Landelijke Klachtencommissie voor het openbaar en het algemeen toegankelijk onderwijs

Transcriptie

1 Landelijke Klachtencommissie voor het openbaar en het algemeen toegankelijk onderwijs (mr. J.P.L.C. Dijkgraaf, S.Y. Kuurstra-Brons, drs. M. Polderman) Uitspraaknr Datum: 15 december 2005 School biedt minder lesuren dan wettelijk is voorgeschreven; klacht gedeeltelijk gegrond; voortgezet onderwijs. De klacht Een vader klaagt erover dat de school zijn dochter gedurende het laatste (en het voorlaatste) schooljaar minder uren les heeft gegeven dan wettelijk is voorgeschreven. Een gevolg daarvan is geweest dat hij zelf onderwijskundige taken heeft moeten verrichten die eigenlijk voor rekening van de school hadden moeten komen. De visie van partijen De vader stelt dat zijn dochter volgens het Inrichtingsbesluit WVO (I-WVO) in het voorlaatste jaar 1000 klokuren les behoorde te krijgen, maar dit is in de praktijk hooguit 800 uur geweest. Met name rond de vakanties en gedurende de proefwerkweken geeft de school veel te veel vrij. In de wet staat dat de leerlingen per jaar niet meer dan 60 dagen vrij mogen hebben. De vader heeft bij het klaagschrift een berekening van het aantal lesuren in het derde leerjaar gevoegd. Ook in het examenjaar heeft zijn dochter veel te veel vrij gehad. De vader heeft zijn bevindingen bij de school zelf, bij de leerplichtambtenaar en bij de schoolinspectie neergelegd, maar dat heeft er niet in geresulteerd dat er meer lessen werden gegeven. Als gevolg van de geringe leertijd op de school heeft de vader een rol moeten spelen die eigenlijk was toebedeeld aan de docenten. In het schooljaar 2004/2005 is voor klas 4 vmbo (t) niet meer dan 541,75 uren lesgegeven. De vader documenteert zijn berekening ondermeer door toezending van de schoolagenda van zijn dochter. De vader meent dat het aantal uren daadwerkelijk genoten onderwijs te weinig is geweest en licht dat standpunt met diverse argumenten toe. Het schoolbestuur beschrijft gedetailleerd op welke dagen welke activiteiten hebben plaatsgevonden en concludeert dat de vader een aantal daarvan ten onrechte als vrij voor de leerlingen heeft aangemerkt. Ook heeft de vader ten onrechte 1,5 mentoruur per week niet in de door hem bijgevoegde urenberekening opgenomen. De school organiseert voorts talrijke activiteiten die niet als vrij moeten worden betiteld: culturele en kunstzinnige vormingsactiviteiten, sportwedstrijden, excursies en dergelijke.

2 Het schoolbestuur verwijst naar het meest recente rapport van de inspectie en stelt dat de inspecteur op een uitzondering na (een 2 vwo-klas) geen aanmerkingen heeft gemaakt over de aan het onderwijs bestede tijd. De school verstaat onder lestijd die tijd, gedurende welke de leerlingen onder verantwoordelijkheid van een docent activiteiten verrichten, waaronder ook contacturen in de klas, het vervullen van praktijkopdrachten, deelname aan practica, sportactiviteiten en excursies. Overwegingen van de Commissie (...) Welke activiteit valt onder het begrip les. De school bevestigt in reactie op de nadere vragen van de Commissie het eerder ingenomen standpunt over de activiteiten die als les zijn te beschouwen. De vader is het met dit standpunt niet eens. Hij meent dat onder lestijd ook activiteiten vallen die leerlingen verrichten onder leiding van bekwaam personeel. Bij de beoordeling van dit onderdeel heeft de Commissie nadrukkelijk gekeken naar de visie van de minister van OCW zoals beschreven in het wetsontwerp Regeling Onderbouw VO (W3756.k-2). Dit voorstel van wet heeft de minister op 22 september 2005 met een positief advies ontvangen van de Raad van State (W /III). In dit wetsvoorstel wordt naar analogie van de bepalingen voor de tweede fase van het voortgezet onderwijs onder onderwijstijd verstaan: begeleid onderwijs onder schooltijd en onder verantwoordelijkheid van daartoe bekwaam onderwijspersoneel. Bekwaam onderwijspersoneel behoeft niet per definitie onderwijsbevoegd personeel te betreffen. Bij het werken in teams bijvoorbeeld vermeldt het wetsvoorstel (WVO artikel 33 lid 4a nieuw ) dat nu duidelijker is geregeld dat alle leraren in het team in het bezit moeten zijn van een relevant bewijs van bekwaamheid. Daarnaast blijft de mogelijkheid open dat niet-bevoegde leraren worden ingeschakeld bij het daadwerkelijk verzorgen van het onderwijs. Deze mogen niet betrokken zijn bij de samenstelling en bij de bewaking van de uitvoering van het onderwijsprogramma. Die taken blijven voorbehouden aan personen met een bewijs van bekwaamheid. Naar analogie van artikel 33 WVO kan bij tijdelijke afwezigheid van een bevoegde leraar, tijdelijk een niet- of onderbevoegde leraar deel van het team uitmaken, zo vermeldt het wetsvoorstel. De school beschouwt als lestijd de tijd gedurende welke de leerlingen onder verantwoordelijkheid van een docent activiteiten verrichten. De visie van de vader, waar deze zich richt op de omschrijving van 'bekwaam personeel' (dit omvat ook niet-onderwijzend personeel) sluit hierop niet aan en wijkt tevens af van de definitie uit het wetsvoorstel Regeling Onderbouw VO. De Commissie is daarom van oordeel dat de school er met haar definitie van lestijd een juiste opvatting op nahoudt, alhoewel dit voor verdere beoordeling van voldoende lestijd niet relevant is. Lesuren groep 4 vmbo (t) en de omrekening van contacturen. De Commissie zal een tweetal aspecten nader bespreken en daarna haar overweging richten op de beoordeling van het geschil. Het betreft allereerst het huidige summier wettelijk kader voor onderwijstijd en de toetsing van het schooljaar 2004/2005 aan dat kader. Vervolgens behandelt de Commissie de praktische toepassing van het begrip onderwijstijd en het daarmee samenhangend veranderend wettelijke kader. (...)

3 De huidige regelgeving. Artikel 11c WVO bepaalt dat tijdens de eerste drie leerjaren van het voortgezet onderwijs per leerjaar minstens 1067 klokuren lestijd wordt verzorgd. De advies lessentabel bepaalt het aantal lessen dat gedurende een cursus ten minste kan worden gegeven (artikel 23 WVO). Artikel 26 van het I-WVO rekent daarbij met een totaal van 1067 klokuren in elk van de eerste drie leerjaren en van 1000 klokuren in het vierde leerjaar. Artikel 26f van dit Inrichtingsbesluit bepaalt dat het onderwijsprogramma in het laatste jaar van havo en vwo minstens 700 klokuren onderwijs bedraagt. Zo'n bepaling ontbreekt echter voor het vmbo. De vader stelt dat in het schooljaar 2004/ ,75 uren onderwijs zijn genoten en het schoolbestuur meent dat dit minstens 713,5 klokuren zijn geweest. Onbetwist is derhalve dat het formele aantal van 1000 klokuren lestijd in vmbo 4 (t) door de school niet is verstrekt. Ontwikkelingen. In het hiervoor gememoreerde wetsvoorstel Regeling Onderbouw VO wordt de minimale onderwijstijd in het vierde leerjaar van het vmbo in overeenstemming gebracht met de norm die wettelijk al geldt voor het laatste leerjaar voor havo en vwo, te weten minimaal 700 klokuren. Deze voor het vmbo nieuwe norm is in het wetsvoorstel verwerkt naar aanleiding van opmerkingen van de inspectie, zo vermeldt de toelichting. Het voorstel introduceert ook een bandbreedte voor onderwijstijd met een minimum van 1000 en een maximum van 1134 klokuren per jaar. Daarbij komt het uitgangspunt van de traditionele lesuren van 50 minuten te vervallen. Eveneens vervalt de adviesurentabel. Alhoewel dit slechts een adviestabel betrof bleek er volgens de toelichting een sturende werking vanuit te gaan waardoor de ruimte voor schooleigen keuzes ten onrechte werd ingeperkt. Een dergelijk instrument past niet in de huidige besturingsfilosofie zo schrijft de minister. Door het schrappen van artikel 23 WVO komt de grondslag van de adviesurentabel te vervallen. Het blijkt, zo schrijft de minister in haar brief over onderwijstijd (OCW VO/OK/05/28888), dat er veel scholen zijn die niet het minimale aantal voorgeschreven uren onderwijstijd aanbieden. Zij verklaart dit deels door inconsistentie in de huidige regelgeving. Om alle scholen in staat te stellen het onderwijs flexibel en gevarieerd vorm te geven én leerlingen die onderwijstijd te geven waarop ze recht hebben, is de nieuwe regelgeving totstandgekomen. Daarin wordt als nieuwe centrale norm het minimale aantal klokuren op jaarbasis gehanteerd. De eis van maximaal 68 vakantiedagen blijft daarbij in het Inrichtingsbesluit gehandhaafd. Bij de behandeling van het geschil vindt de Commissie het van belang dat de onderwijsinspectie in de lijn van 700 klokuren in het examenjaar van het vmbo handelde bij de beoordeling van de lestijden op de school en over dat aspect van het rooster geen opmerkingen plaatste in het rapport van het schoolbezoek van begin Door hetgeen hiervoor is aangegeven is ook voor de Commissie de beoordeling van de te realiseren 700 klokuren en niet 1000 uren in vmbo 4 (t) aan de orde als het gaat om het realiseren van voldoende lestijd. De Commissie merkt op dat toetsing van een schoolrooster aan de wet als taak primair gelegen is bij de onderwijsinspectie mede doordat de te realiseren

4 onderwijstijd een bekostigingsvoorwaarde betreft. De minister wijst met nadruk in de gememoreerde brief op de taak die op dit vlak voor de inspectie bestaat. "De Inspectie zal zowel naar de geprogrammeerde als de gerealiseerde onderwijstijd kijken. Wanneer een school de aangepaste voorschriften niet naleeft, zullen daar vanaf het schooljaar 2006/2007 consequenties aan worden verbonden". Het schooljaar 2005/2006 beschouwt de minister als een overgangsjaar. Beoordeling. Doordat de toetsing van de onderwijstijd primair bij de inspectie ligt wil de Commissie de voorliggende kwestie op meer algemene gronden beoordelen. De Commissie merkt op dat de school eraan is voorbijgegaan de gemaakte berekening van uren nader te onderbouwen. Dit was mogelijk geweest door bijvoorbeeld het indienen van een rooster, activiteitenkalender of overzicht van werkzaamheden binnen de mediatheek. Een toelichting of de opgegeven lesuren ook daadwerkelijk aan de leerlingen zijn gegeven ontbreekt. De Commissie heeft hier echter naar gevraagd omdat de betwisting van de vader zich met nadruk op dit aspect richt. De onderwijsinspectie plaatst een kanttekening over het structureel verzuim binnen de school en schrijft voornemens te zijn dit aspect opnieuw te toetsen tijdens het schooljaar 2005/2006. Dit verklaart mogelijk de terughoudendheid van de school om de Commissie hierover inzicht te geven. Ten aanzien van de opsomming van de vader overweegt de Commissie als volgt. a. De Commissie is van oordeel dat de vader bij de berekening van de lestijd mag afgaan op de urenaantallen zoals die zijn opgenomen in de schoolgids. De Commissie volgt de vader dan ook in zijn zienswijze dat wat wiskunde betreft 25,5 klokuren minder zijn gegeven dan de school meldt. b. Partijen verschillen van mening of de lessen ckv tijdens reguliere lesdagen zijn gegeven of buiten lestijd vielen. Indien de Commissie ter beoordeling van dit onderdeel de agenda van de dochter zou raadplegen, zou deze agenda in kopie ook aan het schoolbestuur toegezonden moeten worden. Bij de feitelijke afweging of het belang van de zaak deze schending van privacygegevens rechtvaardigt heeft de Commissie voorrang gegeven aan de privacybelangen. Hierdoor is het voor de Commissie niet vast komen staan welke partij in dezen het gelijk aan zijn zijde heeft en wijst zij dit onderdeel van de klacht af. c. De Commissie vindt de redenering van de school inconsistent indien deze stelt dat bij een langere zomervakantie een vakantieweek als lestijd kan worden beschouwd. Deze redenering houdt zeker geen stand binnen het nieuwe door de minister voorgestelde lesurenregime dat het minimale aantal klokuren hanteert. Ook in dit onderdeel volgt de Commissie de zienswijze van de vader dat 25,5 klokuren van deze vakantieweek niet meetellen bij de totaal gerealiseerde onderwijstijd in het examenjaar van zijn dochter. d. Partijen verschillen van oordeel of het mentoruur een regulier contactuur betreft. De Commissie vindt dat mentoruren in beginsel wel onder het begrip onderwijstijd vallen. De Commissie heeft echter niet kunnen vaststellen of deze uren feitelijk zijn gegeven en of de

5 leerlingen verplicht waren daaraan deel te nemen. De Commissie kan om die reden geen oordeel geven over de gegrondheid van dit onderdeel van de klacht en wijst deze daarom af. e. In reactie op de door de Commissie gevraagde nadere toelichting van de school reageert de vader met een nieuw argument dat vakbegeleiding niet in de roosters van leerlingen voorkomt en geen van de leerlingen van vmbo 4(t) dit vak heeft genoten. Dit vak is volgens de schoolgids opgenomen in de leerjaren twee tot en met vier. Naar het oordeel van de Commissie is toevoegen van een klacht over dit vak in reactie op de nadere toelichting van de school niet meer het geschikte moment omdat dit de eindigheid van de onderhavige procedure in de weg staat. Verder meent de Commissie over voldoende gronden te beschikken om tot een beoordeling van de klacht te kunnen komen. f. De school heeft toegelicht dat zij bij het samenstellen van het rooster de examentijd invult conform het landelijk beleid van de onderwijsinspectie. Voor de schoolexamendagen rekent de inspectie een halve lesdag, zo motiveert de school onweersproken. De gedifferentieerdheid van examens en van leerlingen is groot. Het is niet doenlijk om de lestijd van examens te bepalen aan de hand van de individuele tijd die een leerling nodig heeft voor zo'n examen. De Commissie vindt wat dit betreft de keuze van de school in de samenstelling van het rooster begrijpelijk. g. De vader stelt dat zijn dochter 26 dagen extra vrij heeft gekregen in het examenjaar als gevolg van lesuitval en het anders definiëren van onderwijstijd. De gedachte die hij daarbij volgt sluit niet aan bij de wet. Artikel 16 I-WVO richt zich namelijk op vakantiedagen. Lesuitval valt daar nadrukkelijk niet onder. Dit kan ertoe leiden dat roostertechnisch de lestijden en vakantiedagen correct door de school zijn verantwoord maar dat de leerlingen wegens lesuitval meer dan 68 dagen geen onderwijs ontvangen. Over de structurele lesuitval schrijft de onderwijsinspectie dat dit een punt van aandacht vormt voor het management. Bij een volgend bezoek zal de inspectie daaraan aandacht schenken (Periodiek KwaliteitsOnderzoek van begin 2004, pagina 13 en 17). Voor zover de klacht zich evenwel richt op het feit dat de school teveel vakantiedagen of vrije dagen heeft gegeven is deze naar het oordeel van de Commissie ongegrond. Het schoolbestuur stelt dat in het schooljaar 2004/2005 voor vmbo 4 (t) 713,5 klokuren onderwijs zijn gegeven. Naar het oordeel van de Commissie is voldoende aangetoond dat op deze totaaltelling van de school 25,5 klokuren wiskunde en 25,5 klokuren vakantie in mindering moeten worden gebracht. Daardoor heeft het schoolbestuur minder dan 700 klokuren onderwijs gegeven in vmbo 4 (t) in het schooljaar 2004/2005. De Commissie is van oordeel dat de klacht hierover gegrond is. Het oordeel van de Commissie De klacht is gedeeltelijk gegrond. Advies aan het schoolbestuur De Commissie beveelt het schoolbestuur aan: 1. dat de school zich op transparante wijze kan verantwoorden in hoeverre zij zich houdt aan de wettelijke normen over onderwijstijden;

6 2. ouders aan het begin van elke schooljaar te informeren over niet-contactgebonden activiteiten tijdens lesuren; 3. beleid te ontwikkelen op welke manier structurele vervangingen plaatsvinden.