door regels werden veroorzaakt. Zowel in de tweede als in de vierde kabinetsperiode namen ze een doelstelling van 25% in het dereguleringsprogramma op. Ook het eerste kabinet-rutte kwam tot een dereguleringsdoelstelling van 25%. Op Europees niveau is de 25% doelstelling inmiddels ook in het dereguleringsprogramma opgedoken. 9 Ondanks de inspanningen van de overheid, bleef er kritiek bestaan op de effectiviteit van de aanpak. Ondernemers hielden vol dat ze nog steeds weinig merkten van een verminderde regeldruk, terwijl voortgangsrapportages keer op keer goede successen claimden: de deregulering zou al hebben gezorgd voor forse besparingen voor het bedrijfsleven. 10 De rapportage van de Algemene Rekenkamer liet zien dat dat in de praktijk niet als zodanig werd er- 7 Bokhorst & Van Ommeren Waarvan 10% onder het eerste kabinet-kok en 15% onder het tweede kabinet-kok. 9 SWD(2012) Zie bijvoorbeeld: kamerstukken II 1996/97, , nr. 54; kamerstukken II 2010/11, , nr. 333 en kamerstukken II 2014/15, , nr. 361.

244 220 Samenvatting varen, 11 en ook vanuit de wetenschap was men kritisch. Zo zou de eenzijdige aandacht voor de kosten van regels, de aandacht voor de kwaliteit van regelgeving naar de achtergrond doen verdwijnen. Verder zouden de gevolgen van lagere regelgeving (bijvoorbeeld regels die vanuit gemeenten worden opgelegd) ten onrechte buiten de (vanuit het kabinet opgestelde) voortgangsrapportages worden gehouden. RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK Het wetenschappelijk onderzoek naar de beleving van regeldruk staat nog in de kinderschoenen. Zeker wanneer het specifiek over ondernemers gaat is er nog maar weinig bekend over de wijze waarop zij regeldruk ervaren. Met behulp van nieuwe data vult dit onderzoek die leemte: het maakt inzichtelijk hoe ondernemers regeldruk definiëren en in hoeverre dat verschilt van de regeldruk zoals die door de overheid of in de wetenschap wordt gedefinieerd. Het laat ook zien dat niet alle ondernemers continu hinder ondervinden door regels en introduceert drie factoren die bepalend zijn voor de vraag of zij regeldruk ervaren. Diverse gesprekken met belanghebbenden, waaronder vertegenwoordigers van overheden, brancheorganisaties en individuele ondernemers, resulteerden in de ontwikkeling van de onderzoeksmethodiek: een combinatie van een exploratieve enquête en verdiepende interviews. Er werden talrijke voorbeelden onderzocht van situaties die al dan niet tot een ervaren regeldruk bij respondenten hadden geleid. DRIE FACTOREN Er zijn drie factoren te onderscheiden die invloed hebben op de vraag of een regeling voor ondernemers tot regeldruk leidt: kosten, werkbaarheid en het gepercipieerd nut. De factor werkbaarheid is volgens ondernemers, wanneer hen dat rechtstreeks wordt gevraagd, het meest belangrijk bij de beleving van regeldruk. De derde factor echter, het gepercipieerd nut, speelt zich meer in het onbewuste af. Het laat zien dat niet alleen de gevraagde inspanningen een rol spelen, maar dat ook de opbrengstenkant van regels wordt meegewogen. 11 Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2, p. 5.

245 Samenvatting 221 Factor 1: kosten Ondernemers maken verschillende type kosten door regels. In tegenstelling tot het SKM, betrekken ondernemers ook indirecte kosten hierbij: respondenten noemden het inhuren van externe adviseurs, het gebrek aan inlevingsvermogen van ambtenaren en papierwerk als de drie belangrijkste kostenposten ten gevolge van regels. Ook een gebrekkige samenwerking tussen (en binnen) instanties of onvoldoende inlevingsvermogen van ambtenaren zien respondenten als kosten die invloed hebben op de regeldruk die zij ervaren. Dat geldt ook voor boetes of sancties, met name wanneer deze als buitenproportioneel worden ervaren. 12 Factor 2: werkbaarheid Onder werkbaarheid verstaan ondernemers aspecten als het zelf kunnen begrijpen van regels, het verloop van het contact met ambtenaren en de onderlinge samenwerking tussen (en binnen) instanties. Het betreft de zachtere, meer subjectieve kant van regels. De geïnterviewde respondenten weten een belangrijk deel van de ervaren regeldruk aan de afstand die zij tussen ondernemers en overheid ervaren. Zo misten ze praktijkkennis bij ambtenaren, werden ze in hun ogen soms onterecht naar commerciële adviseurs verwezen 13 en werden risico s door de overheid volgens hen niet altijd juist ingeschat. De factor werkbaarheid is in de ogen van respondenten dan ook cruciaal voor hun beleving van regeldruk: bij de interviews gaven maar liefst 22 van de 24 respondenten aan dat volgens hen de sleutel voor het verminderen van regeldruk lag in aspecten van werkbaarheid. 14 Factor 3: gepercipieerd nut De factor gepercipieerd nut omvat de verschillende opbrengsten die ondernemers verwachten door de regel, voor zichzelf of voor de samenleving. Deze factor is opgebouwd uit drie componenten: doel, effectiviteit en persoonlijke winst- en ontwikkelkansen. 12 Een volledig overzicht van de verschillen tussen de factor kosten door de ogen van ondernemers en de kosten zoals opgenomen in het SKM, is te vinden in bijlage Uit gemeentelijke reacties op deze bevinding is gebleken dat dit het resultaat kan zijn van (financiële) afwegingen die binnen de betreffende overheidsinstanties worden gemaakt. Dit leidde in diverse gevallen tot de afspraak dat ondernemers met vragen naar adviesbureaus dienden te worden doorverwezen. 14 Zoals de aansluiting van regelgeving op de praktijk en het tonen van begrip door de ambtenaar. Zie voor een overzicht de weergave van de visualisatieopdracht, bijlage 5.2.

246 222 Samenvatting 1. Doel De eerste component, het doel, betreft het doel zoals dat in de ogen van de ondernemer met de betreffende regeling wordt nagestreefd. Ook de mate waarin een ondernemer zich in die regeling kan vinden, speelt mee. Het gaat hier om de perceptie van de ondernemer, die niet overeen hoeft te komen met het werkelijke doel dat de overheid met de regeling nastreeft. 2. Effectiviteit De tweede component, de effectiviteit van een regel, gaat over het vertrouwen dat de ondernemer erin heeft dat de regel het beoogde doel bereikt, of kan bereiken. Hierop is bijvoorbeeld van invloed of de regel door anderen wordt nageleefd. Ook het imago van instanties heeft hierop invloed, evenals overigens op het component doel. 3. Persoonlijke winst- en ontwikkelkansen c.q. -belemmeringen De derde component betreft de persoonlijke gevolgen die ondernemers van een regeling kunnen ondervinden. Zo kan een regeling tot directe winst- en ontwikkelkansen leiden, of juist belemmeringen opwerpen. Ondernemers die gunstige effecten verwachten door regels, of er kansen in zien, zullen eerder bereid zijn om hiervoor bepaalde inspanningen te leveren. Maar andersom evenzo: wanneer de overheid bepaalde activiteiten wil demotiveren of ontmoedigen, leidt dit tot negatieve winstkansen voor ondernemers. Dat kan het perspectief van ondernemers beperken, bijvoorbeeld wanneer een bedrijf niet kan worden uitgebreid. Ook al betreft dit een (al dan niet bewuste) beleidskeuze: het heeft ook een direct effect op de beleving van regeldruk. AFWEGING In tegenstelling tot wat eerder werd aangenomen, blijken hogere kosten of meer inspanningen niet altijd tot een hogere ervaren regeldruk bij ondernemers te leiden. Andersom geldt hetzelfde: een vermindering van kosten leidt niet altijd tot een lagere regeldruk. De ervaren regeldruk wordt bepaald door een afweging van de drie factoren: de van ondernemers gevraagde inspanningen (gevormd door de factoren kosten en werkbaarheid) afgezet tegen het gepercipieerde nut (de verwachte opbrengst). Proportionaliteit vormt daarbij het sleutelwoord. De bevindingen uit dit onderzoek passen in de maatschappelijke ontwikkeling rondom regeldruk, waarbij steeds meer aandacht voor de subjectieve, gepercipieerde regeldruk bestaat. Zo constateerde Actal reeds dat onder meer het doel van regelgeving en de bejegening van mensen een belangrijke invloed

247 Samenvatting 223 heeft op de ervaring van regeldruk 15 en bleek uit onderzoek onder OCWinstellingen dat niet zozeer de inhoud van regelingen, maar vooral de uitvoering leidt tot irritatie. 16 AANBEVELINGEN Uit het onderzoek volgen de volgende beleidsaanbevelingen: - wanneer het doel van dereguleringsoperaties is om de ervaren regeldruk bij ondernemers te verminderen, dient aansluiting te worden gezocht bij de drie factoren die voor hen bepalend zijn: de kosten, werkbaarheid en het gepercipieerd nut. Op deze manier wordt ingespeeld op het gevoel van proportionaliteit: de afweging die ondernemers (bewust of onbewust) maken tussen de opbrengsten van een regel en de inspanningen die van hen worden verlangd. - De factoren werkbaarheid en gepercipieerd nut dienen, naast de factor kosten, een eigen rol te krijgen in de aanpak. - De invulling van de factor kosten dient breder te worden getrokken dan de SKM-definitie. - Steeds dient te worden bepaald welke van de drie factoren in (meest) hoge mate bepalend is of zijn voor het ervaren van regeldruk door ondernemers. De ervaren regeldruk wordt gevormd door een samenspel van de drie genoemde factoren, maar niet altijd is dezelfde factor het meest cruciaal. Deze kan zelfs verschillen naar doelgroep of tijd. Voor een optimale merkbaarheid is het van belang om de meest cruciale factor als uitgangspunt te nemen. - Bij aanpassingen in de dienstverlening dient steeds het effect op de ervaren regeldruk in ogenschouw te worden genomen. De dienstverlening van de overheid heeft invloed op de wijze waarop ondernemers regeldruk ervaren, het verbeteren van de dienstverlening vanuit de overheid vormt dan ook een belangrijke pijler in de aanpak van regeldruk. Dat heeft geleid tot verschillende operaties om de dienstverlening te verbeteren. Los daarvan worden echter maatregelen genomen die een nadelig effect hebben op de beleving van regeldruk. Veelal liggen daaraan andere overwegingen ten grondslag en worden deze maatregelen los gezien van de dereguleringsoperaties. Om de effectiviteit van de aanpak van regeldruk te optimaliseren, dient ook voor deze maatregelen het effect op regeldruk in ogenschouw te worden genomen. - In de beleidsfase dient meer aandacht te komen voor een directe communicatie tussen de overheid en individuele ondernemers uit de doelgroep. Dat is essentieel om zicht te kunnen krijgen op de werkbaarheid van regels 15 Actal, Merkbaar minder regeldruk ECORYS-NEI 2004, p. 110.

248 224 Samenvatting in de praktijk en de wijze waarop de dienstverlening verloopt. Bovendien kan op deze manier worden nagegaan wat het sentiment is met betrekking tot een bepaalde (voorgenomen) regeling (gepercipieerd nut) en kan hierop indien nodig worden bijgestuurd. Ook uit de literatuur blijkt dat hierbij een onderscheid gemaakt dient te worden met de rol die brancheorganisaties in het wetgevingsproces spelen.

249 Summary REGULATORY BURDEN FROM A DIFFERENT PERSPECTIVE: A STUDY INTO THE ENTREPRENEURIAL EPERIENCE OF DEREGULATION Scholarly literature shows that different definitions of regulatory burden are in use not just in the Netherlands but internationally as well. 1 For instance, regulatory burden can be defined as a collective term for government interference, bureaucracy, or overly detailed legislation. But regulatory burden can also mean (unnecessary) interference from Brussels or the costs that accompany legislation (also termed administrative burden ). 2 Despite these different views on the concept of regulatory burden, the assumption that regulatory burden is detrimental to economic growth has found solid ground over time. 3 During the past decades various programmes have been set up with the aim of reducing regulatory burden. This study discusses the approach of different layers of government, but its starting point is the national approach to regulatory burden for entrepreneurs. In the midst of the varying definitions of regulatory burden, the national government has chosen a methodology, which also connects to the choice of definition. Research by the Court of Audit into the effects of one of these programmes has shown that this programme has a less noticeable effect on business than could be concluded from cabinet reports. 4 This was the direct cause for this study to look into the different perspectives on this subject in more detail, zooming in on the experience of the business world. For this study, the following questions have been used: How do entrepreneurs themselves define and experience regulatory burden? How does that relate to the definition and explanation used by the government in deregulation operations? And, if these definitions and explanations vary, what are the consequences for the noticeability of deregulation? 1 Van Gestel & Hertogh 2006, p For the full overview, see: Van Gestel & Hertogh 2006, As is mentioned on, for example, the OECD website: 4 Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2, p. 5.

250 226 Summary SCHOLARLY CONTET Apart from the differences in definitions, the scholarly literature also contains different views on the question when rules are justified, and on the role of rules in society. From an economic perspective one should be restrained with regulation. Economists presume that demand and supply in a market with full competition will automatically lead to optimum prosperity. In other words, without government interference the market will lead to the most efficient distribution of goods and services on its own. However, in practice disruptions of this market can occur, which means optimum prosperity cannot be achieved. Economists term this market failure. The government can then intervene in order to correct the market failure (or its outcome). From this perspective, regulation should contribute to optimising prosperity. Jurists state that regulation has more social functions that merely limiting (the effects of) market failure. Rules are seen as useful as long as their purpose is to curb human action (coordination function), to avoid endless deliberation (heuristic function), to create predictability, or to make it possible to address someone about their conduct. 5 From a legal perspective, six types of rule functions are distinguished: 6 the constitutional function (determines the power and mandate of government intervention), the instrumental function (creates the preconditions for government action), the legal or legal certainty function (determines the limits of government action for the protection of citizens), the democratic function (provides citizen participation in society), the symbolic function (expresses public values), and the bureaucratic function (shapes the framework of government action). In addition to its direct objective, a rule can also have intended or unintended side effects. Economists view these side effects, which can be both positive and negative, as calculable consequences of rules for instance, the effect of rules on employment or economic development. Jurists focus on the quality of rules, which is improved by the principles that legislation (and its development) should adhere to, such as the principle of legality and the principle of intelligibility. The demand for the quality of rules is closely related to the question when regulatory burden occurs. The insights into the quality of regulation therefore return in the discussion of regulatory burden. 5 Westerman Voermans 2016, p. 8.

251 Summary 227 SOCIAL CONTET During the 1980s, under the first Lubbers government, the phenomenon of regulatory burden was first added to the political agenda. Attention focused on (too) big government and the sizeable civil servant system. Civil servants could no longer see the wood from the trees, which threatened according to the cabinet to hinder the adherence to and application of rules. Since then the topic has not been removed from the agenda, but over the years new approaches were chosen. Bokhorst and Van Ommeren show that the objectives varied from fewer rules and civil servants (both Lubbers governments), to promoting the free market system (Kok government) and increasing the freedom of choice and the quality of government intervention (Balkenende government). 7 Next, the approach to regulatory burden was broadened under the Rutte government and tailor-made solutions received more attention. The quantitative approach to regulatory burden forms one of the pillars of the current approach to regulatory burden. The first Kok government introduced a quantitative objective, which led to a reduction in administrative regulatory burden of 25% within a few years. 8 During the Balkenende governments the Standard Cost Model (SCM) was introduced, which enabled more precise calculations of the costs caused by the rules. Both in the second and fourth cabinet period, an objective of 25% was included in the deregulation programme. The first Rutte government also came to a deregulation objective of 25%. The 25% objective has now also emerged in the deregulation programme at the European level. 9 Despite government efforts, the effectiveness of the approach continued to be criticised. Entrepreneurs maintained there was little if any noticeable effect of a reduced regulatory burden, whilst progress reports claimed success time and again: deregulation was said to have already lead to major savings in business. 10 The Court of Audit report has shown that in practice, this was not experienced as such, 11 and scholars have also been critical. For example, it is said that this one-sided attention for the costs of regulations makes the attention for the quality disappear into the background. It is further said that the consequences of lower regulations (for example, rules that are set by municipalities) are wrongfully excluded from the progress reports (drawn up by the government). 7 Bokhorst & Van Ommeren Of which 10% occurred under the first Kok government and 15% under the second Kok government. 9 SWD(2012) See e.g.: kamerstukken II 1996/97, , nr. 54; kamerstukken II 2010/11, , nr. 333 en kamerstukken II 2014/15, , nr Kamerstukken II 2005/06, , nrs. 1-2, p. 5.

252 228 Summary RESEARCH RESULTS Academic research into the experience of regulatory burden is still in its infancy. Especially where it particularly concerns entrepreneurs, little is known about the way in which they experience regulatory burden. With the help of new data, this study fills that void: it clarifies how entrepreneurs experience regulatory burden and to what extent this differs from regulatory burden as defined by the government or scholarly research. It also shows that not all entrepreneurs continually experience hindrance from rules, and it introduces three factors that determine whether or not they experience regulatory burden. Various conversations with the parties concerned including individual entrepreneurs and representatives of government and trade organisations resulted in the development of the research methodology: a combination of exploratory questionnaires and in-depth interviews. Numerous examples of situations that had or had not led to the respondents experiencing regulatory burden were researched. THREE FACTORS Three factors that influence the question whether a regulation for entrepreneurs leads to regulatory burden can be distinguished: costs, workability and perceived use. According to entrepreneurs, when asked directly, the factor workability is most important in the experience of regulatory burden. However, the third factor, the perceived use, takes place on a more subconscious level. This shows that it is not just the required efforts that play a role, but that the yields of rules are also taken into account. Factor 1: costs Entrepreneurs incur different types of costs through rules. Contrary to the SKM, entrepreneurs also include indirect costs: respondents mentioned hiring external advisors, the lack of empathy on the part of civil servants, and paperwork as their three most important expenses resulting from rules. Respondents also see inadequate cooperation between (and within) authorities and insufficient empathy on the part of civil servants as costs, which in turn influence the regulatory burden they experience. This includes fines or sanctions, especially when these are experienced as disproportionate A full overview of the differences between the factor costs in the eyes of entrepreneurs and the costs as included in the SCM can be found in appendix 4.2.

253 Summary 229 Factor 2: workability Entrepreneurs understand workability to mean aspects such as being able to understand rules themselves, the course of contact with civil servants and the cooperation between (and within) authorities. This concerns the softer, more subjective side of rules. The interviewed respondents attributed a large part of the experienced regulatory burden to the distance they experience between entrepreneurs and the government. For example, they noticed a lack of practical knowledge on the part of civil servants, they felt they were sometimes wrongly referred to commercial advisors 13, and they thought the government did not always accurately estimate the risks. The respondents therefore consider the workability factor to be crucial in their experience of regulatory burden: during the interviews as many as 22 out of the 24 respondents indicated that they thought the key to reducing regulatory burden could be found in aspects of workability. 14 Factor 3: perceived use The factor perceived use encompasses the different yields entrepreneurs expect from the rule, either for themselves or for society. This factor consists of three components: aim, effectiveness, and opportunities for personal profit and development. 1. Aim The first component the aim concerns the aim as pursued by the regulation concerned in the eyes of the entrepreneur. This also includes the degree to which an entrepreneur can agree with this aim. It concerns the perception of the entrepreneur, which does not need to correspond to the actual aim the government pursues with the regulation. 2. Effectiveness The second component, the effectiveness of a rule, concerns the trust that an entrepreneur has that the rule will or can achieve the intended aim. This is influenced by, for instance, whether a rule is complied with by others. The image of the authorities is also influential here, as it is on the component aim. 13 Municipal repsonses to this finding have shown that this can be the result of (financial) considerations that are made within the government bodies concerned. In various cases, this led to the agreement that entrepreneurs who have questions should be referred to consultancies. 14 Such as connection of regulation to practice and the expressing of understanding by the civil servant. For an overview, see the reproduction of the visualisation assignment, appendix 5.2.

254 230 Summary 3. Opportunities for and hindrances to profit and development The third component concerns the personal consequences of a regulation that entrepreneurs experience. For example, a regulation can lead to direct profit and development opportunities, or it can create hindrances. Entrepreneurs who expect advantageous effects through rules, or who see opportunities, will be more willing to make specific efforts for this. But the reverse also holds true: when the government wishes to demotivate or discourage certain activities, this leads to negative profit opportunities for entrepreneurs. This can limit the perspective of entrepreneurs, for instance when their business cannot be expanded. Even if this concerns a policy decision (conscious or otherwise), it also directly influences the experience of regulatory burden. ASSESSMENT Contrary to what was previously assumed, higher costs or greater efforts do not always lead to entrepreneurs experiencing a heavier regulatory burden. The reverse also holds true: a decrease in costs does not always lead to a reduced regulatory burden. The experienced regulatory burden is determined by an assessment of the three factors: the efforts required of entrepreneurs (shaped by the factors costs and workability) are compared with the perceived use (the expected yield). Proportionality is the key word here. The findings of this study fit into the social developments surrounding regulatory burden, in which increasingly more attention is paid to the subjective, perceived regulatory burden. For example, Actal has already determined that the aim of regulations and the treatment of people also have a major influence on the experience of regulatory burden 15, and research among OCW institutions has shown that it is not so much the content of regulations as the implementation that leads to irritation. 16 RECOMMENDATIONS The following policy recommendations follow from this study: - When the aim of deregulation operations is to decrease experienced regulatory burden among entrepreneurs, three defining factors should be combined: the costs, the workability and the perceived use. This connects to the feeling of proportionality: the assessment that entrepreneurs make (consciously or not) between the yields of a rule and the efforts required of them. 15 Actal, Merkbaar minder regeldruk ECORYS-NEI 2004, p. 110.

255 Summary The factors workability and perceived use should, next to the factor costs, get their own role in the approach. - The interpretation of the factor costs should be broader than the SKM definition. - It should continually be determined which of the three factors is largely or mostly defining in the experience of regulatory burden by entrepreneurs. The experienced regulatory burden is shaped by a combination of the three factors mentioned, but it is not always the same factor that is crucial. This can even differ between target groups or in time. For an optimum noticeability it is important to take the most crucial factor as a starting point. - When adapting service, the effects of experienced regulatory burden should constantly be taken into account. Government service influences the way in which entrepreneurs experience regulatory burden; therefore, improvements in government service are a major part of tackling regulatory burden. This has led to different operations to improve service. However, at the same time some measures have been taken that have a negative effect on the experience of regulatory burden. Most often it is different considerations that lie at the basis of these, and these measures are seen as separate from the deregulation operations. In order to optimise the effectiveness in tackling regulatory burden, the effects on regulatory burden of these measures should also be taken into account. - In the policy phase more attention should be paid to direct communication between the government and individual entrepreneurs from the target group. This is essential for gaining insight into the workability of rules in practice and the way in which service runs. Furthermore, in this way it is possible to check the sentiment regarding certain (planned) regulations (perceived use), allowing for adjustments where needed. The literature also shows that in this the role of trade organisations in the legislative process should be distinguished.

256

257 Aangehaalde literatuur Actal 2010 Zienswijze Actal op Europese equivalent, Den Haag: Actal Actal, Aanbiedingsbrief 2013 Aanbiedingsbrief bij onderzoeksrapport Merkbaar minder regeldruk, aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2013, Den Haag: Actal Actal, Merkbaar minder regeldruk 2013 Merkbaar minder regeldruk, Den Haag: Actal Actal, Merkbaar minder regeldruk samenvatting 2013 Merkbaar minder regeldruk samenvatting, Den Haag: Actal Actal, Sectorscan logistiek 2013 Regels in bedrijf: sectorscan logistiek, Den Haag: Actal Actal, Sectorscan metaal 2013 Regels in bedrijf: sectorscan metaal, Den Haag: Actal Actal 2015 Minder regeldruk, meer ruimte voor vernieuwing (Werkprogramma 2015), Den Haag: Actal Allers 1994 M. Allers, Administrative and Compliance Costs of Taxation and Public Transfers in the Netherlands, Groningen: Woltersgroep Groningen Arendsen 2008 R. Arendsen, Geen bericht, goed bericht. Een onderzoek naar de effecten van de introductie van electronisch berichtenverkeer met de overheid op de administratieve lasten van bedrijven, Amsterdam: Amsterdam University Press Audretsch e.a D.B. Audretsch e.a., Impeded industrial restructuring: the growth penalty, Kyklos 2002, afl. 1, p Aydin 2007 C. Aydin, Inleiding, in: C. Aydin (red.), De vele gezichten van de fenomenologie, Kampen: Uitgeverij Klement 2007, p Baldwin 2006 R. Baldwin, Better regulation in troubled times, Health Economics Policy and Law (1) 2006, afl. 3, p Baldwin, Cave & Lodge 2010 R. Baldwin, M. Cave & M. Lodge, The Oxford Handbook of Regulation, Oxford: Oxford University Press Baldwin, Cave & Lodge 2012 R. Baldwin, M. Cave & M. Lodge, Understanding regulation (2e ed.), Oxford: Oxford University Press 2012.

258 234 Aangehaalde literatuur Bekkers 1996 V.J.J.M. Bekkers, De schutkleuren van het dereguleringsbeleid, in: R.A.J. van Gestel e.a. (red.), Markt en wet, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1996, p Berenschot 2015 Evaluatie Actal, Berenschot Van den Bersselaar & Hoeksema 2009 V. van den Bersselaar & K.J. Hoeksema, Discursieve vaardigheden. Leidraad voor probleemanalyse, argumentatie en onderzoek, Bussum: Uitgeverij Coutinho Bethlehem 2008 J. Bethlehem, Surveys without questions, in: E.D. de Leeuw, J.J. Hox & D.A. Dillman (red.), International handbook of survey methodology, Oxford: Taylor & Francis Group 2008, p ). Biemer & Christ 2008 P. Biemer & S. Christ, Weighting survey data, in: E.D. de Leeuw, J.J. Hox & D.A. Dillman (red.), International handbook of survey methodology, Oxford: Taylor & Francis Group 2008, p Blommaert, Blommaert, & Wytzes 1991 A.M.M. Blommaert, J.M.J. Blommaert & H.C. Wytzes, Bedrijfseconomische analyses: een inleiding bedrijfseconomie op HBO/WO-niveau, Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese Uitgevers Blommaert e.a A.M.M. Blommaert e.a., Bedrijfseconomische grondslagen: inleiding in de bedrijfseconomie, s-gravenhage: DELWEL Uitgeverij Boeije & t Hart 2009 H. Boeije & H. t Hart, Onderzoeksmethoden, Den Haag: Boom Lemma Uitgevers Bokhorst & Van Ommeren 2007 A.M. Bokhorst & F.J. van Ommeren, Regeldruk ontrafeld, NJB 2007, vol. 82, nr. 12, p Borry 2016 E.L. Borry, A New Measure of Red Tape: Introducing the Three-Item Red Tape (TIRT) Scale, International Public Management Journal 2016, afl. 0, p Bovens & Yesilkagit 2005 M.A.P. Bovens & A.K. Yesilkagit, De invloed van Europese richtlijnen op de Nederlandse wetgever, NJB 2005, vol. 80, nr. 10, p Bozeman 1993 B. Bozeman, A Theory of Government "Red Tape", Journal of Public Administration Research and Theory 1993, vol. 3, nr. 3, p Bozeman 2012 B. Bozeman, Multidimensional Red Tape: A Theory Coda, International Public Management Journal 2012, vol. 15, nr. 3, p Buchanan & Tullock 1962 J.M. Buchanan & G. Tullock, The Calculus of Consent. Logical Foundations of Consititutional Democracy, Michigan: The University Press of Michigan 1962.

259 Aangehaalde literatuur 235 Buiten & Timmer 2015 M. Buiten & W. Timmer, Mechanismen voor het monitoren en beheersen van regeldruk. Een analyse van de diverse dimensies van regeldruk, Rotterdam: Erasmus School of Law Van Buuren e.a H. van Buuren e.a., Onderzoek. De Basis, Groningen: Noordhoff Uitgevers Calabresi 1968 G. Calabresi, Transaction Costs, Resource Allocation and Liability Rules-a Comment, Journal of Law & Economics 1968, p Campanelli 2008 P. Campanelli, Testing Survey Questions, in: E.D. de Leeuw, J.J. Hox & D.A. Dillman (red.), International Handbook of Survey Methodology, Oxford: Taylor & Francis Group 2008, p CBS, Methodebeschrijving en tabellenset 2012 Monitor topsectoren. Methodebeschrijving en tabellenset, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek CBS, Uitkomsten eerste meting 2012 Monitor topsectoren. Uitkomsten eerste meting, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek CBS 2013 Meningen over het takenpakket van de overheid. Sociaaleconomische trends, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek Coase 1937 R.H. Coase, The Nature of the Firm, Economica, New Series, (4) 1937, nr. 16, p Coase 1960 R.H. Coase, The Problem of Social Costs, The Journal of Law & Economics (3) 1960, oktober 1960, p Coleman 1998 J.L. Coleman, Markets, Morals and the Law, New York: Oxford University Press Commissie Administratieve Lasten 1999 Regels zonder overlast, Commissie Administratieve Lasten Commissie Stevens 2007 Regels op maat. Eindrapportage commissie Stevens, Commissie Stevens Van Damme 1996 E.E.C. van Damme, Marktwerking en herregulering, in: R.A.J. van Gestel e.a. (red.), Markt en wet, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1996, p Deloitte 2010 Half vol of half leeg? Eindrapportage microbelevingsmonitor regeldruk 2010, Deloitte Dijkstra, Steunenberg & Voermans 2004 G. Dijkstra, B. Steunenberg & W.J.M. Voermans, De invloed van Europa laat zich lastig tellen, Staatscourant 27 oktober 2004, afl. 207, p. 6.

260 236 Aangehaalde literatuur Dinklo 2006 I. Dinklo, Fabels en feiten over kwalitatieve onderzoeksresultaten. Hardnekkige misverstanden over generaliseren van kwalitatieve onderzoeksuitkomsten, KWALON 2006, vol. 11, nr. 2, p Dowling 2007 M. Dowling, From Husserl to Van Manen. A review of different phenomenological approaches, International Journal of Nursing Studies 2007, nr. 44, p Driesen 2015 D.M. Driesen, Does Regulation Kill Jobs?: The Limits of Quantification, Regulation & Governance 2015, nr. 9, p ECORYS-NEI 2004 Regeldruk voor OCW-instellingen totaal, Rotterdam: ECORYS-NEI Eijlander & Voermans 1993 P. Eijlander & W.J.M. Voermans, Nieuwe aanwijzingen voor de regelgeving, NJB 1993, nr. 5, p EIM 2010 EIM, Mesobelevingsmonitor Regeldruk, Resultaten van een pilot over drie wetgevingsdomeinen, Zoetermeer: EIM Europese Commissie 1993 Growth, competitiveness, employment. The challenges and ways forward into the 21st century, White Paper COM(1993) 700, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie 1995 Rapport van de groep van onafhankelijke deskundigen inzake de vereenvoudiging van wettelijke en administratieve regelingen. Samenvatting en voorstellen, COM(1995) 288, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie 2005 The new SME definition. User guide and model declaration, Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities Europese Commissie 2006 Measuring administrative costs and reducing administrative burdens in the European Union, Commission working document COM (2006) 691, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie 2012 Action programme for reducing administrative burdens in the EU final report, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie 2013 Programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT): stand van zaken en vooruitzichten, Mededeling van de Commissie COM(2013) 685, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie, Persbericht 2014 Persbericht. REFIT Commissie maakt EU-wetgeving lichter, eenvoudiger en goedkoper, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie 2014 Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT): State of play and outlook Mededeling van de Commissie COM(2014) 368 final, Brussel: Europese Commissie 2014.

261 Aangehaalde literatuur 237 Europese Commissie, A new start 2014 A new start, Werkprogramma 2015, Mededeling van de Commissie COM(2014) 910 final, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie 2015 Better regulation for better results An EU agenda, Mededeling van de Commissie COM(2015) 215, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie 2015 Proposals withdrawn by the commission , Brussel: Europese Commissie Europese Commissie 2015 Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT): state of play and outlook, Werkdocument SWD(2015) 110, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie, Regulatory Scrutiny Board 2015 Regulatory Scrutiny Board. Tasks, mission and staff, Communication to the Commission C(2015) 3262 final, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie, Regulatory Scrutiny Board decision 2015 Decision of the president of the European Commission on the establishment of an independent Regulatory Scrutiny Board, Besluit van de Commissie C(2015) 3263 final, Brussel: Europese Commissie Europese Commissie SBA Fact sheet, Brussel: Europese Commissie EVO 2013 EVO Top 10 Administratieve lasten & Overbodige regels Zoetermeer: EVO Finlay 1999 L. Finlay, Applying Phenomenology in Research: Problems, Principles and Practice, British Journal of Occupational Therapy 1999, vol. 62, nr. 7, p Fowler & Cosenza 2008 F.J. Fowler & C. Cosenza, Writing effective questions, in: E.D. de Leeuw, J.J. Hox & D.A. Dillman (red.), International handbook of survey methodology, Oxford: Taylor & Francis Group 2008, p Geelhoed 1993 L.A. Geelhoed, Deregulering, herregulering en zelfregulering, in: P.G.Ph. Eijlander, Overheid en zelfregulering; alibi voor vrijblijvendheid of prikkel tot aktie? Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993, p Van Gestel & Hertogh 2006 R.A.J. van Gestel & M.L.M. Hertogh, Wat is regeldruk? Een verkennende internationale literatuurstudie, Tilburg/Groningen: WODC, Ministerie van Justitie Helm 2006 D. Helm, Regulatory reform, capture, and the regulatory burden, Oxford Review of Economic Policy 2006, vol. 22, nr. 2, p Hessel e.a B. Hessel e.a., Sociaal en economisch recht: grensvlak van markt en overheid, Groningen: Wolters-Noordhoff Hofstede, Hofstede & Minkov 2012 G. Hofstede, G.J. Hofstede & M. Minkov, Allemaal andersdenkenden. Omgaan met cultuurverschillen, Amsterdam: Uitgeverij Business Contact 2012.

262 238 Aangehaalde literatuur Van Holsteijn 2005 W.G.G.M van Holsteijn, Van dor hout, de bomen en het bos, RegelMaat 2005, afl. 6, p Hoogwout 2010 M. Hoogwout, De rationaliteit van de klantgerichte overheid, Nieuwegein: Réunion IPAL 2003 Meten is weten. Handleiding voor het definiëren en meten van administratieve lasten voor het bedrijfsleven, Den Haag: Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten van Ministerie van Financiën De Jong 1951 F.J. de Jong, Het systeem van de marktvormen, Leiden: H.E. Stenfert Kroese N.V De Jong & Herweijer 2004 P.O. de Jong & M. Herweijer, Alle regels tellen, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2004 De Jong & Zijlstra 2009 P.O. de Jong & S.E. Zijlstra, Wikken, wegen en (toch) wetgeven; een onderzoek naar de hiërarchie en omvang van wetgeving in vijf Europese landen, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers Juncker & Timmermans 2014 J.C. Juncker & F. Timmermans, Announcement Commission Work Programme (letter), Brussel: Kahneman 2011 D. Kahneman, Ons feilbare denken. Thinking, fast and slow, Amsterdam: Uitgeverij Business Contact Kaufman 1977 H. Kaufman, Red Tape, it s origins, uses and abuses, Washington: The Brookings Institution Kelsen 1941 H. Kelsen, The law as a specific social technique, University of Chicago Law Review (9) 1941, issue 1, art. 5, p Koedijk & Kremers, Regulering 1996 C.G. Koedijk & J.J.M. Kremers, Regulering en groei in Nederland en Europa, ESB 1996, vol. 81, afl. 16, p Koedijk & Kremers, Market opening 1996 C.G. Koedijk & J.J.M. Kremers, Market Opening, Regulation and Growth in Europe, Economic Policy 1996, vol. 11, afl. 23, p Koetzier 2013 W. Koetzier, Management accounting: berekenen, beslissen, beheersen, Groningen: Noordhoff Uitgevers B.V Korzilius 2008 H. Korzilius, De kern van survey-onderzoek, (2e ed.) Assen: Van Gorcum KplusV Rapport Evaluatie Actal , KplusV KPMG 2010 Onderzoek nieuwe Europese regelgeving: impact assessed, KPMG 2010.

263 Aangehaalde literatuur 239 Laffont & Tirole 1991 J.J. Laffont & J. Tirole, The Politics of Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture, The Quarterly Journal of Economics 1991, vol. 106, nr. 4, p De Leeuw & Hox 2008 E.D. de Leeuw & J.J. Hox, Self-administered questionnaires, in: E.D. de Leeuw, J.J. Hox & D.A. Dillman (red.), International handbook of survey methodology, Oxford: Taylor & Francis Group 2008, p De Leeuw 2008 E.D. de Leeuw, Choosing the method of data collection, in: E.D. de Leeuw, J.J. Hox & D.A. Dillman (red.), International handbook of survey methodology, Oxford: Taylor & Francis Group 2008, p Likert 1932 R. Likert, A technique for the measurement of attitudes, Archives of Psychology 1932, vol. 22, afl. 140, p Llewellyn 1962 K.N. Llewellyn, Jurisprudence. Realism in theory and practice, Chicago: University of Chicago Press Loozen 2010 E.M.H. Loozen, Het begrip mededingingsbeperking zoals neergelegd in artikel 101(1) VWEU: een beslismodel, Den Haag: Boom Juridische uitgevers Lynn 2008 P. Lynn, The problem of nonresponse in: E.D. de Leeuw, J.J. Hox & D.A. Dillman (red.), International handbook of survey methodology, Oxford: Taylor & Francis Group 2008, p Van Maarseveen 1991 H. van Maarseveen, Zijlicht op wetgeving, NJB 16 mei 1991, afl. 20, p Van Manen 1990 M. van Manen, Researching Lived Experience: Human Science for an Action Sensitive Pedagogy, New York: State University of New York Press Maris 2003 E. Maris, Methoden en technieken van onderzoek in de psychologie, Leuven: Acco Marmot 2004 M.G. Marmot, Status Syndrome. How your Social Standing directly Affects your Health, Londen: Bloomsbury Maso 2005 I. Maso, Empirisch fenomenologisch onderzoek, Kwalon 2005, vol. 29, nr. 2. Masur & Posner 2012 J.S. Masur & E.A. Posner, Regulation, Unemployment and Cost-Benefit Analysis, Virginia law review (98) 2012, afl. 3, p Meuwese 2008 A.C.M. Meuwese, Impact Assessment in EU Lawmaking, Zutphen: Wöhrmann Print Service Meuwese 2009 A.C.M. Meuwese, Obama s "regelgevingstsaar" wil burgers een duwtje in de goede richting geven, Regelmaat 2009, vol. 24, afl. 2, p

264 240 Aangehaalde literatuur Ministerie E,L&I 2011 Naar de top; het bedrijvenbeleid in actie(s), Den Haag: Ministerie E,L&I Ministerie van E,L&I knelpunten LTO Nederland. Resultaten beantwoordingsdialoog, Den Haag: Ministerie van E,L&I Ministerie Economische Zaken 2013 Najaarsrapportage regeldruk, Den Haag: Ministerie Economische Zaken Ministerie Economische Zaken 2006 Horecakompas, aanpak tegenstrijdige regels, Den Haag: Ministerie Economische Zaken Ministerie van Economische Zaken 2011 Instellingsbesluit Actal 2011, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Economische Zaken 2011a Programma Regeldruk Bedrijven , Den Haag: Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Economische Zaken 2013 Verzamelbrief regeldruk (Kamerbrief van september 2013), Den Haag: Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Economische Zaken 2014 Najaarsrapportage regeldruk, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Economische Zaken 2015 Brochure maatwerkaanpak regeldruk bedrijven, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010 Eindrapportage pioniertraject mediationvaardigheden. Resultaten, analyses & aanbevelingen, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Infrastructuur en Milieu 2014 Factsheet Omgevingswet, Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011 Introductie in het Afwegingsdossier, Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie Ministry for Economic and Business Affairs (Denmark), the Regulatory Reform Group (the Netherlands) and the Department for Business, Innovation and Skills (UK) 2010 Smart regulation: a cleaner, fairer and more competitive EU, Ministry for Economic and Business Affairs (Denmark), the Regulatory Reform Group (the Netherlands) and the Department for Business, Innovation and Skills (UK) MKB Nederland 2011 De Witte Raaf en de Paarse Krokodil, Leiden: MKB Nederland Morgan & Yeung 2007 B. Morgan & K. Yeung, An introduction to law and regulation. Text and materials, Cambridge: Cambridge University Press Morgenstern, Pizer & Shih 2000 R.D. Morgenstern, W.A. Pizer & J. Shih, Jobs versus the Environment: an Industrylevel Perspective, Washington: Resources for the Future 2000.

265 Aangehaalde literatuur 241 Motivaction 2011 Regeldruk. Een kwalitatief onderzoek naar de perceptie van overheid en regeldruk vanuit de overheid (onderzoek in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), Motivaction Nijman 2015 D. Nijman, Termijnen Omgevingswet: better safe than sorry?, Binnenlands Bestuur 28 augustus Nijsen 2003 A.F.M. Nijsen, Dansen met de octopus, Delft: Uitgeverij Eburon OECD 1997 The OECD report on regulatory reform: synthesis, Parijs: OECD OECD 1999 OECD reviews of regulatory reform. Regulatory reform in the Netherlands, Parijs: OECD Publishing OECD 2007 Cutting red tape: national strategies, Policy brief, January 2007, OECD OECD 2009 Economic Policy Reforms. Going for growth, Parijs: OECD Publishing OECD 2012 Sustainability in Impact Assessments; A review of impact assessment systems in selected OECD countries and the European Commission, Parijs: OECD Publishing OECD 2014 The governance of regulators. OECD Best practice principles for regulatory policy, Parijs: OECD Publishing OECD 2015 OECD Regulatory Policy Outlook 2015, Parijs: OECD Publishing Ogus 2004 A.I. Ogus, Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford: Hart Publishing Van Ommeren, Algemeen wetgevingsbeleid 2012 F.J. van Ommeren, Algemeen wetgevingsbeleid, in: S.E. Zijlstra, Wetgeven. Handboek voor de centrale en decentrale overheid, Deventer: Kluwer 2012, p Van Ommeren, Remedies 2012 F.J. van Ommeren, Wetgevingsbeleid: remedies en instrumenten, in: S.E. Zijlstra, Wetgeven. Handboek voor de centrale en decentrale overheid, Deventer: Kluwer 2012, p Panteia 2012 Panteia, Regeldruk in beleving MKB blijvend hoog, Zoetermeer: Panteia Peltzman 1976 S. Peltzman, Toward a more general theory of regulation, Journal of law and economics (19) 1976, afl. 2, p Peltzman 1989 S. Peltzman, The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation, Brookings Papers on Economic Activity Microeconomics, 1989, afl. 1 (bijzonder nummer), p

266 242 Aangehaalde literatuur Popelier 2005 P. Popelier, Behoorlijke regelgeving in de rechtspraak, in: F. Judo, Behoorlijke regelgeving, ons aller zorg, Brussel: De Boeck & Larcier 2005, p Programma Beter en Concreter 2015 Goede regels. Gerichte service, Public Mission Special Beter en Concreter, maart 2015, Den Haag: Programma Beter en Concreter 2015, p Programma Legis 2010 IAK, Het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving. 3 fasen in kaart en kleur, Den Haag: Programma Legis, Project IAK Pronk 2004 P. Pronk, De verborgen belastingdienst, Delft: Eburon Regiegroep Regeldruk 2008 Meten is Weten II. Handleiding voor het definiëren en meten van administratieve lasten voor het bedrijfsleven, Den Haag: Regiegroep Regeldruk Regiegroep Regeldruk 2010 Eindrapportage Regeldruk Bedrijven april 2010, Den Haag: Regiegroep Regeldruk Regiegroep Regeldruk, Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Financiën 2010 Met minder regels krijgen we meer geregeld 90 voorbeelden (uitgave van Regiegroep Regeldruk, Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Financiën), Den Haag: Regiegroep Regeldruk Rock 2008 D. Rock, SCARF: a brain-based model for collaborating with and influencing others, NeuroLeadership Journal, issue 1, Van Rijckevorsel 2004 D.B. van Rijckevorsel, Wat niet weet, wat niet deert, ESB 2004, 26 november 2004, p Van Rooij & Geurts 2014 H.J.M. Van Rooij & D. Geurts, Hoe de belastingheffer de mens ontdekt, Regel- Maat 2014, vol. 29, afl. 2, p Schwartz e.a N. Schwartz e.a., The psychology of asking questions, in: E.D. de Leeuw, J.J. Hox & D.A. Dillman (red.), International handbook of survey methodology, Oxford: Taylor & Francis Group 2008, p Seife 2011 C. Seife, Proofiness. How you re being fooled by the numbers, Londen: Penguin Putnam Inc Silbey 2005 S.S. Silbey, After legal consciousness, Annual review of law and social science 2005, vol. 1, p SIRA Consulting 2015 Belemmeringen regeldruk winkelambacht. Selectie belemmeringen winkelambacht voor maatwerkaanpak ministerie van Economische Zaken, Den Haag: SIRA Consulting Slot 1987 R. Slot, Elementaire bedrijfseconomie, Leiden/Antwerpen: H.E. Stenfert Kroese 1987.

267 Aangehaalde literatuur 243 Slot e.a P.J. Slot e.a., Nationale koppen op EG-regelgeving, Leiden: Europa Instituut, Universiteit Leiden & Asser Instituut Den Haag Smith 1776 A. Smith, An inquiry to the nature and causes of the wealth of nations, 1776; Herdrukt in 1904, Londen: Methuen & co Smith 1910 A. Smith, The wealth of nations, met introductie van Prof. E.R.A. Seligman, Londen: Dent 1910, New York: Dutton Smits & Edens 2013 J. Smits & R. Edens, Handleiding SPSS, Amsterdam: Pearson Education NL Van der Steen & Van Twist 2008 M. van der Steen & M. van Twist, Repertoires voor regelreductie. De goede bedoelingen voorbij, Den Haag: InAxis Stevens 2008 L. Stevens, Naar een solidaire participatiemaatschappij, Deventer: Wolters Kluwer Stigler 1971 G.J. Stigler, The theory of economic regulation, Bell Journal of Economics and Management Science 1971, vol. 2, afl. 1, p Stoter & Huls, Blinde vlek, 2006 S. Stoter & N. Huls, Regeldruk. Een blinde vlek van onderhandelend wetgeven, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers Stoter & Huls, Wie draagvlak zoekt, 2006 S. Stoter & N. Huls, Wie draagvlak zoekt, die regeldruk ontmoet! Een onderzoek naar de wijze waarop participatie van belanghebbenden in het wetgevingsproces leidt tot regeldruk, Rotterdam: Erasmus Universiteit Stoter & Huls, Wrange nasmaak, 2006 S. Stoter & N.J.J. Huls, Regeldruk. De wrange nasmaak van onderhandelend wetgeven, in: B. Dorbeck-Jung en M. Oude Vrienlink-van Heffen (red.), Op weg naar bruikbare regulering? Themanummer Recht der Werkelijkheid, 2006, p Stratus Marktonderzoek 2010 Belevingsmonitor Regeldruk, Zoetermeer: Stratus Marktonderzoek Summers 1971 R.S. Summers, The technique element in law, California Law Review (59) 1971, art. 7, issue 3, p Sunstein 2013 C.R. Sunstein, Simpler: The Future of Government, New York: Simon & Schuster Sunstein 2014 C.R. Sunstein, Yes, regulation can kill jobs, Bloomberg View, 4 maart Teunissen 2007 J. Teunissen, Alternatieve regelgeving en eigen verantwoordelijkheid, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2007.

268 244 Aangehaalde literatuur Timmer 2005 W.W. Timmer, Probleem baart wet, in: Van het toezicht, de veiligheid en de wetgeving. Opstellen aangeboden aan Ferdinand Mertens, oud-inspecteur-generaal van de Inspectie V&W, Den Haag: Sdu Uitgevers 2005, p Tirole 1988 J. Tirole, The Theory of Industrial Organization, Cambridge: The MIT Press Tummers, Weske, Bouwman en Grimmelikhuijsen 2015 L.G. Tummers, U. Weske, R. Bouwman en S.G. Grimmelikhuijsen, The impact of red tape and citizen satisfaction: an experimental study, International Public Management Journal mei Twining & Miers 1999 W. Twining & D. Miers, How to do things with rules. A primer of interpretation, Londen: Butterworths Veljanovski 2010 C. Veljanovski, ; Economic approaches to regulation, in: M.C. Robert Baldwin, The Oxford Handbook of Regulation, Oxford: Oxford University Press 2010, p Van Velthoven & Van Wijck 2001 Van Velthoven & Van Wijck. Recht en efficiëntie. Een inleiding in de economische analyse van het recht, Deventer: Kluwer Veerman 2009 G.J. Veerman, Over wetgeving. Principes, paradoxen en praktische beschouwingen, Den Haag: Sdu Uitgevers Vergeer & Van Vuuren 2013 E.J.M. Vergeer & E. van Vuuren, Overheid kan verschil maken bij regeldruk, SC 2013, afl. 14, p. 6. Verhaegen & Volkers 1996 P.H.A.M. Verhaegen & A.B. Volkers, Kosten en baten van regelgeving, in: R.A.J. van Gestel e.a. (red.), Markt en wet, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1996, p VNO-NCW 2013 VNO-NCW, Hoera, de regeldruk neemt af, Forum 2013, 10 mei 2013, p. 36. VNO-NCW en MKB-Nederland 2014 Slimmere en betere EU-regelgeving (brief aan vicevoorzitter Timmermans van de Europese Commissie), Den Haag: VNO-NCW en MKB-Nederland Voermans 2000 W.J.M. Voermans, De betekenis van wetgeving, in: P. Eijlander & W.J.M. Voermans (red.), Wetgevingsleer, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2000, p Voermans 2001 W.J.M. Voermans, Objets trouvés. Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal), Regelmaat (6) 2001, afl. 1, p Voermans 2004 W.J.M. Voermans, De Nederlandse wetgever in de communautaire toekomst, in: M. Jorna e.a., De betekenis van de Europese Conventie voor de wetgevingspraktijk. Preadviezen voor de Vereniging voor wetgeving en wetgevingsbeleid, Den Haag: Sdu 2004, p

269 Aangehaalde literatuur 245 Voermans 2008 W.J.M. Voermans, De Sisyphussteen van de administratieve lasten. Het Nederlandse lastenreductiebeleid van de kabinetten Balkenende, in: D.S. Lasance, Controller en administratieve lasten: wie is aan zet? Deventer: Kluwer 2008, p Voermans, Gold-plating, 2009 W.J.M. Voermans, Gold-plating and double banking: an overrated problem?, in: H. Snijders & S. Vogenauer, Content and meaning of national law in the context of transnational law. München: Sellier European Law Publishers 2009, p Voermans, EU legislation, 2009 W.J.M. Voermans, Concern about the quality of EU legislation: what kind of problem, by what kind of standards?, Erasmus Law Review (2) 2009, afl. 1, p Voermans 2012 W.J.M. Voermans, The revenu of regulation, Bubyeon Magazine (32) 2012, afl. 8, p Voermans, Spraakverwarring, 2015 W.J.M. Voermans, Spraakverwarring over betere regelgeving (Inbreng rondetafelgesprek commissie EU-zaken Tweede Kamer op 28 oktober 2015), Voermans, Quantification of regulation, 2015 W.J.M. Voermans, To measure is to know: the quantification of regulation, The Theory and Practice of Legislation (3) 2015, afl. 1, p Voermans 2016 W.J.M. Voermans, Legislation and regulation, in: Handbook of legislation, U. Karpen & H. anthaki (red.), Oxford: Hart Publishing 2016 (forthcoming). Voigt, Gutmann & Feld 2015 S. Voigt, J. Gutmann & L.P. Feld, Economic growth and judicial independence, a dozen years on: Cross-country evidence using an updated Set of indicators, European Journal of Political Economy 2015, vol. 38, p Waldo 1959 D. Waldo, Government by Procedure, in: F.M. Marx, Elements of Public Administration, New Jersey: Englewood Cliffs Weck & Voermans 2015 J.W. Weck & W.J.M. Voermans, Brief Eindrapport Evaluatie Actal, Welten 2010 R. Welten, Fenomenologie als houding, in: F. Koenraadt & A. Mooij (red.), Subjectiviteit in strafrecht en psychiatrie, Amsterdam: Boom Juridische Uitgevers 2010, p Westerman 2006 P. Westerman, De onmogelijkheid van deregulering, NJB (81) 2006, afl. 3, p Westerman 2012 P. Westerman, Ruimte door regels, Ars Aequi (61) 2012, afl. 10, p Van Wijck & Niemeijer 2016 P. van Wijck & B. Niemeijer, Scenario planning meets frame analysis: Using citizens frames as test conditions for policy measures, Futures, 2016, Vol. 77, p

270 246 Aangehaalde literatuur Williamson 1976 O.E. Williamson, The economic institutions of capitalism, Londen/New York: Free Press De Wit & Nijsen 2002 G. de Wit & A.F.M. Nijsen, Administratie tot last van het algemeen, ESB, (87) 2002, afl. 4353, p The World Bank Group, Review, 2008 Review of the Dutch Administrative Simplification Programme, Washington: The World Bank The World Bank Group, Doing Business, 2008 Doing Business 2008, Washington: The World Bank The World Bank Group 2016 Doing Business Measuring regulatory quality and efficiency, Washington: The World Bank WRR 2012 WRR, Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University Press Zijlstra 2012 S.E. Zijlstra, Wetgeven in een democratische rechtsstaat, in: S.E. Zijlstra, Wetgeven. Handboek voor de centrale en decentrale overheid, Deventer: Kluwer 2012, p KAMERSTUKKEN Kamerstukken II 1982/83, , nr. 7. Kabinetsformatie Kamerstukken II 1982/83, , nr. 51. Kabinetsformatie Kamerstukken II 1982/83, , nr. 1. Deregulering van overheidsregelingen. Kamerstukken II 1983/84, , nr. 9. Deregulering van overheidsregelingen. Kamerstukken II 1988/89, , nr. 4. Verlichting administratieve verplichtingen bedrijfsleven. Kamerstukken II 1990/91, , nrs Zicht op wetgeving. Kamerstukken II 1993/94, , nr. 11. Kabinetsformatie Kamerstukken II 1994/95, , nr. 1. Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Kamerstukken II 1994/95, , nr. 5. Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Kamerstukken II 1994/95, , nr. 7. Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Kamerstukken II 1996/97, , nr. 54. Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Kamerstukken II 1999/00, , nr Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Kamerstukken II 1999/00, , nr Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Kamerstukken II 2002/03, , nr Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit.

271 Aangehaalde literatuur 247 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1. Modernisering van de overheid. Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1. Meer ruimte voor ondernemers door minder lasten; Van Lastenproductie naar lastenreductie. Kamerstukken II 2004/05, , nr. 2. Bureaucratisering en overregulering. Kamerstukken II 2005/06, , nr. 98. Brief van de staatssecretaris van Economische Zaken. Kamerstukken II 2005/06, , nrs 1-2. Reductie administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Kamerstukken II 2006/07, , nr Kabinetsplan aanpak administratieve lasten. Kamerstukken II 2009/10, , nr Europese Raad. Kamerstukken II 2009/10, , nr Kabinetsplan aanpak administratieve lasten. Kamerstukken II 2009/10, , nr Kabinetsplan aanpak administratieve lasten. Kamerstukken II 2010/11, , nr. 327 (bijlage I). Programma Regeldruk Bedrijven Kamerstukken II 2010/11, , nr. 333 (bijlage I). Voortgang Programma Regeldruk Bedrijven Kamerstukken II 2011/12, , nr Kabinetsaanpak administratieve lasten. Kamerstukken II 2011/12, , nr. 15. Bedrijfslevenbeleid. Kamerstukken II 2012/13, , nr Modernisering van de overheid; Programmabrief Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk Kamerstukken II 2012/13, , nr Modernisering van de overheid. Kamerstukken II 2013/14, , nr Modernisering van de overheid. Kamerstukken II 2014/15, , nr Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie. Kamerstukken II 2014/15, , nr Aanpak regeldruk en administratieve lasten. Najaarsrapportage regeldruk. Kamerstukken II 2014/15, , nr Aanpak regeldruk en administratieve lasten. Voorjaarsrapportage regeldruk. Kamerstukken II 2014/15, , nr Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet). Kamerstukken II 2015/16, , nr. 372, Aanpak regeldruk en administratieve lasten. Najaarsrapportage regeldruk. Kamerstukken II 2015/2016, , nr. 389, Aanpak regeldruk en administratieve lasten. Voorjaarsrapportage regeldruk.

272

273 Bijlagen

274

275 Bijlage 3.1 Onderzoekspopulatie De onderzoekspopulatie is onder meer op basis van branchecode vastgesteld. Onderstaande tabellen geven per onderzoeksgroep de SBI-codes weer, waaruit de steekproef is getrokken. Tabel 3.1.1: Overzicht bedrijven behorende tot de topsector Agri & food Subsector SBI-omschrijving SBI-code Primaire productie Teelt van granen, peulvruchten en oliehoudende zaden Teelt van groenten en wortel- en knolgewassen Fokken en houden van dieren Akker- en/of tuinbouw in combinatie met het fokken en houden van dieren Voedingsmiddelenindustrie Dienstverlening voor de akker- en/of tuinbouw Dienstverlening voor het fokken en houden van dieren Behandeling van gewassen na de oogst Jacht Visserij en kweken van vis en schaaldieren 03 Vervaardiging van voedingsmiddelen 10 Vervaardiging van dranken 11 (Bron: CBS, Methodebeschrijving en tabellenset 2012, p. 12)

276 252 Bijlage 3.1 Tabel 3.1.2: Overzicht bedrijven behorende tot de keten Agri & food Subsector SBI-omschrijving SBI-code Groot- en detailhandel Handelsbemiddeling in landbouwproducten, levende dieren en grondstoffen voor textiel en voedingsmiddelen Groothandel in granen, oliën, zaden en veevoer. Exclusief groothandel in ruwe tabak Groothandel in levende dieren Groothandel in huiden, vellen, leer en halffabricaten van leer (behalve ) Groothandel in voedings- en genotmiddelen. Exclusief groothandel in tabaksproducten 46.3 (behalve 46.35) Groothandel in landbouwmachines, werktuigen en tractoren Groothandel in machines voor de voedings- en genotmiddelenindustrie Supermarkten en dergelijke winkels met een algemeen assortiment voedings- en genotmiddelen Gespecialiseerde winkels in voedings- en genotmiddelen. Exclusief winkels in tabaksproducten Markthandel in voedings- en genotmiddelen Eet- en drinkgelegenheden 56 Overig Vervaardiging kunstmeststoffen en stikstofverbindingen Vervaardiging verdelgingsmiddelen en overige landbouwchemicaliën Vervaardiging van machines en werktuigen voor de land- en bosbouw Vervaardiging van machines voor de productie van voedingsen genotmiddelen Biotechnologisch speur- en ontwikkelingswerk op het gebied van agrarische producten en processen Speur- en ontwikkelingswerk op het gebied van landbouw en visserij (niet biotechnologisch) (Bron: CBS, Methodebeschrijving en tabellenset 2012, p. 12) 47.2 (behalve 47.26)

277 Onderzoekspopulatie 253 Tabel 3.1.3: Overzicht bedrijven behorende tot de topsector High tech systemen en materialen Subsector SBI-omschrijving SBI-code Metaalindustrie Vervaardiging van metalen in primaire vorm 24 Vervaardiging van reservoirs van metaal en van ketels en radiatoren voor centrale verwarming 25.2 Vervaardiging van machines en apparaten Vervaardiging van transportmiddelen Vervaardiging van stoomketels (geen ketels voor centrale verwarming) 25.3 Vervaardiging van wapens en munitie 25.4 Smeden, persen, stampen en profielwalsen van 25.5 metaal; poedermetallurgie Oppervlaktebehandeling en bekleding van metaal; algemene metaalbewerking 25.6 Vervaardiging van gereedschap Vervaardiging van stalen vaten e.d Vervaardiging van artikelen van draad en van kettingen en veren Vervaardiging van bouten, schroeven en moeren Vervaardiging van overige producten van metaal n.e.g. Reparatie van producten van metaal Vervaardiging van computers en van elektronische en optische apparatuur Vervaardiging van elektrische apparatuur 27 Vervaardiging van overige machines en apparaten 28 Vervaardiging van medische instrumenten en hulpmiddelen Reparatie en onderhoud van machines Reparatie van elektronische en optische apparatuur Reparatie van elektrische apparatuur Reparatie van overige apparatuur Installatie van industriële machines en apparatuur 33.2 Vervaardiging van rubberbanden en loopvlakvernieuwing Vervaardiging van overige producten van kunststof Vervaardiging van auto s Carrosseriebouw Vervaardiging van elektrische en elektronische onderdelen en toebehoren voor auto s Vervaardiging van niet-elektrische en elektronische onderdelen en toebehoren voor auto s Vervaardiging van rollend spoor- en tramwegmaterieel Vervaardiging van vliegtuigen onderdelen daarvoor 30.3 Vervaardiging van militaire gevechtsvoertuigen 30.4 Vervaardiging van transportmiddelen n.e.g Reparatie en onderhoud van vliegtuigen 33.16

278 254 Bijlage 3.1 Subsector SBI-omschrijving SBI-code Reparatie en onderhoud van overige transportmiddelen Overig Ontwikkelen, produceren en uitgeven van software Technisch speur- en ontwikkelingswerk Ingenieurs en overig technisch ontwerp en advies Keuring en controle van machines, apparaten en materialen (Bron: CBS, Methodebeschrijving en tabellenset 2012, p. 22)

279 Onderzoekspopulatie 255 Tabel 3.1.4: Overzicht bedrijven behorende tot de topsector Logistiek Subsector SBI-omschrijving SBI-code Transport en overslag Opslag, dienstverlening en supportactiviteiten Personenvervoer per spoor (geen tram of metro) Goederenvervoer per spoor Goederenvervoer over de weg Transport via pijpleidingen Zee- en kustvaart (vracht-, tank- en sleepvaart) Binnenvaart (vracht-, tank- en sleepvaart) Goederenvervoer door de lucht Post en koeriers Opslag Dienstverlening voor vervoer over land Dienstverlening voor vervoer over water Dienstverlening voor de luchtvaart Laad-, los- en overslagactiviteiten Expediteurs, cargadoors en bevrachters; weging en meting ICT, advies en onderzoek (maatwerk) Maatwerk (via logitiek.nl) (Bron: CBS, Methodebeschrijving en tabellenset 2012, p. 26)

280

281 Bijlage 3.2 Overzicht aspecten, relatie met andere onderzoeken Tabel geeft een overzicht van de aspecten die in de enquête aan ondernemers zijn voorgelegd en de relatie met eerder onderzoek. De eerste kolom geeft de aspecten weer zoals ze in ons onderzoek zijn genoemd. De tweede, derde en vierde kolom geeft weer hoe deze aspecten in andere onderzoeken voorkomen. Voor de opzet van de tabel is de volgorde van de aspecten uit de enquête van ons onderzoek gehanteerd. Aspecten uit andere onderzoeken die niet zijn opgenomen in onze enquête zijn buiten beschouwing gelaten. Tabel 3.2.1: Overzicht aspecten, relatie tot factoren uit ander onderzoek Aspecten enquête voorgelegd aan ondernemers Dat ik de regel zelf begrijp en kan uitvoeren, zonder (in- of extern) deskundig advies Dat de regel een belangrijk probleem oplost of voorkomt Dat mijn contact met de overheidsinstantie goed verloopt Dat de regel mij geld kost Dat de gestelde eisen aansluiten op mijn praktijksituatie Merkbaar minder regeldruk, Actal Dat de wet/regel duidelijk is Uw algemene kennis van de wet/regel Dat de procedures van de wet/regel transparant zijn Dat het doeleinde van de wet/regel begrijpelijk is Dat u gelooft dat de wet/regel de problemen zal oplossen Dat u op een prettige manier wordt benaderd door het uitvoerende personeel van de wet/ regel, als u contact heeft Dat de wet/regel u weinig geld kost Belevingsmonitor Regeldruk Dienstverlening van de overheid Hoge kosten om te voldoen aan regelgeving Mesobelevingsmonitor regeldruk Naleving is (te) complex Naleving kost (te) veel geld Gevraagde informatie is niet standaard beschikbaar

282 258 Bijlage 3.2 Aspecten enquête voorgelegd aan ondernemers Dat ik door de regel minder flexibel word, bijvoorbeeld omdat ik keuzes eerder moet maken of vastleggen Dat de regel mij tijd kost Dat de regel mijn plannen vertraagt Dat de kosten die ik moet maken in verhouding zijn tot het publieke belang Dat de ambtenaar of inspecteur begrip toont voor mijn situatie Dat instanties onderling goed met elkaar samenwerken Merkbaar minder regeldruk, Actal Dat de wet/regel u weinig tijd kost Dat de persoonlijke kosten in verhouding zijn met de publieke behoeften Dat de uitvoerende instanties van de wet/regel goed met elkaar samenwerken Belevingsmonitor Regeldruk Eisen van toezichthouders en inspecties Mesobelevingsmonitor regeldruk Naleving kost (te) veel tijd 1 Actal, Merkbaar minder regeldruk 2013, p Stratus 2010, p De microbelevingsmonitor is op dezelfde enquête gebaseerd en derhalve niet apart genoemd in dit overzicht (Deloitte 2010, bijlage 1.4). 3 EIM 2010, p. 6.

283 Bijlage 3.3 Categorieën in relatie tot ander onderzoek In vraag 9 van de enquête is aan ondernemers gevraagd om aan te geven hoeveel hinder zij door verschillende regels ervoeren. Hiervoor zijn verschillende categorieën van regels voorgelegd. Voor het bepalen van deze indeling is naar eerder onderzoek gekeken. De uiteindelijke indeling moest een sluitend en eenduidig beeld geven van de verschillende categorieën van regels en is bepaald met behulp van gesprekken met ondernemers. Tabel 3.3.1: Categorieën van regels in relatie tot ander onderzoek Categorieën enquête voorgelegd aan ondernemers Financiële administratie (belastingen en fiscale verplichtingen, m.u.v. personeelsadministratie) Sectorscan metaal, Actal Merkbaar minder regeldruk, Actal Financiële administratie Invoeren van de btw-verhoging; onroerend zaak belasting (OZB); toepassen van fiscale regelingen/subsidieaanvraag Registratie & statistieken CBS-enquetes; verklaring omtrent gedrag (VOG); opstarten/stoppen van een bedrijf Brandveiligheid Brandveiligheid Milieu Milieu Verplichting tot energiebesparing; Europese verordening voor chemische stoffen (REACH) Evenementen Veiligheid van producten Warenwet Arbeidsomstandigheden & personeelsveiligheid Im- en export Bouwen of verbouwen / Ruimtelijke ordening Personeelsadministratie, pensioenen en werknemersverzekeringen Arbeidsomstandigh eden & veiligheid Personeel Productie, transport & logistiek Algemeen/ bedrijfsbreed Bedrijfsbureau/ strategie Arbowet Aanvraag omgevingsvergunning Aannemen en ontslaan van personeel Aanvraag van parkeervergunning Aangifte doen bij de politie; het ontvangen van een boete; het indienen van een klacht tegen de overheid 1 Actal, Sectorscan metaal 2013, p Actal, Merkbaar minder regeldruk 2013, p. 97.

284

285 Bijlage 3.4 Vragenlijst enquêtes Uw bedrijf heeft met verschillende regels en voorschriften te maken. Deze kunnen van verschillende overheidsinstanties komen, zoals bijvoorbeeld de gemeente, het waterschap of de Belastingdienst. Om aan regels te voldoen, moet u verschillende stappen doorlopen. U moet formulieren invullen, stukken opsturen of wachten op een reactie. En u kunt te maken krijgen met inspecteurs.in dit onderzoek zijn we op zoek naar uw ervaringen met de verschillende regels en instanties. Hierover worden u algemene en meer specifieke vragen gesteld. Vraag1 Hieronderzijnverschillendeoverheidsinstantiesgenoemd.Kuntuvooriedereinstantie aangevenhoebelemmerendofbehulpzaamdezevooruwbedrijfis? Zeer belemmer end Zeer behulpzaa m Arbeidsinspectie n.v.t. Belastingdienst n.v.t. Brandweer n.v.t. CentraalBureauvoordeStatistiek(CBS) n.v.t. Douane n.v.t. Gemeente n.v.t. KamervanKoophandel n.v.t. Milieudienst n.v.t. Politie n.v.t. Productschap n.v.t. Provincie n.v.t. UWV n.v.t. VoedselenWarenautoriteit(NVWA) n.v.t. Waterschap n.v.t. Mistunogeeninstantiesinbovenstaandlijstje? Hoebelemmerendofbehulpzaamisdezeinstantievooruwbedrijf?:

286 262 Bijlage 3.4 Vraag2 Alsuzichstoortaaninstanties,waardoorkomtdatdan? Communicatiemetdeoverheid Vraag3 Wiltuaangeveninhoeverreuheteensofoneensbentmetdevolgendestellingen? Helemaalmee oneens Helemaalmee eens Deoverheidadviseertmijgoedalsikeenvergunningnodigheb Verschillendeambtenarengevenopgelijkevragenhetzelfde antwoord Hetkostmeteveelmoeiteomdeoverheidtebereikenalsikvragen heb Ambtenarendenkengoedmeeovermijnsituatie Hetduurttelangvoordatikantwoordkrijg Vraag4 Wanneerhaduvoorhetlaatstcontactmeteenoverheidsinstantie? Minderdaneenweekgeleden Minderdaneenmaandgeleden Minderdandriemaandengeleden Minderdanzesmaandengeleden Minderdaneenjaargeleden Meerdaneenjaargeleden Vraag5 Metwelkeinstantiehadutoencontact? Arbeidsinspectie Belastingdienst Brandweer CentraalBureauvoordeStatistiek(CBS) Douane Gemeente KamervanKoophandel Milieudienst Politie Productschap Provincie UWV

287 Vragenlijst enquêtes 263 VoedselWarenautoriteit(NVWA) Waterschap n.v.t. Vraag6 Kuntukortomschrijvenwaaroverdatgingenopwelkewijzeucontacthad(telefoon,e mailoffacetoface)? Vraag7 Hoetevredenbentuoverdewijzewaaropuinditgevalwerdgeholpen? ZeerontevredenZeertevreden Ruimtevooreeneventueletoelichting: Vraag8 Alsuzichstoortaanregels,waardoorkomtdatdan?

288 264 Bijlage 3.4 Vraag9 Regelsofinstantieskunnenuwbedrijfsvoeringhinderen.Kuntuaangevenopwelke gebiedenudemeestehinderervaart? Umag100puntenverdelenoveronderstaandecategorieën,maaruhoeftnietalle categorieënpuntentegeven.geeftumeerpuntennaarmateumeerhinderervaart. Verdeeltudepuntenbijvoorbeeldoverenkelecategorieën(203050,of )enzetuderesterendecategorieënop0punten. Financiëleadministratie(belastingenenfiscale verplichtingen,m.u.v.personeelsadministratie) Registratieenstatistieken Brandveiligheid Milieu Evenementen Veiligheidvanproductendieuproduceertofverkoopt Arbeidsomstandigheden+veiligheidvanpersoneel Importenexport Bouwenofverbouwen/RuimtelijkeOrdening Personeelsadministratie,pensioenenen werknemersverzekeringen Anders* Geen,ikervaargeenhinder *Kuntuaangevenwatumet'anders'bedoelt?: Regelsenvoorschriftenvandeoverheid Vraag10 Wiltuaangeveninhoeverreuheteensofoneensbentmetonderstaandestellingen. Alleenmethulpvanexterneadviseurskanikaanalle regelsvoldoen Regelsbeperkendeflexibiliteitvanmijnbedrijf Bijdedagelijkseuitoefeningvanmijnbedrijfhinderen regelsmeniet Ikbenzelfvoldoendeopdehoogtevanderegels waaraanmijnbedrijfmoetvoldoen Derolvandeoverheidbijhetbepalenvanregelsiste groot Doorregelgevingbevordertdeoverheidhet ondernemersklimaat Regelsbelemmerenmijomnieuweproductenof dienstenteontwikkelen Helemaal mee oneens Helemaal meeeens

289 Vragenlijst enquêtes 265 Vraag11 Kuntueenvoorbeeldnoemenvaneenmomentwaaropulasthadvanregels? Vraag12 Bepaalderegelszultualsstorendervaren,maarandereregelsniet.Devolgendeaspecten kunnendaaropinvloedhebben.geeftuaanhoebelangrijkdezeaspectenvolgensuzijn. Zeer onbelan grijk Zeer belangrij k Datikderegelzelfbegrijpenkanuitvoeren,zonder(inof extern)deskundigadvies Datderegeleenbelangrijkprobleemoplostofvoorkomt Datmijncontactmetdeoverheidsinstantiegoedverloopt Datderegelmijgeldkost Datdegesteldeeisenaansluitenopmijnpraktijksituatie Datikdoorderegelminderflexibelword,bijvoorbeeldomdatik keuzeseerdermoetmakenofvastleggen Datderegelmijtijdkost Datderegelmijnplannenvertraagt Datdekostendieikmoetmakeninverhoudingzijntothet publiekebelang Datdeambtenaarofinspecteurbegriptoontvoormijnsituatie Datinstantiesonderlinggoedmetelkaarsamenwerken Welkeaspectenzijnvolgensunogmeerrelevant?: Vraag13 Devolgendestellingengaanoverdehandhavingvanregelseninspecties.Wiltuaangeven inhoeverreuheteensofoneensbentmetdevolgendestellingen? Helemaalmee Helemaalmee oneens eens Inspecteurshebbenvoldoendeoogvoordepraktische uitvoerbaarheidvanregels Inspecteursleggenderegelsstrengeruitdannodigis Verschillendeinspecteursbeoordelendezelfdesituatieanders Ikhebzelfvoldoendeinzichtindewijzewaaropinspecteursmijn bedrijfbeoordelen Alsikvragenheboverdeinspectiebeantwoordtdeinspecteurdie overhetalgemeengoedenduidelijk Deinspecteurhoudtvoldoenderekeningmetdeimpactdiede controleheeftopmijnbedrijfen/ofmijnklanten

290 266 Bijlage 3.4 Vraag14 Watvindtuvandewijzewaaropuwbedrijfwordtgecontroleerd? Kuntueenvoorbeeldnoemen? Vraag15 Deafgelopenperiodezijnverschillenderegelsvereenvoudigdofafgeschaft. Wiltubijhetbeantwoordenvanonderstaandestellingensteedseenvergelijkingmaken tussenuwhuidigesituatieendievan5jaargeleden. Geeftuvooriederestellingaaninhoeverreuhetermeeeensofoneensbent. Helemaal mee oneens Helemaal meeeens Ikbegrijpderegelsnuzelfbeter n.v.t. Deeisendiewordengesteldsluitennubeter n.v.t. aanopmijnsituatie Ikhebnuminderpapierwerk n.v.t. Hetkostmenumindergeldomtevoldoenaan n.v.t. deregels Ikhoefnumindervaakexternadviesinte n.v.t. winnen Ikwordnusnellergeholpendoordeoverheid n.v.t. Hetisnumakkelijkeromdeoverheidte n.v.t. bereiken Hetkostmenumindertijdomaanderegelste n.v.t. voldoen Mijnbedrijfkannubeterinspelenopactuele n.v.t. ontwikkelingen Ikhoefnumindergegevensaanteleveren n.v.t. Ikergermenuminderaanregelsofde n.v.t. overheid Ambtenarenverplaatsenzichnubeterinmijn n.v.t. situatie Instantieswerkennubetermetelkaarsamen n.v.t. Mijnplannenlopennumindervaakvertraging n.v.t. opdoorregelsofinstanties Regelsdienennuoverhetalgemeeneen belangrijkdoel n.v.t. Iservolgensunogietsandersveranderdindeafgelopen5jaar?:

291 Vragenlijst enquêtes 267 Vraag16 Kuntueenvoorbeeldnoemenvaneenregeldieindeafgelopenperiodeisvereenvoudigd? Vraag17 Vanwelkeregelzouugraagwillendatdezeeenvoudigerwordtgemaakt? Vraag18 Erkunnen,naasthetverminderenvanregels,ookanderemanierenzijnom belemmeringenvoorbedrijvenwegtenemen.alsueenmaatregelzoumogenvoorstellen, watzoudiedanzijn?

292 268 Bijlage 3.4 Vraag19 Bentuindeafgelopentweejareninaanrakinggekomenmetdevolgende overheidsinstanties? Ja,telefonisch Ja, digitaal/schriftelijk Ja,facetoface Nee,inhetgeheel niet Arbeidsinspectie Belastingdienst Brandweer CentraalBureau voordestatistiek (CBS) Douane Gemeente Kamervan Koophandel Milieudienst Politie Productschap Provincie UWV Voedselen Warenautoriteit (NVWA) Waterschap Ruimtevooreeneventueletoelichting:

293 Vragenlijst enquêtes 269 Vraag20 Regelsofeisenvandeoverheidkunnenvoorutotkostenleiden.Kuntuaangevenwelke categorieënvoorudemeestekostenveroorzaken? Umag100puntenverdelenoveronderstaandecategorieën,maaruhoeftnietalle categorieënpuntentegeven.geeftumeerpuntennaarmateuermeerkostendoor maakt. Verdeeltudepuntenbijvoorbeeldoverenkelecategorieën(203050,of )enzetderesterendecategorieënop0punten. Ambtenarendiezichonvoldoendeinmijnsituatie verplaatsen Leges Wachttijden,bv.voorhetaanvragenvaneenvergunning Detijdenmoeitediehetmekostomantwoordtekrijgen vandeoverheid Dekostenvanexterneadviseurs Salariskostenvaninternedeskundigen Beperkingvanflexibiliteit,bv.doordatkeuzeseerder moetenwordengemaaktofvastgelegd Investeringsofaanpassingskosten,bv.vanwege brandveiligheidseisen Extrakostenperproduct(variabel),bv.etikettering Onvoldoendeafstemmingtusseninstanties Bezoekvantoezichtshoudersofinspectie Verschillendeinterpretatievanregelsdoorambtenarenof inspecteurs Boetesofsancties Regelsofeisendieonvoldoendeaansluitenopmijn dagelijksepraktijk Papierwerk,bv.hetinvullenvanformulieren Ikmaakgeenextrakostendoorregelsofinstanties Maaktunoganderekostendiehierbovennietzijnvermeld?: Watheeftugemerkt? Devolgendevragengaanoverregelsdiedeafgelopenperiodedoordeoverheidzijnveranderd.Wiltubijiederevraag aangeveninhoeverreuvandieveranderingopdehoogtebentenwelkeimpactditheeftgehadopuwbedrijfsvoering?

294 270 Bijlage 3.4 Vraag21 DeBelastingdienststeltpapierenfacturennietlangerverplicht.Umagnuookdigitaal factureren. Ja Nee n.v.t. Wistudit? Heeftuzelfalmetdezeveranderingtemakengehad? Vraag22 Deinvoeringvandenieuweomgevingsvergunning(wabo).Nukuntuverschillende vergunningen(bouw,sloopenkapvergunningen)ineenkeeraanvragen. Ja Nee n.v.t. Wistudit? Heeftuzelfalmetdezeveranderingtemakengehad? Vraag23 DejaarlijksebijdragevandeKamersvanKoophandelisafgeschaft.Bedrijvenontvangen hiervoornugeenfacturenmeer. Ja Nee n.v.t. Wistudit? Heeftuzelfalmetdezeveranderingtemakengehad? Vraag24 Dearbowetisgewijzigd.Ri&etoetsdoorarbokerndeskundigeisnietlangerverplichtvoor bedrijvenmetmax25werknemers. Ja Nee n.v.t. Wistudit? Heeftuzelfalmetdezeveranderingtemakengehad? Vraag25 Hetmeldenvanbepaaldeafvalstromenisvereenvoudigd.Bijvoorbeeldkunststof,banden, dierlijkebijproductenennietgevaarlijkbouwensloopafvalhoeftnietmeergemeldte worden. Ja Nee n.v.t. Wistudit? Heeftuzelfalmetdezeveranderingtemakengehad? Deze vraag is branchespecifiek. Aanondernemers uit de onderzoeksgroep agri & food (keten) is niet gevraagd naar afvalstromen, maar naar het melden van nieuwe leidinggevenden in het kader van de Drank- en Horecawet.

295 Vragenlijst enquêtes 271 Vraag26 DeoverheidmaaktgebruikvanBRL,eenmanieromfinanciëlegegevensviainternette verzamelenenuittewisselen.ondernemerskunnen,alszijdatookgebruiken,nu eenvoudigeraangiftedoenvoordeinkomstenbelasting,omzetbelastingen vennootschapsbelasting. Ja Nee n.v.t. Wistudit? Heeftuzelfalmetdezeveranderingtemakengehad? Vraag27 DeenquêtesvanhetCBSzijneenvoudigergeworden.Informatiediealbijdeoverheid bekendiswordtnietmeergevraagdendevragensluitenbeteraanopdepraktijk. Ja Nee n.v.t. Wistudit? Heeftuzelfalmetdezeveranderingtemakengehad?

296 272 Bijlage 3.4 Vraag28 Hieronderzijndemaatregelennogeenkeerweergegeven.Kuntuvooriederemaatregel aangevenwelkeffectdezeheeftgehadopuwbedrijfsvoering?alsdemaatregelvooru nietvantoepassingis,dankuntu'nvt'aanvinken. DeBelastingdienststeltpapierenfacturenniet langerverplicht.umagnuookdigitaalfactureren Deinvoeringvandenieuweomgevingsvergunning (wabo).nukuntuverschillendevergunningen (bouw,sloopenkapvergunningen)ineenkeer aanvragen Zeer gunstig effect Zeeron gunstig effect n.v.t. n.v.t. DejaarlijksebijdragevandeKamersvan n.v.t. Koophandelisafgeschaft.Bedrijvenontvangen hiervoornugeenfacturenmeer Wijzigingenarbowet.Ri&etoetsdoor n.v.t. arbokerndeskundigeisnietlangerverplichtvoor bedrijvenmetmax25werknemers Hetmeldenvanbepaaldeafvalstromenis vereenvoudigd.bijvoorbeeldkunststof,banden, dierlijkebijproductenennietgevaarlijkbouwen sloopafvalhoeftnietmeergemeldteworden n.v.t. Deaangiftevandevennootschapsbelastingen inkomstenbelastingisverkort,doorgebruikvan BRL DeenquêtesvanhetCBSzijneenvoudiger geworden.informatiediealbijdeoverheidbekend iswordtnietmeergevraagdendevragensluiten beteraanopdepraktijk. n.v.t. n.v.t. Ruimtevooreeneventueletoelichting: Vraag29 Watisvolgensuhetgrootsteprobleemvooruwbedrijfofuwbranche?Hetkandaarbij omvanallesgaan,bijvoorbeeldontwikkelingenindesectorofindemaatschappij.

297 Vragenlijst enquêtes 273 Vraag30 Hoeisdatvolgensuhetbesteoptelossen? Vraag31 Heeftunoganderesuggestiesvoorditonderzoeknaardewijzewaaropondernemers regelseninstantieservaren? Overuenuwbedrijf Vraag32 Hoeveelmedewerkersheeftuwbedrijfopditmoment(inallevestigingenbinnen Nederland,inFTE)? ofmeer Vraag33 Watwas,indeafgelopendriejaren,uwgemiddeldeomzetperjaar(voorallevestigingen binnennederlandtezamen)? OnderdeEUR , TussenEUR ,enEUR , TussenEUR ,enEUR , TussenEUR ,enEUR , TussenEUR ,enEUR , TussenEUR ,enEUR , EUR15miljoenofmeer Weetikniet Wiliklievernietzeggen

298 274 Bijlage 3.4 Vraag34 Watisuwhoogstafgerondeopleiding? Basisonderwijs Voortgezetonderwijs(vbo,mavo,havo,atheneum) Middelbaarberoepsonderwijs(MBO) Hogerberoepsonderwijs(HBO) Academischonderwijs(Universiteit) Wiliknietzeggen Vraag35 Watisuwfunctiebinnenhetbedrijf? Directeur/eigenaar Bedrijfsleider/officemanager Financieeldirecteur/hoofdboekhouding/controller Adjunctdirecteur Anders: Uwcontactgegevens Zouuhieronderuwnaamen adreswillenvermelden? Dezegebruikenwijomutebenaderenwanneerueentegoedbonheeftgewonnen. Alsuhieronderaangeeftdatuopenstaatvooreeninterviewofinformatieoverderesultatenwiltontvangen,benaderenwij uookviadit adres. Ukuntdeenquêteookanoniemversturen.Dankuntuonderstaandevragenoverslaanendeenquêteretourneren. Vraag36 Uwnaam Vraag37 Uw adres Vraag38 Wiltuwordengeïnformeerdoverderesultatenvanditonderzoek? Ja Nee

299 Vragenlijst enquêtes 275 Vraag39 Staatuopenvooreeninterviewtenbehoevevanditonderzoek? Ja Nee Hartelijkdankvooruwmedewerking! Wiltudevragenlijstaanonsterugsturenviaderetourenvelop?

300

301 Bijlage 3.5 Respondenten enquête In tabel is de verdeling van de respondenten weergegeven naar branche. Tabel 3.5.1: Respondenten opgesplitst naar branches Branche Respondenten Topsector Agri & food Land- en akkerbouw en visserij 23 Veeteelt 54 Agrarische dienstverleners 28 Voedingsmiddelenindustrie 10 Totaal Topsector Agri & food 117 Keten Agri & food Detail- en groothandel (incl. ambulante handel) 39 Horeca 67 Totaal Keten Agri & food Topsector High tech systemen Metaalindustrie en overige fabrikanten 26 Ontwikkeling + productie van software 34 Technisch ontwerp en advies 76 Totaal Topsector High tech systemen Topsector Logistiek Vervoer over land 68 Vervoer over water 28 Expediteurs, opslag en dienstverleners voor vervoerders 26 Totaal Topsector Logistiek 122 Totaal 479

302

303 Bijlage 3.6 Vragen gestructureerde interviews Algemene introductie Toegelicht wordt dat dit interview een vervolg is op enquête waaraan de respondent vorig jaar heeft meegewerkt. Zowel de enquête als dit interview maken deel uit van een onderzoek naar de ervaren regeldruk bij ondernemers. Hierin wordt de jarenlange aandacht voor het verminderen van regeldruk vanuit de overheid vergeleken met de wijze waarop regeldruk door ondernemers wordt ervaren. De overheid baseert haar aanpak op een definitie en ze kan laten zien dat hierin vooruitgang is geboekt. Toch ervaren ondernemers nog steeds hinder door regels. Ik vraag mij af of de definitie van de overheid overeenkomt met de ervaringen van ondernemers in de praktijk. Uit de enquête is gebleken dat dit niet hetzelfde is: ondernemers en overheid verstaan iets anders onder regeldruk, ofwel hinder door regels of instanties. Deze interviews hebben tot doel om na te gaan of er een algemene ondernemersvisie kan worden ontwikkeld die breed door ondernemers gedeeld kan worden. Ook komen er zaken uit de enquête terug, die ik graag nader met u zou willen bespreken. Concrete voorbeelden 1. In de enquête gaf u het voorbeeld [uit de enquête halen, bij open vragen] als voorbeeld van hinder door regels. Kunt u kort vertellen wat daarvoor de reden was? Voorbeeld laten omschrijven, dialoogmodel (bijlage 3.7) gebruiken indien nodig om probleem goed in beeld te krijgen, inclusief mogelijke oplossingen. 2. In de enquête gaf u aan dat u [instantie uit enquête noemen] als behulpzaam ervoer en [instantie uit enquête noemen] als belemmerend. Denkt u daar op dit moment ook nog zo over? Kunt u voor beide instanties aangeven wanneer u met ze te maken had, waarvoor dat was en wat er gebeurde (wat ging er goed / wat ging er fout)? Kunt u aangeven wat het verschil is tussen die instanties? Waarom vindt u de ene juist behulpzaam en de andere juist belemmerend? Omschrijving van regeldruk / visualisatieopdracht 3. Voor deze vraag wordt gebruik gemaakt van het magneetbord. Op zeven gele kaartjes is steeds een omschrijving geschreven. Aan u de vraag om de kaartjes te groeperen op een zodanige manier dat u vindt dat ze bij elkaar passen. Het maakt niet uit hoeveel groepjes u daarvan maakt. Om u te laten zien wat hiermee wordt bedoeld, laat ik u een voorbeeld zien.

304 280 Bijlage 3.6 Als voorbeeld de 5 gele kaartjes (bloemkool, rode kool, kiwi, melk en tomatensap) neerleggen en laten zien dat hiervan op twee manieren verschillende groepjes te maken zijn (op kleur en op type product). Benadrukken dat iedereen dat anders kan interpreteren en dat bij deze opdracht wordt gezocht naar de wijze waarop deze respondent het zou indelen. 4. Nadat de eerste zeven zijn verdeeld de andere vier toevoegen. Benadrukken dat ze er ook bij horen en bij de andere groepjes gelegd mogen worden of andere groepjes kunnen vormen. Net wat het beste past bij de indeling die volgens de respondent het beste past. Eerdere groepjes mogen veranderen. 5. In uw gedachte heeft u een reden gehad waarom u de verschillende kaartjes bij elkaar heeft gelegd. Kunt u dat voor ieder groepje met één woord aangeven? De termen die genoemd worden op blauwe briefjes schrijven, die bij het betreffende groepje leggen. 6. Als u nu aan mij zou moeten uitleggen wat voor u regeldruk is? Hoe zou u dat dan omschrijven? Kunt u daarvoor de groepjes op het magneetbord gebruiken? Geven de groepjes die nu gemaakt zijn een volledig beeld? Mist u nog iets? Is er een onderling verband tussen die groepen? 7. Stel dat we regeldruk zouden willen oplossen. Welke groep(en) of kaart(jes) zouden daarin een sleutelrol spelen? Waarop zou de aanpak van regeldruk zich als eerste moeten richten? Die kaartjes markeren met een grote magneet, of twee als deze volgens de geïnterviewde heel erg belangrijk is. Zijn er ook kaartjes die in uw ogen juist helemaal niet belangrijk zijn? Als die er zijn, worden die gemarkeerd met een kleine (gele) magneet. 8. Klopt de weergave van de kaartjes met de wijze waarop u regeldruk ziet? Mist u iets? Als dat zo is, dan wordt dat op een blauw kaartje toegevoegd, met daarbij de tekst mist. Foto maken van het bord zoals het door de respondent is ingedeeld. Reflectie op opvallende enquêteresultaten 9. Uit de enquête bleek dat ondernemers over het algemeen vonden dat er de afgelopen vijf jaren weinig is verbeterd op het gebied van hinderlijke regels en instanties. Toch vonden ze wel dat een aantal maatregelen die als voorbeeld in de enquête zijn genoemd een positief effect hadden op hun bedrijfsvoering. Kunt u uitleggen hoe dat kan? Welk effect hadden de maatregelen op uw regeldruk? Wordt naar uw mening het goede probleem aangepakt? 10. Denkt u dat bedrijven met meer of minder personeel meer last kunnen hebben van regeldruk? 11. Uit de enquête lijkt te komen dat bedrijven die met RO en milieuregels te maken hebben vaker vinden dat ze last hebben van regeldruk. Wat vindt u daarvan? Denkt u dat dat klopt? Wat is volgens u het verschil tussen bijvoorbeeld regels op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu en bijvoorbeeld regels rondom de financiële administratie?

305 Vragen gestructureerde interviews 281 Afsluitend 12. We zijn aan het einde gekomen van het interview. Hartelijk dank voor uw medewerking. Is er nog iets wat u had willen zeggen, maar wat niet ter sprake is gekomen?

306

307 Bijlage 3.7 Structuur dialoogmodel Het dialoogmodel is gehangeerd bij de interview, wanneer dat nodig was om een volledig beeld van de genoemde voorbeelden te krijgen. Figuur 3.7.1: Dialoogmodel