Het winkellandschap vraagt om regie Welke rol is weggelegd voor gemeenten?

Transcriptie

1 Het winkellandschap vraagt om regie Welke rol is weggelegd voor gemeenten?

2 Colofon Titel Winkelleegstand vraagt om regie Ondertitel Welke rol is weggelegd voor gemeenten? Bureau KuiperCompagnons (Rotterdam) In samenwerking met Roots Beleidsadvies (Rijswijk) Datum 11 januari 2013 Auteur P. Terhorst Eerste lezer mr. D.H. van de Rijdt Tweede lezer drs. G.J. Bal 2

3 3

4 Inhoudsopgave Samenvatting 6 1. Inleiding Aanleiding Doelstelling Probleemstelling 9 2. Factoren en ontwikkeling winkelleegstand Ontwikkeling winkelleegstand Consequenties winkelleegstand Factoren winkelleegstand Belangrijkste conclusies Visie externe deskundigen Inventarisatie Provincies Regio s Gemeenten Expertmeeting Nirov en Platform Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) Belangrijkste conclusies 20 4

5 4. Praktijkvoorbeelden (Beleids)instrumenten Palet aan maatregelen Belangrijkste conclusies Aanbevelingen aanpak winkelleegstand Factoren en maatregelen Beleidsinstrumenten aanpak winkelleegstand Belangrijkste conclusies 38 Literatuurlijst 40 Boeken 40 Interviews 41 Websites 42 Beleidsanalyse 44 5

6 Samenvatting Scriptie winkelleegstand Naar verwachting zal het winkellandschap in veel kleine en middelgrote kernen ingrijpend en structureel veranderen. Door een aantal ontwikkelingen neemt de behoefte aan fysieke winkels af en loopt de leegstand van (winkel) panden op. Het (retail)aanbod van veel kleine en middelgrote kernen moet de komende jaren krimpen om aantrekkelijk te blijven voor de veranderende consument. Deze opgave vraagt om regie van lokale overheden. Provincies en met name gemeenten hebben daarbij de sleutel in handen, maar geven op dit moment vanwege uiteenlopende redenen vaak (te) weinig prioriteit aan hun regierol. Diverse adviesbureaus en brancheorganisaties stimuleren provincies en gemeenten dan ook om gericht beleid op het tegengaan van winkelleegstand te formuleren. Voordat een gemeente gericht beleid formuleert op het tegengaan van winkelleegstand, moeten de oorzaken van winkelleegstand in een gebied worden geanalyseerd. In veel kleine en middelgrote kernen zal uit deze analyse blijken dat het (retail)aanbod moet krimpen om aantrekkelijk te blijven voor de consument. Maar welke maatregelen kunnen gemeenten inzetten? In de praktijk is gekeken welke maatregelen door gemeenten worden ingezet bij de aanpak van winkelleegstand. Deze maatregelen zijn gekoppeld aan een aantal factoren die winkelleegstand kunnen veroorzaken. Mogelijk biedt deze koppeling gemeenten handvatten bij het selecteren van effectieve maatregelen. De geselecteerde maatregelen kunnen op verschillende manieren worden uitgevoerd. De meest voor de hand liggende manier is het opstellen van een (sectorale) structuurvisie. In de praktijk blijkt dat marktpartijen sneller investeren op het moment dat lokale overheden duidelijke keuzes maken. Zo heeft de gemeente Twello een strategische visie opgesteld om daarmee de ontwikkelingen in het centrum te sturen. Ondernemers weten wat ze aan de gemeente hebben en durven daardoor ook te investeren. De gemeente Twello blijft hierdoor aantrekkelijk voor de consument, ondanks de nabijheid van Apeldoorn en Deventer (KvK, november 2012). 6 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

7 Dit voorbeeld laat zien dat er voor veel winkelgebieden goede toekomstkansen zijn. Daarbij is het wel belangrijk dat er duidelijke keuzes worden gemaakt en een helder en consistent beleid wordt gevoerd. Een belangrijk ruimtelijk instrument dat onder andere gemeenten hierbij kunnen inzetten is de (sectorale) structuurvisie. De strategische keuzes die in een (sectorale) structuurvisie worden gemaakt, kunnen vervolgens worden verankerd in de bestemmingsplannen van een (winkel)gebied. Ook zonder (sectorale) structuurvisie is het wenselijk om in bestemmingsplannen rekening te houden met structurele winkelleegstand. Tot slot kan (structurele) winkelleegstand worden aangepakt met behulp van een ondernemersfonds en/of centrummanagement. Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 7

8 1. Inleiding Het aantal fysieke winkels blijft afnemen! 1.1 Aanleiding In de periode tussen 2005 en 2011 zijn fysieke winkels verdwenen in Nederland (Thuiswinkel.org, 2012). Verschillende deskundigen verwachten dat het aantal fysieke winkels blijft afnemen 1. Begin augustus 2011 stond ruim 1,9 miljoen vierkante meter leeg (Rabobank, 2011). Dit zal naar de verwachting van Cor Molenaar, bijzonder hoogleraar e-marketing aan de Erasmus universiteit Rotterdam oplopen tot 8 miljoen vierkante meter in 2015 (Van Geest, 2012). Op dit moment staat circa 6,5% 2 procent van de winkelpanden in Nederland leeg. Daarbij moet worden opgemerkt dat de regionale en lokale verschillen groot zijn (Kvk, november 2012). Leegstand kan leiden tot verloedering en een gevoel van onveiligheid bij de bezoekers (Bal, november 2012). Het winkellandschap van kleine en middelgrote gemeenten zal naar verwachting ingrijpend veranderen 3. Verschillende partijen wijzen vooral naar gemeenten als het gaat om de aanpak van winkelleegstand. Op dit moment lijkt het alsof gemeenten deze opgave sterk onderschatten (Bal, september 2011). 1.2 Doelstelling De ontwikkelingen in de detailhandel brengen onzekerheid met zich mee en het verwijt wordt gemaakt dat gemeenten te weinig regie voeren. In deze scriptie wordt onderzocht hoe gemeenten omgaan met winkelleegstand. Is er (sectoraal) beleid? Welke maatregelen worden ingezet bij het aanpakken van winkelleegstand? De doelstelling van de scriptie is om een helder en genuanceerd beeld te krijgen van hoe de vork in de steel zit. Het is hierbij de ambitie om een (bescheiden) bijdrage te leveren aan het oplossing van de winkelleegstand in Nederland. 1 Cor Molenaar, bijzonder hoogleraar e-marketing aan de Erasmus universiteit Rotterdam stelt dat één op de drie fysieke winkels binnen vier jaar is verdwenen (Van Geest, 2012). Frank Quix van het onderzoeksbureau Q&A stelt dat er momenteel te veel winkels zijn. Om iedereen een goede boterham te laten verdienen, moeten er eigenlijk winkels verdwijnen de komende jaren (Schutijser, 2012). 2 Cijfers en definitie Locatus, bewerking door Bureau Stedelijke Planning en KuiperCompagnons 3 Dit blijkt recente persberichten van CBRE (Vastgoedmarkt.nl, 2012) en DTNP (DNTP, oktober 2012) 8 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

9 1.3 Probleemstelling Het onderwerp van deze scriptie is de rol de overheid (met name gemeenten) bij het aanpakken van winkelleegstand. Daarnaast zal worden gekeken of er vanuit het bestaand beleid, de visie van deskundigen en de literatuur enkele aanbevelingen te formuleren zijn om gemeenten handvaten te bieden bij het aanpakken van winkelleegstand. Centraal in deze scriptie staat de volgende vraag: Welke rol is voor gemeenten weggelegd bij het aanpakken van winkelleegstand en zijn er aanbevelingen te formuleren die (mogelijk) een bijdrage leveren aan het oplossen van winkelleegstand? 1. Welke ontwikkelingen beïnvloeden winkelleegstand en wat zijn hiervan de gevolgen voor het winkellandschap? 2. Hoe kijken (externe) deskundigen aan tegen de rol van lokale overheden bij de aanpak van winkelleegstand? 3. Welke maatregelen en instrumenten worden door gemeenten ingezet bij het aanpakken van winkelleegstand? (analyse bestaand beleid) 4. Zijn er op basis van de literatuur en een analyse van bestaand beleid aanbevelingen te formuleren om gemeenten te helpen met de aanpak van winkelleegstand? Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn de meerdere deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn opgenomen als ondersteuning van de hoofdvraag en vormen de leidraad van deze scriptie: Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 9

10 2. Factoren en ontwikkeling winkelleegstand 2.1 Ontwikkeling winkelleegstand De afgelopen jaren is de leegstand van winkels flink opgelopen. In 2008 stond circa 4,6 procent 4 van de winkelpanden leeg, in 2013 was dit 6,5 procent 4 van de winkelpanden. Volgens Locatus is het leegstandscijfer tussen januari 2012 en juli 2012 gestabiliseerd 5 (Locatus, 2012). Dit betekent echter niet dat het aantal fysieke winkels niet meer afneemt. In tegendeel: het aantal winkels loopt al jaren terug en zal dit waarschijnlijk ook blijven doen (Bal, november 2012). Het leegstandscijfer stabiliseert doordat voormalig leegstaande (winkel)panden een andere functie krijgen. Zo zijn veel (leegstaande) panden gevuld met nagelstudio s, massagesalons en goudopkopers (Locatus, 2012). Daarnaast betekent een stabilisatie op landelijk niveau niet direct dat dit ook het geval is op lokaal niveau. De gemeentelijke en regionale verschillen zijn groot 6. Leegstand wordt in het algemeen veroorzaakt door een onbalans tussen vraag en aanbod (op lokaal niveau). Doordat de komende jaren de vraag naar winkelruimte vooral in kleine 7 en middelgrote 8 kernen zal afnemen, is de kans op winkelleegstand hier het grootst. Met name de landsdelen zonder bevolkingsgroei worden, naar verwachting hard getroffen. Vooral bekende winkelnamen zullen kleine en middelgrote gemeenten verlaten (DNTP, oktober 2012). Historische binnensteden zullen naar verwachting minder kwetsbaar zijn voor structurele winkelleegstand, aangezien (voormalige) winkelpanden vaak gemakkelijk(er) een andere functie kunnen krijgen (Bal, mei 2012). In de grootste steden van Nederland worden de consumenten bovendien vaak voorzien in hun behoefte aan sfeer en beleving (DNTP, oktober 2012). Als consumenten al geld uitgeven, doen zij dat in toenemende mate in de grotere winkelsteden (Vastgoedmarkt.nl, 2012). Bekende winkelformules zullen zich daarom de komende jaren concentreren op de grootste steden van Nederland (DNTP, oktober 2012), waardoor er een striktere functiescheiding tussen winkelgebieden (run versus fun) ontstaat (Bal, mei 2012). 4 Cijfers en definitie Locatus, bewerking door Bureau Stedelijke Planning en KuiperCompagnons 5 NVM constateert nog altijd een toename van de winkelleegstand (Bal, november 2012) 6 Dit blijkt uit een correlatieanalyse op gemeentelijke (en provinciaal) niveau die in het kader van dit onderzoek is uitgevoerd 7 Deze verwachting is uitgesproken door CBRE (Vastgoed markt.nl, 2012) 10 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

11 2.2 Consequenties winkelleegstand Het aantal leegstaande (winkel)panden is de afgelopen jaren toegenomen (zie paragraaf 2.1). Maar wat zijn nou eigenlijk de consequenties van winkelleegstand? Allereerst kan winkelleegstand gevolgen hebben voor de werkgelegenheid, doordat het aantal winkels en daarmee de werkgelegenheid voor winkelpersoneel afneemt. Daarnaast kan de aantrekkelijkheid van winkelgebieden verminderen. Dat heeft (mogelijk) weer negatieve gevolgen voor de leefbaarheid en sociale veiligheid op straat. Daarnaast zullen eigenaren hun panden vaker van bestemming 10 moeten laten veranderen en / of moeten transformeren. Structurele winkelleegstand kan voor de achterblijvende retailers betekenen dat het aantal bezoekers in hun winkelgebied afneemt. Bijvoorbeeld doordat de aantrekkelijkheid van het winkelgebied afneemt of doordat voormalige leegstaande (winkel)panden een andere functie krijgen (die minder bezoekers aantrekt dan de winkel die is gestopt). Wanneer de leefbaarheid en/of de sociale veiligheid wordt aangetast, kan dit van invloed zijn op het imago van een gemeente en als zodanig het aantrekken van (nieuwe) bezoekers, bewoners en bedrijven bemoeilijken (KvK, november 2012). Bovendien zorgen (langdurig) leegstaande panden voor een verlaging van de OZB-opbrengsten van een gemeente. Voor vastgoedeigenaren heeft structurele winkelleegstand vooral een prijsdrukkend effect. Als vastgoedeigenaren hun vastgoed toch willen verhuren zijn zij genoodzaakt om de huren te verlagen 9. 8 Dit blijkt uit een recent persbericht van DTNP (DTNP, oktober 2012) 10 Vaak met lagere huurprijzen en daardoor een afwaardering tot gevolg. 9 Dat dit gebeurt, blijkt uit de sterke afname van huurprijzen in het afgelopen jaar (Bal, november 2012) Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 11

12 2. Factoren en ontwikkeling winkelleegstand 2.3 Factoren winkelleegstand Bij het ontwikkelen van een aanpak voor winkelleegstand is het essentieel om de factoren in beeld te brengen die de winkelleegstand beïnvloeden. Het aantal factoren dat winkelleegstand beïnvloedt is groot. In samenwerking met Roots Beleidsadvies is in beeld gebracht welke factoren van invloed zijn op winkelleegstand. De belangrijkste factoren zijn verwerkt in een factorenschema (zie bladzijde 13). Het schema maakt onderscheid tussen (inter)nationaal en lokaal bepaalde factoren. Daarnaast maakt het schema onderscheid tussen vraag en aanbod. Tot slot is de beïnvloedbaarheid van de factoren geanalyseerd. De direct door gemeenten beïnvloedbare factoren zijn vooral te vinden aan de aanbodkant op lokaal niveau. Indirect kan door hen ook de vraag worden beïnvloed. Vervolgens is met behulp van een correlatieanalyse geanalyseerd in hoeverre diverse sociaal-economische kenmerken en ontwikkelingen op gemeentelijk, provinciaal en nationaal niveau een statistisch verband met het niveau en de ontwikkeling van winkelleegstand tonen. 12 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

13 Conjunctuurontwikkeling Koopkracht Vraag Internet winkelen Tijdsbeleving Demografische samenstelling Inflatie Ontgroening & vergrijzing Groei/afname bevolking Trends & ontwikkelingen Branchevervaging Sfeer, uitstraling & imago Parkeren & bereikbaarheid Aanbod Functievervlechting Schaalvergroting & schaalverkleining Retail- & flankerend beleid (Inter)nationaal Retailaanbod Aanbod horeca, cultuur & evenementen Lokaal Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 13

14 2. Factoren en ontwikkeling winkelleegstand Vraag- en aanbod op (inter)nationaal niveau In het factorenschema zijn ook een aantal trends en ontwikkelingen aangegeven die spelen op (inter)nationaal niveau. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen vraag en aanbod. De vraagkant toont vier factoren, namelijk internetwinkelen, inflatie, conjunctuurontwikkeling en tijdsbeleving. Internetwinkelen wordt door meerdere deskundigen gezien als een van de belangrijkste oorzaken van de huidige winkelleegstand. In de periode tussen 2005 en 2012 is de omzet van online winkels meer dan verdriedubbeld 11. In 2012 was de omzet van online winkelen 9,8 miljard euro (thuiswinkelen. org, 2012). Dit is circa 11 procent van de gehele detailhandel 12. Cor Molenaar, bijzonder hoogleraar e-marketing aan de Erasmus universiteit Rotterdam verwacht dat 35 tot 40 procent van de nonfood aankopen in tien jaar tijd online plaatsvindt (Van Geest, 2012).Mocht deze voorspelling uitkomen, waarover de meningen overigens sterk zijn verdeeld13, dan zal dit ingrijpende gevolgen hebben voor het winkellandschap. De aanbodkant bestaat uit drie factoren, namelijk: branchevervaging, functievervlechting en schaalvergroting. In afgelopen decennia heeft zich een sterke schaalvergroting voorgedaan in de horeca, maar vooral in de detailhandel (Bal, mei 2012). In grotere winkels kan meer worden ingespeeld op beleving en service, onderscheidende kwaliteiten ten opzichte van internet (DNTP, oktober 2012). Naar verwachting worden individuele panden groter. Daarnaast zullen kleinere centra de strijd met grotere centra verliezen (PBL, 2009). De economische ontwikkeling van winkelgebieden wordt verder beïnvloed door twee trends, namelijk: branchevervaging 14 en functievervlechting 15. Deze trends spelen in op de toenemende behoefte aan een totaalbeleving. Om tegemoet te komen aan de behoefte van de consument zullen veel winkelcentra meer dan nu nadruk moeten leggen op het worden van een place to be, een plek waar mensen naar toe gaan vanwege het specifieke/brede aanbod en de gezellige sfeer (Bal, mei 2012). 11 Hierbij zijn grote verschillen per branche. 12 het aandeel online winkelen is inclusief online verkopen van reizen, verzekeringen en tickets. 13 Onderzoeksbureau Locatus noemt de verhalen van Cor Molenaar paniekverhalen (VGM, 2012) 14 Aanbod van branchevreemde producten (Bal, mei 2012). 14 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

15 2.3.2 Vraagkant op lokaal niveau Op lokaal niveau wordt de vraag beïnvloed door de demografische samenstelling. Uit de correlatieanalyse 16 blijkt dat de vergrijzing 17 een van de verklarende factoren is voor winkelleegstand. In 2012 was circa 16 procent van de Nederlandse bevolking 65 jaar of ouder. Naar verwachting loopt dit op tot circa 26 procent in 2040 (CBS, 2012) plussers worden daarmee een steeds belangrijkere doelgroep waar rekening mee gehouden moet worden. Om tegemoet te komen aan de wensen van deze doelgroep verdient het aanbeveling te investeren in gemak, comfort en veiligheid. Een goede bereikbaarheid en toegankelijkheid (drempelloos) is daarom evenals voldoende ruimte voor zitgelegenheid van groot belang (Bal, mei 2012). Naast de vergrijzing wordt de winkelleegstand beïnvloed door de bevolkingsomvang. In sommige delen van Nederland neemt de bevolkingsomvang af. Dit kan van invloed zijn op het aantal bezoekers van een winkelgebied. Tot slot is de demografische samenstelling op lokaal niveau (opleidingsniveau, werkloosheid, etc.) van invloed op de beschikbare koopkracht in een gebied en als zodanig ook van invloed op de omvang van de koopkracht die door winkels kan worden gebonden. 65 plussers besteden daarnaast hun geld anders; meer aan levensmiddelen en minder aan mode en luxe. 15 Integratie van detailhandel met andere publieksfuncties als cultuur, leisure en horeca (Bal, mei 2012). 16 Dit blijkt zowel uit een correlatieanalyse op landelijk als op provinciaal niveau 17 Ook onder zelfstandige winkeliers neemt de vergrijzing toe. Met name in secundaire winkelgebieden en aanloopstraten neemt dit leiden tot afnemende leefbaarheid en verloedering (dit blijkt uit een persbericht van DTNP, namelijk: Vergrijzing winkeliers: dreigende leegstand door gebrek aan opvolging) 18 Op provinciaal niveau zijn grote verschillen als het gaat om (de ontwikkeling van) vergrijzing Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 15

16 2. Factoren en ontwikkeling winkelleegstand Aanbodkant op lokaal niveau Op gemeentelijk niveau zijn grote verschillen als het gaat om winkelleegstand. In veel gemeenten is sprake van een overaanbod, terwijl in sommige andere gemeenten sprake is van krapte 19. Aan de lokale aanbodzijde wordt het functioneren van winkelgebieden vooral beïnvloed door sfeer, uitstraling en imago, parkeren en bereikbaarheid, aanbod horeca, cultuur en evenementen en het retailaanbod. 2.4 Belangrijkste conclusies Het aantal factoren dat winkelleegstand beïnvloedt is groot. Bij het ontwikkelen van een aanpak is het essentieel om te achterhalen welke factoren oorzaak zijn van de winkelleegstand. Een aantal factoren zijn direct te beïnvloeden aan de aanbodkant op lokaal niveau. 19 Dit geldt niet alleen voor detailhandel, maar ook voor horeca (Van Mispelaar, 2012) Deze factoren zijn ook op lokaal niveau te beïnvloeden. Bijvoorbeeld door het verbeteren van de bereikbaarheid, het toevoegen van winkels of horeca en het organiseren van evenementen. Het retail- en flankerend beleid zijn dan ook in belangrijke mate bepalend voor het functioneren van een winkelgebied. Naar verwachting zullen een goed retail- en flankerend beleid een doorslaggevende rol gaan spelen als het gaat om het aantrekken dan wel behouden van consumenten en daarmee het beperken van winkelleegstand. 16 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

17 Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 17

18 3. Visie externe deskundigen 3.1 Inventarisatie In het vorige hoofdstuk is een analyse gemaakt van de factoren die winkelleegstand kunnen beïnvloeden. In dit hoofdstuk zal gekeken worden welke rol is weggelegd voor lokale overheden bij het beïnvloeden van deze factoren. De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat is: Hoe kijken deskundigen aan tegen de rol van lokale overheden bij het aanpakken van winkelleegstand?. Voor het beantwoorden van deze vraag is een literatuurstudie uitgevoerd. Daarnaast zijn diverse deskundigen geïnterviewd. Dit hoofdstuk zal worden ingeleid met de belangrijkste resultaten van de inventarisatie. De resultaten zullen per (lokale) bestuurslaag worden toegelicht. Vervolgens is een korte samenvatting te lezen van een expert-meeting van Nirov en Platform31. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een beschrijving van de visie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). 3.2 Provincies Provincies geven op dit moment nog te weinig prioriteit aan hun regierol 20. Hierdoor ontbreekt de benodigde regionale afstemming van bovenlokale initiatieven (SER Overijssel, 2012). Daarnaast stelt Detailhandel Nederland dat provincies vaak te terughoudend zijn om gemeenten terug te fluiten. Dit terwijl er een belangrijke controlerende rol is weggelegd voor provincies (Zee, 2012). Als provincies hun controlerende rol niet sterker gaan invullen zullen de leegstandsproblemen verergeren (IVBN, 2012). Provincies kunnen een bijdrage leveren aan het verminderen van leegstand in de detailhandel door bovenregionale detailhandelsinitiatieven op elkaar af te stemmen (SER Overijssel, 2012). Om dit te benadrukken, bezoekt Detailhandel Nederland momenteel alle provincies van Nederland (Zee, 2012). Volgens de Kamer van Koophandel Midden- Nederland moeten provincies een regierol innemen die vergelijkbaar is met de rol van provincies op de bedrijventerreinenmarkt. Het is wenselijk om duidelijke afspraken te maken om op die manier vraag en aanbod in de toekomst op elkaar af te stemmen. Hierdoor kan verdringing (mogelijk) worden voorkomen (KvK, juni 2012). 20 Deze conclusie is onder andere getrokken door Neprom (NEPROM, 2012) en Detailhandel Nederland (Zee, 2012) 18 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

19 3.3 Regio s Gemeenten moeten onderling de ontwikkeling van detailhandel beter coördineren 21. Op dit moment is regionale afstemming niet verplicht en verloopt dit gebrekkig (Zee, 2012). Gemeenten coördineren hun locatiebeleid nauwelijks 22. Volgens Patrick Manning van HoofdBedrijfschap Detailhandel (HBD) is het belangrijk om ook op regionaal niveau duidelijke keuzes te maken, ten behoeve van detailhandel. Gemeenten kunnen onderling afspraken maken en deze vastleggen in een regionale visie. In combinatie met een provinciale verordening kan een regionale structuurvisie een zeer krachtig sturingsinstrument zijn (NEPROM, 2012). 3.4 Gemeenten Op dit moment wordt geconcludeerd dat gemeenten niet of te weinig betrokken zijn bij de ontwikkeling van winkelgebieden. Soms heeft dat te maken met gebrek aan kennis of tijd bij de betreffende gemeente(ambtenaar) (Van der Steen, april 2012). Volgens Detailhandel Nederland hebben gemeenten zelf direct bijgedragen aan de opgelopen leegstand van winkels 23. Zo hebben gemeenten veel winkelmeters toegevoegd zonder dat daar vraag naar was (Zee, 2012). In het vorige hoofdstuk is gekeken naar de factoren die van invloed kunnen zijn op winkelleegstand. Hieruit blijkt dat een aantal factoren (direct) te beïnvloeden is aan de aanbodkant op lokaal niveau. Bij het beïnvloeden van deze factoren is het belangrijk dat gemeenten zich opstellen als procesregisseur 24. Op dit moment wordt er nog te weinig prioriteit gegeven aan deze regierol. Gebrek aan regie levert onzekerheid op, met als gevolg dat winkeleigenaren en beleggers minder snel zullen investeren (HBD, 2012). De ontwikkelingen die momenteel gaande zijn in de detailhandel (zie hoofdstuk 2) vragen om een sterke regierol van met name gemeenten. Deze regierol wordt vaak nog niet optimaal ingevuld (Bal, september 2011). 21 o.a. Detailhandel Nederland (Zee, 2012), HoofdBedrijfschap Detailhandel (Manning, 2012) 22 Jelger Zee van Detailhandel Nederland trok deze conclusie (Zee, 2012) 23 Gerard Zandbergen van Locatus stelt dat gemeenten niet de oorzaak zijn van winkelleegstand (Nicis, 2010) 24 Dit blijkt uit diverse interviews en literatuurstukken Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 19

20 3. Visie externe deskundigen 3.5 Expertmeeting Nirov en Platform31 (2012) In 2012 organiseerde Nirov en Platform31 een expertmeeting. De vraag die tijdens deze meeting centraal stond was: Wie neemt de regie?. Om deze vraag te beantwoorden kwam een groep experts bijeen, onder meer vanuit, detailhandel, horeca, gemeenten en (beleggende) ontwikkelaars. De belangrijkste conclusie die tijdens deze meeting is getrokken is dat er nauwelijks regie wordt gevoerd. Deze rol zou sterker ingevuld moeten worden door met name gemeenten en provincies (Raatgever, 2012). 3.6 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Gemeenten hebben primair een rol in de sfeer van de ruimtelijke ordening. Wat winkelleegstand betreft kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het herbestemmen van panden. Hier moet echter voorzichtig mee worden omgegaan in verband met de mogelijkheid van het verstoren van de marktwerking. Daarnaast zijn gemeenten verantwoordelijk voor de leefbaarheid, waarin de detailhandel een belangrijk component vormt. De Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) erkent dat er een belangrijke rol is weggelegd voor gemeenten bij het aanpakken van winkelleegstand. Maar gemeenten zijn echter niet de enige partij, sterker, idealiter is de markt leidend (Berends, 2012). Bij het bestrijden van leegstand is het essentieel dat marktpartijen hun huur verlagen. Dat dit ook gebeurt blijkt uit recente daling van de winkelhuurprijzen (Bal, november 2012). 3.7 Belangrijkste conclusies Op dit moment geeft de overheid in de aanpak van winkelleegstand vaak (te) weinig prioriteit aan hun regierol. Op alle schaalniveaus is het belangrijk dat deze (regie)rol sterker wordt ingevuld. Dit geldt met name voor provincies en gemeenten. Uit hoofdstuk 2 blijkt dat een aantal winkelgebieden moeten krimpen om voldoende aantrekkelijk te blijven voor consumenten. Het is belangrijk dat deze opgave niet wordt onderschat. Voor gemeenten is het verder belangrijk om strategische keuzes te maken en een duidelijk visie op de lange termijn ontwikkeling van de detailhandel te scheppen. Het is essentieel dat gemeenten consistent zijn en - waar nodig - durven in te zetten op krimp. Daarnaast is het belangrijk dat gemeenten goed samenwerken met onder andere retailers en vastgoedeigenaren. Ook van deze partijen wordt de komende jaren (meer) investeringsbereidheid verwacht. Provincies zullen daarbij - indien nodig - gemeenten moeten stimuleren om detailhandelsbeleid op te stellen. Tot slot is een belangrijke controlerende rol voor provincies weggelegd. 20 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

21 Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 21

22 4. Praktijkvoorbeelden Hiervoor is vastgesteld dat er een belangrijke rol is weggelegd voor lokale overheden bij het aanpakken van winkelleegstand. Met name gemeenten moeten zich opstellen als procesregisseur. Gemeenten kunnen bij het aanpakken van winkelleegstand aan diverse knoppen draaien. Om die reden zal worden ingezoomd op gemeentelijk niveau. In dit hoofdstuk zal gekeken worden hoe gemeenten in de praktijk omgaan met winkelleegstand. Welke maatregelen en instrumenten worden door gemeenten ingezet bij het aanpakken van winkelleegstand? Dit hoofdstuk zal worden ingeleid met enkele praktische voorbeelden van instrumenten die door gemeenten worden ingezet bij de aanpak van (structurele) winkelleegstand. Hierna zullen een aantal maatregelen (kort) worden toegelicht. 4.1 (Beleids)instrumenten In de praktijk zetten gemeenten verschillende (beleids)instrumenten in bij de aanpak van structurele winkelleegstand 25. In deze paragraaf zullen enkele concrete (lokale) voorbeelden worden toegelicht. Hierbij staan twee instrumenten centraal, namelijk het bestemmingsplan en de (sectorale) structuurvisie (Sectoraal) beleid Een (sectorale) structuurvisie is een sterk sturingsinstrument. Onder andere gemeenten kunnen dit instrument inzetten bij het uitzetten van strategische keuzes en het voeren van regie. Uit hoofdstuk 3 blijkt dat gemeenten meer regie moeten voeren. Het is dan ook verstandig dat gemeenten duidelijke keuzes maken en dit vastleggen in een (sectorale) structuurvisie. Uit een inventarisatie blijkt dat er een (groot) aantal gemeenten zijn met (geactualiseerd) detailhandelsbeleid (zie bijlage). Enkele voorbeelden hiervan zijn de gemeente Bussum 26, de gemeente Schiedam 27 en de gemeente Twello 28. De gemeente Twello heeft een strategische visie opgesteld om daarmee de ontwikkelingen in het centrum te sturen. Ondernemers weten wat ze hebben aan de overheid en durven daarom te investeren. Twello behoudt hierdoor haar aantrekkingskracht op de consument, ondanks de nabijheid van Apeldoorn en Deventer (KvK, november 2012). 25 Dit blijkt uit een uitgebreide beleidsanalyse die in het kader van dit onderzoek is uitgevoerd 26 Gebiedsvisie Centrum, gemeente Bussum 22 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2

23 De gemeente Bussum heeft de ambitie om van het centrum een modern tuindorp te maken (Bussum, 2012). Om deze ambitie te bereiken zijn een aantal doelen gesteld in de Gebiedsvisie Centrum. Zo wil de gemeente Bussum meer ontmoetingsplekken in het centrum realiseren, op verschillende locaties horeca mogelijk maken, het centrum van een groenere uitstraling voorzien en de binnenstad waar mogelijk autoluw maken. De gemeente Schiedam staat al enige tijd bekend vanwege de relatief hoge winkelleegstand (Verhoog et al., 2011). In 2012 heeft de gemeente Schiedam de Ontwikkelingsvisie binnenstad vastgesteld (Schiedam, 2012). De visie vertelt het verhaal van de stad en reikt van daaruit ideeën aan om meer mensen naar de binnenstad te trekken. Bij de transformatie van de binnenstad staat de Schie (weer) centraal. Opgave is om de binnenstad weer te koppelen aan de rivier waaraan zij haar ontstaan te danken heeft (Schiedam, 2012). 27 Ontwikkelingsvisie Binnenstad, gemeente Schiedam 28 Dit blijkt uit een recent rapport van de Kamer van Koophandel (KvK, november 2012) Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 23

24 4. Praktijkvoorbeelden Bestemmingsplan Verschillende gemeenten proberen bij het opstellen van bestemmingsplannen rekening te houden met winkelleegstand. Voorbeelden hiervan zijn de gemeente Hillegom 29, de gemeente Rijswijk 30 en de gemeente Groningen 31. Momenteel wordt er een nieuw bestemmingsplan opgesteld voor de binnenstad van de gemeente Groningen. Per aanloopstraat wordt afgewogen of functiemenging mogelijk is. Een aantal aanloopstraten zal (langzaam) van het centrum worden afgeschreven (Koppert, 2012). De gemeente Rijswijk is bezig met het opstellen van een nieuw bestemmingsplan voor het winkelcentrum In de Bogaard. In het kader van dit bestemmingsplan is een onderzoek uitgevoerd naar de positionering van het winkelcentrum. De resultaten van het onderzoek worden gebruikt in de procedure van het bestemmingsplan. In de gemeente Hillegom is leegstand een actueel onderwerp. Bij het actualiseren van het bestemmingsplan voor het centrum is om die reden rekening gehouden met winkelleegstand. De gemeente Hillegom heeft ervoor gekozen om de volgende ontwikkelingen door middel van het bestemmingsplan te stimuleren: 1. Uitsterfconstructie in aanloopstraten; 2. Functieverruiming in aanloopstraten (zonder planschade); 3. Wonen boven winkels; 4. Ontwikkelingsgebieden aanwijzen die ondernemers stimuleert tot investeringen en/ of eigen initiatieven (uitnodigingsplanologie). 29 Bestemmingsplan Centrum, gemeente Hillegom 30 Bestemmingsplan In de Bogaard, gemeente Rijswijk 31 Bestemmingsplan Binnenstad, gemeente Groningen 24 Samenvatting Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2