Cover Page. The handle holds various files of this Leiden University dissertation.

Transcriptie

1 Cover Page The handle holds various files of this Leiden University dissertation. Author: Vergeer, E.J.M. Title: Regeldruk vanuit een ander perspectief : onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers Issue Date:

2 1 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland De Nederlandse overheid heeft zich de afgelopen decennia ingezet om regeldruk, onder andere voor het Nederlandse bedrijfsleven, 1 te verminderen. Sinds het onderwerp in de jaren tachtig van de vorige eeuw door het eerste kabinet Lubbers op de politieke agenda is gezet, is het daar niet meer vanaf geweest. Achtereenvolgende kabinetten gaven wel steeds een eigen invulling aan het dereguleringsbeleid. In dit hoofdstuk komen die aan de orde. Tevens wordt aandacht besteed aan de commentaren die op die methoden werden geuit, zowel vanuit de wetenschap als vanuit het bedrijfsleven. In de literatuur worden drie dereguleringsgolven onderscheiden. 2 Omdat echter de telling niet overal overeenkomt, 3 wordt hier een indeling in tijd aangehouden. 1.1 KABINETTEN LUBBERS 4 KLEINERE OVERHEID, MINDER REGELS Bij het aantreden van het eerste kabinet Lubbers, in 1982, bevond Nederland zich in de diepste economische recessie sinds de jaren vijftig. De werkloosheid bedroeg in ,9%, in 1971 was dat nog 0,8%. Ook de totale collectieve uitgaven waren gestegen: in 1950 bedroegen de sociale lasten 5% van het Bruto Binnenlands Product (BBP), in 1983 was dat gestegen tot 20% van het BBP. 5 Dat werd in belangrijke mate veroorzaakt door een stijging in de uitgaven van de Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW), 6 maar ook de uitgaven voor arbeidsongeschiktheid en werkloosheid waren toegenomen. 7 Het kabinet Lubbers-I diende het begrotingstekort terug te brengen en de werkgelegenheid te herstellen. De werkgroep die de informateur adviseerde over de ontwerp-begroting benadrukte de ernst 1 De maatregelen die vanuit de overheid genomen zijn ter vermindering van regeldruk voor burgers en professionals worden echter buiten dit onderzoek gelaten. 2 Van Gestel & Hertogh Teunissen ziet het MDW-programma als tweede dereguleringsgolf (Teunissen 2007, p. 1), in de optiek van Van Gestel & Hertogh is dat de derde dereguleringsgolf (Van Gestel & Hertogh 2006, p ). 4 Lubbers I: ; Lubbers II: ; Lubbers III: CPB 2006, p De AWW is per 1 juli 1996 veranderd in de Algemene Nabestaandenwet (ANW). 7 CPB 2006, p. 32, tabel 4.1.

3 2 Hoofdstuk 1 van de economische toestand, de ontwikkeling van de werkloosheid alsmede de benarde situatie waarin de overheidsfinanciën zich bevinden. 8 Ten gevolge van de opkomst van de verzorgingsstaat waren niet alleen de collectieve uitgaven gestegen, maar waren er ook steeds meer regels gekomen, onder meer op het gebied van milieu. Het regelstelsel was begin jaren tachtig dermate ingewikkeld geworden dat ze zelfs voor het inmiddels uitgebreide ambtenarenapparaat niet meer te begrijpen was. 9 De hoge werkdruk waarmee ambtenaren te kampen hadden, baarde het kabinet zorgen en ook de handhaving en naleving van regelgeving dreigde in gevaar te komen. De economische crisis die het Nederlandse bedrijfsleven destijds trof, maakte de aanpak van de in die tijd genoemde overregulering extra urgent. 10 De doelstelling van de eerste dereguleringsoperatie was dan ook tweeledig: enerzijds het ontwarren en begrijpelijker maken van regelgeving voor ambtenaren, anderzijds het stimuleren van de economie door meer flexibiliteit voor het bedrijfsleven te bewerkstelligen. Het kabinet introduceerde de zogenaamde Grote Operaties, waarin drie operaties centraal stonden: deregulering, decentralisatie en privatisering. Hiermee werd het doel nagestreefd om de overheid kleiner en efficiënter te maken De Grote Operaties: snijden in regels en het ambtenarenapparaat Deregulering vormde een onderdeel van de Grote Operaties die het kabinet Lubbers aankondigde. In de brief die het kabinet-lubbers I destijds aan de Tweede Kamer stuurde, is geen definitie gegeven van deregulering. 11 Wel werden omschrijvingen als voortschrijdende regeldichtheid, uiterst verfijnde complexen van regelgeving en een last in tijd en geld gehanteerd. Volgens Bekkers, als universitair hoofddocent bestuurskunde verbonden aan de Katholieke Universiteit Brabant, werd onder deregulering grofweg verstaan het verminderen en vereenvoudigen van wet- en regelgeving. 12 Het kabinet vroeg de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, onder leiding van de heer Geelhoed, om met voorstellen te komen om de regeldichtheid aan te pakken. In haar tussenrapportage constateerde de Commissie dat de sterke groei van wet- en regelgeving niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen voortkwam. Het was te verklaren door de verbreding van overheidstaken die had plaatsgevonden, waardoor bijvoorbeeld op de gebieden ruimtelijke ordening, milieu en sociale zekerheid nieuwe regelgeving ontstond. Door de grotere druk die hiermee op de wet- 8 Kamerstukken II 1982/83, , nr. 7, p Kamerstukken II 1982/83, , nr Kamerstukken II 1982/83, , nr. 51, p Kamerstukken II 1982/83, , nr. 51, p Bekkers 1996, p. 60.

4 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 3 gever ontstond, werd de uitvoering van regelgeving bovendien voor een belangrijk deel doorgeschoven naar lagere overheden, waardoor regelgeving complexer werd. In haar tussenrapportage stelde de Commissie voor om bij nieuwe regelgeving te letten op de volgende aspecten: of 1. die wel geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken; 2. niet met lichtere instrumenten kan worden volstaan, en 3. zij, ook indien aan 2 voldaan is, wel in een redelijke verhouding staan tot het te dienen belang. 13 In haar eindbericht constateerde de Commissie op basis van vergelijkend onderzoek dat de Nederlandse regelgeving op sociaal-economisch gebied zeer omvangrijk en complex was ten opzichte van andere landen binnen de Europese Gemeenschap. 14 De Commissie ontwikkelde 13 toetsingscriteria voor een sober en terughoudend wetgevingsbeleid, 15 waarbij bijvoorbeeld diende te worden nagegaan of overheidsingrijpen inderdaad gerechtvaardigd was en of wellicht maatschappelijke actoren een rol zouden kunnen spelen, maar ook het formuleren van duidelijke doelen van het overheidsingrijpen en het toetsen van het gekozen instrumentarium op hun doelmatigheid en de evenredigheid ervan. Naast de algemene aanbevelingen heeft de Commissie verschillende regelingen en wetsontwerpen onder de loep genomen. Een voorbeeld betreft de Wet voorkeursrecht gemeenten, die door de Commissie zowel te zwaar als een te weinig doeltreffend als een te ongericht instrument werd bevonden. 16 Ze adviseerde het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dan ook om extra aandacht te besteden aan de vraag of er lichtere alternatieven voor deze regelgeving mogelijk waren, alvorens deze regelgeving (eventueel gewijzigd) door te zetten. Maar de Commissie vond niet alleen dat er onvoldoende onderzoek was gedaan naar de noodzaak van deze regelgeving, ze vond ook dat dit wetsvoorstel teveel interne en externe lasten zou veroorzaken. 17 Maar de dereguleringsoperatie leidde tot kritiek. Tien jaar na het verschijnen van het Eindbericht van de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, die onder zijn leiding stond, benadrukte Geelhoed dat deregulering niet zou kunnen slagen zolang het zich slechts op symptomen zou blijven richten. In zijn ogen was een fundamentele discussie over de rol die de overheid diende in te nemen ten opzichte van de markt en de samenleving nodig om de positie van de overheid te heroverwegen en het bijbehorende instrumentarium opnieuw te bepalen. Geelhoed benadrukte dat wanneer er geen fundamentele keuzes zouden worden gemaakt, de aanpak van over- 13 Kamerstukken II 1982/83, , nr. 1, p Kamerstukken II 1982/83, , nr. 1, p Kamerstukken II 1983/84, , nr. 9, p Kamerstukken II 1983/84, , nr. 9, p Voor een omschrijving van deze en andere voorbeelden, zie Kamerstukken II 1983/84, , nr. 9.

5 4 Hoofdstuk 1 regulering zou verzanden in symptoombestrijding. 18 De technologische ontwikkelingen en de internationalisering vroegen in zijn ogen om een grondige aanpak, waarmee grote stappen voorwaarts gezet zouden kunnen worden. Geelhoed vergeleek deregulering met behoud van beleidsneutraliteit met het snoeien van een braamstruik met een nagelschaar. 19 Critici constateerden dat de dereguleringsoperatie maar weinig kansen had gecreëerd bij burgers en bedrijven en dat het te weinig rekening had gehouden met de internationale (bijvoorbeeld Europese) invloeden op het Nederlandse dereguleringsbeleid. 20 Ook de aanbevelingen van de Commissie-Grapperhaus, zouden onvoldoende effect hebben gehad. 21 Niet alle aanbevelingen werden (meteen) door het kabinet opgepakt, deels omdat ze samenhingen met herstructureringen in de sociale zekerheid en het belastingstelsel waardoor ze niet goed te beoordelen zouden zijn. 22 Het kabinet zag niets in de voorgestelde compensatie van kosten die bedrijven moesten maken om de administratieve verplichtingen te voldoen: de kosten voor regelgeving hoorden bij het zakendoen in Nederland en verrekening zou de lasten voor de belastingbetaler juist verzwaren. 23 De oplossing diende volgens het kabinet dan ook gezocht te worden in feitelijke vereenvoudiging van regelgeving, onder andere door gebruik te maken van de ontwikkelingen in de informatietechnologie. Van Gestel en Hertogh concluderen later, terugkijkend op deze periode: wanneer men terugblikt op deze dereguleringsoperatie, [blijkt dat] er eigenlijk nooit een fundamenteel debat is gevoerd over de vraag: wanneer zijn, welke regels, nu precies voor wie overbodig belemmerend? Zicht op wetgeving: denken in alternatieven en zelfregulering Het derde kabinet-lubbers introduceerde een nieuw beleidsplan voor de aanpak van regeldruk: Zicht op wetgeving. 25 Het Kabinet stelde dat regelgeving nog te vaak werd gezien als het middel om gedragsverandering te realiseren, terwijl niet altijd goed in beeld was wat het effect van regelgeving op de maatschappelijke processen was. Regelgeving was echter, zo stelde het kabinet, niet altijd in staat om gedragsverandering bij bedrijven, burgers en organisaties te realiseren. De grote maatschappelijke en politieke druk die gepaard ging 18 Al werden op onderdelen wel degelijk winsten behaald, maar deze waren bescheiden en werden overschaduwd door grotere verliezen op andere terreinen, Geelhoed 1993, p Geelhoed 1993, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Verhaegen & Volkers Kamerstukken II 1988/89, , nr. 4, p Kamerstukken II 1988/89, , nr. 4, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2.

6 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 5 met maatschappelijke vraagstukken, leidde soms tot onnodig of te snel en ondoordacht gebruik van wetgeving. 26 Het kabinet stelt in haar beleidsplan dat er Naast tal van wetten van goede kwaliteit [ ] ook veel wetten [ ] op één of meer punten tekort schieten: te beknellend [ ], soms niet of nauwelijks uit te voeren of te handhaven, onvoldoende samenhang tussen de wetten onderling, onnodig ingewikkeld en ondoorzichtig of in strijd met hogere rechtsregels. 27 Anderzijds benadrukte het kabinet dat regelgeving onmisbaar was voor het verschaffen van rechtszekerheid en voor het normeren van overheidsbeleid. 28 Dat maakte dat het derde kabinet-lubbers zich richtte op het verbeteren van de wetgevingskwaliteit, inclusief de kwaliteit van het wetgevingsproces en de interactie met de samenleving. Hierdoor kreeg de regelgeving zelf een centralere rol in het dereguleringsproces. Ook alternatieve vormen van regulering werden als mogelijke oplossing voor deregulering genoemd: waar mogelijk diende ruimte te worden geschapen voor zelfregulering. 29 Overheidsregelingen boden hiervoor dan het maatschappelijke en procedurele kader, maar de kwaliteitstoets vond achteraf plaats. Een voorbeeld betrof de nieuwe arbeidstijdenwet, waarbij betrokkenen zelf met elkaar in onderhandeling gingen en de overheid slechts regelend optrad om eventuele nadelige gevolgen voor zwakkere partijen te beschermen. 30 In 1988 had de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) reeds geadviseerd om zelfregulering te overwegen als mogelijke maatregel voor deregulering. Het scheppen van kaders, die binnen de maatschappij verder dienden te worden ingevuld, zou voldoende zijn. 31 Om de kwaliteit van regelgeving verbeteren, werden zes criteria opgesteld waaraan wetgevingsjuristen zich dienden te houden: rechtmatigheid, doeltreffendheid, subsidiariteit, uitvoerbaarheid, onderlinge afstemming en eenvoud. 32 Deze zijn uitgewerkt in de zogenaamde Aanwijzingen voor de regelgeving. 33 Eén van de maatregelen betrof de opname van de bedrijfseffectentoets (BET) in de dan al bestaande dereguleringstoets. 34 Deze maatregel diende de kwaliteit van wetgeving te verbeteren én de aandacht voor de gevolgen van regel- 26 Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p WRR Kamerstukken II 1990/91, , nr. 2, p De Aanwijzingen voor de regelgeving is een circulaire voor wetgevingsjuristen van de overheid, waarin eisen zijn opgenomen voor de vormgeving en de totstandkoming van wetgeving. Deze zijn digitaal te raadplegen via 34 Zie het besluit Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregelen van bestuur, zoals vastgesteld door de minister-president d.d. 16 januari 1985.

7 6 Hoofdstuk 1 geving voor bedrijven inzichtelijk te maken. Volgens critici had de BET echter niet alleen een moeizame start, maar werd deze ook later slechts beperkt gebruikt. 35 Maar de kritiek had niet alleen betrekking op de BET: de hele operatie, ook wel de eerste dereguleringsgolf genoemd, leidde volgens critici niet tot een werkelijke vermindering van regeldruk. 36 Het commentaar op Zicht op wetgeving richtte zich voornamelijk op de hoge abstractiegraad, 37 terwijl deze ook als noodzakelijk werd gezien. In zijn commentaar op Zicht op wetgeving stelde Van Maarseveen dat overheidsinstanties wetgeving gebruiken om zichzelf in stand te houden. Derhalve zouden ze geneigd zijn om steeds nieuwe regelgeving te ontwikkelen. Overigens deden ambtenaren dat in zijn ogen niet bewust: het is een natuurlijke drang van organisaties om het eigen voortbestaan veilig te willen stellen. Dat gold niet alleen voor overheidsinstanties, maar ook voor commerciële bedrijven Deregulering in internationaal verband Vanaf de jaren negentig ontstond ook in internationaal verband aandacht voor het fenomeen regeldruk. Dat werd met name ingegeven door de hoge werkloosheid binnen de Europese lidstaten, veel hoger dan bijvoorbeeld in Japan of Amerika in dezelfde periode. 39 Maar het lukte Europa al sinds de jaren zeventig niet goed om werkgelegenheid te creëren, met uitzondering van de periode , waarna de werkgelegenheid begin jaren negentig weer daalde. 40 De Europese Commissie benoemde een aantal onafhankelijke experts om een advies uit te brengen over mogelijkheden om regelgeving te reduceren en te vereenvoudigen. Ze nam tevens onder de loep welk effect (Europese en nationale) regelgeving had op de werkgelegenheid en het concurrentievermogen. De zogenaamde Molitor-groep, vernoemd naar de voorzitter van de expertgroep, deed een aantal algemene aanbevelingen, maar richtte zich ook op specifieke domeinen zoals de machinerichtlijn, de levensmiddelenwetgeving, arbo-regelgeving en milieuregelgeving. 41 De groep stelt in haar eindrapport dat bedrijven weliswaar behoefte hebben aan regels (vanwege het opereren op de markt en het creëren van vertrouwen), maar dat het tegelijkertijd de dynamische ontwikkeling en het creëren van banen belemmerde. Ze benadrukte dat overregulering de groei en het concurrentievermogen van Europa beperkte en dat het tot banenverlies leidde. Europa dreigde op achterstand 35 Verhaegen & Volkers 1996, p Teunissen 2007, p. 1; Van Gestel & Hertogh 2006, p Van Gestel & Hertogh 2006, p Van Maarseveen COM (1993) 700, p COM (1993) COM (1995) 288.

8 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 7 te raken ten opzichte van andere delen van de wereld waarin grote slagen werden gemaakt in deregulering. Het Molitor-rapport benadrukte dat een cultuuromslag nodig was en dat de krachten gebundeld dienden te worden: het riep lidstaten op om de regeldruk ook op nationaal niveau aan te pakken KABINETTEN KOK 43 MARKTWERKING Na de verkiezingen van 1994 hadden de partijen PvdA en CDA geen meerderheid meer en werd een coalitie gevormd tussen PvdA, VVD en D66. Het eerste kabinet-kok noemde, overeenkomstig de ontwikkelingen op Europees niveau, het tekort aan werkgelegenheid haar belangrijkste zorg. 44 Het verminderen van regelgeving en het versterken van de ondersteuning van het midden- en klein bedrijf, hadden tot doel om een groei van het aantal ondernemingen en werkgelegenheid te bewerkstelligen Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) Onder de kabinetten Kok I en Kok II werd een nieuwe aanpak van regeldruk ontwikkeld, die onderdeel ging uitmaken van het bredere programma Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW). Hierin stelde het kabinet niet langer het schrappen van regels centraal, maar richtte ze haar aandacht op het optimaliseren van marktwerking. Dat sloot aan bij de aandacht die op Europees niveau ontstond voor de invloed van regelgeving op het concurrentievermogen en de werkgelegenheid. Het kabinet onderscheidde drie doelen: 46 - terug naar wat strikt nodig is, waarbij de regelgeving en administratieve lasten voor bedrijven tot het minimum worden beperkt; - versterken van de marktwerking, waarbij concurrentiebeperkende maatregelen kritisch onder de loep werden genomen en beperkingen rondom de toegang van markten zoveel mogelijk werden weggenomen; - verbetering van de kwaliteit van wet- en regelgeving, zoals handhaafbaarheid van regelgeving en bestuurlijke geloofwaardigheid. Het programma MDW bestond uit verschillende onderdelen, waaronder de toetsing van bestaande regelgeving en de toetsing van neveneffecten van voorgenomen regelgeving. In het kader van dit programma werd ook de eerste 42 COM (1995) Kok I: ; Kok II: Kamerstukken II 1993/94, , nr. 11, p Kamerstukken II 1993/94, , nr Kamerstukken II 1994/95, , nr. 1, p. 2-3.

9 8 Hoofdstuk 1 kwantificering van regeldruk ontwikkeld, waarbij de lasten per onderneming per jaar als volgt werden berekend: aantal handelingen voortkomend uit de verplichting x tijd van de handeling x tarief x frequentie van de verplichting. De regeldruk die een regeling veroorzaakte diende te worden berekend door het aantal bedrijven die met de regeling te maken kreeg hiermee te vermenigvuldigen. De totale lastendruk voor het Nederlandse bedrijfsleven werd geschat op 2% van het BBP, wat overeenkwam met onderzoek waarin de administratieve lasten in verschillende Europese landen werd ingeschat tussen 1% en 3% van het BBP. 47 De definitie van administratieve lasten werd als volgt afgebakend en toegelicht: Administratieve lasten kunnen als volgt worden gedefinieerd: de kosten die een onderneming moet maken om aan de administratieve en procedurele verplichtingen van regelgeving te voldoen. Het gaat om het invullen van enquêtes, het voldoen aan rapportageverplichtingen, indienen van tekeningen bij vergunningaanvraag, extra administratie t.b.v. de belastingen etc. Administratieve lasten vormen een onderdeel van het bredere begrip nalevingskosten (compliance costs) van regelgeving. Hierbij gaat het ook om het voldoen aan eisen die regelgeving stelt aan het produktieproces of het eindprodukt, bijvoorbeeld eisen als etikettering, filters uit milieu-overwegingen, verpakkingseisen, etc. Leges vallen in beginsel niet onder het begrip administratieve lasten. Leges zijn bedoeld als een vergoeding voor de kosten die de overheid maakt om b.v. een vergunning te verlenen, afschriften van stukken ter beschikking te stellen etc. 48 Het kabinet-kok I ( ) stelde zich ten doel om de administratieve lastendruk met 10% te verminderen. Toch werd wel enige voorzichtigheid betracht, door in de communicatie aan de Tweede Kamer te vermelden dat het niet om geavanceerde calculaties ging. 49 Ondanks dat voorbehoud, hebben cijfers de neiging om voor waar te worden aangenomen. In paragraaf 2.4 komt dit nader aan de orde. Maar die calculaties leidden ook tot kritiek. Bijvoorbeeld omdat er te weinig aandacht werd besteed aan de voordelen die regelgeving voor burgers en bedrijven kon hebben. Het kabinet slaagde erin om de doelstelling te behalen, zo bleek uit de voortgangsrapportage. 50 Een van de winstpunten betrof de druk die voortkwam uit CBS-enquêtes: die werd met 15% verminderd ten opzichte van De Voortgangsnotitie marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit liet zien dat verschillende ministeries activiteiten ontplooiden om de kwaliteit van regelgeving te verbeteren. 51 Het Ministerie van Justitie werkte bijvoorbeeld aan 47 Kamerstukken II 1994/95, , nr Kamerstukken II 1994/95, , nr Kamerstukken II 1994/95, , nr. 5, p Kamerstukken II 1996/97, , nr Kamerstukken II 1994/95, , nr. 7.

10 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 9 een aanscherping van de aanwijzingen voor regelgeving en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV) onderzocht bij bedrijven welke regels als belastend werden ervaren. Ten gevolge van het programma MDW werden bovendien de winkeltijden verruimd, de regulering in het taxivervoer verminderd en het rijtijdenbesluit vereenvoudigd. 52 Ook werd een interdepartementale werkgroep voorgenomen regelgeving opgezet, die diende toe te zien op scherpere toetsing van nieuwe regelgeving. De door het vorige kabinet ontwikkelde BET werd geactualiseerd en aangevuld met onder andere een milieu- en buitenlandtoets. 53 Het tweede kabinet-kok ( ) stelde zich in het programma MDW-II tot doel om de administratieve lasten met nog eens 15% te verminderen. 54 Dit was niet alleen bedoeld om de internationale concurrentiepositie te verbeteren, maar werd door het kabinet ook gezien als een mogelijkheid om de kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren. 55 Om daarin te adviseren, stelde ze de Commissie Administratieve Lasten (Commissie-Slechte) die in 1999 haar eindrapport regels zonder overlast 56 publiceerde. De Commissie adviseerde het kabinet onder meer om meer gebruik te maken van de technologische ontwikkelingen binnen de ICT en om een onafhankelijke toetsingscollege in te stellen. Het college diende voorgenomen regelgeving te toetsen op de effecten van die regelingen op de administratieve lasten. Deze maatregel diende een cultuuromslag binnen de overheid te bewerkstelligen, waardoor het een automatisme zou worden om administratieve lasten [ ] in beeld te brengen en op zoek te gaan naar minder belastende alternatieven. 57 De onafhankelijke regeldrukwaakhond die door de Commissie Administratieve Lasten werd aangeraden, werd in 2000 ingesteld: het adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal). 58 Het college werd voor een periode van vier jaar in het leven geroepen en kreeg tot taak om de regering en de beide Kamers der Staten-Generaal te adviseren over administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van voorgenomen wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Het kabinet nam echter de aanbeveling van de Commissie-Slechte, dat het college diende te worden belast met de evaluatie van wet- en regelgeving niet over, omdat ze van mening was dat dit tot het domein van de betreffende ministeries behoorde. 59 Onder latere kabinetten werd het mandaat van Actal zowel inhoudelijk als qua tijdspad verschillende malen uitgebreid. Deze ontwikkelingen komen hierna, onder 52 Kamerstukken II 1994/95, , nr. 7, p Kamerstukken II 1994/95, , nr Kamerstukken II 1999/00, , nr Kamerstukken II 1999/00, , nr Commissie Administratieve Lasten Kamerstukken II 1999/00, , nr. 148, p Besluit van 30 maart 2000, houdende instelling van een Adviescollege toetsing administratieve lasten, Stb. 2000, Kamerstukken II 1999/00, , nr. 148, p. 6.

11 10 Hoofdstuk 1 de beschrijving van de dereguleringsoperaties van de betreffende kabinetten, aan de orde. Uit de eindrapportage van de MDW blijkt dat onder de kabinetten Kok I en Kok II 66 projecten ten uitvoer werden gebracht in het kader van de MDW. 60 Dat heeft, zo stelt de rapportage, geleid tot een vermindering van EUR 470 miljoen aan administratieve lasten Deregulering in internationaal verband Behalve op Europees niveau, ontstond ook binnen het internationale samenwerkingsverband OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) aandacht voor de aanpak van onnodige regelgeving. Eind jaren negentig startte de OESO haar programma Regulatory Reform, waarin ze nationale overheden aanspoorde om zich in te zetten voor het verminderen van regeldruk. De OESO constateerde dat de aanpak van regeldruk in verschillende landen sterk uiteenliep en deed aanbevelingen waarmee lidstaten hun aanpak konden verbeteren. 62 Een van de maatregelen die de OESO stimuleerde betrof het toepassen van een structurele beoordelingsmethodiek met betrekking tot de effecten van regelgeving, de regulatory impact assessment (RIA) die in hoofdstuk 2 nader aan de orde komt. Ook deed de OESO onderzoek naar de wijze waarop de aanpak van regeldruk in verschillende landen werd vormgegeven. Nederland was al snel aan de beurt: het onderzoek Regulatory Reform in the Netherlands 63 was een van de eerste onderzoeken in de reeks KABINETTEN BALKENENDE 65 KWANTIFICERING: 25% REDUCTIE De kabinetten Balkenende zetten de aanpak van regeldruk voort. In 2003 lanceerde het tweede kabinet-balkenende het actieprogramma tot modernisering van de overheid, genaamd Andere Overheid. 60 Kamerstukken II 2002/03, , nr. 284, tabel 1 (p. 5) en tabel 2 (p. 10). 61 Kamerstukken II 2002/03, , nr. 284, p. 12, tabel OECD OECD Zie voor een overzicht: (laatst geraadpleegd, d.d. 11 september 2015). 65 Balkenende I: ; Balkenende II: ; Balkenende III: ; Balkenende IV:

12 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland Actieprogramma Andere Overheid Het actieprogramma Andere Overheid omvatte vier actielijnen: verbetering van dienstverlening, minder en anders regelen, het beter organiseren van de rijksoverheid en het vernieuwen van de relaties van de rijksoverheid met provincies en gemeenten. 66 Daarmee werd het verminderen van lastendruk ingebed in een breder scala van maatregelen, zoals een betere dienstverlening door de overheid en het toetsen van nieuwe regelgeving op bureaucratie en administratieve lasten. Actielijn 1: De overheid gaat haar dienstverlening aan de burger verbeteren In de eerste actielijn staat het contact tussen de overheid en de burger centraal, die contacten dienen efficiënt en klantvriendelijk te verlopen. Bureaucratie dient te worden beperkt en producten en diensten dienen zoveel mogelijk aan te sluiten op de behoeften van burgers, bedrijven en instellingen. Om dat te bereiken wordt een belangrijke rol aan ICT toegedicht: via een digitaal loket wordt de overheid 24 uur per dag, 7 dagen per week bereikbaar. De ambitie van het kabinet is om in % van de publieke dienstverlening digitaal beschikbaar te hebben. Er ligt een duidelijke verbinding met de doelstelling ter vermindering van de administratieve lasten (actielijn 2), bijvoorbeeld doordat gegevens die reeds bij de overheid bekend zijn, niet nogmaals mogen worden opgevraagd (het principe van eenmalige gegevensverstrekking). 67 Actielijn 2: De overheid gaat minder en anders regelen Het actieprogramma Andere Overheid is erop gericht om de rol van de overheid ten opzichte van burgers te herdefiniëren. Burgers dienden gestimuleerd te worden om meer eigen verantwoordelijkheid te nemen en actief bij te dragen aan de samenleving. 68 Om dat te bereiken dient de overheid minder intensief en gedetailleerd te sturen en zal ze zich moeten richten op het stellen van globale kaders. Regels dienen te worden afgeschaft of te worden vereenvoudigd. 69 Het kabinet stelt zich tot doel om de administratieve lasten in 2006 met 25% te hebben verminderd ten opzichte van de administratieve lasten in Dat geldt voor alle departementen, die derhalve hun regelbestand 66 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p. 26.

13 12 Hoofdstuk 1 dienen door te lichten en op zoek te gaan naar mogelijkheden om regels te versoberen, te vereenvoudigen of op te heffen. 71 Die betrokkenheid van verschillende departementen, aangevuld met de kwantitatieve doelstelling, maakte dat er behoefte kwam aan een eenduidige definitie van regeldruk en een methodiek om de behaalde resultaten te meten. Daartoe werd de berekeningsmethodiek die onder het kabinet-kok reeds was geïntroduceerd, verder ontwikkeld. De calculaties werden nauwkeuriger. Het onderzoek van Nijsen, 72 waarin het meetinstrument administratieve lasten (Mistral) werd ontwikkeld, droeg daaraan bij: de resultaten uit zijn onderzoek vormden de basis van het latere Standaard Kosten Model (SKM) waarmee de administratieve lasten in kaart kon worden gebracht. 73 De Tweede Kamer zou vanaf dat moment ieder half jaar worden geïnformeerd over de voortgang en de status van het dereguleringsprogramma. Om ervoor te zorgen dat alle departementen het SKM op dezelfde wijze zouden toepassen, werd er een handleiding ontwikkeld. 74 Voor het meten van regeldruk werd een definitie gekozen die aansloot op de definitie van administratieve lasten: de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. 75 Voor de definitie van informatieverplichtingen werd aangesloten bij het onderzoek van Nijsen: een informatieverplichting is een verplichting tot het informeren over handelingen en gedragingen ten aanzien van een maatschappelijk waardevol geachte norm. 76 In het verlengde van deze definitie werden bij de ontwikkeling van het SKM afwegingen gemaakt over zaken die wel en niet bij de berekening van lastendruk zouden worden meegerekend: gekozen werd voor de objectieve kosten die voortkwamen uit een informatieverplichting van de overheid. 77 Figuur 1.1 is afkomstig uit deze handleiding en laat zien welke kosten worden onderscheiden en welke kosten er, naast de administratieve lasten, nog meer uit regelgeving voortkomen. 71 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Nijsen 2003, p. 334 e.v. 73 IPAL IPAL IPAL 2003, p IPAL 2003, p IPAL 2003, p. 14.

14 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 13 Figuur 1.1: Weergave administratieve lasten (Bron: Regiegroep Regeldruk 2008, p. 5) De indeling gaf houvast voor de aanpak en bepaalde de koers van de Nederlandse overheid in de daarop volgende jaren en werd ook door andere landen overgenomen. 78 Ondanks dat enthousiasme in het buitenland ontstond er in Nederland kritiek, nu de wetgevingskwaliteit werd afgemeten aan de kosten die regels veroorzaakten. Regelgeving die minder kosten teweeg bracht, hoefde toch niet per definitie betere regelgeving te zijn? 79 Het kabinet besteedt ook aandacht aan het verbeteren van de kwaliteit van Europese regelgeving, door actief deel te nemen aan het project Better Regulation van de Europese Commissie. 80 Actielijn 3: De rijksoverheid gaat zichzelf beter organiseren Met het oog op de nieuwe verhouding tussen overheid en samenleving, dient ook het takenpakket en de uitvoering daarvan onder de loep genomen te worden, zo stelt het kabinet in Actielijn 3. Daartoe worden de primaire taken van de rijksoverheid onderscheiden: beleidsvorming, uitvoering, toezicht en handhaving en ondersteunende taken. Activiteiten en verantwoordelijkheden worden heroverwogen: dienen deze bij de rijksoverheid te liggen? Ook overlap tussen departementen wordt onder de loep genomen. Het toezicht dient niet langer gedetailleerd en hiërarchisch uitgevoerd te worden, maar zou meer een beroep moeten doen op de civil society: een samenleving waarin burgers op actieve wijze participeren. Die participatie biedt mogelijkheden voor een 78 Zie paragraaf Voermans 2008, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p. 29.

15 14 Hoofdstuk 1 meer horizontale verdelen van verantwoordelijkheden, waarbij de overheid een andere rol als toezichthouder gaat vervullen. Vaker zal ze toezicht gaan houden op het toezicht, zoals dat binnen de samenleving is ingevuld (metatoezicht). Actielijn 4: De rijksoverheid gaat haar relaties met provincies en gemeenten vernieuwen Het kabinet constateert dat burgers de overheid als één geheel zien en geen onderscheid maken tussen de verschillende overheidslagen (rijk, provincies, gemeenten). Actielijn 4 streeft naar een slagvaardige interne organisatie, heldere verantwoordelijkheden, goede horizontale samenwerking (ketenregie) en mogelijkheden om de prestaties van overheden te vergelijken (benchmarken) Programma Regeldruk Bedrijven In 2007 presenteert het vierde kabinet-balkenende het Plan van aanpak Regeldruk Bedrijven : merkbaar minder regeldruk voor ondernemers! Hierin wordt benadrukt dat het kabinet werkt aan een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie. 82 Ondernemers moeten merken dat de regeldruk verder vermindert, aldus het kabinet. Daartoe heeft ze de volgende doelen gesteld: - vermindering administratieve lasten met nog eens 25%; - nalevingskosten omlaag brengen waar die onevenredig hoog zijn; - verbeteren van toezicht, verbetering van samenwerking en informatieuitwisseling tussen toezichthouders en geïntegreerde inspectieprogramma s; - versnellen van vergunningverlening, bundeling en ruimere toepassing van lex silencio positivo, waardoor een vergunning automatisch kan worden verleend wanneer een overheidsorgaan niet binnen de gestelde tijd reageert; - lasten rondom subsidies verminderen; - dienstverlening aan ondernemers verbeteren en - informatievoorziening aan ondernemers verbeteren, onder meer door bundeling van kanalen (bedrijvenloket) en de invoering van vaste verandermomenten. Om deze doelen te bereiken, wordt nadrukkelijk vermeld dat samenwerking tussen het kabinet, parlement, medeoverheden en de Europese Commissie van groot belang is Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, p Kamerstukken II 2006/07, , nr. 202, p Kamerstukken II 2006/07, , nr. 202, p. 4.

16 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 15 De Europese Commissie richtte zich naast nieuwe regelgeving ook op het vereenvoudigen van reeds bestaande regelgeving. Om regeldruk door nieuwe regelgeving zoveel mogelijk te beperken, werden op Europees niveau een aantal maatregelen genomen. Zo publiceerde de Commissie van tevoren beleidsnota s, waarin ze voorgenomen maatregelen aankondigde. Met deze zogenaamde routekaarten werden nieuwe plannen bekend gemaakt, waarbij tevens de doelen en eventuele beleidsopties werden vermeld. 84 Met betrekking tot nieuwe regels die grote gevolgen konden hebben voor de economie, de maatschappij of het milieu, vond een zogenaamde effectbeoordeling plaats (Impact Assessment). Deze beoordelingssystematiek bleef continu in ontwikkeling en werd steeds verder aangescherpt. Bij de invoering van nieuwe regelgeving, volgde na de invoering een evaluatie. Deze kritische houding van de Europese Commissie bij het invoeren van nieuwe regelgeving heeft ertoe geleid, dat in de periode ingediende voorstellen zijn teruggetrokken, omdat bleek dat ze achterhaald waren of niet meer door de wetgever gesteund werden. 85 Daarnaast komt Nederland met voorstellen ter verbetering en werkt ze samen met andere lidstaten. Zo heeft Nederland in samenwerking met het Verenigd Koninkrijk en Denemarken een rapport opgesteld waarin concrete aanbevelingen en good practices zijn opgenomen. 86 De drie landen benadrukken in het rapport het grote belang van de aanpak van regeldruk. Ze doen een aantal aanbevelingen voor toekomstig EU-beleid, die met name gericht zijn op het betrekken van zogenaamde eindgebruikers van regelgeving (normadressaat), waaronder bedrijven. Door hen bij alle onderdelen van het beleidsproces te betrekken, kan regelgeving zo effectief mogelijk worden ingevuld. Ook stellen ze voor om de onderlinge kennisuitwisseling te stimuleren, waarbij goede voorbeelden (van lidstaten, maar ook van landen buiten de EU) worden gedeeld. Slimme regelgeving kan bovendien breder van nut zijn, bijvoorbeeld door het programma voor betere regelgeving te integreren met andere beleidsvelden en een transparantere samenwerking tussen de verschillende instanties van de EU. 87 In het rapport wordt uitvoerig ingegaan op de wijze waarop normadressaten geïnformeerd kunnen worden over zaken die binnen de EU spelen en hoe ze hierbij betrokken kunnen worden, hoe zichtbaar gemaakt kan worden dat de input wordt benut en tot welke resultaten dit leidt. Nederland pleit in Europa tevens voor een Europese regeldruk-waakhond, die vergelijkbaar is met de functie van Actal in Nederland. De rol van de High Level Group (ook wel Stoiber-groep genoemd, naar haar voorzitter Edmund 84 COM(2014) 368, p Europese Commissie Ministry for Economic and Business Affairs (Denmark), the Regulatory Reform Group (the Netherlands) and the Department for Business, Innovation and Skills (UK) Ministry for Economic and Business Affairs (Denmark), the Regulatory Reform Group (the Netherlands) and the Department for Business, Innovation and Skills (UK) 2010, p. 1-2.

17 16 Hoofdstuk 1 Stoiber), die de Europese Commissie adviseert over het verminderen van regeldruk voor bedrijven, zou wat Nederland betreft kunnen worden uitgebreid. 88 De rol van Actal in Nederland wordt ook genoemd in het programma regeldruk bedrijven: naast de toetsende rol, wordt haar tevens gevraagd om op meer strategisch niveau advies uit te brengen over het oplossen van knelpunten rondom wetgeving of de uitvoering ervan Actal Sinds de oprichting van Actal in 2000, had het college de taak om de regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over: a. de administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van voorgenomen regelgeving, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen; b. door ministeries vastgestelde departementale actieprogramma s inzake de reductie van administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van bestaande regelgeving. 90 In 2004 werd de oorspronkelijke aanstelling (die vier jaar betrof) met twee jaar uitgebreid. Ook werd de hiervoor vermelde taak (onder b.) aangepast, waardoor het college tot taak kreeg om ook de effecten van bestaande regelgeving te toetsen op administratieve lasten. 91 In 2005 werd deze nogmaals uitgebreid: Actal diende niet alleen te adviseren rondom administratieve lastendruk voor bedrijven, maar ook voor burgers. 92 Het mandaat van Actal liep in 2006 af, maar werd dankzij een nieuw instellingsbesluit tot juni 2009 voortgezet. 93 In 2008 werd deze periode verlengd tot Ook vond opnieuw een inhoudelijke uitbreiding van de taken van het college plaats, waarna Actal tot taak had om de regering of beide Kamers der Staten-Generaal te adviseren: a. over administratieve lasten voor bedrijfsleven en burgers als gevolg van voorgenomen regelgeving, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen; b. over programma s en maatregelen inzake de reductie van administratieve lasten voor bedrijfsleven en burgers als gevolg van bestaande regelgeving; c. over strategische vraagstukken op het terrein van regeldruk Kamerstukken II 2009/10, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr. 202, p Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten, Stb. 2000, Verlengingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten, Stb. 2004, Besluit taakuitbreiding ACTAL met administratieve lasten burgers (2005), Stb. 2005, Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten 2006, Stb. 2006, Besluit tot wijziging van het Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten 2006, Stb. 2008, 259.

18 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 17 In 2010 is een evaluatieonderzoek uitgevoerd met betrekking tot de werkzaamheden van Actal in de periode Hierin is tevens de omvang van de taakstelling meegenomen. De onderzoekers concludeerden dat Actal heeft bijgedragen aan de verinnerlijking van de aandacht voor de gevolgen voor de administratieve lastenproblematiek bij de ministeries. Ze concludeerde tevens dat het accent op toetsen van administratieve lasten inmiddels te beperkt is geworden. Er is een toenemende behoefte aan het realiseren van regeldrukvermindering in het algemeen en aan het in de analyse betrekken van overige effecten (kosten en baten) van regelgeving Eindrapportage Regeldruk Uit de Eindrapportage Regeldruk Bedrijven bleek dat het kabinet-balkenende IV goed op koers lag om haar ambities op het gebied van regeldruk waar te maken, toen het in februari 2010 viel. 96 Eén van de gestelde doelen was om, bovenop de in voorgaande jaren reeds behaalde regeldrukvermindering, wederom 25% aan regeldruk terug te dringen. Onder het credo met minder regels krijgen we meer geregeld zijn diverse regels vereenvoudigd of afgeschaft. Zo is de uitvraag van CBS-enquêtes verminderd, zijn bestemmingsplannen online beschikbaar gemaakt en kunnen diverse fiscale zaken digitaal worden afgewikkeld. 97 Ook op het gebied van informatievoorziening aan ondernemers bleek vooruitgang te zijn geboekt en er werden vaste verandermomenten voor regelgeving afgesproken. Dat betekende dat nieuwe regels nog maar twee keer per jaar konden worden ingevoerd. 98 Naast de kwantitatieve aanpak van regeldruk, was er ook aandacht voor dienstverlening. Zo moedigde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) lagere overheden aan om maatregelen te nemen om de regeldruk te verminderen. Bijvoorbeeld door gebruik te maken van de Lokale Effectentoets (LET) 99 en het vereenvoudigen van subsidieaanvragen en -verantwoording. 100 Ook werd de zogenaamde informele aanpak geïntroduceerd, waarin mediation een belangrijke rol speelde. Het programma Prettig contact met de overheid, tevens een initiatief van het ministerie van BZK, stimuleerde overheden om meer gebruik te maken van persoonlijk contact. Ambtenaren 95 KplusV Regiegroep Regeldruk Regiegroep Regeldruk, Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Financiën Regiegroep Regeldruk 2010, p De LET geeft gemeenteambtenaren inzicht in de gevolgen van (voorgenomen) regels en bestaat uit drie toetsen: de juridische toets, de risicotoets en de regeldruktoets. 100 Deze maatregelen worden onder meer genoemd in de Eindrapportage regeldruk bedrijven 2010 (bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, , nr. 318).

19 18 Hoofdstuk 1 werden gestimuleerd om al in een vroeg stadium telefonisch contact te zoeken, om (verdere) escalatie van een situatie te voorkomen. 101 De resultaten waren veelbelovend, zo blijkt uit de cijfers: burgers waren tevredener over de dienstverlening van de overheid, de arbeidstevredenheid onder ambtenaren nam toe en in 60% van de gevallen werden formele bezwaarprocedures ingetrokken. 102 Ondanks de hoge ambities en de vele initiatieven die werden genomen om de regeldruk te verminderen, gaven ondernemers aan nog maar weinig vermindering te merken. Dat bleek uit diverse onderzoeken, waarbij regeldruk steevast als een van de grootste belemmeringen voor het bedrijfsleven werden getypeerd. 103 Ook de Algemene Rekenkamer bevestigde dat de cijfers uit de overheidsrapportages in de maatschappij niet werden herkend. 104 In paragraaf 2.3 wordt op de verschillende onderzoeken nader ingegaan. 1.4 Kabinetten Rutte 105 aandacht voor maatwerk Het eerste kabinet-rutte nam in haar regeerakkoord op dat regeldruk verder diende te worden verlaagd om de concurrentiekracht voor het Nederlandse bedrijfsleven te verbeteren. Specifiek voor bedrijven die behoren tot de huidige en toekomstige economische topgebieden van Nederland, zoals water, voedsel, tuinbouw, high tech, life sciences, chemie, energie, logistiek en creatieve industrie. 106 Met name voor die bedrijven dienden de condities te worden verbeterd, onder meer op het gebied van regeldruk. Dat streven werd uitgewerkt in het bedrijfslevenbeleid Naar de Top 107 waarin de economische topgebieden (de zogenaamde Topsectoren) werden geïntroduceerd. Deze werden geselecteerd op basis van vier factoren: het zijn sectoren die (1) kennisintensief zijn, (2) export-georiënteerd, met (3) veelal (sector) specifieke wet- en regelgeving en die (4) een belangrijke bijdrage (kunnen) leveren aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. 108 In het Programma Regeldruk Bedrijven werd de in het regeerakkoord uitgesproken ambitie om de regeldruk verder te beperken, nader uitgewerkt. 109 Hierin werd opnieuw een reductie van regeldruk ten doel werd 101 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010, p Zie bijvoorbeeld de macrobelevingsmonitor, uitgevoerd door Stratus, die in paragraaf 2.3 nog nader wordt besproken. 104 Kamerstukken II 2005/06, , nr Rutte I: ; Rutte II: 2012-heden. 106 Regeerakkoord VVD-CDA, Vrijheid en verantwoordelijkheid 2010, p Kamerstukken II 2011/12, , nr. 15, Bedrijfslevenbeleid. 108 Kamerstukken II 2011/12, , nr. 15, Bedrijfslevenbeleid, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 327, bijlage I: Programma Regeldruk Bedrijven , p. 1.

20 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 19 gesteld. Ditmaal van 10% (tot 2012) met daar bovenop een jaarlijkse reductie van 5% (tot 2015). 110 In het Programma Regeldruk Bedrijven beschreef het kabinet-rutte dat het behalve de kwantitatieve doelstellingen ook andere maatregelen nam, zoals het voorkomen van nieuwe regeldruk, het verbeteren van de dienstverlening en activiteiten die het vertrouwen en toezicht dienden te verbeteren. 111 Het kabinet motiveerde die uitbreiding als volgt: Regeldruk gaat echter verder dan alleen administratieve lasten. De commissie Regeldruk Bedrijven is hier duidelijk over: bedrijven zien ook nalevingskosten, gebrekkige dienstverlening en toezichtlasten als regellasten. Het Programma Regeldruk Bedrijven pakt daarom niet alleen de administratieve lasten aan. Het kabinet wil zeker stellen dat de door het bedrijfsleven gevoelde regeldruk afneemt. 112 In het Programma Regeldruk Bedrijven werd achtereenvolgens ingegaan op de kwantitatieve doelstelling wat betreft de regeldrukreductie, de omvorming van Actal en de samenhang met Europese en lokale aanpak van regeldruk Voorkomen van nieuwe regeldruk Naast verbetering van bestaande regelgeving, diende ook te worden voorkomen dat nieuwe regels extra regeldruk zouden veroorzaken. Het gebruik van zogenaamde horizonbepalingen in nieuwe regelgeving, maakte het mogelijk om regels tijdelijk in te voeren. Bij invoering werd dan meteen een automatische vervaldatum voor die regeling afgesproken. Ook werd geëxperimenteerd met internetconsultatie, waarbij burgers en bedrijven input konden geven op nieuwe wet- en regelgeving. Daartoe plaatste het betrokken ministerie de weten regelgeving in de voorbereidingsfase op de website 113 waar het kon worden geraadpleegd en van commentaar kon worden voorzien. Deze wijze van consultatie had tot doel om meer burgers en bedrijven te betrekken bij het wetgevingsproces, om daarmee de kwaliteit van regelgeving te verbeteren. 114 De opmerkingen en suggesties die via de internetconsultatie werden gedaan, werden meegenomen bij het definitief maken van het wetsvoorstel. Het verloop van dit traject en de ontvangen reacties op de voorstellen werden vervolgens 110 Kamerstukken II 2010/11, , nr Kamerstukken II 2010/11, , nr. 327, bijlage I: Programma Regeldruk Bedrijven , p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 327, bijlage I: Programma Regeldruk Bedrijven , p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 333, bijlage I: Voortgang Programma Regeldruk Bedrijven , p.19.

21 20 Hoofdstuk 1 in hoofdlijnen op de website vermeld zodat indieners konden zien wat met hun input is gedaan. Ook werd de bedrijfseffectentoets (BET) opgenomen in het Integraal Afwegingskader waarmee op dat moment werd geëxperimenteerd. Het Integraal Afwegingskader (IAK) betrof een werkwijze voor ambtenaren, maar bood tevens achtergrondinformatie en hulpmiddelen voor beleidsmakers en wetgevingsjuristen. Het IAK onderscheidde drie fasen (probleemanalyse, instrumentkeuze en gevolgenbeoordeling) in het regelgevingstraject en formuleerde voor iedere fase een aantal vragen. 115 Hiermee bood het structuur voor de voorbereiding van regelgeving en beleid en werd alle relevante informatie op het juiste moment aan de orde gebracht. Via het zogenaamde Afwegingsdossier, een online hulpmiddel voor ambtenaren, kon alle informatie digitaal worden verwerkt. 116 Het IAK bracht bijvoorbeeld de volgende vragen naar voren: wat is de aanleiding voor nieuwe regels of beleid? Wie zijn er betrokken? Wat is het beste instrument? En wat zijn de gevolgen van de nieuwe regels voor burgers, bedrijven, overheid en milieu? In het IAK zijn verschillende toetsen opgenomen, waaronder een Actal toets en een bedrijfseffectentoets (BET). 117 Actal toetst nieuwe regelgeving op de te verwachten lastendruk die door die regelgeving wordt veroorzaakt. Het doel van de BET is om de bedrijfseconomische effecten van het voorstel in beeld te brengen, zodat kan worden bepaald of de regel proportioneel is. De uitkomsten van de BET worden opgenomen in de Memorie van Toelichting of in de Nota van Toelichting van de conceptregelgeving. De BET bestond uit vier onderdelen, die ingaan op de doelgroep van de regelgeving, regeldrukeffecten, overige bedrijfseffecten en markteffecten Dienstverlening Naast deze maatregelen om nieuwe regeldruk te voorkomen en bestaande regeldruk te verminderen, richtten de kabinetten Rutte zich ook op het verbeteren van de dienstverlening. Hiervoor maakten zij gebruik van diverse technische mogelijkheden, zoals het eenmalig opvragen en bewaren van aangeleverde informatie in het zogenaamde elektronische ondernemersdossier. Ook werden er vaste verandermomenten voor rijksregelgeving ingevoerd, waardoor rijksregelgeving steeds op 1 januari of 1 juli van kracht werd. 118 Het ministerie van BZK richtte zich in haar aandacht voor het verminderen van regeldruk op de dienstverlening aan burgers, bedrijven en professionals. Het ministerie verminderde in dat kader zelf de regeldruk voor medeover- 115 Programma Legis Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011, p Programma Legis Kamerstukken II 2009/10, , nr. 309.

22 De geschiedenis van het regeldrukbeleid in Nederland 21 heden, 119 maar stimuleerde daarnaast ook dat lagere overheden hun dienstverlening aan burgers en professionals verbeterden. Daartoe organiseerde ze mogelijkheden om gemeenten goede voorbeelden van het verminderen van regeldruk met elkaar konden delen, zoals bijvoorbeeld via de website Goed opgelost!. Daar viel bijvoorbeeld te lezen dat in De Wolden binnen een half uur bouwvergunningen werden verstrekt, 120 dat de gemeente Rotterdam een besparing van EUR had bereikt voor het bedrijfsleven door procedures te digitaliseren en te verkorten 121 en dat de gemeente Den Haag 478 verbetervoorstellen voor regelgeving had doorgevoerd. 122 Maar daarnaast wordt ook inzicht geboden in het fenomeen regeldruk: wat is het, waardoor wordt het veroorzaakt en hoe kan het worden opgelost? Op de website is een indeling gemaakt van verschillende aspecten van regeldruk, waarbij wordt vermeld hoe deze zich manifesteren (zie figuur 1.2). Figuur 1.2: De indeling van regeldruk op de website Goed opgelost! Bijvoorbeeld door vaste verandermomenten en eenvoudigere financierings- en verantwoordingsconstructies. Zie voor meer informatie: regeldruk/regeldruk-voor-medeoverheden (laatst geraadpleegd d.d ). 120 Mits de aanvrager samenwerkt met een architect of aannemer die op de gemeentelijke website is vermeld, zij hebben een verklaring ondertekend dat ze zich aan alle regelgeving zullen houden. De gemeente toetst aanvragen dan niet meer vooraf, maar steekproefsgewijs. Zie voor meer informatie: (laatst geraadpleegd d.d ). 121 Zie voor meer informatie: (laatst geraadpleegd d.d ). 122 Zie voor meer informatie: (laatst geraadpleegd d.d ) (laatst geraadpleegd d.d ).