Notitie invulling bezuiniging wegbeheer

Transcriptie

1 Notitie invulling bezuiniging wegbeheer April

2 1

3 Inhoud 1 Aanleiding en probleemstelling Invulling van bezuinigingen in het wegbeheer Kostenafwegng verschillende wegfuncties Juridische onderbouwing...17 Bijlage 1 interview Gemeente Leek...23 Bijlage 2 interview Gemeente Zuidhorn...25 Bijlage 3 interview Gemeente Sud-West Fryslan...27 Bijlage 4 interview Gemeente Oldambt...29 Bijlage 5 interview Gemeente Opsterland...31 Bijlage 6 interview Gemeente Hollands Kroon...33 Bijlage 7 Opbouw werkpakketten en eenheidsprijzen

4 3

5 Onderzoek opties bezuinigingsbeleid (samenvatting) Aanleiding onderzoek De gemeente Dongeradeel heeft vanuit haar bestuur de taakstelling gekregen de komende jaren een forse bezuiniging te realiseren op het beheer van haar openbare ruimte. Dit heeft directe consequenties voor het wegbeheer in de gemeente en het beschikbare onderhoudsbudget. De afgelopen jaren zijn reeds diverse bezuinigingen doorgevoerd op het onderhoudsbudget van wegen, waarmee de kans bestaat dat verdere bezuinigingen leiden tot onacceptabele of onveilige situaties. De gemeente is zodoende op zoek naar andere manieren om de bezuinigingsopgave te realiseren en de informatie om hierin een weloverwogen keuze te maken. Onderzoek bezuinigingsopgave Om invulling te kunnen geven aan deze opgave heeft de gemeente Dongeradeel Tauw gevraagd onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor bezuiniging, door te kijken naar: De invulling van bezuinigingsopgave door zes andere representatieve gemeenten; De mogelijkheden om niet prioritaire wegen in het buitengebied een andere functie te geven; De juridische (on)mogelijkheden voor functieveranderingen in relatie tot de onderhoudsplicht. De uitgebreide resultaten van dit onderzoek zijn terug te lezen in de door Tauw opgestelde notitie (met kenmerk N BUJ-ges-V01). Hieronder is een beknopte samenvatting gegeven van de adviezen uit dit onderzoek. Grootschalige onderhoudscontracten De geïnterviewde gemeenten hebben een vergelijkbare bezuinigingsopgave als de gemeente Dongeradeel, maar vullen deze elk op een andere manier in. Geadviseerd wordt om de mogelijkheden van een grootschalig onderhoudscontract met langere looptijd nader te onderzoeken. Deze contractvorm leidt bij de gemeente Oldambt tot forse besparingen (meer dan een half miljoen euro) in onderhoudskosten. Waarbij de kwaliteit van de wegen voor de gebruikers en omwonenden gegarandeerd blijft voor tien jaar. De basis van een dergelijke langdurige samenwerking valt of staat met het vertrouwen in de samenwerkingspartner - in dit geval de aannemer. Daarbij is het goed om te beseffen dat deze manier van samenwerken met een aannemer kan betekenen dat de gemeente Dongeradeel meer een regisseur organisatie wordt. En dat dit direct leidt tot een mogelijke reductie van overhead en onderzoekskosten aan de kant van de gemeente. Deze transitie en bijbehorende consequenties kunnen gevoelig liggen in de ambtelijke organisatie. Functieverandering niet prioritaire wegen Een tweede invulling van bezuinigingsopgave is gezocht in de mogelijkheid om de functie van niet prioritaire wegen in het buitengebied te veranderen. Door voor een inrichting van de weg te kiezen die beter past bij de functie en het daadwerkelijk gebruik. Deze functieverandering vindt plaats door de bestaande asfaltwegen bij einde levensduur om te vormen naar alternatief vormgegeven wegen met lagere onderhoudskosten. Kanttekening is dat de keuze van andere materialen direct invloed heeft op het gebruikscomfort en de uitstraling van deze wegen. 4

6 De potentiele besparing door functieverandering is relatief groot (tussen de een à twee ton). Wel brengt deze functieverandering een zekere investering met zich mee. Geadviseerd wordt om de functieverandering van niet prioritaire wegen nader te onderzoeken. Extra onderzoek is vereist om voor de alternatieven een gedegen afweging te maken in financiële, maatschappelijke en technische kosten en baten, op korte en lange termijn. Daarnaast is het belangrijk om in detail de overwegingen uit te werken die ten grondslag liggen aan een functieverandering. En deze per geval uit te werken. In directe relatie tot draagvlak onder bewoners en bedrijven. Wegen uit openbaarheid halen Als derde is onderzocht of er vanuit juridisch oogpunt mogelijkheden zijn om bezuinigingen in het buitengebied van de gemeente Dongeradeel te realiseren. Er is onderzoek gedaan naar de verplichtingen zowel vanuit wet- en regelgeving als de taken vanuit sociaal en maatschappelijke verantwoordelijkheid van de gemeente. De eerste gedachte was om een deel van de niet prioritaire wegen in het buitengebied af te storen. Het betreft daarbij wegen zonder directe netwerkfunctie, wegen die doodlopend zijn en toegang geven tot een of enkele percelen. Op basis van het juridisch onderzoek kan geconcludeerd worden dat de gemeente Dongeradeel niet eenvoudig wegen kan afstoten. Er zijn in veel gevallen geen kopers voor deze wegen. Wel zijn er mogelijkheden om wegen uit de openbaarheid te halen als deze geen netwerkfunctie hebben. De gemeente blijft als eigenaar verantwoordelijk voor het beheer aan de wegen en is daarmee aansprakelijk. Het onderhoud kan echter wel naar beneden worden bijgesteld (o.b.v. acceptabele bereikbaarheid) omdat de zorgplicht voor de gemeente bij niet openbare wegen vervalt. Ook heeft de gemeente de mogelijkheid om, mits beleidsmatig goed vastgelegd, de onderhoudsniveaus per wegfuncties te differentiëren. Belangrijk hierbij is dat de vorm en van de weg past bij het gebruikt om de aansprakelijkheid te dekken. Geadviseerd wordt om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden om wegen in het buitengebied uit openbaarheid te halen. Belangrijk is om als gemeente Dongeradeel in de basis duidelijke beleidskeuze te maken om meer differentiatie aan te brengen in functies van de wegen in buitengebied. Deze functies (ook niet openbare functies) kunnen daarbij afwijken van de CROW richtlijn als, mits hier goede onderbouwing voor gegeven wordt in het beleid. 5

7 1 Aanleiding en probleemstelling De gemeente Dongeradeel heeft zo n 360 km wegen in haar beheer, waarvan de helft ongeveer in het buitengebied ligt. Hiervan wordt zo n 90 km als niet prioritair gezien. Om het wegenareaal op een acceptabele kwaliteit te houden, zo dat gebruik zonder risico s is, is een aanzienlijk bedrag per jaar nodig. De gemeente heeft de taakstelling om de komende jaren een forse bezuiniging te realiseren op het beheer van haar volledige openbare ruimte. Dit heeft ook directe consequenties voor het wegbeheer en het beschikbare onderhoudsbudget hiervoor. Omdat over het totale areaal de onderhoudskwaliteit nog verder naar beneden bijstellen geen optie is, zonder dat er sprake is van onveilige of onacceptabele situaties, is gemeente Dongeradeel op zoek naar alternatieve bezuinigingsopties. Om tot een weloverwogen keuze te komen, worden drie stappen doorlopen, welke in onderliggende notitie achtereenvolgens in een hoofdstuk uitgewerkt worden: 1. Onderzoeken hoe andere (gelijksoortige) gemeentes hun bezuinigingsopgave invullen 2. Onderzoeken welke bezuinigingsmogelijkheden er zijn door bepaalde wegen in het buitengebied af te waarderen tot een lagere wegfunctie (landbouwweg in plaats van plattelandsweg) 3. Onderzoeken welke juridische (on)mogelijkheden er zijn om wegen uit de openbaarheid te halen en daarmee uit de verplichting tot onderhoud Op basis van de resultaten van deze drie onderzoekstappen wordt een voorstel gedaan door de ambtelijke organisatie om de bezuinigingen op een haalbare wijze door te voeren. 6

8 2 Invulling van bezuinigingen in het wegbeheer In een periode van twee weken hebben interviews plaatsgevonden met ambtenaren van gemeentes in eenzelfde situatie als de gemeente Dongeradeel. Het onderwerp van het gesprek was daarbij de omgang met de eventueel gestelde bezuinigingen in het wegbeheer. De volgende gemeenteambtenaren zijn daarbij benaderd: Sjoerd Bosma, Gemeente Leek Wietze Westra, Gemeente Zuidhorn Richard Halbesma, Gemeente Sud-West Fryslan Koos Smid, Gemeente Oldambt Hendrik Hoekstra, Gemeente Opsterland Richard Kuipers, Gemeente Hollands Kroon De volledige interviews kunt u terugvinden in de bijlagen 1 tot en met 6. Dit hoofdstuk schetst een beknopte samenvatting van de besproken bezuinigingsopties en de bijbehorende voor- en nadelen. Maatregel Nadelen Voordelen Preventieve maatregelen nemen wat betreft verhardingskeuze, in de bermen en m.b.t. bomen in de directe omgeving Differentiëren kwaliteitsniveau hoog, basis & laag (gebruik) Differentiëren kwaliteitsniveau hoog, basis & laag (soort wegen) Kavelruil inzetten Wegen beoordelen op mogelijke over-dimensionering Afsluiten tienjarige onderhoudscontracten met aannemer (ncl optie nog 10 jaar) Beeldkwaliteitsplan opstellen i.s.m. omgeving (hoog vs laag) Beleid opstellen met betrekking tot efficiënt wegbeheer Alleen uitvoeren klein onderhoud t.b.v. de veiligheid *Eenmalige duurdere inspanningen *Niet altijd begrip vanuit omgeving *Reacties omgeving *Hoge investeringen om wegen weer op niveau te brengen *Reacties omgeving *Hoge investeringen om wegen weer op niveau te brengen *Hogere investeringen op de korte termijn *Hogere investeringen op de korte termijn *Vraagt om een andere manier van denken (alert zijn) *vraagt om een veranderende organisatie *Kapitaalvernietiging vindt mogelijk plaats *Mogelijk later negatieve geluiden vanuit omgeving *Kwaliteit straatwerk omlaag *De mogelijkheden hiervan zijn bij elementen beter dan bij asfalt *Asfalt moet onderhouden worden ter voorkoming van *Betere levensverwachting van wegen *Beperkt beheer en onderhoud *weinig gebruikt vraagt minder onderhoud *Bewust budget besteden aan wegen *Bereikbaarheid blijft op peil *Minder wegen in beheer *Minder wegareaal in beheer en onderhoud *Geen bezuinigingen meer *Alle wegen worden onderhouden *Afgestemd met omgeving *Duidelijk kader ook in communicatie met burgers *Korte termijn bezuinigingen 7

9 Maatregel Nadelen Voordelen kapitaalvernietiging Wegonderhoud samenvoegen met rioolvervanging Voorbereiding, projectleiding, directievoering en toezicht zelf uitvoeren *Langer achterstallig onderhoud *Hogere werkdruk *Budget voor riool geeft meer mogelijkheden *Al het budget komt ten goede van het beheer en onderhoud 2.1 Samenvatting interviews Elke gesproken gemeente heeft een bezuinigingsopgave vergelijkbaar met de gemeente Dongeradeel. Elk van de gemeenten vult de zoektocht naar het behalen van deze vaak lastige bezuinigingsopgave op een andere manier in. Samenvattend kan worden gesteld dat er drie invalshoeken zijn voor de bezuinigingsopgave: Elke gemeente onderzoekt de mogelijkheid van afstoten van wegen, dit krijgt echter weinig uitwerking doordat er geen kopers zijn. Daarnaast ligt het afstoten van wegen vaak gevoelig bij de burgers. De gemeentes hebben niet of nauwelijks gekeken naar de mogelijkheid tot het uit de openbaarheid halen van de wegen. (Zie H4 voor de juridische mogelijkheden. Nagenoeg elke gemeente probeert haar besparingen aan de onderkant van haar wegenareaal te realiseren (buitengebied en extensief gebruikte wegen). Door minder onderhoud uit te voeren, meer gaten te lappen of preventieve maatregelen te treffen in materiaal keuzes. De ervaringen zijn divers, maar elk van de gemeenten geeft aan dat deze besparing niet een structurele oplossing is. Eén gemeente geeft invulling aan haar bezuinigingsopgave door het onderhoud middels een grootschalig onderhoudscontract uit te besteden. Dit heeft grote voordelen, echter belangrijk hierbij is dat er een goede basis is van vertrouwen. Daarnaast vraagt het van de gemeente een meer regisseursrol, wat mogelijk consequenties heeft voor de samenstelling en organisatiestructuur waarin gemeente veel werkzaamheden zelf uitvoert. Geadviseerd wordt om de mogelijkheden van een grootschalig onderhoudscontract nader te onderzoeken. Een dergelijk contract leidt bij vergelijkbare organisaties tot forse besparingen in onderhoudskosten. Zonder dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de wegen. De basis van een dergelijke contract valt of staat met het vertrouwen in de partner (in dit geval de aannemer). Daarnaast is het goed om te beseffen dat dit kan betekenen dat de organisatie meer regisseur zal worden en daarmee minder kennis en op termijn minder medewerkers nodig zal hebben. 8

10 3 Kostenafwegng verschillende wegfuncties Het afwaarderen van de plattelandswegen kan op verschillende manieren. Hierbij is ervan uitgegaan dat enkel de plattelandswegen die in het systeem aangemerkt staan als licht belaste weg in aanmerking komen voor afwaardering. In dit onderzoek zijn we ervanuit gegaan dat een plattelandsweg kan worden afgewaardeerd tot landbouwweg op de volgende manieren: 1. De weg bij einde levensduur om te vormen tot een penetratielaag 2. Het onderhoud tot een minimum te beperken en enkel hoogst noodzakelijke gaten te vullen 3. De weg bij einde levensduur om te vormen tot een puinweg 4. De weg bij einde levensduur om te vormen tot een puingranulaat met bindmiddel 5. De weg bij einde levensduur om te vormen tot betonpad In dit hoofdstuk wordt het verschil in kosten en daarmee de potentiele besparing voor de verschillende wijzen onderhoud naast elkaar gelegd. Belangrijke kanttekening bij bovenstaande profielen is dat het onderhoud beperken en enkel gaten vullen, in tegenstelling tot de overige alternatieven, niet wordt gezien als een structurele oplossing maar als een tijdelijke besparing. 3.1 Kostenindicatie plattelandsweg (huidig profiel) Een groot deel van huidige asfaltwegen in het buitengebied van Dongeradeel zijn benoemd als plattelandswegen. Het betreft hier de relatief smalle, licht belaste asfaltwegen, veelal op kleiondergrond welke extensief door verkeer gebruikt worden. Door de jarenlange ligging heeft zetting opgetreden en is de ondergrond stabiel. Veelal bevatten de huidige asfaltwegen één of meerdere teerhoudende (dek)lagen welke niet hergebruikt kunnen worden. Conform het beheersysteem van gemeente Dongeradeel komt een plattelandsweg, uitgaande van een licht belaste asfaltweg op klei (rustige landbouwweg), op een eenheidsprijs van EUR 0,99 per m². Dit is uitgaande van een levensduurcyclus van 60 jaar. De onderhoudswerkzaamheden die hierbij uitgevoerd worden zijn: Jaar Onderhoudsmaatregel Percentage Prijs 12 Oppervlaktebehandeling 100% 3,75 25 Frezen 40mm + inlage (15%) 100% (15%) 20,28 38 Frezen, versterken, deklaag aanbrengen 100% 31,50 50 Oppervlaktebehandeling (100%) 100% 3,75 60 Rehabilitatie; asfalt en fundering vervangen* *In de huidige situatie vindt rehabilitatie niet plaats, de onderhoudscyclus wordt opnieuw doorlopen. 9

11 Enkele voordelen van de plattelandsweg zijn: Degelijke constructie, gaat jaren mee Comfort is groot voor alle gebruikers Enkele nadelen van de plattelandsweg zijn: Relatief duur in onderhoud Nodigt uit tot harder rijden dan wenselijk Indicatie plattelandsweg Wanneer de kwaliteit van de plattelandsweg te ver terugloopt, door uitstellen of niet toepassen van groot onderhoud, dan is het noodzakelijk de gehele weg te frezen en te vervangen. Er kan dan naast het vervangen door een zelfde constructie ook worden gekeken naar vervanging door een alternatief, zoals geschetst in paragraaf Kostenindicatie Alternatieven Landbouwweg omvormen tot penetratielaag Een alternatief voor de plattelandsweg kan zijn het afwaarderen tot een landbouwweg. Als voorbeeld; de gemeente Dantumadiel heeft gekozen voor een invulling van deze wegfunctie met een penetratielaag. Dit is een verharding met een of meerdere lagen bindmiddel en steenslag welke gezamenlijk het karakter hebben van een slijtlaag. De penentratielaag kent diverse varianten en is daarbij vooral goed toepasbaar bij extensieve wegen. Deze verharding is eenvoudig aan te brengen en te herstellen. De landbouwweg heeft een kortere levensduur van circa 40 jaar, maar de kosten voor het onderhoud zijn circa 12% lager, namelijk EUR 0,87 per m². De onderhoudswerkzaamheden die hierbij uitgevoerd worden zijn: Jaar Onderhoudsmaatregel Percentage Prijs 7 Herstel penetratielaag 100% 7,30 14 Herstel penetratielaag 100% 7,30 21 Herstel penetratielaag 100% 7,30 28 Herstel penetratielaag 100% 7,30 35 Herstel penetratielaag 100% 7,30 42 Vervangen penetratielaag, bestaande fundering behouden 10

12 Enkele voordelen van een penetratielaag zijn: Een smal profiel en daarmee lagere snelheid Extensief gebruik door natuurlijk sturen Minimale onderhoudskosten Indicatie penetratielaag fietsers) Enkele nadelen van een penetratielaag zijn: Minimale asfaltconstructie, hierdoor is frequenter onderhoud nodig Beleving van gebruiker en omgeving kan minder zijn (specifiek ook voor Landbouwweg hoogstnoodzakelijk gaten vullen Een alternatief voor het in stand houden van de plattelandsweg is om het onderhoud aan deze wegen niet meer uit te voeren en enkel de hoogst noodzakelijke gaten in de deklaag te lappen om te voorkomen dat de weg niet meer aan zijn veiligheidsfunctie voldoet. Consequentie hiervan is dat het gaten lappen relatief snel toe kan nemen als blijkt dat het totale asfaltpakket aan het einde van de levensduur komt en zijn constructieve sterkte niet meer heeft. Toch kan het laten afwaarderen van een plattelandsweg tot een landbouwweg vooral de eerste jaren de onderhoudskosten sterk reduceren. Het lappen van gaten kost namelijk circa EUR 0,60 per m². Dit bedrag is gebaseerd op het jaarlijks moeten vullen van gaten voor circa 4% van het oppervlakte van de weg met koud asfalt of freesasfalt. Voor het vullen van gaten is daarbij uitgegaan van een gemiddelde kostprijs van EUR 15,00 per m² voor repareren van gaten van circa 30mm diep. Het vullen van gaten is een tijdelijke oplossing om op korte termijn kosten te reduceren. Afhankelijk van de intensiteit van de wegen is dit een goede oplossing voor bijvoorbeeld de doodlopende wegen waar weinig recreatief verkeer gebruik van maakt of als overbruggingsperiode naar een ander functieprofiel. Indicatie gaten vullen Landbouwweg - omvormen tot puinweg Bij extensief gebruikte wegen in het buitengebied, weinig gebruikt door fietsers, kan een puinverharding volstaan. Deze puinverharding dient jaarlijks geprofileerd te worden om veilig berijdbaar te blijven wat per onderhoudsinspanning absoluut gezien minder kost dan onderhoud aan een asfaltweg, maar wat eveneens net zoals een asfaltweg neerkomt op EUR 1,00 per m². Echter het profileren zal in veel gevallen niet over het gehele wegoppervlak plaatsvinden. Uitgaande van een bewerkingspercentage van 30 tot 35% geeft dit jaarlijkse onderhoudskosten van EUR 0,33 per m². Het toepassen van puinwegen geeft daarmee in onderhoud een kostenreductie van 60% ten opzichte van de reguliere asfaltwegen. 11

13 Enkele voordelen van een puinverharding zijn: Eenvoudig aanpasbaar (verbeden) Stimuleert extensief gebruik door verkeer Goede landschappelijke inpassing Enkele nadelen van een puinverharding zijn: Slecht te berijden voor zwaar verkeer en recreatief verkeer (fiets, skeeler) Kan minder goed tegen regen en winterse omstandigheden Intensief onderhoud aan puinverharding noodzakelijk Indicatie puinweg Basdekker.eu Landbouwweg toevoegen bindmiddel aan puin- of zandwegen Er zijn tegenwoordige meerdere ontwikkelingen gericht op wegbeheer die gebruiksgemak en extensief onderhoud proberen te combineren. Mogelijk is de toepassing van deze ontwikkelingen een optie voor het omvormen van de verschillende plattelandswegen tot landbouwwegen. Een voorbeeld van een dergelijke innovatieve verharding is hieronder weergegeven. Voor het maken van landbouwwegen kan gekeken worden naar een oplossing van bijvoorbeeld congreen. In een gebied met veel klei en veen hebben zij een kavelpad gerealiseerd (zie afbeelding). Hierbij hebben zij de bestaande grondslag gefreesd en voorzien van cement en een additief om zo een stevige gebonden verharding te realiseren. (link) De omvorming naar een gebonden puinverharding vraagt echter wel om nader onderzoek naar de verwerkingsmogelijkheden. Het opvragen van de specificaties bij de leverancier leverde de volgende kostenindicatie op; kosten bij aanleg circa EUR 15,00 per m², kosten van onderhoud nagenoeg nihil, uitgezonderd calamiteiten e.d. Afhankelijk van het wel of niet accepteren van schade aan randen door zwaar verkeer, kan verwacht worden dat periodiek (elke 4 jaar) reparatie nodig is aan ca. 5 tot 10% van het oppervlak (voornamelijk de randen). De verwachte levensduur van de gebonden puinverharding is ca. 30 jaar. Hiermee zou dit profiel een zeer goed alternatief kunnen vormen voor wegen waar een puinverharding onvoldoende kwaliteit levert, maar waar een asfalt verharding een over dimensionering zou betekenen Landbouwweg omvormen tot betonpad Een laatste alternatief is het omvormen van de asfaltweg naar een betonverharding. Deze optie is niet verder uitgewerkt omdat de verwachting is dat beton geen goed functionerende constructie is voor zwaar landbouwverkeer op de zettingsgevoelige ondergrond binnen de gemeenten Dongeradeel. Indicatie puinverharding 12

14 Lengte in meters Binnen de gemeente liggen nu enkele betonpaden, dit betreft voornamelijk fietspaden welke niet gebruikt wordt door zwaar verkeer. 3.3 Potentiele besparingen Totaal is er meter aan wegen opgenomen in een overzicht ontvangen van de gemeente Dongeradeel, welke in aanmerking komen voor omvorming tot landbouwweg. Het betreft hier een selectie van wegen in het buitengebied, zonder primaire netwerkfunctie en met een (zeer) lage verkeersintensiteit. In het overzicht van de gemeenten zijn drie belangrijke parameters, elk met hun eigen keuzemogelijkheden te onderscheiden die invloed kunnen hebben op de keuze voor het wel of niet afwaarderen van een weg. Deze zijn als volgt: Parameter Aanliggende percelen Bereikbaarheid Recreatieve waarde Keuze mogelijkheden Alleen landbouwpercelen Woningen en/of bedrijven Doorgaande route Doodlopend route Geen fietsroute Fietsroute De paramaters en de verdeling van lengte van wegvakken is hieronder grafisch weergegeven. In deze grafiek is het onderscheid tussen landbouwpercelen en woningen/bedrijven met de kleuren blauw en groen weergegeven. Het onderscheid wel en geen fietsroute zijn respectievelijk weergegeven met volledige gevulde en een gearceerde balk Doodlopend Doorgaand Doodlopend Doorgaand Woningen/bedrijven Landbouwpercelen Geen fietsroute Fietsroute

15 Uitgaande van een gelijke restlevensduur voor de circa 90 km aan wegen zoals de gemeente in haar overzicht heeft aangeleverd, kunnen er verschillende afwegingen worden gemaakt wat betreft afwaardering van de plattelandswegen tot landbouwwegen. Aangezien de positieve en negatieve eigenschappen van de alternatieve profielen verschillend zijn, zullen niet alle veranderingen qua functies gewenst zijn. Zo zullen er hoogstwaarschijnlijk geen puinverhardingen gemaakt worden op wegen waar in de huidige situatie een (belangrijke) fietsroute over loopt. Wegen die nu al doodlopend zijn en zonder aanliggende woningen of bedrijven komen hier mogelijk juist wel voor in aanmerking. In onderstaand overzicht is een voorstel gedaan voor omvorming van plattelandswegen naar de verschillende vormen van landbouwwegen en/of de mogelijkheid tot uit de openbaarheid nemen. Doorgaande wegen waar een fietsroute over loopt ( meter) worden niet geschikt geacht voor een (gebonden) puinverharding Doodlopende wegen waar een fietsroute over loopt (6.780 meter) hebben de mogelijkheid om omgevormd te worden tot gebonden puinverharding als de fietsers een goed alternatief hebben zoals een vrijliggend verhard of half verhard (schelpen) fietspad Doorgaande wegen met aanliggende woningen of bedrijven ( meter) hebben weinig mogelijkheid om als weg uit de openbaarheid te worden genomen maar er kan overwogen worden hier een penetratie laag aan te leggen als de intensiteit laag is Doorgaande wegen waar enkel landbouwpercelen aanliggen en geen fietsroutes over lopen ( meter) komen in aanmerking voor omvorming naar penetratie laag of gebonden puinverharding als deze wegen een lage intensiteit en beperkte netwerkfunctie hebben Doodlopende en doorgaande wegen waar landbouw percelen aanliggen en geen fietsroutes over lopen (25197 meter) hebben goede mogelijkheden om tot (gebonden) puinweg omgevormd te worden Alle doodlopende wegen (21.404) hebben de mogelijkheid om uit de openbaarheid te worden genomen. Echter of daarmee de verplichting tot onderhoud vervalt, hangt af van de afspraken die met de aanliggende eigenaren / gebruikers kunnen worden gemaakt (zie ook H.4) De bovenstaande functieveranderingen zijn direct te vertalen naar potentiele besparingen: Circa meter plattelandswegen ( m²) zijn om te vormen naar (gebonden) puinverharding. Dit levert een jaarlijkse besparing van EUR ,00 uitgaande van een normale puinverharing. Dit kom overeen met 67% besparing. De potentiele besparing is nog groter bij een gebonden puinverharding. Het betreft hier de volgende typen wegen: Doodlopende wegen met woningen/bedrijven zonder fietsroute Doodlopende wegen met landbouwpercelen zonder fietsroute Doorgaande wegen met landbouwpercelen zonder fietsroute Circa meter plattelandswegen ( m²) zijn om te vormen naar een penetratielaag. Dit levert een jaarlijkse besparing op van EUR ,00. Dit komt overeen met 13% besparing. Het betreft hier de volgende wegen: Doorgaande wegen met woningen/bedrijven zonder fietsroute Doorgaande wegen met woningen/bedrijven en met fietsroute Doodlopende wegen met woningen/bedrijven en met fietsroute Doorgaande wegen met landbouwpercelen en met fietsroute Doodlopende wegen met landbouwpercelen en met fietsroute 14

16 Bovenstaande besparingen zijn in onderstaande tabel beschreven. Dit betreft onderhoudskosten. Bij functieverandering zal altijd sprake zijn van een investering aan de voorzijde. Percelen Bereikbaar Recreatie O (m²) L (m1) Huidig Kosten Nieuw Kosten Verschil Woningen /bedrijven Doodlopend Geen fiets Asfalt Puinverhard % Fietsroute Asfalt Penetratielaag % Doorgaand Geen fiets Asfalt Penetratielaag % Fietsroute Asfalt Penetratielaag % Landbouw percelen Doodlopend Geen fiets Asfalt Puinverhard % Fietsroute Asfalt Penetratielaag % Doorgaand Geen fiets Asfalt Puinverhard % Fietsroute Asfalt Penetratielaag % Totaal % Een eerste inventarisatie van de mogelijke besparing komt zoals hierboven weergegeven, uit op circa EUR per jaar (EUR EUR ). Hierin zijn niet de kosten meegenomen voor omvormen van de wegen, uitgangspunt is dat dit sowieso aan het einde van de levensduur plaatsvind. Tevens zijn niet de potentiele besparingen opgenomen als gevolg van afstoten van wegen. Het afstoten van wegen is een reële optie, echter deze vraagt de nodige voorbereiding en communicatie. Daarmee levert deze optie op korte termijn geen besparing op. Daarnaast geldt dat op de totale 91,872 meter plattelandswegen ( m²) die mogelijk omgevormd worden, in de periode voor omvorming tijdelijk bespaard kan worden door enkel de hoogst noodzakelijke gaten te vullen die de veiligheid en bereikbaarheid voor de gebruikers in gevaar brengen. Het klinkt logisch hierbij wel eenzelfde prioritering aan te houden als hierboven. De jaarlijkse besparing voorafgaand aan het eventueel omvormen komt daarbij neer op EUR Dit is een besparing van 40%. 3.4 Samenvatting kostenbesparingen materiaalkeuze Besparing door omvorming van de bestaande extensief gebruikte plattelandswegen naar andere profielen is zeker mogelijk. De potentiele besparing is relatief groot. Er dient echter goed te worden gekeken naar consequenties die de verschillende alternatieve vormen en uitvoering van de wegen hebben wat op de functie en het gebruik. De keuze van andere materialen heeft namelijk direct invloed op het gebruikscomfort en de uitstraling van deze wegen. Gevoelsmatig zal deze verandering voor bewoners aan kunnen voelen als een afwaardering, waar zij zich mogelijk tegen verzetten. Dit terwijl vanuit gemeentelijk perspectief juist gekozen wordt voor een inrichting van de weg die beter pas bij het gebruik. Daarnaast vraagt een omvorming van een weg vaak om een eenmalige investering. Wel kan gesteld worden dat enkel het minder doen aan de bestaande verharding of het vullen van gaten een korte termijn oplossing, die op termijn altijd vraagt om een investering. Geadviseerd wordt om de mogelijkheden voor omvormen van extensief gebruikte wegen nader te onderzoeken. Dit kan enerzijds door meer in detail de alternatieven uit te werken en af te wegen 15

17 bijvoorbeeld in een multi criteria analyse. Waarbij financiële, maatschappelijke en technische kosten en baten op korte en lange termijn worden afgewogen. Daarnaast is het belangrijk om meer in detail de overwegingen uit te werken die ten grondslag liggen aan een mogelijke functieverandering. En deze per geval (per weg of wegvak) apart uit te werken. Het betreft hier het zoeken naar draagvlak onder aanwonenden. De combinatie van deze uitwerking geeft een beter inzicht in de besparingen die mogelijk zijn bij omvorming van de plattelandswegen. 16

18 4 Juridische onderbouwing De eerste gedachte bij het verder invulling geven aan bezuinigingen in het wegbeheer waren het afstoten of afwaarderen van wegen. Echter dit vraagt om een goede juridische onderbouwing. Mag de gemeente dit zomaar? Welke uitgangspunten moeten aangehouden worden? Om gefundeerde keuzes te maken hebben we gestreefd naar antwoord op de volgende vragen: Welke wettelijke/juridische verplichtingen heeft een gemeente ten aanzien van haar wegenareaal en ten aanzien van de bereikbaarheid en ontsluiting binnen haar gemeentegrenzen? Welke taken en verplichtingen mogen sociaal/maatschappelijk gezien worden verwacht van een gemeente met betrekking tot haar wegenareaal en ontsluiting/bereikbaarheid binnen de gemeente? Om bovenstaande vragen te kunnen beantwoorden zijn onderstaande vragen onderzocht: 1. In hoeverre geldt er een onderhoudsplicht voor de gemeente op (openbare) wegen? Kan deze plicht worden beperkt en op welke wijze dan? 2. Als er door de afwaardering van de wegen en daarmee de beperking van het onderhoud aan de wegen schade ontstaat aan voertuigen of weggebruikers, waar ligt dan de aansprakelijkheid? 3. Wat zijn de gevolgen van het onttrekken van wegen aan de openbaarheid en biedt dit mogelijkheden om de aansprakelijkheid te beperken? 4. Wanneer mag je een weg aan de openbaarheid onttrekken? 5. Heeft de gemeente nog verplichtingen als de weg onttrokken wordt aan de openbaarheid? (Denk bijvoorbeeld aan faciliteren van lokale verkeersstromen, de bereikbaarheid voor hulpdiensten, voor ophalen van afval.) a. Zit er verschil in wegen die enkel naar percelen gaan en wegen die ook naar woningen/bedrijven gaan? b. Zit er nog onderscheid in wegen die kadastraal nog wel van de gemeente zijn en wegen die volledig naar particulieren gaan? 6. Als een plattelandsweg wordt afgewaardeerd tot landbouwweg, wat betekent dat voor de lokale verkeersstromen, het gebruik, de bereikbaarheid voor hulpdiensten, voor ophalen van afval e.d.? 7. Welke speelruimte heeft de gemeente? 8. Voorbeelden: a. Hoe ver mag de gemeente gaan? Hoe bijvoorbeeld om te gaan met de melkwagen die weigert over bepaalde slechtere wegen te gaan? Is de gemeente dan aansprakelijk voor inkomstenderving van agrariër? b. Gemeente stelt nu dat boeren de wegen na gebruik met landbouwverkeer schoon moeten maken, kan de gemeente dit nog verplichten bij bijvoorbeeld puin- of halfverharde wegen? Waar liggen de verantwoordelijkheden? Ad 1 Onderhoudsplicht Op grond van artikel 15 van de Wegenwet heeft de gemeente een onderhoudsplicht voor wegen die openbaar zijn. Artikel 16 ziet op de zorgplicht van de gemeente dat de wegen binnen haar grondgebied (met uitzondering van wegen van andere overheden) in goede staat verkeren, dit is de wegbeheertaak van de gemeente. 17

19 Het zorgdragen en onderhouden van de wegen is een publieke taak die de Wegenwet in principe bij de gemeente (en andere overheden) legt, gezien het grote belang van het in stand houden van deze publieke voorzieningen. Er kan wel een situatie zijn dat een openbare weg in eigendom is van een particulier. De particulier moet dan de weg onderhouden. Overigens als de particulier dat niet doet, dan heeft de gemeente niet de mogelijkheid om met bestuursdwang het onderhoud af te dwingen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bepaald dat het de gemeente is die de zorg voor het onderhoud heeft (14 september 2011, nr /1/H3). De gemeente kan op grond van artikel 20 Wegenwet het onderhoud op zich nemen (en de kosten doorrekenen naar de eigenaar) of op grond van artikel 6:174 Burgerlijk Wetboek (aansprakelijkheid wegbeheerder voor onderhoud van zijn weg) met een civielrechtelijke procedure de eigenaar aanspreken. De onderhouds- en zorgplicht van de gemeente kan dus niet worden beperkt. Het moet dan wel gaan om een openbare weg in de zin van de Wegenwet. In artikel 1 van de Wegenwet is een algemene definitie van een weg opgenomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt dat een weg bestaat uit verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. In de uitspraak van 5 maart 2008 oordeelt de Afdeling (zaaknr /1) dat een doodlopende weg, geen weg is in de zin van de Wegenwet. Hier ging het om een steeg die toegang gaf naar een aantal woningen 1. De steeg vervult geen algemene verkeersfunctie en onderscheidt zich niet van een uitweg. Omdat er geen sprake is van een weg zoals bedoeld in de Wegenwet is ook de zorgplicht uit de Wegenwet niet van toepassing op de doodlopende weg. De gemeente had terecht het verzoek om de weg als openbare weg aan te merken afgewezen. Op 11 maart 2015 heeft de Rechtbank Limburg (zaaknr. AWB/ROE 14/433) eenzelfde redenering gebruikt voor een toegangsweg naar een woning in het buitengebied. Ook hier oordeelde de rechtbank dat de gemeente de weg terecht als niet openbare weg heeft aangemerkt. De zorgplicht uit de Wegenwet geldt alleen voor openbare wegen. Als de openbaarheid zou komen te vervallen, dan zou dus ook de zorgplicht vervallen. Zie onder 3. Ad.2 Afwaardering en onderhoud De gemeente moet passend onderhoud doen. Als de gemeente daarin verzuimd, dan is de gemeente aansprakelijk als door het slechte onderhoud een ander schade leidt. Welk onderhoud er gepleegd moet worden, is van de specifieke omstandigheden afhankelijk. Het Gerechtshof Leeuwarden heeft op 13 december 2011 een arrest gewezen over de omvang van de onderhoudsverplichting van de gemeente als wegbeheerder van een openbare zandweg. 1 Het gaat vooral om de vraag of het om een bepaalbare groep gaat waarvoor de weg dient. Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de weg toegang biedt tot een parkeergelegenheid. Dan heeft de weg een functie voor een onbepaalbare groep verkeersdeelnemers. Als de weg alleen een functie heeft voor een bepaalbare groep woningen, dan kan de weg alleen de functie hebben van toegangsweg. 3 woningen lijkt een bruikbaar aantal, maar het is van de feitelijke situatie afhankelijk. Als er 5 woningen in de buurt van elkaar staan en die weg dient alleen als toegangsweg voor die woningen, dan zou de weg ook als toegangsweg kunnen worden aangemerkt. In de uitspraken zijn geen aantallen van woningen tegengekomen. Wellicht dat meer jurisprudentie onderzoek dat zou kunnen uitwijzen. 18

20 Degene die schade had geleden stelde dat de onderhoudsverplichting van de gemeente inhield dat de weg altijd voor personenauto s en hulpdiensten begaanbaar moet zijn, met uitzondering van overmacht situaties als hevige sneeuw- of regenval. Het Hof gaat daarin niet mee. Uit het arrest valt af te leiden dat de onderhoudsverplichting: Geen garantie is dat iedere openbare weg in perfecte staat van onderhoud verkeert en altijd toegankelijk is, Niet voor elke type weg dezelfde normen gehanteerd behoeft te worden, Mag worden afgestemd op functie van de weg, omgeving van de weg, mate van gebruik van de weg en het verwachtingspatroon van gebruiker van de weg Ook de bestemming van de weg in het bestemmingsplan kan daarbij van belang zijn. Als met het afwaarderen van de weg bedoeld wordt minder onderhoud plegen, dan is het dus van de situatie afhankelijk of het verminderde onderhoud passend is. Als het afwaarderen van de weg niet passend is, dan zou dat kunnen leiden tot aansprakelijkheid bij eventuele ongevallen. Als het afwaarderen wel passend is dan zal de gemeente bij schade bij derden niet aangesproken kunnen worden. In zijn algemeenheid is niet aan te geven wat passend is. Zoals gezegd is dat van verschillende omstandigheden afhankelijk. De gemeente kan wel beleid ontwikkelen over de verkeersfunctie van wegen en het daarbij behorende onderhoud. Ad 3, 4, 5 Onttrekken openbaarheid Op grond van artikel 9 van de Wegenwet kan een weg aan het openbaar verkeer worden onttrokken. De gemeenteraad is bevoegd dit besluit te nemen, waarna het besluit aan Gedeputeerde Staten wordt toegezonden. Bij een besluit op grond van de Wegenwet moet de uniforme voorbereidingsprocedure van afd 3.4 Awb gevolgd worden, dus ter inzage legging van het ontwerp besluit en de mogelijkheid voor het indienen van zienswijzen. Als een weg aan de openbaarheid wordt onttrokken dan moeten alle gevolgen daarvan inzichtelijk gemaakt worden en moet op basis van de gevolgen een afweging gemaakt worden. Het zal dus duidelijk moeten zijn hoe na de onttrekking aan de openbaarheid de verkeersstromen zullen zijn, of de capaciteit van de wegen waarover het verkeer dan zal gaan voldoende is, of de geluidbelasting op woningen aanvaardbaar zal zijn, hoe de bereikbaarheid van de woningen, bedrijven, andere voorzieningen en hulpdiensten is gewaarborgd. Als een weg op één of andere wijze voor een ieder toegankelijk blijft voor het gemotoriseerd verkeer, dan blijft het een openbare weg (en kan dus niet aan de openbaarheid worden onttrokken) en dus is er een onderhouds- en zorgplicht voor de gemeente. Als een weg aan de openbaarheid wordt onttrokken en vervolgens aan een of meerdere particulieren wordt verkocht, dan is er geen sprake meer van een openbare weg. De particulier kan de weg dan als privé weg gebruiken en is zelf verantwoordelijk voor het onderhoud. De 19

21 verkoop van de weg kan natuurlijk alleen als de weg geen andere functie heeft dan toegangsweg naar het perceel van die particulier of groep particulieren. Uiteraard moeten de particulieren aan wie de aan de openbaarheid onttrokken weg wordt verkocht wel bereid zijn om de weg aan te kopen. Als de weg nu wel aan de openbaarheid wordt onttrokken, omdat de weg alleen als toegangsweg dient naar één of een beperkt aantal percelen, maar de eigenaren van de aangrenzende percelen zijn niet bereid om de grond waarop de weg ligt te kopen, dan moet de gemeente dulden dat zij gebruik maken van de weg. Er is dan door verjaring een recht van overpad ontstaan. Er kan wel nagegaan worden of degene die gebruik maken van de weg aan de gemeente als grondeigenaar een bijdrage moet doen voor het onderhoud van de weg. De aansprakelijkheid van de gemeente voor de staat van onderhoud van de weg kan dus door onttrekking aan de openbaarheid worden beperkt. Maar in hoeverre dit ook een vermindering van onderhoudskosten mee zich meebrengt, is afhankelijk van de medewerking van de eigenaren van de aangrenzende percelen. Ad 5a Wegen die alleen de functie van toegangsweg naar een perceel of een beperkt aantal percelen hebben, zijn in principe geen openbare wegen, zie de uitspraken bij ad 1. Als deze jarenlang wel op de wegenlegger zijn aangegeven als openbaar, dan moeten de wegen wel als openbaar worden aangemerkt en kan de openbaarheid alleen worden ontnomen door een besluit tot onttrekking aan de openbaarheid. Als de weg een toegangsweg is naar een groot aantal adressen, dan is de weg meer een ontsluitingsweg van een (deel van een) wijk. Het lijkt niet mogelijk om die weg aan de openbaarheid te onttrekken. De weg vervult een duidelijke verkeersfunctie. De weg kan alleen aan de openbaarheid worden onttrokken als er een alternatieve route is voor bereikbaarheid van (dat deel van de) wijk. Het maakt dus uit of een weg dient als toegangsweg naar één of een beperkt aantal percelen (woningen of bedrijven) of meerdere percelen (woningen of bedrijven). Ad 5b Wegen die naar particulieren gaan, zullen in de regel alleen een functie hebben voor die particulieren. De verkeersfunctie van die wegen zal zich beperken tot een bepaalde groep. Het onttrekken van de openbaarheid is dan eenvoudiger te motiveren dan in het geval de gronden in eigendom blijven van de gemeente. Als een weg aan de openbaarheid wordt onttrokken, maar de gronden wel in eigendom blijven bij de gemeente, zal aangetoond moeten worden hoe de bereikbaarheid van de aangrenzende percelen gewaarborgd blijft, hoe de verkeersstromen gaan lopen, enz. In de uitspraken genoemd onder ad 1 waren de wegen niet in eigendom bij de gemeente. In de uitspraak van 16 juli 2014 (zaaknummer /1/A3) was een doodlopende weg wel in eigendom bij de gemeente. De weg gaf toegang tot een woning. 20

22 De eigenaar van de woning had de weg afgesloten, waarna de gemeente bestuursdwang heeft toegepast om de afsluiting ongedaan te maken. De gemeente stelde dat de weg voor een ieder toegankelijk was en dat een ieder daar kon parkeren. De Afdeling stelde dat de gemeente terecht bestuursdwang heeft toegepast op grond van de APV. De weg was op grond van de Wegenverkeerswet voor een ieder toegankelijk, waarbij de vraag of er sprake was van een openbare weg op grond van de Wegenwet buiten beschouwing kon blijven. Het lijkt er op dat als een weg niet in eigendom is bij de gemeente, het eenvoudiger is om aan te tonen dat de weg niet openbaar is dan in de situatie dat de weg wel in eigendom is bij de gemeente. Ad 6 Functieverandering wegen Bij het afwaarderen van wegen gaat het niet om het onttrekken aan de openbaarheid, maar om het veranderen van de verkeersfunctie van een weg. Ook het onderhoud van de weg zal afgestemd zijn op de veranderde verkeersfunctie van de weg. In de wegenlegger zal de omvang van de onderhoudsplicht moeten worden opgenomen. Er moeten natuurlijk goede redenen zijn om de functie van de weg te veranderen. Dat kan zijn dat het verkeer op die wegen is afgenomen of dat een andere weg die functie van de weg heeft overgenomen. Het kan ook zijn een algemene herijking van de functies van plattelands- en landbouwwegen. Het moet dan duidelijk zijn wanneer een weg een plattelandsweg is en wanneer de weg de functie van landbouwweg heeft. Als een weg ook een belangrijke toeristische functie heeft, is het de vraag of het voor de hand ligt om de weg de functie van landbouwweg te geven. Bij verandering van (verkeers-)beleid moeten de gevolgen inzichtelijk gemaakt worden, ook wat betreft de veranderde verkeersstromen en bereikbaarheid voor de hulpdiensten. De brandweer kan daarover advies geven. Ad 7 Speelruimte De speelruimte die de gemeente heeft wordt begrensd door de zorg- en onderhoudsplicht vanuit de Wegenwet en de risico aansprakelijkheid van de gemeente als wegbeheerder op grond van artikel 6: 174 Lid 2 BW.Dan gaat het om het onderhoud van de bestaande wegen. Als het gaat om de onderhoudsverplichting van de weg en de aansprakelijkheid voor de gemeente voor schade door slecht onderhoud, moet er sprake zijn van: Een openbare weg Die aangemerkt kan worden als een opstal, dat wil zeggen dat er een toplaag is aangebracht, ongeacht het materiaal van de toplaag, de toplaag moet voldoende dragend vermogen hebben voor normaal rijverkeer en het wegdek moet vlak en egaal zijn Onderhoud van de weg beneden niveau, en Er moet een gevaarzettend gebrek zijn Als het gaat om een beleidswijziging, dus het afwaarderen van wegen, dan wordt de speelruimte ook begrensd door de zorgplicht uit de Wegenwet en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 21

23 De beleidswijziging moet goed gemotiveerd zijn en alle belangen moeten zorgvuldig zijn afgewogen. Voor wegen geldt dat onder meer gelet moet worden op de verkeersveiligheid en de bereikbaarheid van percelen. Ad 8 Specifieke situaties a. De gemeente als wegbeheerder kan aansprakelijk gesteld worden voor schade die anderen lijden door het slechte onderhoud van de weg. Er moet dan wel aangetoond worden dat de schade is ontstaan door het tekort schieten van het onderhoud. Er mag wel onderscheid gemaakt worden in het onderhoud van wegen. Een weg met veel verkeersbewegingen vergt een ander onderhoud dan een weg die alleen als toegangsweg dient naar een aantal percelen. De gemeente zou aansprakelijk kunnen zijn als de melkwagen niet meer naar de agrariër wil gaan vanwege het slechte onderhoud van de weg. Maar om de vraag goed te kunnen beantwoorden moet naar meer factoren gekeken worden, zoals de lengte van de weg waarover de melkwagen moet gaan. Het maakt uit of dat 10 meter of een paar honderd meter is. Is het onderhoud van de weg de afgelopen jaren niet gewijzigd? Is er sprake van gevaarzetting voor de melkwagen? Is het redelijk dat de melkwagen niet meer over de weg wil gaan. De specifieke omstandigheden zijn nodig om de vraag te kunnen beantwoorden. Maar in zijn algemeenheid is de gemeente wel aansprakelijk voor een verslechterde bereikbaarheid van bedrijven, zoals dat voorkomt in centrumgebieden waar door werkzaamheden winkels en andere bedrijven (tijdelijk) slechter bereikbaar zijn. Als het gaat om schadevergoeding/nadeelcompensatie dan wordt ook rekening gehouden met het normaal maatschappelijk risico van ondernemers. b. Op grond van artikel van de APV is de vervuiler van de weg verplicht om de weg schoon te maken. Het maakt niet uit of dit een verharde weg of een puin- of halfverharde weg is. Ook is de vervuiler civielrechtelijk aansprakelijk voor eventuele schade door vervuiling van de weg (onrechtmatige daad, artikel 6:162 Burgerlijk wetboek). Het is gebruikelijk dat agrariërs zogenaamde modderborden plaatsen. Maar dat neemt hun verantwoordelijkheid voor het schoon maken van wegen niet weg Samenvatting juridische onderbouwing Op basis van voorgenoemde aspecten, kan worden gesteld dat de gemeente wegen zonder doorgaande verkeersfunctie uit de openbaarheid mag halen. De gemeente blijft als eigenaar wel verantwoordelijk voor het beheer en daarmee aansprakelijk. Het onderhoud kan echter wel naar beneden worden bijgesteld (o.b.v. acceptabele bereikbaarheid). Wanneer de grond overgedragen kan worden aan derden, vervalt hiermee voor de gemeente ook de verantwoordelijkheid. Daarnaast heeft de gemeente de mogelijkheid om, mits beleidsmatig goed vastgelegd, verschillende onderhoudsniveaus aan de verschillende wegfuncties toe te kennen. Hierop dient de gebruiker haar rijgedrag aan te passen. Aansprakelijkheid is hiermee deels gedekt. Geadviseerd wordt om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden om wegen in het buitengebied uit de openbaarheid te halen. Het betreft hier in eerste instantie de wegen zonder directe netwerkfunctie, wegen die doodlopend zijn en toegang geven tot een of enkele percelen. Daarnaast wordt geadviseerd vanuit beleid een duidelijke keuze te maken om meer differentiatie aan te brengen in functies van de wegen in buitengebied. Deze functies kunnen daarbij afwijken van de CROW richtlijn als, mits hier goede onderbouwing voor gegeven wordt in het beleid. 22

24 Bijlage 1 interview Gemeente Leek Datum: 23 maart 2015 Gemeente: Leek Gesproken met: Sjoerd Bosma Op dit moment heeft de gemeente niet te maken met een opgave om te bezuinigingen. De verwachting is dat dit wel gaat komen in de nabije toekomst. Op dit moment wordt een nieuw wegenbeleidsplan opgesteld waarbij het kwaliteitsniveau gesteld wordt op basis en laag waar mogelijk. De manier waarop laag wordt geselecteerd is op basis van de beleving/oordeel van de beheerder. Hier zijn geen algemene selectiecriteria voor opgesteld. Voor de wegen die niveau laag meekrijgen, het gaat hier vooral om landbouwwegen, zijn de te nemen maatregelen alleen in het kader van het garanderen van de veiligheid. De omgeving accepteert deze keuze van de gemeente. Dit heeft ook te maken met het feit dat deze keuze al jaren zo wordt gehanteerd.

25

26 Bijlage 2 interview Gemeente Zuidhorn Datum: 23 maart 2015 Gemeente: Zuidhorn Gesproken met: Wietze Westra Vier jaar geleden heeft de gemeente Zuidhorn hun eerste wegenbeleidsplan opgesteld. ¼ van de wegen (de erf- en toegangswegen) hebben het niveau laag/zeer laag meegekregen (pappen en nathouden). Het overige deel (¾) van de wegen heeft het basisniveau meegekregen. Deze keuze betreft een duidelijke bezuinigingsmaatregel waarbij de omgeving vooraf ook niet altijd positief heeft gereageerd. De uiteindelijke klachten waren overigens beperkt. Een andere maatregelen vanuit dit plan is dat is gekeken naar (hoofd)ontsluitingswegen van/naar verschillende kernen. En dus andere wegen zijn secundair. Hier heeft één kern zich zwaar tegen verzet (dit verzet heeft ook invloed gehad op de motie van de Raad op het tweede wegenbeleidsplan) Inmiddels heeft Zuidhorn een nieuw wegenbeleidsplan (eind vorig jaar) waarbij een zelfde verdeling werd voorzien. De Raad heeft een motie ingediend tegen het niveau laag/zeer laag voor erf- en toegangswegen. Aangezien het budget voor het beheer en onderhoud van alle wegen ontoereikend is binnen de gemeente onderzoekt de gemeente nu eerst het gebruik van deze wegen (is dat bijvoorbeeld alleen landbouwverkeer of ook recreatie). Op basis van deze uitkomsten kunnen vervolgens maatregelen genomen worden om het beheer en onderhoud aan te passen aan het gebruik. De gemeente heeft verder in het verleden onderzoek gedaan naar het afwaarderen en afstoten van wegen. Zij stuitten hierbij op een aantal beperkingen/bezwaren, namelijk: Geen potentiële kopers Mate van openbaarheid van de weg Aansprakelijkheid/verantwoordelijk Anders opties waar de gemeente wel naar kijkt zijn: Het leggen van een knip in de weg (doorgaand verkeer verminderen, minder gebruik en dus minder onderhoud nodig); resulteert soms wel op bezwaar bij omgeving Kavelruil gebruiken om de bereikbaarheid op pijl te houden maar wel minder wegen om te onderhouden; zorgt op korte termijn voor een extra investering, maar uiteindelijk zorgt het voor een verkleining van het wegenareaal en dus minder kosten voor beheer en onderhoud Materiaal gebruik van wegen kan ook voor een besparing zorgen; zo heeft de gemeente op verschillende plekken betonwegen toegepast als alternatief Preventieve maatregelen om schade zoveel mogelijk te voorkomen. Onder andere: Bermbeheer wordt ook naar gekeken, bijvoorbeeld met duurzaam bermbeton (minder schade aan de bermen en dus minder onderhoud/investeringen)

27 Verder heeft de gemeente aangegeven geen open werkzaamheden te willen aan de kabels en leidingen die liggen langs de weg. Op die manier wordt schade aan de fundatie van de wegen voorkomen Berm sowieso goed maaien om te zorgen dat water goed afgevoerd kan worden en de wegen minder aangetast worden De bomen die langs de wegen staan. Sommige bomen veroorzaken veel schade aan de weg. Dergelijke bomen worden gekapt en bij plaatsing van bomen wordt sowieso gelet op het soort boom en met name hoe de wortel groeit. Aanleg van uitwijkmogelijkheden zorgt voor minder schade aan de bermen. Gezamenlijk met bewoners zijn deze plekken bepaald, soms ook in combinatie met het verbreden van de toegangswegen. Betreft een kleine investering met een groot resultaat. Overige aandachtspunten: Wegbeheer lager dan basisniveau brengt een risico met zich mee rondom kapitaalvernietiging en uiteindelijk hogere investeringen om wegen weer op niveau te krijgen (veiligheid, duurzaamheid, aansprakelijkheid) Bij overdragen beheer en onderhoud vormt de aansprakelijkheid van de gemeente (deze houdt zij bij openbare wegen altijd) een belangrijk aandachtspunt, zeker bij ongeval of letsel Wegbeheer bij aannemers neerleggen is de gemeente ook niet helemaal een voorstander van, met name vanwege de aansprakelijkheid

28 Bijlage 3 interview Gemeente Sud-West Fryslan Datum: 20 maart 2015 Gemeente: Sud-West Fryslan Gesproken met: Richard Halbesma De gemeente Sud-West Fryslan laat op dit moment een wegenlegger opstellen door Arcadis om hun areaal inzichtelijk te maken (wegen buiten de bebouwde kom, eigendomssituatie en wie verantwoordelijk is voor beheer en onderhoud). De verwachting is dat dit inzicht al mogelijke sparingsmogelijkheden inzichtelijk maakt aangezien de verwachting is dat de gemeente wegen beheert die zij helemaal niet bezit. Daarbij hoopt de gemeente met de wegenlegger 10 procent van hun areaal te kunnen afstoten om op die manier hun budget toereikend te laten zijn. Daarnaast heeft de gemeente alle wegen beoordeeld op welk niveau deze behouden en beheerd moeten worden (basis, hoog, laag). Asfaltwegen krijgen het niveau hoog mee omdat grootschalig onderhoud vaak duurder is dan wanneer je asfalt gewoon goed onderhoudt. Klinkers/elementenbouw krijgen het niveau basis/laag mee aangezien er minder snel kapitaalvernietiging plaatsvindt in vergelijking met asfalt. Het onderhoud van dit soort wegen is ook relatief goedkoop. De gemeente heeft meer klinkerwegen dan asfaltwegen. Een andere maatregel die de gemeente neemt is om de wegen waar ze nu mee bezig moeten in het kader van beheer of onderhoud te beoordelen op overdimensionering. Een concreet voorbeeld hiervan betreft de oude rondweg. Door deze weg te herzien hoeft er uiteindelijk minder onderhouden te worden. Deze aanpak resulteert wel op de korte termijn tot eenmalige investeringen maar zorgt uiteindelijk voor een lager benodigd beheer- en onderhoudsbudget. Overige opmerkingen: De gemeente richt zich op efficiënt wegbeheer De gemeente ziet kansen om het beheer en onderhoud bij wegen die eindigen bij een boer over te dragen aan de boer. De boer kan deze wegen dan vervolgens meenemen in het kader van de mestwetgeving Het gekozen beleid zorgt wel voor de benodigde investeringen op de korte termijn maar lagere kosten op de langere termijn

29

30 Bijlage 4 interview Gemeente Oldambt Datum: 23 maart 2015 Gemeente: Oldambt Gesproken met: Koos Smid De gemeente heeft tot voor kort wel gezeten met een bezuinigingsopgave. In die periode bleef de afdeling aantonen wat het gevolg was van de bezuinigingen, namelijk het creëren van een achterstandssituatie. Daarnaast is altijd gekeken naar slimme mogelijkheden om het budget te vergroten door werken samen met riolering of subsidiepotjes duurzaam te kunnen uitvoeren. De afdeling heeft altijd gezocht naar het verbreden van de middelen door het leggen van slimme combinaties. Inmiddels heeft de gemeente niet meer te maken met bezuinigingen aangezien met de aannemer, met toestemming van de politiek, tienjarige onderhoudscontracten zijn opgesteld. In 1999 is het eerste contract afgesloten voor een deel van de gemeente en in 2013 is een contract afgesloten voor het wegenareaal voor de totale gemeente. De gemeente heeft positieve ervaringen met een dergelijke constructie, namelijk: Alle wegen worden onderhouden Financieel levert het een voordeel op van 7 ton (door: alles ligt bij één aannemer, geen overhead, geen extra onderzoeken, alle wegen zowel binnen als buiten de bebouwde kom, omgevingsmanagement) Aandachtspunten bij het afsluiten van een dergelijk contract: Denk niet als een techneut: niks vastleggen of beschrijven. Het enige dat je moet aangeven is hoe je wilt dat het er over tien jaar uit zien (binnen vijf jaar geen achterstand meer op onderhoud, alle wegen dienen na vijf jaar kwaliteitsniveau 5 te hebben en te behouden tot het einde van de contracttijd en daarnaast geeft de aannemer een verklaring af dat de wegen ook tot tien jaar na het contract nog in goede staat verkeren) Aanvullende werkzaamheden die niet in het contract staan worden ook aanbesteed met 10 jaar beheer en onderhoud (bijvoorbeeld nieuwe werken of riolering)

31

32 Bijlage 5 interview Gemeente Opsterland Datum: 27 maart 2015 Gemeente: Opsterland Gesproken met: Hendrik Hoekstra De gemeente Opsterland heeft te maken met een bezuinigingsopgave. Een aantal jaar geleden zag men dit al aankomen. De gemeente heeft haar wegenareaal in beeld gebracht en voor de verschillende wegen een niveau bepaald (hoog versus laag). Vervolgens is op basis hiervan een beeldkwaliteitsplan ontwikkelt en dat is vervolgens besproken met burgers en de plaatselijke belangen van de verschillende kernen. Dit participatietraject zorgde voor wat kleine verschuivingen binnen de voorgestelde kwaliteitsniveaus. Uiteindelijk is het beeldkwaliteitsplan, inclusief groen en kunstwerken, naar de Raad gegaan die het vervolgens heeft geaccepteerd. Aandachtspunten/overige opmerkingen: Je (het bestuur) dient te accepteren dat kapitaalvernietiging op gaat treden bij een (te) laag onderhoudsniveau Tijdens het participatietraject werd laconiek gereageerd op de plannen, aanwezigen begrepen het wel. De verwachting is dat burgers pas gaan klagen als ze merken wat het effect is van de gekozen aanpak De elementenbouw in het buitengebied is op een lager niveau gezet aangezien hiermee minder kans is op kapitaalvernietiging Elk jaar wordt opnieuw gekeken welk budget er beschikbaar is en wat ervoor wordt uitgevoerd Het beeldkwaliteitsplan biedt een duidelijk kader, ook naar burgers toe. Alle vragen van burgers worden getoetst aan het beeldkwaliteitsplan. De gemeente heeft ook gekeken naar de mogelijkheden om wegen af te stoten. Dit blijkt echter niet realistisch vanwege de afwezigheid van potentiële kopers Het afwaarderen van wegen ziet de gemeente ook als beperkte mogelijkheid aangezien overal mensen aan wonen. Afwaarderen zorgt voor hoge investeringen aan de voorkant Wanneer de gemeenteraad de middelen nog verder naar beneden bij stelt dan wordt het kwaliteitsniveau van de wegen ook verder naar beneden bijgesteld

33

34 Bijlage 6 interview Gemeente Hollands Kroon Datum: 27 maart 2015 Gemeente: Hollands Kroon Gesproken met: Richard Kuipers De afgelopen twee jaar is er niet meer bezuinigd op wegenonderhoud. Het huidige budget van de gemeente is laag. Ongeveer de helft van wat het theoretisch zou moeten zijn op basis van het areaal van de gemeente. Hoe om te gaan met het budget en de kwaliteit van de wegen heeft de gemeente geen vastgesteld beleid voor. De praktijk is dat de gemiddelde kwaliteit van staatwerk omlaag gaat. Alle gevaarlijke punten en plekken die veel overlast geven, lost de gemeente op met klein onderhoud. Op deze manier verlengt de gemeente de levensduur totdat het riool vervangen moet worden. Bij een rioolvervanging wordt de straat compleet opnieuw aangelegd. Hiervoor is apart budget. De asfaltwegen onderhoudt de gemeente wanneer dat nodig is. Op deze manier wordt er geen kapitaal vernietigd. De gemeente voert nog nauwelijks groot onderhoud uit. De voorbereiding, projectleiding, directievoering en toezicht doet de gemeente zoveel mogelijk zelf. Op die manier kan vrijwel al het budget besteedt worden aan daadwerkelijk onderhoud. Het enige dat de gemeente uitbesteedt is milieukundig onderzoek (asfalt en bodem). Tot op heden en in de planning voor de komende vijf jaar komt de gemeente op deze manier uit met het huidige budget.

35 Bijlage 7 Opbouw werkpakketten en eenheidsprijzen Plattelandsweg conform beheersysteem Dongeradeel (licht belaste weg) Opbouw werkpakket en eenheidsprijs landbouwweg conform Dantumadiel: Gedeeltelijk GO: herstel penetratielaag 7 Jaar 3.5 m2 100% m1 Gedeeltelijk GO: herstel penetratielaag 14 Jaar 3.5 m2 100% m1 Gedeeltelijk GO: herstel penetratielaag 21 Jaar 3.5 m2 100% m1 Gedeeltelijk GO: herstel penetratielaag 28 Jaar 3.5 m2 100% m1 Gedeeltelijk GO: herstel penetratielaag 35 Jaar 3.5 m2 100% m1 vervanging, bestaande fundering behouden 42 Jaar 3.5 m2 100% m1 Totaalkosten m1 Gemiddeld (kosten / rehabilitatiejaar) 3.88 m1 / jaar 34