Evaluatie Regionale Actieprogramma's Wonen Noord-Holland Eindrapport

Transcriptie

1 Evaluatie Regionale Actieprogramma's Wonen Noord-Holland Eindrapport Wouter Porton Dicky Sijpkens Marinka van Vliet In opdracht van de provincie Noord-Holland, dhr. T. Berkhout en mw. L. Steensma-Nooij 25 juli

2 Evaluatie Regionale Actieprogramma's Wonen Noord-Holland Eindrapport Inhoud Pagina 1. Inleiding Achtergrond Aanleiding en doelstelling Vraagstelling Opzet en verantwoording van het onderzoek Onderscheid feiten, meningen, oordeel 7 2. Regionale Actieprogramma s Wonen Vooraf Bevindingen Het instrument RAP Conclusies en verbetervoorstellen Procesbeschrijvingen regio s en provincie Inleiding Regiobeschrijving Zuid-Kennemerland en IJmond Regiobeschrijving Kop van Noord-Holland Regiobeschrijving West-Friesland Regiobeschrijving Stadsregio Amsterdam Regiobeschrijving Gooi en Vechtstreek Regiobeschrijving Alkmaar Provincie 58 Bijlagen: 1. Procesfactoren 2. Enquête 3. Samenstelling Begeleidingscommissie 4. Gesprekspartners 5. Overzicht bijeenkomsten 2

3 1. Inleiding 1.1 Achtergrond Provinciale Staten van Noord-Holland hebben op 27 september 2010 de Provinciale Woonvisie vastgesteld, met als doelstelling: In 2020 beschikken de inwoners van Noord-Holland over voldoende woningen met een passende kwaliteit en in een aantrekkelijk woonmilieu. Een duurzaam en kwalitatief hoogwaardig woningaanbod vraagt om goede afstemming op regionaal niveau tussen alle partijen die betrokken zijn bij het bouwen van woningen. De provincie heeft hier een regierol in (zie kader op volgende pagina). De regionale actieprogramma s (RAP s) met duidelijke afspraken over regionale woningbouwprogramma s zijn hiervoor het instrument. De Provinciale Woonvisie bestrijkt een periode van tien jaar. Binnen deze periode vinden twee RAPronden van vijf jaar plaats. Op 30 november 2010 is het plan van aanpak RAP s in de steigers door Gedeputeerde Staten vastgesteld, waarin is opgenomen hoe de RAP s ontwikkeld worden en wat ze globaal zullen inhouden. Dit plan van aanpak is in samenwerking tussen de provincie en de regio s tot stand gekomen. De regio s hebben ingestemd met het opstellen van RAP s volgens dit plan van aanpak. Het plan van aanpak is vastgesteld in de B&W s van de verschillende gemeenten. Met uitzondering van de gemeenten in de Stadsregio Amsterdam (Stadsregio). Vanwege de regionale taken en bevoegdheden van de Stadsregio op het beleidsveld wonen zijn apart afspraken gemaakt. Inmiddels hebben alle zes de regio s (Kop van Noord-Holland, Regio Alkmaar, West- Friesland, Zuid-Kennemerland en IJmond, Stadsregio Amsterdam en Gooi en Vechtstreek) de eerste ronde doorlopen en een vastgestelde RAP. Voor de periode is de tweede RAPronde voorzien. Het doel van de RAP s is te komen tot regionale woningbouwprogrammering, zowel kwantitatief als kwalitatief. De Provinciale Woonvisie vormt het kader waarbinnen de RAP s zijn ontwikkeld. De RAP s bevatten publiekrechtelijke afspraken tussen de regio s en de provincie over ingrepen in de woningmarkt en het woningaanbod. Bestaande regionale woonvisies zijn hierin meegenomen. 3

4 Uit het rapport van de commissie Lodders blijkt dat provincies zich zouden moeten concentreren op het ruimtelijk-economisch domein, waar ook wonen onderdeel van uitmaakt (Ruimte, Regie en Rekenschap, Rapport van de Gemengde Commissie, decentralisatievoorstellen provincies, 2008). Het Rijk benoemt in het rijkskader voor woningbouw de doelstellingen gericht op een goed werkende woningmarkt in Nederland: de zorg voor voldoende omvang, kwaliteit en differentiatie van de woningvoorraad. Provincies voeren rekening houdend met de rijksdoelstellingen de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van regionaal belang (Bestuursakkoord van VNG, IPO, UvW). Zij houden de regie om te zorgen dat er geen over- of onderaanbod ontstaat (Van Rijk naar gemeenten en provincies, Rijksoverheid, 2012). Gemeenten zorgen op hun beurt voor de lokale afstemming van woningbouwprogrammering binnen de provinciale kaders. Gemeenten krijgen hierbij de ruimte om woningen te bouwen die aansluiten bij de wensen van hun inwoners (Van Rijk naar gemeenten en provincies, Rijksoverheid, 2012). Waar bij deze ontwikkeling samenwerking tussen gemeenten uitblijft, stimuleren provincies actief dat de samenwerking alsnog tot stand komt (Bestuursakkoord van VNG, IPO UvW en Rijk). Volgens het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (BARRO) moet de woningbehoefte en andere stedelijke uitbreiding regionaal worden afgestemd. Sinds 1 oktober 2012 is dit opgenomen in artikel van het Besluit ruimtelijke ordening. Provinciale en gemeentelijke overheden zijn verplicht om nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte, en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze wordt over- en ondercapaciteit zoveel mogelijk voorkomen. De behoefte kan zowel kwantitatief als kwalitatief van aard zijn. Deze verplichting moet leiden tot een regionale afstemming bij de invulling van een kwantitatieve of kwalitatieve woningbehoefte (in verschillende segmenten en woonmilieus) of bij een behoefte aan bedrijventerreinen (in verschillende milieucategorieën), kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen. 1.2 Aanleiding en doelstelling In het plan van aanpak RAP s in de steigers is opgenomen dat halverwege beide RAP-ronden een evaluatie zal worden uitgevoerd om inzichtelijk te maken of en in hoeverre de RAP s een bijdrage leveren aan het bereiken van de doelstellingen en de speerpunten uit de Provinciale Woonvisie. Deze evaluatie van de Regionale Actie Programma s wonen betreft daarmee een tussentijdse evaluatie. Het programma van de eerste ronde RAP s is nog niet afgerond, in 2016 volgt een tweede ronde RAP s. Met deze evaluatie ontstaat inzicht in de werking van het instrument RAP in relatie tot de speerpunten uit de Provinciale Woonvisie. Het doel van de evaluatie is als volgt geformuleerd: Het verkrijgen van inzicht in de werking van het instrument RAP (samenwerking, proces en inhoud) in relatie tot de speerpunten uit de Provinciale Woonvisie. 4

5 In het onderzoek zijn twee processen onderscheiden. Het eerste RAP-proces gaat in op het proces van samenwerken, waarin de regionale actieprogramma s zijn opgesteld. Het tweede RAP-proces gaat in op de doorwerking van deze afspraken in de daadwerkelijke afstemming, samenwerking tussen partijen en de behaalde doelen op het gebied van woningbouwprogrammering en loopt door tot het moment van onderzoek. Het doel van de evaluatie is daarmee tweeledig: enerzijds het inzichtelijk maken van hoe het proces van het tot stand komen van de RAP s is verlopen, ervaren en waartoe dat heeft geleid. Belangrijk hierbij is inzicht te krijgen of en op welke wijze de inzet van RAP s en de daaruit voortkomende afspraken hebben bijgedragen aan de samenwerking rondom de woonopgaven in de regio s. Anderzijds gaat het ook om de vraag wat de werking van het instrument RAP is, na vaststelling van het RAP. Onderstaand figuur geeft deze tweeledige doelstelling schematisch weer. In de evaluatie komen perspectieven van zowel gemeenten (ambtelijk en bestuurlijk) per regio als van de provincie (ambtelijk en bestuurlijk) op het doorlopen proces aan bod. Ook is het proces na de vaststelling van de RAP s niet stil blijven staan. Zo lopen er momenteel in diverse regio s processen om tot een meer vraaggestuurde woningbouwprogrammering te komen. In deze evaluatie is daarom eveneens aandacht voor de huidige stand van zaken. Met deze evaluatie wordt beoogd het vervolg van het proces indien nodig te kunnen verbeteren. De lerende werking van deze evaluatie is voor gemeenten en provincie een belangrijke opbrengst, met het oog op de tweede RAP-ronde voor de periode Het leren gebeurt niet alleen na afloop (in een gezamenlijke Masterclass), maar heeft ook al plaatsgevonden tijdens de evaluatie, in de regiobijeenkomsten en in de gezamenlijke bijeenkomsten van de begeleidingscommissie. 1.3 Vraagstelling Er worden rondom een drietal thema s onderzoeksvragen gesteld: 1. Proces van totstandkoming van de RAP s a. Hoe is het proces van het tot stand komen van de RAP s intern en extern per regio-verlopen en ervaren door de gemeenten en de provincie? b. Welke partijen speelden hierin (per regio) een rol? 5

6 c. Wat zijn werkende en wat zijn tegenwerkende factoren geweest? d. Zijn er aanbevelingen tot verbetering? 2. Inhoudelijke gevolgen van de RAP s a. Wat zijn inhoudelijke gevolgen van de RAP s: Welke primaire afspraken zijn kwantitatief en kwalitatief gemaakt en in welke mate al gerealiseerd? b. Wat zijn hierin meewerkende en tegenwerkende factoren geweest? 3. Maatwerkafspraken buiten RAP s a. Welke overige maatwerkafspraken zijn buiten de provinciale randvoorwaarden in de regio tot stand gekomen? b. Welke verklaringen zijn hiervoor te geven? 1.4 Opzet en verantwoording van het onderzoek De provincie Noord-Holland heeft Berenschot en Royal HaskoningDHV ingeschakeld om de evaluatie van de totstandkoming en uitvoering van de RAP s uit te voeren. De evaluatie is in een aantal fasen uitgevoerd. De eerste fase betrof een nadere oriëntatie op de RAP s en de verschillende regio s. In deze fase zijn gesprekken gevoerd met de regiocoördinatoren van de zes regio s, is de documentatie rondom de totstandkoming en uitvoering van het RAP verzameld en is een vragenlijst opgesteld voor de uit te voeren enquête. In de tweede fase van het onderzoek zijn de documenten van de regio s en provincie geanalyseerd en procesreconstructies van de totstandkoming en uitvoering van de RAP s opgesteld. Onze definitie van proces is de manier waarop de deelnemende partijen met elkaar zijn omgegaan, tot besluiten zijn gekomen en in hoeverre er betrokkenheid was voor de bijeenkomsten en besluiten. Aan de hand van een viertal procesfactoren die van belang zijn voor een goed proces, namelijk: de mate van openheid van het proces, de mate van draagvlak/veiligheid, de mate van kwaliteit van het proces en de mate van voortgang van het proces, zijn wij tot deze inzichten over het proces en tot een waardering van dit proces gekomen (een uitgebreidere beschrijving van de procesfactoren is opgenomen in bijlage 1). Ook is in deze fase de online enquête onder alle betrokken (woon)ambtenaren in de gemeenten en provincie uitgezet. Hiermee is op efficiënte wijze systematisch data verzameld en zo min mogelijk tijd gevraagd van de betrokkenen (in bijlage 2 wordt ingegaan op de respons(verdeling) van de enquête). De enquête kent een beperkte populatie (106), verdeeld over zes regio s en de provincie. De respons is 61%. Gezien de beperkte populatie zijn de resultaten niet geschikt om harde uitspraken mee te staven. De enquêteresultaten zijn in dit onderzoek vooral gebruikt om een eerste beeld in de regio s op te halen en als basis voor gesprek voor verdere verdieping in de regio s. Er zijn daarom ook geen resultaten van de enquête in de rapportage opgenomen. In de begeleidingscommissie (zie bijlage 3 voor de samenstelling) zijn de eerste tussenresultaten besproken. 6

7 In de derde fase zijn de enquêteresultaten en procesreconstructies getoetst en verrijkt in ambtelijke en bestuurlijke bijeenkomsten (interviews) in de regio s en bij de provincie (met het team Wonen). In de bijeenkomsten hebben de betrokken ambtenaren gezamenlijk hun doorlopen proces gescoord op de procesfactoren. Dit is uitgemond in een vinkjestabel per regio en provincie. Belangrijk hierbij te vermelden is dat deze tabellen geen objectieve werkelijkheid laten zien en niet onderling vergelijkbaar zijn, gezien de verschillende uitgangsposities en contexten van de regio s. Daarbij zijn ze voor een groot deel gebaseerd op zelfreflectie van de betrokkenen op het proces. Aandachtspunt is dat de huidige stand van zaken voor een deel de bril bepaalt waarmee betrokkenen terugkijken op het doorlopen proces. Naast de bijeenkomsten in de regio s en met de provincie Noord-Holland (ambtelijk en bestuurlijk), zijn interviews gehouden met ambtenaren van de provincies Gelderland en Overijssel en interviews met betrokken derden bij de RAP s, zoals marktpartijen en woningcorporaties (zie voor een overzicht bijlagen 4 en 5). In de vierde fase is, na een begeleidingscommissie waarin de eerste analyse is besproken, het conceptrapport opgesteld. In fase vijf is het eindrapport besproken in de begeleidingscommissie. Op 2 juli 2014 heeft een Masterclass procesmanagement plaatsgevonden voor de regiocoördinatoren en provincieambtenaren, om de uitkomsten van de evaluatie te bespreken en zo goed mogelijk bij hen te borgen. 1.5 Onderscheid feiten, meningen, oordeel In het onderzoek en de rapportage hebben we onderscheid gemaakt tussen feiten, meningen en ons expertmatig oordeel. Feiten: bij de beschrijving van de feitelijke doelstellingen en resultaten baseren we ons vooral op schriftelijke documenten en dossiers. Hierbij gaat het om de inhoudelijke RAP-afspraken en voortgang daarop, onder meer op basis van de woningbouwmonitor 2013 en beschikbare data over Ook de procesreconstructies van de RAP-processen zijn opgesteld aan de hand van documenten (feiten). Meningen: deze zijn afkomstig van vertegenwoordigers van de verschillende partijen die betrokken zijn. Zowel bij de provincie als in de regio s, zowel intern als extern. We hebben deze naar boven gehaald via de enquête, groepssessies en persoonlijke interviews. Oordeel van Berenschot/RHDHV: op basis van de feiten en meningen zijn we tot onze eigen onafhankelijke analyse en oordeel over het instrument RAP gekomen. In een procesevaluatie als deze moeten we sterk leunen op wat onze gesprekspartners ons vertellen. Die hebben elk hun eigen perceptie, beleving en ervaringskennis. De meerwaarde van de evaluatie ontstaat niet door deze percepties te beoordelen of nog een mening toe te voegen, maar juist door de percepties gestructureerd in beeld te brengen en te analyseren. Op basis daarvan kunnen wij uitspraken doen over het proces, de regio s systematisch vergelijken en de verschillen verklaren. 7

8 2. Regionale Actieprogramma s Wonen 2.1 Vooraf Het werken met RAP s is nieuw in Noord-Holland. Andere provincies, bijvoorbeeld Gelderland en Overijssel, hebben al langer ervaring met vergelijkbare instrumenten. De ervaringen zijn per saldo positief, waarbij de instrumenten in de tijd worden bijgesteld om te blijven aansluiten bij de zich voordoende vragen (zie kader in dit hoofdstuk). Belangrijk is dat met alle betrokkenen gekeken wordt of de woningbouwprogramma s optimaal aansluiten bij de vraag van de consumenten. Met de RAP s is in de provincie Noord-Holland een nieuwe manier van (samen)werken ontstaan. Hierin zoeken zowel de regio s als de provincie naar hun rol. Aandachtspunt hierbij zijn de verschillen binnen de provincie Noord-Holland als het gaat om de inhoudelijke opgaven op het beleidsveld wonen. In het algemeen heeft het noordelijk deel van de provincie te maken met een stabilisatie van de bevolkingsgroei of bevolkingsdaling en de impact daarvan op de woningmarkt. Terwijl het zuidelijk deel van de provincie juist voor een grote groeiopgave staat. Daarnaast is het RAP proces gestart op een moment dat de woningbouwcrisis in Nederland goed voelbaar is. Wat begon als een in de aanvankelijke beleving tijdelijke financiële crisis loopt gaande weg uit op een diepe crisis op de woningmarkt, die leidt tot ingrijpende wijzigingen; woningen staan lang te koop, prijzen stijgen niet meer als vanzelfsprekend, de woningbouwproductie loopt op veel plaatsen terug. De natuurlijke partner woningbouwcorporatie staat financieel onder druk. Na de BTW maatregel uit het begin van deze eeuw, zijn daar de laatste jaren respectievelijk de temporeel verhoogde saneringsheffing en de verhuurdersheffing aan toegevoegd. Hierdoor zijn de woningcorporaties niet overal meer in staat op de gewenste wijze te investeren en te schakelen. Niet alle voor de toekomst gewenste typen woningen en woonmilieus zijn in het hier en nu afzetbaar. Op veel plaatsen worden nieuwe coalities gesmeed om op onorthodoxe wijze de crisis enigszins het hoofd te kunnen bieden. Sturing op woningbouw op de conventionele manier is extreem lastig. Veel overheden zijn al tevreden als er gebouwd wordt. 2.2 Bevindingen Het RAP is benoemd als instrument om ervoor te zorgen dat in 2020 de inwoners van de provincie in voldoende mate beschikken over woningen met een passende kwaliteit in een aantrekkelijk woonmilieu. Het RAP dient invulling te geven aan de regionale afstemming van het woonbeleid en een passende verdeling van woningtypen en woonmilieus tot stand te brengen. Het RAP is feitelijk een regionaal document geïnitieerd door de provincie. In de aanloop tot het Plan van Aanpak RAP s in de steigers zijn de regio s betrokken. Er heeft zowel een ambtelijke als een bestuurlijke consultatieronde plaatsgevonden. In een aantal regio s zijn hierbij ook woningcorporaties en marktpartijen gehoord. In de bijlage van het plan van aanpak zijn per regio de inhoudelijke problematieken opgenomen waaraan aandacht moest worden besteed in de RAP s. 8

9 Alle regio s hebben ingestemd met het opstellen van RAP s, zoals in het plan van aanpak beschreven. De status, samenhang en meerwaarde van de RAP ten opzichte van de stadsregionale activiteiten zijn apart vastgesteld in het portefeuillehouderoverleg van 4 november 2010, gezien de regionale taken en bevoegdheden van de Stadsregio Amsterdam op het beleidsveld wonen. In het plan van aanpak is opgenomen dat: Procesmatig gezien: De provincie en regio samen optrekken in de totstandkoming van de RAP s. Regionaal maatwerk plaatsvindt. De provincie faciliteert in het proces. En inhoudelijk gezien: Een omslag plaatsvindt van kwantitatieve woningbouw naar een meer op kwaliteit gerichte woningbouw. Het RAP publiekrechtelijke afspraken tussen regio s en provincie bevat, en GS de RAP s vaststelt. Het RAP bestaat uit primaire en maatwerkafspraken. De RAP s een aanvulling of nadere uitwerking vormen van bestaand beleid. Het RAP een basis legt voor de beoordeling van de nut en noodzaak voor bouwen buiten bestaand bebouwd gebied (BBG) Procesopbrengsten Het gesprek over de regionale opgave is op gang gebracht. Het procesresultaat van het RAP is dat in de regio s waar dat gesprek nog niet werd gevoerd, het gesprek over de regionale opgave op gang is gebracht. Vanuit de provincie is er veel energie gestoken in het stimuleren van dit regionaal denken. Er is (voorzichtige) samenwerking ontstaan en uitgebouwd. Het RAP heeft bijvoorbeeld in Zuid-Kennemerland en IJmond de basis gelegd voor de bestuurlijke samenwerking. Ook in de Kop van Noord-Holland en West-Friesland geeft men aan dat het effect van de RAP s is dat het de regionale gedachte heeft versterkt. Het RAP heeft tevens voor versnelling of druk gezorgd voor het tot stand komen van uitvoeringsafspraken. In Gooi en Vechtstreek was het RAP de benodigde stok achter de deur en in Alkmaar zorgde het RAP voor legitimatie om regionaal tot actie over te gaan. In de Stadsregio zal de focus op targets hebben geleid tot een versterkte aandacht voor concrete realisatie. Aantoonbaar is dit niet, maar targets hebben in de keper een positief effect. Zes verschillende processen Het proces van totstandkoming van het RAP is in elke regio verschillend verlopen. Dat zes verschillende processen zouden ontstaan, was op voorhand niet door de provincie voorzien. 9

10 Debet hieraan zijn de grote verschillen in uitgangssituatie, waarbij bijvoorbeeld de regio Zuid- Kennemerland en IJmond voor het eerst één regio was, terwijl de Stadsregio Amsterdam al lange tijd als WGR+ regio functioneert. Dit geldt ook voor Gooi en Vechtstreek waar al lange tijd een formeel samenwerkingsverband bestaat. In deze twee regio s kan het regio-orgaan de coördinerende rol op zich nemen in de afstemming tussen gemeenten (en woningcorporaties en marktpartijen). Hier is ook te zien dat het RAP-proces een meer zelfstandig proces is geweest en de provincie minder intensief betrokken was. RAP verschillend ingezet Met de verschillen in uitgangspositie is het RAP ook verschillend ingezet in de regio s. In Gooi en Vechtstreek kreeg het RAP de functie van uitwerking van de bestaande regionale visie, zoals het ook was beoogd in het Plan van Aanpak RAP. Ook in West-Friesland vormde een vastgestelde Regionale Woonvisie input voor het RAP. In sommige regio s was het RAP juist een opzet naar vervolgtrajecten, die zij in het RAP vastlegden en waarvoor de provincie subsidie beschikbaar heeft gesteld, zoals het Kwalitatieve Woningbouwprogramma in de Kop van Noord-Holland) en Regionale Woningbouwprogramma s/onderzoek Vraaggestuurd Bouwen in West-Friesland. Voor de regio Zuid-Kennemerland was het RAP een vervanging voor een regionale woonvisie. Bij de Stadsregio Amsterdam was het RAP nadrukkelijk geïncorporeerd in het proces van het Actieprogramma Regionale Woningmarkt. Daarnaast is het aan het RAP gekoppelde Woonfonds door een aantal regio s ook expliciet ingezet als toegang tot de financiering van projecten (Gooi en Vechtstreek, regio Alkmaar). Over het algemeen leeft het RAP als document zelf niet zozeer in de regio s, met uitzondering van de regio s Zuid-Kennemerland en IJmond en Gooi en Vechtstreek, maar heeft het RAP wel aangezet tot regionale afstemmingsprocessen en gesprekken in de regio over de lokale woningbouwopgaven. De mate waarin het RAP kan worden beoordeeld als aanvulling op of uitwerking van bestaand gemeentelijk/regionaal beleid, varieert sterk per regio. Waar sprake is van aanvulling of uitwerking is dit veelal als actiepunt in het RAP vastgelegd als een uit te voeren vervolgproces. (Nog) geen bovenregionaal karakter Ten aanzien van het bovenregionale karakter was beoogd één RAP op te stellen voor de drie noordelijke regio s samen, een zogenaamde koepel RAP voor de regio Noord-Holland Noord. Deze koepel RAP is niet tot stand gekomen. Dit was een bewuste keuze vanuit de provincie (GS). Een koepel RAP moest meer zijn dan een optelsom van de drie RAP s van de noordelijke regio s. Deze opgave zou het traject voor de totstandkoming van de RAP s in de afzonderlijke regio s dusdanig langer en complexer maken, dat besloten is hiervan af te zien. Concrete afstemming tussen regio s of invulling geven aan bovenregionale thema s stimuleerde de provincie wel. Onder meer door middel van het faciliteren van bijeenkomsten waar vertegenwoordigers uit de regio s bijeenkwamen onder voorzitterschap van de provincie. Het doel was het uitwisselen van kennis en ervaring en het afstemmen van regiogrensoverschrijdende issues, maar vaak kwamen de partijen daar niet aan toe, omdat er veel lopende zaken, zoals onderzoeksoffertes, moesten worden besproken. 10

11 Op dit moment wordt de noodzaak tot bovenregionale afstemming in diverse regio s onderkend (onder meer Stadsregio Amsterdam en West Friesland). Anderen (Alkmaar en Kop van Noord- Holland) geven aan dat de woningmarkt erg lokaal is, waarbij bovenregionaal afstemmen weinig toevoegt. Zij vragen zich daarom af of de afspraken in het RAP wel van provinciaal belang zouden moeten zijn. Daarnaast vraagt de regionale afstemming al behoorlijke inzet van de regio s, waardoor bovenregionale afstemming op dit moment mogelijk een stap te ver is. Voor de provincie is het juist van belang (en dat is ook de provinciale taak) dat er vanuit het lokale denken een gezamenlijk regionaal denken ontstaat Inhoudelijke opbrengsten Zes RAP s Er is door iedere regio een RAP opgesteld, waarvan de inhoudelijke resultaten jaarlijks worden gemonitord en bestuurlijk besproken. In het verlengde van het RAP zijn veel projecten gericht op de woonkwaliteit aangevraagd en uitgevoerd. De regio s Alkmaar en Zuid-Kennemerland en IJmond geven aan dat het RAP belangrijke inzichten heeft opgeleverd over de regionale woningbouwprogrammering. Ook biedt het RAP een kader dat gebruikt wordt in gesprek met ontwikkelaars. Realisatie doelstellingen RAP. Uit de jaarlijkse evaluatie blijkt dat veel doelstellingen van het RAP zijn gerealiseerd of naar verwachting binnen de planperiode worden gerealiseerd. Een volledig overzicht van deze inhoudelijke resultaten is opgenomen in de regiobeschrijvingen (Hoofdstuk 3). Opbrengst van het RAP is dat op een gestructureerde wijze over de genoemde onderwerpen is gesproken en afspraken zijn gemaakt. Onduidelijk zal blijven of de (al dan niet) realisatie van de genoemde doelstellingen een opbrengst van het RAP is of dat door het RAP de status van de afspraken kan worden geduid. Er is immers geen nulmeting of controlegroep. Echte inhoudelijke discussie nog niet gevoerd. In regionale context zal op enig moment een discussie moeten ontstaan over een regionale woningbouwprogrammering: wie bouwt wat, waar, waarom en hoeveel om aan de concrete kwalitatieve vraag te kunnen voldoen. Dit vraagt niet om een concrete verdeling of blauwdruk planning, maar om in ieder geval een gedeelde visie op de ontwikkeling van de regio, de bijbehorende woningvraag en de rol van de individuele gemeenten hierin. Regionale afstemming is in die context vaak geven en nemen, waarbij het regionale doel de lokale (gemeentelijke) belangen overstijgt. Dit vergt soms pijnlijke keuzen betreffende typologieën en doelgroepen of faseren wat veelal ook weer effect heeft op gemeentelijke grondbedrijven. Zeker in een tijd van woningbouwcrisis en structurele woningmarktveranderingen is dit niet de meest populaire discussie. Daarnaast werkt de regionale politieke focus vaak sterk gemeentelijk en is minder regionaal gericht. Omdat de kwantitatieve, regionale vraag en de optelsom van de bestaande planvoorraad op veel plekken in deze RAP-periode nagenoeg overeen kwam, is een discussie hierover nog onvoldoende gevoerd (c.q. vermeden). In de Kop van Noord-Holland, West-Friesland en Alkmaar ging de discussie vooral over het vastleggen van locaties en het bouwen buiten BBG. 11

12 Er is in West-Friesland en Alkmaar weinig discussie gevoerd over een kwantitatieve regionale verdeling. De oorzaak hiervan lijkt gelegen in het feit dat in deze regio s in het kader van een regionale woonvisie het gesprek over woningbouwaantallen al was gevoerd, terwijl in Zuid- Kennemerland en IJmond de optelsom van de bestaande planvoorraad eenvoudigweg de maximaal haalbare (kwantitatieve) uitkomst gaf. Los van de mogelijke noodzaak tot kwalitatieve bijsturing, leveren de absolute woningbouwaantallen daarmee geen dilemma s en dus geen discussies op. In de Kop van Noord-Holland is de discussie over aantallen en het verdelen van de pijn wel gevoerd. Het ging hier feitelijk alleen over aantallen en locaties en er zijn afspraken gemaakt over hoeveel woningen elke gemeente mag bouwen, juist uitgaande van het terugbrengen van het overschot in de planvoorraad. In Gooi en Vechtstreek en de Stadsregio is de opgave door de crisis en structurele veranderingen op de woningmarkt het faseren en herprogrammeren van woningbouwplannen. Hier moet het gesprek worden gevoerd over wie wat wanneer bouwt bij een dalende woningproductie. Bovendien is de vraag of nog wel voor enkele jaren vooruit afspraken kunnen worden gemaakt over aantallen en programma s en hoe meer organisch ontwikkeld kan worden. Geen blauwdrukken en uitgewerkte plannen, maar de markt meer invloed geven. In de Stadsregio heeft het gesprek over de woningbouwaantallen daarnaast in een ander proces plaatsgevonden. In alle regio s wordt aangegeven dat een dergelijk gesprek nog lastig is omdat (nog) niet alle spelers - om moverende redenen - regionaal wensen te denken en/of de kaarten tegen de borst houden. Dit terwijl openheid van zaken en vertrouwen juist de sleutel zijn voor regionale afstemming. 12

13 Reflectie van bestuurskundige Mark van Twist op het proces van totstandkoming en uitvoering van de RAP s. Het RAP-proces is voor provincie en gemeenten een nieuwe manier van werken. Zo n proces van vernieuwing gaat nooit in een rechte lijn omhoog, integendeel, naarmate de verandering ingrijpender is, is er altijd een terugslag te zien. Niet de rechte weg omhoog wordt ingeslagen maar de moeizame zoektocht naar boven die zich kronkelig ontvouwt en altijd gepaard gaat met enige terugslag omlaag. Juist dan is de moed om door te gaan, ook als het even tegenzit nodig; volharding en vasthoudendheid. Elke verandering verandert de onderlinge verhoudingen. Dat leidt tot geklaag over het proces, over onduidelijkheid en over wat er mis gaat. Vaak is dit een manier om het gesprek over de inhoud uit de weg te gaan: moeilijke beslissingen nemen, verandering van rollen en posities en wijzigen van invloedsverhoudingen. Dan moet duidelijk worden welke betekenissen de RAP s wel spelen: stok achter de deur of legitimatie om op regionaal niveau tot actie over te gaan. Dit past in de normale procesgang van lastige veranderingen. Wat wel zorgen baart is dat soms lastige discussies uit de weg worden gegaan tussen provincie en gemeenten; om de lieve vrede te bewaren en de voortgang van het proces niet te verstoren. Maar de pijn (die voortvloeit uit botsende belangen en tegengestelde prioriteiten tussen provincie en gemeenten) is daarmee niet verdwenen. Alleen is het nemen van die pijn uitgesteld tot een later moment. In veel complexe processen is dit terug te zien. Zolang het op abstract niveau blijft doet iedereen mee (visievorming, plannen maken, concepten ontwikkelingen, trends analyseren) maar zodra het concreter wordt (wat krijg ik meer en jij minder, en andersom) wordt samenwerking ingewikkelder. De energie kan weglopen uit het proces en partijen haken af. Het is dan nodig goed op te letten, goed benoemen en elkaar aanspreken op afhaakgedrag. Dan maar geklaag, dan maar gedoe, maar in het belang de rechte rug te bewaken en door te gaan. Van kwantiteit naar steeds meer kwaliteit In het Plan van Aanpak RAP wordt een onderscheid gemaakt in primaire afspraken en maatwerkafspraken. De primaire afspraken moesten in alle regio s worden gemaakt; de maatwerkafspraken vormen een verfijning van de primaire afspraken of betreffen andere onderwerpen uit de Provinciale Woonvisie of onderwerpen die door de regio worden aangedragen. De primaire afspraken betreffen voor het grootste deel een referentieprogramma (met daarin het regionaal kwantitatief programma, het aandeel betaalbare woningen en het aandeel nutredenwoningen). Daarnaast gaan de primaire afspraken over duurzaamheid en voorzieningen in relatie tot zorg. De beoogde kwalitatieve insteek voor het referentieprogramma vanuit de provincie heeft tot een sterk kwantitatieve invulling geleid. Dit komt omdat door de gemeenten werd ervaren dat de nadruk lag op de kwantiteit van dat programma, terwijl zowel het doel van het RAP als de behoefte van regio en provincie juist op kwalitatief niveau lag. De beleving van de betekenis van kwaliteit en kwantiteit is blijkbaar verschillend tussen regio s en provincie. 13

14 Zo kan het aandeel betaalbare woningen ervaren worden als een kwantitatieve afspraak, namelijk het aandeel als kwantitatieve benadering. Anderzijds kan het aandeel betaalbare woningen ook als kwalitatieve afspraak worden geïnterpreteerd; het gaat immers om een kwalitatief aspect, betaalbare woningen. Deze verschillende beleving van de betekenis van kwaliteit en kwantiteit zorgt voor onduidelijkheid over de te maken afspraken, zijn deze kwalitatief of kwantitatief? De resultaten van het onderzoek Vraaggestuurd Bouwen (oktober 2012) dat door de provincie in het kader van kwalitatieve woningbouwprogrammering is geïnitieerd en het maken van vervolgafspraken over processen om tot vraaggestuurde woningbouwprogrammeringen te komen, kwamen volgens de regio s te snel en onverwacht na afronding van de RAP s. Dit is door de provincie herkend en er is maatwerk per regio geleverd qua inhoud en tijdspanne van het proces. De regio s Kop van Noord-Holland en West-Friesland maken momenteel kwalitatieve afspraken met elkaar over wonen. Gooi en Vechtstreek en de Stadsregio Amsterdam deden dit al. De regio Zuid- Kennemerland en IJmond gaat dit binnenkort doen. In de regio Alkmaar zal dit in een tweede RAPronde gebeuren. 2.3 Het instrument RAP Het werken met het instrument RAP betekende voor de provincie en de regio s een nauwere samenwerking op het gebied van woningbouwprogrammering dan eerder het geval was. Hoewel de partijen het bij aanvang eens waren over de noodzaak om te komen tot regionale afspraken, blijft regionale afstemming iets dat niet vanzelf gaat. De rolverdeling tussen de provincie en de regio en ruimte voor maatwerk zijn hierin essentieel Rolverdeling provincie en regio In het Plan van Aanpak is de rolverdeling bij de RAP s als volgt: de provincie is initiatiefnemer en in het vervolg trekken de provincie en de regio samen op. Er is een belangrijke rol weggelegd voor de regiocoördinatoren wonen van de regio s. Zij vormen de directe schakel tussen de gemeenten en de provincie en zijn penvoerder van de RAP s. De provincie faciliteert hierin en kan waar nodig en gewenst een expertrol vervullen. Ondanks de gezamenlijke voorbereiding (in de vorm van het Plan van Aanpak) is er voor de regio s onduidelijkheid gebleven over de rol van de provincie. Wat betekent samen optrekken? En wat is faciliteren? Dit uitte zich onder meer in de volgende punten: Ontbreken van eigenaarschap De opstelling van de regio s ten opzichte van de provinciale betrokkenheid bij de RAP s varieert van We doen het zelf wel (op onze manier) tot Het is jullie feestje, dus zeg maar wat we moeten doen. Bovendien is de regievraag (provincie of regio) op de plekken waar de regie niet direct door de regio is geclaimd, lang op tafel blijven liggen. Uiteindelijk effect is dat de regio onvoldoende eigenaar van het RAP is geworden. Verschil in interpretatie van de te maken afspraken 14

15 Er blijken verschillen in de interpretatie van de te maken afspraken in het RAP. Zijn dit afspraken tussen de gemeenten of tussen de regio en de provincie? In de regio Zuid-Kennemerland en IJmond heeft een discussie plaatsgevonden over de rol van de provincie in de afspraken. Dit heeft geresulteerd in een rolbeschrijving van de provincie in het RAP en het ondertekenen van de RAP door de provincie. Ook in andere regio s was er onduidelijkheid over de status van het RAP. Het initiatief voor de RAP s ligt bij de provincie, de gemeenten in de regio s zijn verantwoordelijk voor de afspraken, maar GS stellen de RAP s vast. Dat heeft de vraag opgeroepen; wiens RAP is het nu eigenlijk? Ruimte voor maatwerk In het Plan van Aanpak is expliciet aandacht besteed aan regionaal maatwerk. Omdat de regio s verschillen zal de impact van ontwikkelingen als verduurzaming, demografische transitie en de gevolgen van de economische crisis per regio anders zijn. Daarom zijn per regio specifieke onderwerpen genoemd die aan bod komen in de RAP s. Er is ruimte in de regio s deze specifieke onderwerpen te verwerken in de (maatwerk)afspraken. Toch heeft deze ruimte niet geleid tot het gevoel bij de regio s om die ruimte ook te pakken, met uitzondering van de regio Zuid- Kennemerland en IJmond. Hiervoor zien we de volgende oorzaken: Ervaren nadruk op primaire afspraken Voor vier van de zes regio s (Zuid-Kennemerland en IJmond, de Kop van Noord-Holland, West- Friesland en Alkmaar) was het RAP een eerste gelegenheid om regionaal over de woningbouwprogrammering te spreken. Mede gezien de planning is in drie van de vier regio s de nadruk gelegd op de primaire afspraken; het resultaat een RAP te hebben. De maatwerkafspraken lijken daarmee een staartstuk te zijn verworden. Hierdoor heeft een aantal van deze regio s weinig ruimte voor maatwerk ervaren die er volgens de provincie wel was. De regio Zuid-Kennemerland en IJmond heeft deze ruimte echter wel ervaren en ook gepakt. Wel of geen locaties? Het RAP beoogde een kader te geven voor het woningbouwprogramma, waar een aantal regio s (West-Friesland en Kop van Noord-Holland) dat kader niet los (wenste te) zien van de locaties waarop het programma gerealiseerd moest worden. De provincie heeft toen aangegeven dat zij uitspraken wilde doen over de locaties buiten bestaand bebouwd gebied (BBG), als de regio voor alle locaties buiten BBG een nut en noodzaakonderbouwing zou geven, conform de provinciale verordening. Nut en noodzaak aantonen van locaties betekende dat gemeenten in ieder geval per locatie aan moesten geven wat de kwalitatieve en kwantitatieve vraag was naar dat project en of het project ook binnen BBG zou kunnen worden gerealiseerd. De regio s hebben dit volgens de provincie onvoldoende nader uitgewerkt, waardoor GS uiteindelijk de RAP s heeft vastgesteld met uitzondering van de locaties buiten BBG. In de Kop van Noord-Holland konden gemeenten nut en noodzaak van locaties echter naar hun mening niet onderbouwen, omdat er in deze fase van het RAP van veel plannen niet bekend was om wat voor woningen het zou gaan (kwaliteit) en dus ook niet beoordeeld kon worden of deze ook binnen BBG kunnen worden gebouwd. Bovendien was er in de regio de misvatting dat 15

16 het maken van kwantitatieve afspraken over de verdeling van woningbouwaantallen, en over locaties, voor de provincie voldoende zou zijn om met plannen buiten BBG in te stemmen. Dit was een verschil in verwachtingspatroon. Vanuit de diverse regio s was vanuit de context van bestaande programma s en locaties wél behoefte aan duidelijkheid rondom locaties. De provincie heeft de regio s gevraagd om op basis van het onderzoek vraaggestuurd bouwen een procesplan op te stellen om te komen tot een vraaggestuurde kwalitatieve woningbouwprogrammering die moet landen in het RAP. Ook hebben GS aangegeven in dit traject prealabel duidelijkheid te geven over de locaties buiten BBG. In de Kop van Noord-Holland en West-Friesland is dit proces ondertussen vergevorderd. Harde eisen? In ogen van de gemeenten stelde de provincie harde eisen aan de inhoud (primaire afspraken) van het RAP. Dat het Plan van Aanpak RAP in samenwerking met de regio s tot stand is gekomen, lijkt uit het collectieve geheugen gewist ( als er vooraf afstemming was geweest, was het meer gedragen geweest, het is toch wel door de strot geduwd, het moest in een moordend tempo, het verzoek voor een RAP kwam wat uit de lucht vallen, het RAP voelt als een van bovenaf opgelegd instrument ). Ondanks het gezamenlijk vaststellen van het plan van aanpak van de RAP s waarin de primaire afspraken zijn opgenomen, voelden de primaire afspraken als harde eis voor de regio s, mede doordat ze naar hun gevoel kwantitatief waren ingestoken. Enkele regio s geven achteraf aan dat ze aan de vereisten van het RAP hebben voldaan, maar dat ze liever andere discussies hadden gevoerd. Dat daarbij aan toevoegingen van de regio s op de inhoud (locaties) goedkeuring is onthouden, heeft het gevoel van een RAP voor de provincie lokaal versterkt 1. Ditzelfde geldt voor het uitgangspunt dat regio s ongeacht context of uitgangspositie de primaire afspraken moesten produceren. Diverse regio s geven als verbeterpunt aan dat de provincie beter zou kunnen aansluiten op het proces dat in de regio speelt. Desondanks hebben de regio s de ruimte gehad om in de maatwerkafspraken in te gaan op andere, kwalitatieve aspecten. Dit is ook tot uiting gekomen in de verschillende RAP s. Hieruit blijkt een verschillende perceptie van de hardheid van de gewenste inhoud van de RAP s en de ruimte om hierover in gesprek te gaan tussen regio en provincie. 1 In West Friesland wijkt het RAP van de regio af van het door de provincie vastgestelde RAP omdat de regio het RAP na de onthouding van goedkeuring van GS aan delen van het RAP, niet meer opnieuw heeft vastgesteld. In de Kop van Noord-Holland zijn twee versies van het RAP; één van de regio met locaties, en één vastgesteld door GS zonder locaties. 16

17 2.4 Conclusies en verbetervoorstellen Concluderend kan deze eerste RAP-periode worden gekenmerkt als een (voortdurende) regionale zoektocht van de regio s en de provincie naar een wijze van samenwerking die invulling geeft aan zowel de autonomie van de regio als de controlerende en sturende rol van de provincie. In deze eerste RAP-periode zijn hierin belangrijke stappen gezet, maar het proces is nog niet afgerond. De beoogde faciliterende rol van de provincie is niet in alle regio s uit de verf gekomen (provincie), noch herkend (regio s). De oorzaak lijkt liggen in een lastig te duiden valse start waarbij - ondanks het zorgvuldig opgebouwde proces van voorbereiding van het Plan van Aanpak RAP - onduidelijkheid heeft bestaan over rollen, uitgangspunten en opbrengst. Toch is er ook zeker meerwaarde aan te wijzen van het instrument RAP. Deze meerwaarde is per regio verschillend. Het RAP wordt gezien als: Stok achter de deur voor regionale afspraken. Legitimatie om op regionaal niveau tot actie over te gaan. Inzicht in de regionale opgave. Toegang tot financiering projecten. Opmaat naar (focus in) regionale visie. Aanzet tot gesprek over regionale woningbouwprogrammering en vraaggestuurd bouwen. Aanjagen van regionale samenwerking. Het antwoord op de vraag Is het RAP het instrument om regionale samenwerking te faciliteren en de doelen uit de provinciale woonvisie te realiseren? is dan ook: Ja, mits aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan. Deze randvoorwaarden staan verwoord in onderstaande verbetervoorstellen voor de tweede RAP-ronde, ten aanzien van proces, betrokkenen en inhoud. Proces Verwachtingenmanagement Zowel vooraf als tijdens het proces is het van belang de verwachtingen over en weer te managen. Wat wordt de rolverdeling? Welke behoeften en belangen spelen er? Wat zijn de verwachtingen? Wat moet het RAP opleveren? Tijdens het proces moet steeds de vraag worden gesteld of er veranderingen zijn opgetreden die invloed hebben op de rolverdeling en belangen. Dan is het van belang gezamenlijk te bepalen of bijstellen van het proces wenselijk is. Ook nieuwe kennis en informatie kunnen de context veranderen en het proces beïnvloeden. Aansluiten op de situatie, behoeften en belangen van de regio Geef het verschil in de regio s een plek door vooraf in gesprekken tussen provincie en gemeenten uit de regio s de vraagstukken te adresseren waar hun RAP een antwoord op kan bieden. De werkwijze die de provincie toepaste bij Vraaggestuurd Bouwen, waarbij de regio s zelf verantwoordelijk zijn voor het opstellen van het procesplan, blijkt een goede manier die zeker 17

18 navolging verdient. Dit biedt namelijk helderheid over het doel van het RAP, creëert eigenaarschap bij de regio en zorgt voor een gedragen, gedeelde visie. Het RAP wordt hiermee een document dat op de agenda staat in de regio. Van lokaal naar regionaal denken Het doel van de RAP s is het komen tot regionale woningbouwprogrammering, waarbij op regionaal niveau de afstemming tussen vraag en aanbod centraal staat. De provincie geeft in het plan van aanpak RAP s aan, dat de regionale afstemming breed wordt gedragen door de regionale woonpartners. Het regionale belang om tot afstemming te komen is daarmee ook onderkend door de regionale partijen. In de RAP s staat dit regionale belang en de regionale urgentie niet alleen op de voorgrond. De lokale belangen van de regionale partners spelen een minstens zo belangrijke rol. Om de betrokken partijen regionaal te laten denken is ten eerste een blijvende nadruk op het regionaal belang/urgentie noodzakelijk. Het eigenaarschap van dit belang zal elke bijeenkomst weer moeten worden verinnerlijkt. Naast de blijvende nadruk op het regionale belang is het koppelen van dit regionale belang aan lokale belangen en issues cruciaal voor het eigenaarschap en de voortgang van de RAP s. De betrokken partijen richten zich in eerste instantie op lokale belangen. Door politieke en bestuurlijke aansturing zal dit lokale belang ook altijd prominent aanwezig zijn. De regio coördinatoren zullen daardoor continue uitgedaagd worden om lokale issues en belangen te benoemen en te koppelen aan het regionale belang. Omdat het regionale belang niet in elke regio vertaald is naar regionale urgenties en specifieke regionale belangen, adviseren wij om nadrukkelijk de regionale en lokale belangen te duiden in de tweede RAP-ronde. Na deze inventarisatie is het zoeken naar een koppeling; de sleutel om te komen tot regionaal denken. Voor het signaleren van meerwaarde op het regionale belang, ligt een regisserende rol voor de provincie. Gezamenlijk beeld van de regionale opgave Vanaf het begin van het proces heeft het in de regio s (met uitzondering van Gooi en Vechtstreek en Stadsregio Amsterdam) ontbroken aan een gedeeld beeld van de (gezamenlijke) regionale opgave in brede context. Dit heeft in het RAP-proces geleid tot cyclisch terugkerende elementen die storend in de procesgang waren, zoals discussies over nut en doel van de regionale samenwerking, vastleggen van locaties in het RAP en later na vaststelling van de RAP s de invulling van vraaggestuurd bouwen. Om met elkaar zinvol in discussie te gaan over de woningbouwprogrammering of (gemeenschappelijke) doelen te formuleren, is een gedeeld beeld van de opgave essentieel. Zonder dit expliciet gedeelde beeld ontstaat snel verwarring of praten partijen langs elkaar heen. Deze verwarring wordt veroorzaakt doordat partijen onbenoemd en niet bediscussieerd uitgaan van hun eigen referentiebeeld ( waarheden ) waarvan impliciet wordt aangenomen dat deze gedeeld worden door hun gesprekspartners ( logisch ). Om elkaar te verstaan is bijvoorbeeld het gezamenlijk doen van onderzoek (joint fact finding) of het gezamenlijk opstellen van een regionale visie een goed hulpmiddel. Een mooi voorbeeld hiervan is dat de regio Gooi en Vechtstreek uit ervaring aangeeft dat een RAP pas nuttig is als eerst een gemeenschappelijke visie of ambitie is geformuleerd in de regio, bijvoorbeeld in de vorm van een regionale woonvisie, waar op kan worden 18

19 aangesloten, zodat het RAP echt een uitwerking wordt van de visie (een echt Actieprogramma) en doorwerking van de afspraken in ieders belang is. Verder is het voor regionale samenwerking essentieel om transparant te zijn over achterliggende (lokale) belangen en open kaart te spelen. Heldere rolverdeling provincie regio De provincie zoekt een faciliterende rol richting de regio, waarbij partijen bij elkaar brengen en procesmanagement centraal staan. Die faciliterende rol kan per regio best een andere invulling krijgen. Daarnaast wordt van de provincie verwacht dat zij op momenten visievormend (op het bovenregionale niveau) is, een speler aan de RAP-tafel (afspraken tussen regio en provincie) is, een toetser van afspraken en een kennisdrager is. Er is kortom behoefte aan roldifferentiatie, waarbij het essentieel is vooraf, en ook steeds tussentijds, duidelijk af te spreken welke rol(len) de provincie speelt in de regionale samenwerking. Belangrijk is dat deze rollen per communicatiemoment duidelijk worden onderscheiden en gecommuniceerd, zodat de verwachtingen kunnen worden gemanaged. Ondanks het vaststellen van het plan van aanpak door de regio of de colleges van B&W van de afzonderlijke gemeenten is de rol van de provincie onvoldoende duidelijk geworden. Het enerzijds een duidelijke regierol willen vervullen en anderzijds ruimte bieden aan de regio, is een terugkerend dilemma. De provincie wil voldoende sturingsmogelijkheden hebben op de wijze waarop het proces georganiseerd zou moeten worden. De provincie hecht namelijk sterk aan het belang van bovenregionale afstemming en wil dat gerealiseerd zien. Streven is echter de regie aan de regio te laten en die vooral niet uit handen van de regio te nemen. Kortom hoe stuur je zonder macht? Een dilemma waar veel provincies op dit dossier mee worstelen. 19

20 Leerpunten provincie Gelderland en Overijssel Bij de totstandkoming van het instrument RAP is door de provincie Noord-Holland nadrukkelijk gekeken naar de instrumenten en ervaringen van de provincies Gelderland en Overijssel. Ook uit de door deze provincies sindsdien opgedane ervaringen kan lering worden getrokken voor het vervolgproces in Noord-Holland. Het gebruikte instrument van de provincie Overijssel wijkt in belangrijke mate van het instrument RAP omdat de provincie Overijssel zich in eerste instantie op de individuele gemeenten heeft gericht in de vorm van prestatieafspraken. De provincie is zich pas later gaan richten op regiovorming en regionale afspraken. Kenmerkend in de aanpak van de provincie is de meer terughoudende, faciliterende rol. Zoals zij die zelf benoemt: zacht op de relatie; hard op de inhoud. De provincie hecht er belang aan dat afspraken bottom-up ontstaan waarbij de provincie helder in haar kaders is, maar zich ook als facilitator, mediator en kennisdrager opstelt. Zo worden de gemeenten zo veel mogelijk vrij gelaten in de vorming van regio s en leveren alle gemeenten hun input aan voor de provinciale omgevingsvisie. In combinatie met het provinciale belang vormt dit uiteindelijk de input voor de regionale afspraken. De provincie kenmerkt deze werkwijze als een gezamenlijke zoektocht in belangen, rollen en richting. De instrumentgeschiedenis in de provincie Gelderland is lang. Afwijkend van de provincie Overijssel is dat de provincie van meet af aan heeft ingezet op regionale afstemming. In 2002 is men gestart met de regionale kwantitatieve woningbouwprogramma s (KWP) waarbij regio s zijn gevormd. Deze periode wordt vooral gekenmerkt door de ontwikkeling van regionaal denken waar de provincie een nadrukkelijk stimulerende rol innam. Rond 2005 (KWP2) kwam de grens van de woningbouwvraag in zicht. Deze periode kenmerkte zich door een provincie die vaker nee verkocht en dientengevolge lange discussies rondom nut en noodzaak. Bij de KWP3 is uitdrukkelijk gekozen voor een verantwoorde en goed afgestemde programmering. In deze periode werd ook duidelijk dat de woningmarkt minder maakbaar was dan aangenomen. Twee jaar geleden is gestart met de regionale Woonagenda; te borgen in een Omgevingsvisie en in co-creatie. Het idee is door iedereen (regio s en gemeenten) omarmd en is gebaseerd op gedeelde kennis en instrumentarium: Wat speelt er in de regio en hoe kunnen we dit gezamenlijk tot ontwikkeling laten komen? Ondanks dat de Omgevingsvisie nog moet worden vastgesteld leeft de Agenda en is iedereen er mee aan de slag. Uit beide cases kan worden geleerd dat de instrumenten zich in de tijd ontwikkelen of (moeten) vernieuwen om aan te sluiten bij de voorliggende vragen. Temporele evaluatie en herijking is dus nuttig. Beide provincies hebben ook de tijd genomen (of moeten nemen) om regionaal denken en samenwerken te laten ontstaan. Ook wordt het belang onderkend van het aansluiten bij de behoefte van de regio s; ook in de provinciale rol. Tenslotte blijkt het draagvlak en de waarde van instrumenten pas tot uiting te komen wanneer de juiste volwaardige samenwerkingsvorm tussen regio en provincie ontstaat waarbinnen rollen helder zijn, maar sprake is van een gelijkwaardige, gedeelde inbreng. 20

21 Ruimte voor maatwerk / flexibiliteit (in timing, planning, scope, aanpak, rol provincie etc.) Behalve inhoudelijk ruimte voor maatwerk, zoals dat is gegeven in de RAP s door middel van maatwerkafspraken, is het ook van belang in het proces ruimte te bieden voor maatwerk, door bijvoorbeeld een flexibele planning. De provincie heeft dit geprobeerd zoveel mogelijk te faciliteren, door bijvoorbeeld in de regio Zuid-Kennemerland IJmond flexibel om te gaan met de planning en in de Stadsregio ruimte te geven voor een ander eindproduct (oplegnotitie). Toch voelde het merendeel van de regio s in de eerste RAP-ronde weinig ruimte voor maatwerk, ofwel door de ervaren uniforme aanpak, door de gevoelde gezette planning of door het toewerken naar het product (RAP) in plaats van het effect (afstemming). Dit is echter nooit de bedoeling geweest van de provincie. Dit blijkt wel uit het feit dat de regio s het RAP op verschillende manieren konden inzetten (als uitwerking van of als opmaat naar regionale visie) en de uiteindelijke RAP s ook sterk verschillen. Bovendien is er door de regio s na verloop van tijd steeds meer ruimte voor maatwerk gevoeld. De bestuurlijke setting in een regio of de beschikbaarheid van onderzoeksgegevens kan het geschikte moment voor het opstellen van een RAP in de regio beïnvloeden. Een gedeelde en realistische procesplanning, met voldoende versnellings- en vertragingsmomenten, kan de ervaren tijdsdruk verminderen. Als laatste is het van belang om de inhoudelijke en procesmatige kaders waarbinnen flexibiliteit mogelijk is duidelijk aan te geven en te markeren. Voldoende capaciteit voor regionale samenwerking In de eerste RAP-ronde is gebleken dat capaciteit bij gemeenten een belangrijke voorwaarde was voor het tot stand komen van de regionale samenwerking. Vooral de kleinere gemeenten hebben moeite gehad om bij het proces betrokken te blijven (Gooi en Vechtstreek, Zuid-Kennemerland en IJmond). Dit heeft natuurlijk ook met prioriteit en gevoel van urgentie te maken. Voor de tweede RAP-ronde is dit een aandachtspunt. Regionale samenwerking valt of staat met betrokkenheid en commitment vanuit de afzonderlijke gemeenten. Dit commitment kan worden versterkt door de gemeenten financieel bij te laten dragen (zie kader). Samenwerken binnen een regio betekent dat gemeenten hun verbanden zoeken binnen die regio voor taken die hun grenzen overschrijden. Soms wordt gekozen voor één rechtspersoon als overkoepelend gemeenschappelijk bestuursorgaan, soms behouden de raden hun autonomie en beslaan gemeenschappelijke regelingen alleen deelgebieden. De Huisvestingswet 2014 definieert de woningmarktregio als gebied dat vanuit het oogpunt van het functioneren van de woningmarkt als een geheel kan worden beschouwd. Voor woningmarktregio is geen formele structuur vereist. Wel is voor het RAP per subregio een coördinator aangewezen. Het is aan te bevelen de kosten voor de regionale inzet van deze medewerker gezamenlijk te dragen als blijk van commitment aan de afstemming. 21

22 Betrokkenen Ambtelijk en bestuurlijk samen optrekken In alle RAP-processen zijn zowel de ambtelijke vertegenwoordigers als de bestuurders betrokken geweest, vaak door middel van een (voorbereidende) ambtelijke werkgroep en een portefeuillehoudersoverleg. Dit is in alle regio s goed verlopen. Wel verschilt de samenwerking per regio. In de regio s Alkmaar en Kop van Noord-Holland was de ambtelijke samenwerking beter dan de bestuurlijke, omdat daar de kaarten meer voor de borst werden gehouden, vanuit het lokale belang. In West-Friesland zagen niet alle bestuurders de noodzaak in van regionale samenwerking en opstellen van een RAP. In regio s waar wel meer samen werd opgetrokken (Gooi en Vechtstreek en Zuid-Kennemerland en IJmond) is men positiever over de tot stand gekomen samenwerking. Behalve binnen de regio is het ambtelijk en bestuurlijk samen optrekken tussen de regio en de provincie van belang. In sommige regio s (West-Friesland, Kop van Noord-Holland) ontbrak het bestuurlijk begrip over en weer (vooral waar de discussie rond BBG speelde), wat heeft gezorgd voor een moeizame procesgang richting vaststelling van de RAP s. Hierbij geven de regio s aan dat het afgeven van verschillende signalen over het instemmen met de locaties door de gedeputeerden van Ruimte en van Wonen veel onduidelijkheden opwierp. Het geven van één geluid vanuit GS is belangrijk voor de samenwerking en dus een aandachtspunt voor de volgende RAP-ronde. Aangegeven is dat GS tijdens het proces niet uit één mond sprak dan wel commitment vanuit heel GS werd gevoeld. Voor de buiten BBG-discussie moesten twee gedeputeerden worden aangesproken. Het geven van één geluid vanuit GS is belangrijk voor de samenwerking en dus een aandachtspunt voor de volgende RAP-ronde. Eerder met marktpartijen en corporaties om tafel Zowel provincie als regio s geven aan in de volgende RAP-ronde (nog) meer ruimte te willen inbouwen voor betrokkenheid van ontwikkelaars en corporaties. Anderzijds kan betrokkenheid van derden, voor toenemende complexiteit zorgen. De regio s Gooi en Vechtstreek en de Stadsregio hebben ervaren dat betrokkenheid van meer partijen ook meer afstemming betekent en dat de kans op afbreukrisico s om tot overeenstemming te komen toeneemt (door wisselende spelers en veel externe factoren). Gemeenteraden betrekken bij het proces (informeren) Vooral de regio s geven aan dit punt essentieel te vinden. Belangrijk is wel de manier waarop dit gebeurt: niet te laat én niet te vroeg in het proces, om te voorkomen dat raden wel het gesprek voeren over het RAP, maar er feitelijk niets meer over te zeggen hebben. Inhoudelijk Kwantitatief én kwalitatief Voor zover het noodzakelijk is vooraf de uitkomst te moeten duiden, zouden in het RAP zowel kwantitatieve afspraken als kwalitatieve afspraken een plek moeten krijgen, zoals ook bij aanvang was bedoeld. De provincie benadrukt dat in haar visie de tweede generatie RAP s afspraken zouden moet bevatten over vraaggestuurde woningbouw. 22

23 Ook in de regio leeft nadrukkelijk deze behoefte. Hier wordt dan ook nu al sterk op ingezet; alle regio s zijn bezig met het maken van regionale kwalitatieve woningbouwprogrammeringen of gaan er binnenkort mee aan de slag. Meer integraal (bijvoorbeeld relaties met (decentralisaties in de) zorg, welzijn, arbeidsmarkt, ruimtelijke ordening). Zowel de regio s als de provincie zien meerwaarde in het verbreden van de RAP-inhoud en afspraken. Maar niet té breed en wel altijd in combinatie met wonen. Bovendien is juist voor een meer integraal document regionale samenwerking essentieel. Naast verbreden van het domein wordt ook geopperd om het verdiepen van het budget, dat wil zeggen een ruimer budget, hier aan te koppelen. De regio Zuid-Kennemerland en IJmond heeft ten behoeve van de integraliteit een document opgesteld met de raakvlakken tussen de RAP en de Regionale Sociale Agenda (RSA) en projecten geformuleerd die gezamenlijk kunnen worden opgepakt, zoals een onderzoek naar de gevolgen van scheiding tussen wonen en zorg. De regio Kop van Noord-Holland werkt als vervolg op de eerste fase RAP en het onderzoek Vraaggestuurd Bouwen een kwalitatief (en kwantitatief) woningbouwprogramma (KWK) uit voor de periode tot 2020 met een doorkijk naar Het KWK geeft antwoord op welke woningen, in welke woonmilieus en op welke locaties kunnen worden gebouwd. Hierbij wordt een koppeling gelegd met het voorzieningenniveau. Behoud en spreiding van voorzieningen is in de Kop als anticipeerregio een belangrijk thema. Het KWK is één van de projecten in het uitvoeringsprogramma De Kop Werkt en wordt in dit verband ook bezien vanuit een bredere ruimtelijk-economische context. Onderdeel van deze integrale benadering van de behoefte aan nieuwbouw is ook de aandacht voor de bestaande woningvoorraad: in hoeverre is deze toekomst- en levensloopbestendig genoeg om te kunnen voldoen aan de toenemende behoefte onder ouderen en zorgvragers om langer zelfstandig thuis te kunnen blijven wonen. Mogelijkheid voor afspraken over locaties Ook hierover zijn de regio s en provincie het eens en pakken dit al op. Het uit elkaar trekken van woningbouwbehoefte en locaties maakt de afspraken in het RAP onduidelijk. Er moeten afspraken komen over nut en noodzaak voor woningbouw Buiten Bebouwd Gebied (BBG) die worden gedragen door zowel de provincie als de regio s. Hierbij moet ook aandacht zijn voor het omgaan met grondposities. De afweging over nut en noodzaak op basis van de provinciale ruimtelijke verordening blijft hierbij nadrukkelijk noodzakelijk. Aandacht voor bestaande voorraad naast nieuwbouw Gezien de huidige (transformatie)opgave moet er in de nieuwe RAP s meer aandacht worden besteed aan het herstructureren/herontwikkelen van de bestaande (particuliere) voorraad. Denk hierbij ook aan verduurzaming en/of zorgtoegankelijkheid. 23

24 Meer gelaagdheid in afspraken (tussen gemeenten, met de provincie, etc.) De regionale samenwerking van de RAP s is er één met twee lagen: samenwerking tussen de gemeenten in de regio en samenwerking tussen de regio en de provincies. Elk van de partijen (gemeente, regio, provincie) heeft een eigen belang bij samenwerking en afstemming over de regionale woningbouw. Aan te bevelen is om in het RAP mogelijkheden te creëren voor verschillende typen afspraken: afspraken tussen gemeenten in de regio en afspraken tussen de regio en de provincie, elk vanuit een ander belang. Daarnaast is het mogelijk afspraken te maken tussen corporaties of marktpartijen en regio. Op die manier ontstaat gelaagdheid in de afspraken in het RAP en ook meer duidelijkheid over de scope en de status van het RAP. 24

25 3. Procesbeschrijvingen regio s en provincie 3.1 Inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de onderzoeksresultaten per regio. Per regio wordt een beschrijving gegeven van de uitgangssituatie, het proces van totstandkoming van het RAP, de opbrengsten van het RAP ten aanzien van proces en inhoud en van de huidige situatie. Hoewel bij de aanvang van het RAP-proces het plan was om vier RAP s op te stellen (met één RAP voor de regio Noord- Holland Noord), is overgestapt op drie aparte RAP s voor de subregio s Alkmaar, West-Friesland en de Kop van Noord-Holland. Dit heeft uiteindelijk geleid tot in totaal zes RAP s. We beschrijven daarom de afzonderlijke processen in de zes regio s. Belangrijk bij het lezen van dit deel van het rapport is het onderscheid tussen feiten, meningen en beoordeling. De beschrijving van de uitgangssituatie en totstandkoming van het proces is puur feitelijk op basis van bestudeerde documenten en gesprekken. De beschrijving van de opbrengsten is enerzijds feitelijk, de inhoudelijke opbrengsten, en anderzijds gebaseerd op meningen van betrokkenen, de opbrengsten van het proces. Bij dit laatste is duidelijk aangegeven vanuit welk perspectief de meningen afkomstig zijn, ambtelijk betrokkenen, regionaal bestuurlijk betrokkenen, het perspectief van de provincie of van derden (adviesbureau, woningcorporatie). Over de procesmatige en inhoudelijke opbrengsten wordt kort een oordeel gegeven, dit is het oordeel van de onderzoekers. 3.2 Regiobeschrijving Zuid-Kennemerland en IJmond Contextbeschrijving De regio Zuid-Kennemerland en IJmond bestaat uit twee subregio s met in totaal negen gemeenten, namelijk Zuid-Kennemerland met vijf gemeenten: Haarlem, Bloemendaal, Heemstede, Haarlemmerliede en Spaarnwoude en Zandvoort, en de regio IJmond met vier gemeenten: Beverwijk, Velzen, Uitgeest en Heemskerk. In de subregio Zuid-Kennemerland werd vóór het RAP samengewerkt, maar niet binnen de regio IJmond, en tussen de regio s beperkt. Velsen was aanvankelijk agendalid bij het portefeuillehoudersoverleg Volkshuisvesting Zuid-Kennemerland, maar is daarna volwaardig lid geworden, al voor de samenwerking door het RAP. Reden van de samenwerking waren regionale verhuisbewegingen. Maar over het algemeen kenden de gemeenten elkaar slecht op het gebied van wonen. De gemeenten verschillen ook sterk van karakter. Ten behoeve van de RAP-vorming zijn de twee regio s door de provincie bij elkaar gebracht. De meeste gemeenten hadden een eigen woonvisie, zonder regionale overkoepeling. Dit heeft te maken met het ontbreken van een formele regiostructuur. In de regio Zuid-Kennemerland, met Haarlem als grootste gemeente, vindt de bouw van woningen voornamelijk plaats op basis van kwalitatieve behoeften. De voorraad sociale huurwoningen krimpt naar verwachting snel tot 2020, terwijl de vraag ernaar snel groeit. In de regio IJmond is eerder sprake van een overschot aan sociale huur. De woningvoorraad bestond in 2010 in de regio uit bijna woningen. 25

26 Op de lange termijn is er ook in deze regio een grote behoefte aan woningen. In de regio Zuid- Kennemerland zijn er echter beperkte mogelijkheden voor de bouw van nieuwe woningen (er zijn beperkte uitbreidingsmogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied, vooral mogelijkheid tot sloop/ nieuwbouw en transformatie, de projecten zijn veelal kleine invulprojecten). Daarnaast is er een beperkt aanbod aan bepaalde woningtypen, zoals nultredenwoningen. De nieuwbouw die nu gebouwd wordt, is dan ook met name van dit woningtype. Door het tekort aan woningen is er sprake van stagnatie op de woningmarkt en huishoudens kunnen geen volgende stap in hun wooncarrière zetten. In de regio IJmond is de woningvoorraad in de gemeenten vrij eenzijdig (betaalbare koop en sociale huur) en er is behoefte aan meer differentiatie in de woningvoorraad (RAP Zuid- Kennemerland en IJmond , 2012). Voor de regiogemeenten in Zuid-Kennemerland en IJmond is, op basis van de CBS-prognose tot 2040, de verwachting dat de bevolking aanhoudend zal blijven groeien. De groei ontstaat in hoofdzaak door vergrijzing. Ook het aantal 0-20 jarigen zal naar verwachting in omvang toenemen (de bevolkingsgroep in de leeftijd van 20 tot 65 jaar zal krimpen). De huishoudensgroei komt voornamelijk van alleenstaanden. Procesconstructie van totstandkoming en uitvoering van het RAP 26

27 Proces van totstandkoming van het RAP De regio Zuid-Kennemerland kende een portefeuillehoudersoverleg Volkshuisvesting inclusief de gemeente Velsen. Hierin spreken de bestuurders voor de eerste keer met elkaar over het opstellen van een RAP. Nadat duidelijk wordt dat er één RAP komt voor Zuid-Kennemerland en IJmond treden de drie overige wethouders uit IJmond eind 2010 toe tot het portefeuillehoudersoverleg. Ook ambtelijk is er al een werkgroep, waar vanaf dat moment leden van de regio IJmond aan deel gaan nemen. Het proces van totstandkoming wordt dan ook gekenmerkt door regulier overleg, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Adviesbureau BMC stelt in opdracht van de regio het RAP op. De provincie Noord-Holland pakt, gezien de prille samenwerking tussen Zuid-Kennemerland en IJmond, mede op verzoek van de regio, de rol van regiocoördinator op. Behalve regulier bestuurlijk en ambtelijk overleg vinden ook bredere overleggen plaats. In september 2011 organiseert de provincie twee bijeenkomsten, één met de corporaties in de regio en één met de klankbordgroep (marktpartijen en maatschappelijk middenveld) over het concept RAP. Begin 2012 is er op bestuurlijk niveau een gesprek tussen de provincie en de twee regio s. Na dit overleg krijgt het RAP vorm. In de maand april 2012 wordt het RAP voorgelegd aan B&W van de verschillende gemeenten en eind april ontvangt de regio een reactie van GS op het concept RAP. Vervolgens is er een feestelijke ondertekening van het RAP, waarbij alle betrokken partijen aanwezig zijn. Proces na uitvoering van het RAP Naast het ambtelijk overleg volkshuisvesting, stellen de gemeenten een ambtelijk RAP-overleg in waarin de uitvoering van de RAP-inspanningen en de mogelijkheden voor projecten en onderzoeken in het kader van het Woonfonds aan bod komen. In de huidige situatie vindt er in de regio vier keer per jaar een portefeuillehoudersoverleg Volkshuisvesting met de bestuurders van de negen gemeenten plaats. Op ambtelijk niveau wordt het portefeuillehoudersoverleg Volkshuisvesting voorbereid. De provincie is hierbij aanwezig. Het Ambtelijk RAP overleg was een extra overleg om projecten en onderzoeken te bespreken, maar is nu samengevoegd met het ambtelijk Volkshuisvestingsoverleg. Hierin hebben alle beleidsambtenaren wonen van de gemeenten zitting. Tegenwoordig schuiven de corporaties bij gezamenlijke onderwerpen bij het bestuurlijk overleg aan. De corporaties doen daarnaast ook vaak mee met onderzoeken in het kader van het RAP. Een keer per jaar schuift de gedeputeerde van de provincie Noord-Holland aan tafel. Opbrengsten Inhoud Algemeen naar aanleiding van (afspraken) RAP In het kader van het RAP is een SWOT-analyse per gemeente opgesteld die vervolgens regionaal is vertaald naar per gemeente gewenste accenten in het nieuwbouwprogramma. Deze accenten zijn gecontrasteerd met het gemeentelijk nieuwbouwprogramma

28 De kwantitatieve opgave voor de regio als geheel komt overeen met de optelsom van de inspanningen van de gemeenten. Er heeft daarom geen (her)verdeling plaatsgevonden. De regio heeft op veel onderwerpen maatwerkafspraken opgenomen in het RAP. Er zijn vooral onderlinge intenties en onderzoeksvragen vastgelegd. In onderstaande tabel wordt de opbrengst van de RAP-afspraken weergegeven (bron: jaarlijkse evaluatie). Thema Opbrengst Toelichting 1. Kwantitatieve toevoeging Op schema (6.570) De prognose bevindt zich binnen de marge van de doelstelling voor 2015: /- 20%. 2. Aandeel betaalbaar Op schema Koop loopt iets achter op doelstelling; huur in absolute zin meer voor. 3. Nultredenwoningen Blijft iets achter De nultrede woningen in de planning blijven iets achter bij de doelstelling. Wel op schema in verhouding tot absolute realisatie. 4. Duurzaamheid Wisselende resultaten per gemeente Aan geen van de onderwerpen is door alle gemeenten opvolging gegeven; geen van de gemeenten heeft aan alle onderwerpen opvolging gegeven. Wel is bij elkaar genomen een groot aantal acties in gang gezet. 5. Voorzieningen Op schema Diverse projecten op het gebied van wijksteunpunten en woonzorgzones uitgevoerd. 6. Maatwerkafspraken Veel onderwerpen benoemd op het gebied van middeldure en dure huur, eengezins/meergezins, collectieve zelfbouw, wonen boven winkels, afstemmingen lokale startersregelingen, wonen, welzijn en zorg. Meeste op schema of actie ondernomen. Het streven om meer middeldure en dure koop en huur te realiseren loopt achter op schema. Alle gemeenten in de regio hebben een startersregeling. Er is een startbijeenkomst geweest over zelfbouw. Wonen boven winkels gaat starten voor afstemming. Vooral het onderzoeken naar mogelijkheden voor meer afstemming van de regionale woonruimteverdeelsystemen was topprioriteit. Per 1 juli start de pilot huren bij de overburen. 28

29 Projecten uit het Woonfonds Er is een vijftal uit het Woonfonds gesubsidieerde projecten in de regio: Van Lappendeken naar samenhang woonruimteverdeling in Zuid-Kennemerland en IJmond, RIGO Research en Advies BV, juni Onderzoek Verschuivende Woningbehoefte? Gevolgen van Rijksbeleid in IJmond/Zuid- Kennemerland; en aangevuld naar gegevens per gemeente, april Wonen in de regio Amsterdam: onderzoek naar woonwensen en (recente) verhuisbewegingen van inwoners van de regio Amsterdam, waaronder Zuid-Kennemerland en IJmond; De factsheets zijn juni 2014 gereed. Pilot Wonen boven Winkels; haalbaarheidsonderzoek van een binnenstedelijke locatie in Haarlem; nog niet gereed. Regionale pilot binnenstedelijke zelfbouw kennis en ervaring bij het opstarten van zelfbouw in Haarlem wordt regionaal gedeeld; nog niet gereed. Naast deze projecten wordt aangegeven dat alle gemeenten in de regio subsidie kunnen aanvragen. Vanuit de gemeente Haarlem worden inmiddels verschillende projecten opgestart met financiering uit het Woonfonds, zoals zelfbouw, wonen boven winkels en onderzoeken naar te komen naar samenwerking op de woonruimteverdeling. De kleinere gemeenten lukt het vooralsnog niet vanwege gebrek aan capaciteit om dat op te pakken. Recent zijn de gemeenten Bloemendaal met Beverwijk begonnen met een onderzoeksvoorstel om inzicht te krijgen van de ontwikkeling van de voorraad versus de middengroepen. De gemeenten Velsen is, als trekker van duurzaamheid binnen het RAP, bezig met een aanvraag voor een Plan van Aanpak duurzaam wonen en er zijn vier gemeenten (Velsen, Zandvoort, Uitgeest en Heemskerk) bezig met een vraag voor wonen, welzijn en zorg. Dit laatste heeft groen licht gekregen van de portefeuillehouders Volkshuisvesting. Overige opbrengsten Concrete inhoudelijke opbrengst is er op het gebied van sociale huur. De woonruimteverdeling van sociale huur wordt per 1 juli 2014 opengesteld voor de regiogemeenten, de pilot heet: huren bij de overburen. Vooralsnog doet de gemeente Zandvoort niet mee. De gemeente Uitgeest gaat richting de Noordelijke IJmond en doet om die reden niet mee. Prestatieafspraken worden samen met de buurgemeente(n) gemaakt, zoals Heemskerk en Beverwijk. Ook is er een document opgesteld waarin de relatie met de Regionale Sociale Agenda in kaart is gebracht. Dit maakt raakvlakken tussen het RAP en sociale thema s als zorg inzichtelijk. Daarnaast is het onderzoek Wonen in de regio Amsterdam: onderzoek naar woonwensen en (recente) verhuisbewegingen van inwoners van de regio Amsterdam, waaronder Zuid-Kennemerland en IJmond afgerond. Dit levert input om tot een meer vraaggestuurde woningbouw in de regio te kunnen komen. 29

30 Beoordeling opbrengsten inhoud Het RAP is een optelsom van woningbouwplannen, fysiek en kwantitatief ingestoken. Een actueel thema als scheiden van wonen en zorg heeft een plek gekregen in het overzicht van de mogelijke onderzoeken. Hier is men echter pas sinds kort aan begonnen vanwege beperkte capaciteit. Het onderzoek bestaat uit: het onderzoek naar de vraag en het aanbod nu en in de toekomst van wonen met zorg. Proces Regionaal ambtelijk perspectief gemeenten Score procesfactoren door ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeenten over het proces van totstandkoming van het RAP: Ten aanzien van openheid en draagvlak wordt gezegd dat de rolverdeling in het proces niet altijd even duidelijk was, gevoed door verschillende verwachtingen. Niet alle gemeenten kwamen in gelijke mate aan bod bij het opstellen van het RAP. De gemeente Haarlem was, op verzoek van de provincie, financiële coördinator voor het RAP. De gemeente Heemstede was ambtelijk vaak niet aanwezig. Alle gemeenten konden onderwerpen aanvoeren en er waren weinig heftige discussies gedurende het proces. Aan de andere kant waren de afspraken vrijblijvend geformuleerd als inspanningen. Het RAP is vooral een verzameling van bestaande intenties of vastgestelde plannen. Dit had wel iets verder kunnen gaan, wordt nu aangegeven, maar gezien de nieuwe samenwerking wordt erkend dat het huidige resultaat het meest haalbare was. Wat betreft de voortgang van het proces heeft de regio langer gedaan over het opstellen van het RAP dan de andere regio s. Meerdere versies zijn de revue gepasseerd. Verklaring hiervoor is dat dit de enige regio was die nog geen samenwerkende woonregio was. Hoewel langer over het proces is gedaan, is het RAP wel in alle gemeenteraden vastgesteld. De planning werd als strak ervaren, maar er was wel voldoende tijd voor terugkoppeling in de eigen gemeente en naar de bestuurder. Door aan te haken op bestaande reguliere overleggen was er steeds voorbereiding van de bestuurlijke overleggen. 30

31 Regionaal bestuurlijk perspectief gemeenten Het resultaat van het RAP wordt als voldoende ervaren. Er moest een samenwerkingsproces op gang worden gebracht, waarin een grote stap is gemaakt. Het proces heeft ook volgens de bestuurders lang geduurd. Aangegeven wordt dat het RAP een regionaal afstemmingsprogramma is geworden, er zouden meer acties en meer focus op uitvoering in moeten komen. In de samenwerking met de provincie is het geluid uit GS niet als eenduidig ervaren. De portefeuillehouders Wonen en Ruimte gaven verschillende signalen af als het gaat om bouwen buiten BBG. Perspectief van derden Het perspectief van derden is sterk wisselend, maar over het algemeen kritisch positief. De opbrengst van regionale samenwerking wordt erkend, al wordt een kritische noot geplaatst bij de regionale opgave van wonen gelet op onder meer de duidelijke verschillen tussen de twee subregio s. Het RAP is een jong instrument. Het RAP verdient een kans zich verder te bewijzen, maar meer afweging van wat op welk niveau (lokaal of regionaal) zou moeten worden geregeld, zou goed zijn. Algemeen zouden derden meer en eerder in het proces betrokken willen zijn. Ook in de vaststelling van uitgangspunten en aard van de afspraken; zeker voor de inbreng van marktkennis. Gepleit wordt ook voor het gebruik van scenario s. Het is lastig de toekomst exact te voorspellen; modellen zijn gevoelig voor input. Perspectief van de provincie Het RAP heeft gezorgd voor samenwerking tussen de regio s Zuid-Kennemerland en IJmond. De partijen hebben aanvankelijk aan elkaar moeten wennen en een omslag moeten maken van lokaal naar regionaal denken. De relaties en het regionaal denken zijn gegroeid gedurende het proces en dit heeft tot een plezierige samenwerking geleid. Dit zorgde er ook voor dat naar het einde toe het proces vlot verliep. Belangrijke procesmatige opbrengst van het RAP is de samenwerking tussen de twee regio s en regionale projecten die van de grond komen. Anderzijds is het RAP nu niet meer dan een opstelsom van lokale plannen. Wel is inmiddels duidelijk zichtbaar dat het besef in de regio is gegroeid dat vraaggestuurd bouwen en vandaaruit met elkaar de woningbouwprogrammering te verdelen noodzakelijk is. Zo hebben de gemeenten in de regio inmiddels een onderzoek naar woonwensen in Zuid-Kennemerland en IJmond en de Stadsregio Amsterdam laten verrichten. Wel is er zorg over de ambtelijke capaciteit van gemeenten in deze tijd van bezuinigingen. Beoordeling opbrengsten proces Het RAP heeft er toe geleid dat er een samenwerkingsproces tot stand is gekomen en één regio is ontstaan met een duidelijke visie op een vervolg. Het RAP heeft inhoudelijk nog niet tot bijstelling van de woningbouwopgave geleid, maar de regio is ervan doordrongen dat dit werk nog moet gebeuren. Voor deze regio heeft het instrument RAP wel degelijk een belangrijke functie vervuld. 31

32 3.3 Regiobeschrijving Kop van Noord-Holland Contextbeschrijving De regio Kop van Noord-Holland bestaat uit vier gemeenten; Hollands Kroon, Den Helder, Schagen en Texel. Ten tijde van de start van het RAP-proces waren dit nog negen gemeenten. Gedurende het proces zijn de gemeenten Schagen, Harenkarspel en Zijpe gefuseerd tot Schagen en de gemeenten Wieringermeer, Wieringen, Niedorp en Anna Paulowna tot Hollands Kroon. De regio Kop van Noord-Holland was voorheen georganiseerd als gewest (WGR). Dit is een aantal jaren geleden opgeheven. Vanuit dit gewest was er het Regionaal Ambtelijk Overleg Wonen (RAO). Dit overleg is in stand gehouden toen het gewest werd opgeheven. Bestuurlijk is er het ROVEZ, waarin de portefeuillehouders elkaar spreken (het ROVEZ is opgeheven bij instelling van de stuurgroep De Kop Werkt ). De regio heeft een bevolkingssamenstelling waarin (ten opzichte van het landelijke beeld) vooral de leeftijdscategorie twintig tot veertig jaar veel minder sterk is vertegenwoordigd en de leeftijdscategorie vijftig tot zeventig jaar is oververtegenwoordigd. De totale bevolkingsomvang daalt. Bevolkingsprognoses voorspellen voor de komende tien jaar een lichte stijging, maar lijken in de context van recente ontwikkelingen te positief. Voor de langere termijn lijkt een bevolkingsdaling onontkoombaar. Over ruim tien jaar is de Kop van Noord-Holland de meest vergrijsde regio van de provincie. De bevolking jonger dan 65 jaar zal sterk in omvang dalen en het aantal 65-plussers zal sterk toenemen. Na 2025 is er naar verwachting geen groei meer van het aantal huishoudens, de woningbouw zal vooral gestuurd worden door een wenselijk geachte kwaliteitsverbetering van het woonmilieu en door veranderingen in de vraag als gevolg van vergrijzing. De regio heeft te maken met de aanzuigende werking van de regio Alkmaar en Amsterdam. De regio kent twee grotere kernen, Schagen en Den Helder en verder verschillende kleinere kernen. Texel heeft een bijzondere status, gezien de woningmarkt van Texel weinig verbonden is met de woningmarkt van de rest van de regio. Ook in algemene zin kennen de gemeenten een redelijk lokale woningmarkt. Al voor de start van het RAP-proces werd er in regio en gemeenten gesproken over het naar beneden bijstellen van de woningbouwplannen als gevolg van de crisis en toenemende demografische krimp in de regio. Bij de start van het RAP-proces had de regio in zijn totaliteit tot woningen in de planning zitten. Er ligt vooral een kwalitatieve (regionale) opgave: het regionale woningbouwprogrammering kent teveel eengezinswoningen, met aan de andere kant een tekort aan (grondgebonden) nultredenwoningen (Regionaal Actieprogramma regio Kop van Noord-Holland, 2011). 32

33 Procesconstructie van totstandkoming en uitvoering van het RAP Proces van totstandkoming van het RAP In de regio Kop van Noord-Holland bestond reeds een portefeuillehoudersoverleg (ROVEZ) op het gebied van wonen van de negen gemeenten in de regio. Hier kwam het RAP voor het eerst ter tafel. Daarnaast was er het regionaal ambtelijk overleg wonen, waar de ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeenten aan deelnam. Het proces van totstandkoming van het RAP wordt daarmee gekenmerkt door reguliere overleggen van het ROVEZ en regionaal ambtelijk overleg wonen. Maart 2011 is een klankbordgroep gehouden met marktpartijen en corporaties uit de regio. In de zomer van 2011 zijn verschillende informele bestuurlijke overleggen geweest, waarin de afspraken uit het RAP besproken zijn. In oktober 2011 organiseert de provincie een belangrijke bijeenkomst met betrokkenen bij de RAP s, zoals corporaties en ontwikkelaars, om met de drie regio s in Noord- Holland Noord de RAP s te bespreken en de klokken gelijk te zetten. In het laatste kwartaal van 2011 is het RAP naar GS gestuurd, is reactie op deze concept RAP ontvangen en hebben de afzonderlijke gemeenten (inmiddels nog vier na fusies) het RAP behandeld. November 2011 is het definitieve RAP aan GS aangeboden. 33

34 Proces van uitvoering van het RAP Na vaststelling van het RAP werd het de regio duidelijk dat de mogelijkheid tot het maken van kwalitatieve afspraken niet was benut in het RAP. Na een eerste aanzet tot een regionale woonvisie, is daarom besloten tot het opstellen van het Kwalitatief Woningbouwprogramma voor de Kop (KWK). Ten behoeve hiervan is een structureel overleg ingesteld tussen marktpartijen, woningbouwcorporaties, gemeenten en provincie. Onder regie van de provincie is een plan van aanpak opgesteld voor het regionaal kwalitatief woningbouwprogramma. GS hebben dit procesplan goedgekeurd. Dit is waar de regio nu mee bezig is. Het project wordt voor 80% gefinancierd uit het Woonfonds. Het KWK is het onderwerp dat nu op de agenda staat in de regio, het RAP niet meer. Opbrengsten Inhoud Algemeen naar aanleiding van (afspraken) RAP De regio heeft in het kader van het RAP het aantal woningen in het programma met een kwart naar beneden bijgesteld naar de prognose +30%. Voor Texel is een status aparte vastgelegd. Geconcludeerd is dat in kwalitatieve zin (woontypologie, verhouding huur-koop en aandeel nultreden ) het programma zowel regionaal als lokaal afwijkt van de vraag. De regio heeft ter correctie hiervan bestuurlijke vervolg- en procesafspraken gemaakt die periodiek worden gemonitord. De opgave is hierbij teruggelegd op lokaal niveau met een verantwoording op bestuurlijk regionaal niveau. In onderstaande tabel wordt de opbrengst van de RAP-afspraken weergegeven (bron: jaarlijkse evaluatie). Thema Opbrengst Toelichting 1. Kwantitatieve toevoeging Blijft iets achter in 2014 tegenover doelstelling van Aandeel betaalbaar Boven schema Realisatie is +56%; doelstelling 40-50%. 3. Nultredenwoningen Blijft achter Streven was alles nultreden (te verfijnen in KWK). 4. Duurzaamheid Volgt uit KWK in wording Actie is thema uit te werken in KWK. 5. Voorzieningen Volgt uit KWK in wording Actie is thema uit te werken in KWK. 6. Maatwerkafspraken N.v.t. Maatwerkafspraken zouden worden uitgewerkt in Regionale Woonvisie. De regio heeft gekozen voor een KWK met als input de lokale woonvisies. 34

35 Projecten uit het Woonfonds Het belangrijkste project in de Kop van Noord-Holland dat gefinancierd is uit het Woonfonds is het opstellen van het procesplan voor de opstelling van het regionaal kwalitatief woningbouwprogramma tot 2020 door een extern bureau. De regio is opdrachtgever voor de uitvoering. De provincie is nauw bij dit proces betrokken. Beoordeling opbrengsten inhoud In het kader van het RAP is er in de regio niet gesproken over echte afstemming; de pijn verdelen. De gemeenten hadden al hun handen vol aan het, als gevolg van de crisis, de woningbouwplannen voor een eerste keer naar beneden bijstellen. Daarbij is het RAP inmiddels achterhaald door nieuwe prognoses. Na de vaststelling van het RAP werd het eerst even stil in de regio. Maar vervolgens is de regio gezamenlijk verder gegaan met het opstellen van een kwalitatief woningbouwprogramma voor de Kop van Noord-Holland (het KWK). Het RAP bleek niet het document waar de regio behoefte aan had (erg kwantitatief). Dit heeft ertoe geleid dat het RAP nog maar beperkt onderwerp van gesprek is. Het RAP wordt nu gezien als processtuk, en het KWK als een zelfstandige vervolgstap op het RAP. Proces Regionaal ambtelijk perspectief (werkgroep) Score procesfactoren door ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeenten over het proces van totstandkoming van het RAP: Ten aanzien van openheid van het proces wordt door de ambtelijke werkgroep aangegeven dat er gedurende het proces van totstandkoming van het RAP onduidelijkheid heerste over doel, resultaat en de procestappen van totstandkoming van het RAP. Dit had zijn weerslag op de kwaliteit van het proces. Daarnaast was de communicatie van en met de provincie niet optimaal in de zin dat de regio niet echt een beeld kreeg van de provinciale opstelling, afwegingskader en verwachtingen ( black box ). De regio steekt hierbij ook nadrukkelijk de hand in eigen boezem. Ook speelde het punt van buiten BBG bouwen niet in alle gemeenten even sterk, wat de verhoudingen in het proces beïnvloedde. Dit beïnvloedde het draagvlak en de veiligheid van het proces. Naarmate het proces vorderde, groeide het draagvlak en het vertrouwen in de andere gemeenten. 35

36 Het regionale gevoel nam toe. Wat betreft de voortgang van het proces kende de regio een lange opstartfase, maar toen het proces eenmaal op gang was, ging het snel. Maar het creëren van draagvlak heeft lang geduurd. Regionaal bestuurlijk perspectief Het RAP heeft procesmatig opgeleverd dat er regionaal gedacht wordt in de regio ; er is meer inzicht in elkaars plannen en belangen. De dwang om samen te gaan zitten, heeft opgeleverd dat er verder wordt gekeken dan de eigen gemeente. De gemeenten hielden in het begin wel hun kaarten voor de borst en wilden hun aantallen beschermen. Het RAP bracht dan ook emotie met zich mee, omdat er geminderd moest worden in aantallen en er discussie ontstond rondom bouwen buiten BBG. Perspectief van derden Positief aan het RAP is de inzet op het voorkomen van overbodige plancapaciteit. Maar het RAP is daarmee veelal een opsomming van pijplijnprojecten. Tot echte afstemming is het nog niet gekomen. Perspectief van de provincie Door het RAP is in de regio het gesprek gestart over regionale programmering. In het proces is volgens de provincie echter weinig contact gelegd met marktpartijen en corporaties. Ook wordt door de provincie ervaren dat er weinig begrip was vanuit de bestuurders voor de provincie. In de regio kwam echte afstemming dan ook niet tot stand. Er was veel bestuurlijke drukte over aantallen. Daarbij bleef de discussie over buiten BBG locaties een belangrijke plek in het proces innemen, wat zorgde voor veel bestuurlijk overleg. Dit verstoorde de discussie in de regio over programmering. Beoordeling opbrengsten proces Het RAP heeft de regio beter gezamenlijk inzicht gegeven in de woningmarkt en productie in de regio als geheel. Daarbij ook inzicht in het feit dat de woningmarkt aan veel veranderingen onderhevig is en dat er noodzaak is tot gezamenlijke bespreking en afstemming van de woningbouwproductie. De regio en de provincie zijn meer met elkaar in gesprek door het RAP, wat zijn uitwerking krijgt in het KWK. Inzicht in elkaars plannen en belangen heeft uiteindelijk geholpen in het proces van samenwerking. Winst is nog te behalen in de uitwisseling van belangen tussen de regio en de provincie. 3.4 Regiobeschrijving West-Friesland Contextbeschrijving De regio West-Friesland bestaat uit zeven gemeenten, Hoorn, Opmeer, Enkhuizen, Stede Broec, Drechterland, Medemblik en Koggenland. Recent (maart 2011) voor het RAP-proces was in de regio de Kadernota Regionale Woonvisie vastgesteld. Dit was dan ook het uitgangspunt voor het RAP. In de regio is een Kerngroep Regionale Woonvisie die periodiek bij elkaar komt. Hierin zijn de zeven gemeenten ambtelijk vertegenwoordigd. De Kerngroep komt om de twee maanden bij elkaar ter voorbereiding op het bestuurlijk overleg, de 36

37 VVRE Bestuurlijk Dossier Wonen. De provincie is vast lid van de kerngroep, voor de bestuurlijke overleggen schuift de Gedeputeerde aan indien wenselijk, sowieso voor de jaarlijkse voortgang gesprekken. Voor West-Friesland is de verwachting dat de bevolkingsomvang na 2030 zal stabiliseren en mogelijk zal gaan krimpen. De bevolking zal in bovengemiddeld tempo vergrijzen. De huishoudensgroei tot 2025 komt voornamelijk van alleenstaanden, waaronder veel senioren. De huishoudensgroei voor de komende jaren heeft dan ook betrekking op ouderen. Tevens is er nog een lichte stijging van het aantal jongere huishoudens. De midden-leeftijdsklasse neemt de komende 20 jaar af om rond 2040 weer licht te gaan toenemen. Deze ontwikkeling naar huishoudenstype bepaalt in hoge mate de samenstelling van de woningbehoefte de komende jaren (concept onderzoek regionaal vraaggestuurd woningbouwprogrammering West-Friesland , Companen, 2014). De gemeenten in de regio West-Friesland zetten in op het bouwen voor de eigen behoefte, dat wil zeggen circa 800 woningen jaarlijks. Dit is als inzet gekozen, maar gemeenten zijn afhankelijk van marktpartijen en zelfbouwers om deze inzet ook te realiseren. Het gewenste productieniveau is niet gehaald in 2012 en ook niet in 2013 (een productieniveau van circa 350 woningen). De daling van de productie is overigens sterker dan landelijk. De harde plancapaciteit van de regio is ontoereikend om te voorzien in de eigen woningbehoefte (Concept onderzoek Regionaal vraaggestuurd woningbouwprogrammering West-Friesland , Companen, 2014). De betaalbaarheid van met name koopwoningen vormt in de regio een probleem (Regionale Woonvisie). Op dit moment heeft de regio te weinig plannen voor huurwoningen en teveel plannen voor grondgebonden woningen (Monitor provincie). De woningbouwopgave voor de regio is de realisatie van een betaalbare en aan de doelgroep toegeruste woningvoorraad die past binnen de aard en kenmerken van de regio. Procesconstructie van totstandkoming en uitvoering van het RAP 37

38 Proces van totstandkoming van het RAP Het RAP in de regio West-Friesland is voorbereid door een voorbereidingscommissie op basis van de vastgestelde regionale woonvisie in de regio. Het RAP krijgt in de regio dan ook snel vorm op basis van deze regionale woonvisie. In oktober 2011 organiseert de provincie een belangrijke bijeenkomst met betrokkenen bij de RAP s, zoals corporaties en ontwikkelaars, om met de drie regio s in Noord-Holland Noord de RAP s te bespreken en de klokken gelijk te zetten. Het RAP is vervolgens begin 2012 in de regio vastgesteld, met BBG-locaties, zoals die ook in de regionale woonvisie staan. Vanwege de recente vaststelling van de Regionale Woonvisie werd het opnieuw in een interactief proces raadplegen van derden van weinig toegevoegde waarde beschouwd door de regio. In plaats daarvan zijn marktpartijen, zorginstellingen en welzijnsorganisaties in de gelegenheid gesteld om te reageren op het concept RAP. Het RAP is in april 2012 door GS gewijzigd (namelijk zonder instemming over de passage over BBG-locaties) vastgesteld en daarna niet meer door de regio vastgesteld in het VVRE. Dit vond zijn oorzaak in de (vrijstelling voor) BBG-locaties die niet door de provincie zijn vastgesteld. Dit heeft geleid tot een patstelling in het proces tussen de provincie en de regio; er circuleren twee door verschillende bestuurlijke gremia vastgestelde RAP s. Oktober 2012 vindt er een bestuurlijk gesprek plaats tussen vertegenwoordigers van de regio en de provincie om er samen uit te komen en het RAP te ondertekenen. Uiteindelijk wordt de door GS gewijzigd vastgestelde het RAP niet opnieuw door de regio ondertekend en wordt begin 2013 het proces als afgerond beschouwd. Proces van uitvoering van het RAP De regio is in vervolg op het onderzoek Vraaggestuurd bouwen van de provincie onder begeleiding van adviesbureau Companen een Regionaal onderzoek (vraaggestuurde) Woningbouwprogrammering aan het opstellen. De discussie binnen en buiten BBG wordt ook hierin mee genomen met de intentie om in een vroegtijdig stadium over en weer duidelijkheid te creëren. Dit is ook zo vastgesteld in het procesplan door regio en door provincie (GS). Opbrengsten Algemeen naar aanleiding van (afspraken) RAP West-Friesland is de enige regio waar het door GS vastgestelde RAP afwijkt van het (eerder) door de regio vastgestelde RAP. De discussie spitst zich hier toe op het bouwen buiten BBG en het vastleggen van bouwlocaties/projecten in het RAP. Deze discussie berust op een fundamenteel verschil van inzicht aangaande woningmarktregio s en vraaggestuurd bouwen. Het regionale woningbouwprogramma in het RAP komt in grote lijnen overeen met de optelsom van de bestaande gemeentelijke programma s. De regio had kort voor het RAP een Regionale Woonvisie opgesteld die als input voor het RAP is gehanteerd. Discrepantie tussen vraag en aanbod op lokaal niveau is door de regio verlegd naar de uitwerking van een Regionale Woonvisie (als vervolg op het RAP). 38

39 De regio heeft concrete afspraken vastgelegd over het aandeel betaalbaar, aandeel nultredenwoningen en GPR score (score voor duurzaamheid) in toevoegingen. Het ambitieniveau voor betaalbaarheid, nultredenwoningen en duurzaamheid is hoog, doordat de regio ook doelstellingen voor de bestaande voorraad heeft benoemd. In onderstaande tabel wordt de opbrengst van de RAP-afspraken weergegeven (bron: jaarlijkse evaluatie). Thema Opbrengst Toelichting 1. Kwantitatieve toevoeging Achter op schema Doel was woningen/jaar. T/m 2013 zijn woningen gerealiseerd (gemiddeld minder dan 700). 2. Aandeel betaalbaar Realisatie achter op schema Kernvoorraad: op schema 3. Nultredenwoningen Nieuwbouw: op schema (Bestaande voorraad: onbekend 4. Duurzaamheid Nieuwbouw: p schema Bestaande voorraad: onbekend Doelstelling was 60% v/d toevoegingen; 51% gerealiseerd. Nu + 30% bestaande voorraad (doel >=25%). 33% planvoorraad (is doel). Toetsingscriterium ontbreekt. Doelstelling GPR ingehaald door wettelijke normering. Toetsingskader ontbreekt. 5. Voorzieningen Op schema Gepland onderzoek wordt uitgevoerd. 6. Maatwerkafspraken Collectief Particulier Opdrachtgeverschap: Op schema Locaties benoemd en lokaal gestart. Projecten gefinancierd uit het Woonfonds In het RAP is aangegeven dat de regio een projectvoorstel ontwikkelt, gericht op het realiseren van een duurzaamheidsloket. Als tweede project is de Starterslening genoemd. In 2012 is na een uitgebreid onderzoek gebleken dat het project Duurzaamheidsloket niet haalbaar is. Vervolgens heeft de regio in 2013 een aanvraag ingediend voor de Starterslening. Als gevolg van doorgevoerde wijzigingen in de uitvoeringsregeling van het Woonfonds is dit project tot begrijpelijkerwijs teleurstelling van de regio niet meer hieruit te financieren. 39

40 Overige opbrengsten De regio is naar aanleiding van het Vraaggestuurd Bouwen Onderzoek, Regionale Woonvisie en het RAP gestart met een onderzoek Regionale Woningbouwprogrammering De regio is met elkaar in gesprek over een passend ruimtelijke visie - en planningsinstrument. Beoordeling opbrengsten inhoud De afspraken in het RAP komen overeen met de regionale woonvisie van West-Friesland en heeft daarmee niet tot meer afstemming geleid. Het RAP heeft niet gezorgd voor het sturen op afspraken. Het RAP is vooral kwantitatief van karakter. De verbinding met zorg of de sociale agenda is minimaal gelegd. Proces Regionaal ambtelijk perspectief Score procesfactoren door ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeenten over het proces van totstandkoming van het RAP: Ten aanzien van openheid van het proces wordt door de Kerngroep aangegeven dat het RAP een nieuw type proces en product was, waardoor het te verwachten is dat het doel en de stappen in het proces niet direct helder waren. Wel wordt opgemerkt dat het proces aan veranderingen onderhevig is geweest en dat medewerkers bij de provincie zijn gewisseld waardoor miscommunicatie is ontstaan. Met betrekking tot het draagvlak is de Kerngroep tevreden. Voor de betrokkenheid van marktpartijen is bewust niet gekozen, omdat zij al eerder bij de regionale woonvisie betrokken waren. Dit wordt ook niet gemist. Wel wordt de opmerking gemaakt dat het in het vervolg wel nuttig is om de markt te betrekken. Bij kwaliteit vindt men het van belang dat een gedeelde kennisbasis moet ontstaan en dat dit in het RAP proces is overgeslagen. Van joint fact finding is geen sprake geweest. Men heeft gewerkt met de gegevens van ABF en is daar beargumenteerd op punten van afgeweken. Ook de voortgang is voor verbetering vatbaar. Het proces heeft langer geduurd dan gedacht. Het concept RAP, op basis van de regionale woonvisie, was snel gereed. 40

41 De discussie over het smart maken van de afspraken heeft het proces langer doen duren. Ook de bestuurlijke discussie over de locaties buiten BBG heeft voor vertraging gezorgd. Overall is men redelijk positief over het proces. Bovendien heeft West-Friesland het proces zonder ondersteuning van een extern bureau doorlopen. De meningen over de doorwerking van het RAP zijn verdeeld. De regionale en lokale woonvisies leven meer in deze regio. Regionaal bestuurlijk perspectief De BBG-discussie heeft er in de regio voor gezorgd dat het proces is vastgelopen. Aangegeven wordt dat het gesprek over de kwalitatieve woningbouw niet wordt gevoerd in de regio. Er is en was weinig urgentiegevoel rondom het opstellen van het RAP. Het voelde als iets wat gedaan moest worden en er werd en wordt daardoor weinig meerwaarde gezien voor en door de regio en gemeenten. Er wordt discrepantie geconstateerd tussen het provinciale streven naar vraaggestuurd bouwen en een rigide BBG-beleid. Binnen deze regio bestaat vraag naar landelijk wonen, wat wordt bemoeilijkt door het strenge BBG-beleid. Perspectief van de provincie Het proces van totstandkoming van het RAP was voor de regio West-Friesland in het perspectief van de provincie de eerste echte confrontatie om het gesprek te voeren over de verdeling van aantallen. In het proces stonden de aantallen en hiermee de locaties buiten BBG dan ook centraal. De discussie hierover verstoorde de relatie tussen provincie en regio. De ervaring van de provincie is dat er bestuurlijk weinig begrip was voor de rol van de provincie. Het RAP heeft in de regio wel inhoudelijk overleg opgeleverd. Maar het bestuurlijk draagvlak ligt vooral bij de regionale woonvisie en minder bij het RAP. Beoordeling opbrengsten proces De opbrengst van het RAP in de regio is beperkt. Er zijn afspraken conform format vastgelegd; er is echter geen gesprek over kwalitatieve woningbouw op gang gekomen. De discussie over het eindproduct heeft spanning opgeleverd tussen de regio en de provincie. In het proces lijken regio en provincie langs elkaar heen te hebben gewerkt of elkaar niet te begrijpen. De relatie tussen de regio en de provincie is (vooral bestuurlijk) gespannen waar het woningbouwlocaties betreft. Wel zijn er openingen voor regionale samenwerking. Zowel de provincie als de regio heeft regionale samenwerking en het aansluiten van vraag en aanbod als doel geformuleerd van beleid. Juist op deze vlakken kunnen regio en provincie elkaar vinden. De basis daarvoor is gelegd in het procesplan om te komen tot een vraaggestuurde kwalitatieve woningbouwprogrammering. 41

42 3.5 Regiobeschrijving Stadsregio Amsterdam Contextbeschrijving De regio heeft een goed functionerend samenwerkingsverband, de Stadsregio Amsterdam. Dit is een samenwerkingsverband van de zestien gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, Edam-Volendam, Haarlemmermeer, Landsmeer, Oostzaan, Ouder-Amstel, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland, Zaanstad en Zeevang. Het doel van de Stadsregio is een verdere verbetering van de bereikbaarheid van de regio Amsterdam en een goede economische en ruimtelijke ontwikkeling. De Stadsregio heeft een aantal wettelijke taken van het Rijk gekregen, zoals het opdrachtgeverschap van het openbaar vervoer, het subsidiëren van infrastructuur, de uitvoering van verstedelijkingsbeleid, het stellen van regels op basis van de Huisvestingswet (opstellen Regionale Huisvestingsverordening) en het organiseren van de jeugdzorg. In het ruimtelijk kader beperkt de rol van de provincie zich tot benoemen van de relaties tussen de Stadsregio en de provincie en het toetsen van de ruimtelijke plannen van de regio aan die relatie. De Stadsregio maakt zelf directe kwantitatieve woningbouwafspraken met het Rijk. De ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeenten in de regio spreekt elkaar in de klankbordgroep ruimte en wonen; bestuurlijk is er het portefeuillehoudersoverleg Ruimte en Wonen. Ook is er een projectgroep, waar een afvaardiging van de klankbordgroep aan deelneemt om dieper op bepaalde onderwerpen in te gaan. Daarnaast is er een Stuurgroep Wonen, waarin op bestuurlijk niveau afspraken worden gemaakt met de binnen de Stadsregio werkzame corporaties. Ook is er speciaal voor overleg over de woningmarkt een Platform van de wethouders van de 16 gemeenten met bestuurlijke vertegenwoordigers van regionale bouwpartijen (corporaties, ontwikkelaars, investeerders). De Stadsregio was ten tijde van de aankondiging van het RAP reeds gestart met het eigen actieprogramma regionale woningmarkt ( De roltrap in beweging ). Hierdoor werd er weinig urgentie ervaren om een RAP op te stellen. Het RAP is opgesteld als oplegger bij het actieprogramma regionale woningmarkt (ARW). Het drijvend mechanisme achter de regionale woningmarkt is de roltrap. De woningmarkt van de Stadsregio wordt gekenmerkt door een massale instroom van jongeren naar de stad Amsterdam. Eenmaal in de gezinsfase verhuist men graag naar een van de regiogemeenten voor de gewenste gezinswoning met tuin. Recente cijfers tonen overigens aan dat de uitstroom veel minder groot is geworden. Andere doelgroepen die worden onderscheiden zijn senioren en lokale starters. Er is in de regio nog een forse woningbouwinspanning nodig om aan de behoefte te voldoen. Toch is er een sterke daling van de productie waar te nemen. Om tot het gezamenlijke beeld van de regionale woningmarkt te komen, zijn in de Stadsregio vanaf begin 2011 een reeks ambtelijke en bestuurlijke overleggen en werkateliers geweest (Concept Oplegnotitie Bij Actieprogramma Regionale Woningmarkt t.b.v. het Provinciale Regionale Actie Programma traject, 2012). 42

43 Procesconstructie van totstandkoming en uitvoering van het RAP Proces van totstandkoming van het RAP Nog voor de aankondiging van de RAP s is er een verkennend gesprek gevoerd tussen de provincie en de Stadsregio vanuit de behoefte aan een meer kwalitatieve visie op de woningmarkt. Er is gekeken of de provincie en de regio een gezamenlijke visie zouden kunnen opstellen. Dit heeft geen doorgang gevonden en provincie en regio zijn verder gegaan met een eigen visie. De Stadsregio ging aan de slag met het opstellen van het Actieprogramma Regionale Woningmarkt (ARW). Vervolgens kwam de vraag van de provincie om het opstellen van een RAP. Gezien de Stadsregio recent het ARW had opgesteld, hebben ze dit document gebruikt als RAP met een oplegnotitie over het proces en inhoudelijk gewenste aanvullingen. Er heeft in de Stadsregio dan ook weinig extra proces plaatsgevonden voor het opstellen van het RAP. Het RAP is kort geagendeerd in de klankbordgroep (met beleidsmedewerkers van de verschillende gemeenten) van de Stadsregio. De klankbordgroep bereidt het portefeuillehoudersoverleg Ruimte en Wonen voor, dat zes keer paar jaar plaatsvindt. In het portefeuillehoudersoverleg is het RAP kort geagendeerd, de Stadsregio wilde de bestuurders niet nog een keer belasten met een dergelijk document. Vanuit de provincie kreeg de Stadsregio een enthousiaste reactie op hun RAP. Proces van uitvoering van het RAP Het ARW is evenals het RAP in 2012 vastgesteld en stuurt de wonen agenda. Uit het ARW proces is een samenwerkingsproces ontstaan tussen gemeenten, de belangrijkste regionale woningcorporaties en marktpartijen (zoals ontwikkelaars en beleggers) waarbinnen de belangrijkste thema s worden besproken en aangepakt. De regio heeft diverse onderzoeken uit laten voeren naar (boven) regionaal verhuisgedrag en woonwensen waarvan de provincie het grootste gedeelte heeft gesubsidieerd. Tevens is de provincie nu actief betrokken bij de klankbordgroep ruimte en wonen. 43

44 Opbrengsten Inhoud Algemeen naar aanleiding van (afspraken) RAP Het RAP bevat in aanvulling op het ARW ook kwantitatieve afspraken. De regio benadrukt de sterk indicatieve waarde van deze cijfers in de context van de huidige woningmarkt. Om deze reden is, op uitdrukkelijk verzoek van de Stadsregio, voor het RAP teruggevallen op bestaande cijfers (verstedelijkingsafspraken, monitor plancapaciteit en ABF). De gemeenten in de regio spreken zich verder uit zich in te zetten om deze opgave te realiseren waarbij de uitkomst van het ARW de opgave verder dient te specificeren c.q. te nuanceren. In onderstaande tabel wordt de opbrengst van de RAP-afspraken weergegeven (bron: jaarlijkse evaluatie). Thema Opbrengst Toelichting 1. Kwantitatieve toevoeging Op schema 2012: 65% doelstelling gerealiseerd. Prognose dat eind 2014 meer dan 100% van de doelstelling is gerealiseerd. 2. Aandeel betaalbaar Cijfers ontbreken (lijkt op schema) 3. Nultredenwoningen Cijfers ontbreken (lijkt op schema) Verdeling huur-koop ontbreekt. Er zijn afspraken m.b.t. huur. In ieder geval voldoende betaalbaar. Streven was ca. 40%. Het aandeel appartementen in het programma is ca. 70%. 4. Duurzaamheid Op schema Initiatieven ontwikkeld. 5. Voorzieningen N.v.t 6. Maatwerkafspraken N.v.t. Voorstel voor projecten uit het Woonfonds zoals opgenomen in de Concept Oplegnotitie bij het Actieprogramma Regionale Woningmarkt 2011: Onderzoek naar de betaalbare woningvoorraad en/of naar de wenselijkheid van differentiatie in de toepassing van de 30%-norm voor sociale woningen bij nieuwbouw. Doelgroepenonderzoek zoals de nadere analyse van de woonbehoefte van de doelgroep senioren in relatie tot het aanbod en/of onderzoek naar nultredenwoningen. Onderzoek naar manieren om een betere doorstroming in het sociale segment te bewerkstelligen (waaronder bijvoorbeeld experimenten met loting, et cetera). 44

45 Uiteindelijk zijn andere projecten ingediend voor subsidie uit het Woonfonds: Haalbaarheidsonderzoek financiering duurzame woningrenovatie via bewonerscoöperatie (2012). Wonen in de Stadsregio Amsterdam: onderzoek naar woonwensen en (recente) verhuisbewegingen van inwoners van de Stadsregio Amsterdam (2012). Cijfers verhuisbewegingen Stadsregio Amsterdam 2012 (2012). Regionale afstemming en stimulering woningbouwprojecten (2012). Projectbegeleiding en -ondersteuning bij die onderdelen van het werkplan Regionale woningmarkt 2014 van de Stadsregio die betrekking hebben op de uitvoering van het RAP (2014). Vestigingslocaties.nl (2014). Beoordeling opbrengsten inhoud De opbrengst van het RAP is beperkt in de zin dat het het opnieuw vastleggen van bestaande cijfers betreft. Het RAP vormt een onderdeel van een breder proces gericht op de regionale woningmarkt. Proces Regionaal ambtelijk perspectief Score procesfactoren door ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeenten over het proces van totstandkoming van het RAP: Ten aanzien van de openheid wordt aangegeven dat het doel van het RAP niet voor iedereen even duidelijk en vanzelfsprekend was, omdat er al een eigen traject voor de realisering van het ARW aan de gang was. De processen liepen erg door elkaar wat voor verwarring zorgde ten aanzien van de procesevaluatie. Wat betreft de betrokkenheid van alle actoren in het proces, wordt aangegeven dat alle gemeenten geïnformeerd zijn en de stukken hebben gekregen, maar dat het best zo kan zijn dat een aantal gemeenten het proces van het RAP niet echt hebben meegekregen. 45

46 Aangaande het draagvlak voor het proces wordt aangegeven dat het RAP voelde als iets wat moest gebeuren en verstorend werkte in het in de regio lopende proces. Er is niet gestreefd naar een gedeeld uitgangspunt, belang of creëren van draagvlak, omdat een en ander al besproken was in een ander kader (het Actieprogramma Regionale Woningmarkt). Regionaal bestuurlijk perspectief Het RAP en het proces daar voorafgaand hebben een belangrijke rol gespeeld in beantwoording van de vraag of dan wel in hoeverre de Stadsregio één woningmarkt kent. Kwantitatieve aantallen is niet wat een regio bindt op het gebied van wonen. Het RAP is agendasettend geweest, maar heeft tot weinig directe actie geleid. Echte harde afspraken over afstemming zijn er nog niet, maar een eerste stap is zeker gezet. De regie van het proces van totstandkoming van het RAP lag duidelijk bij de Stadsregio. Als algemeen aandachtspunt wordt genoemd dat instrumenten niet tot doel verheven moeten worden. In de problematiek op de woningmarkt bepaalt de regio graag zelf de meest actuele opgaven voor haar regionale aanpak. Perspectief van derden Men vindt het op zich positief dat de provincie op regionale samenwerking inzet. Wel is de provincie vaak onzichtbaar en onvoorspelbaar en kan de rol van de provincie op onderdelen strakker (proces en RO-instrumentarium). Daarnaast hebben targets, hoe arbitrair ook, toch een gunstig effect (richting en aandacht). Als het doel van het RAP wordt geformuleerd als kennis delen, partijen bij elkaar brengen en prioriteren, is dat in de regio goed gelukt. Er is logisch aangesloten op lopende ontwikkelingen. Het RAP proces is daarvan niet los te zien of te beoordelen. De regio functioneert niet altijd als regio. Een deel van de regio wenst lokaal te blijven werken. Invulling naar woonmilieus is dan ook in deze regio nog een lastige; iedereen lijkt altijd alles te willen; zo ook bestuurders. Hierdoor ontbreekt het soms aan keuzes. Provinciaal perspectief De provincie heeft vanwege de WGR plus-status van de Stadsregio een beperkte procesrol gehad en staat op afstand van de individuele gemeenten. De indruk heerst dat de Stadsregio het RAP een storend intermezzo vond. Het RAP is snel tot stand gekomen en de oplegger is zelfs als eerste product in het RAP-proces tot stand gekomen. Er was geen behoefte tot procesbegeleiding vanuit de provincie, die rol werd zelf ingevuld. Door de bestuurlijke samenwerkingsstructuur van de Stadsregio en eigenstandige bevoegdheden heeft de provincie slechts een toetsende rol. Beoordeling opbrengsten proces Omdat er vanuit de Regionale Agenda van de Stadsregio al een proces was gestart om vraag en aanbod op de woningmarkt beter in balans te krijgen is het RAP-proces daarin vrij naadloos geïntegreerd. In het kader van het RAP is slechts een beperkt separaat proces gevoerd. Het RAP is ingevoegd in het actieprogramma regionale woningmarkt op basis van bestaande cijfers en afspraken. De kwantitatieve opgave is daardoor nogmaals onderwerp van gesprek geweest. 46

47 Echter partijen gaven daarbij aan dat het - in crisistijd - niet duidelijk was of men hieraan zou kunnen voldoen. Als RAP en ARW in elkaars verlengde liggen dan zou inhoudelijk het één het andere moeten kunnen vervangen. Hierover is voorafgaand dan wel een gesprek over taken, verantwoordelijkheden, rollen en verwachtingen nodig. 3.6 Regiobeschrijving Gooi en Vechtstreek Contextbeschrijving De regio Gooi en Vechtstreek bestaat uit negen gemeenten: Blaricum, Bussum, Hilversum, Huizen, Laren, Muiden, Naarden, Weesp en Wijdemeren. Daarnaast kent de regio een samenwerkingsverband van deze negen gemeenten, genaamd Regio Gooi en Vechtstreek (eerder het Gewest Gooi en Vechtstreek). Het samenwerkingsverband ondersteunt en levert wat gemeenten afspreken om samen te doen op zowel fysiek als sociaal domein. De regio loopt voorop als het gaat om vergrijzing en heeft de top daarvan eerder bereikt dan de rest van Nederland. Het beeld binnen de regio is niet eenduidig. Zeker voormalige groeikernen vergrijzen de komende jaren verder. Hilversum is sinds enige jaren over de top van de vergrijzing heen. De redelijke stabiele ontwikkeling van de vraag naar woningen door demografische ontwikkelingen en het (positieve) migratiesaldo is te becijferen op circa 500 woningen per jaar, gemeten vanaf 2010 en zeker doorlopend tot Net als in de rest van de Metropool Regio Amsterdam (MRA) bestaat de vraag voor het overgrote deel uit één- en tweepersoons huishoudens: jongeren/starters (niet te vergeten: herstarters) en (in iets mindere mate) senioren. Vooral huishoudens met een verhuiswens binnen of naar de regio met een laag inkomen ( primaire doelgroep ) of met een laag middeninkomen hebben de minste keuze uit voor hen betaalbaar c.q. financierbaar aanbod op de woningmarkt. Vanuit het samenwerkingsverband zijn er diverse bestuurlijke en ambtelijke overleggen. Er is een bestuurlijk portefeuillehoudersoverleg Sociaal Domein, waarvan de wethouders wonen onderdeel uitmaken en vanuit het Sociale Domein een bestuurlijke trekkers groep, de stuurgroep wonen. Enkele malen per jaar overlegt de stuurgroep met de directeuren/bestuurders van de woningcorporaties in de regio. Ambtelijk overleg vindt plaats in het Platform Brede Kijk, bestaande uit beleidsadviseurs Wonen van de gemeenten en van de woningcorporaties. De regio kent een jarenlange traditie van samenwerken tussen gemeenten en tussen gemeenten en woningcorporaties. In de totstandkoming van het RAP heeft de regio het voortouw genomen, waarbij de leden van de overleggen aangehaakt werden. De negen gemeenten van de regio hebben gezamenlijk de regionale woonvisie Zorg voor wonen gemaakt en vastgesteld in Het regionaal actieprogramma wonen is aangegrepen om de eigen regionale woonvisie te herijken, waarbij de oorspronkelijke visie overeind is gebleven. In de regionale woonvisie wordt de situatie van de woningmarkt in de regio als volgt beschreven. De regio wordt gekenmerkt door (te) weinig beweging in de woningmarkt en beperkte mogelijkheden voor nieuwbouw op lange termijn. Voor de lagere (midden)inkomens zijn de kansen beperkt. Toekomstige ontwikkeling van de huishoudens laat vergrijzing en ontgroening zien. 47

48 Dit betekent een toenemende behoefte aan geschikte woningen voor mensen, veelal ouderen, die zorg behoeven. Maar ook betaalbare woningen voor het behouden van een gezonde bevolkingsopbouw en voor de mensen die zorg en maatschappelijke en/of zakelijke diensten verlenen. Volgens de bestaande verstedelijkingsafspraken bedraagt de uitbreiding van de voorraad (nieuwbouw minus sloop) in Gooi en Vechtstreek tot woningen en in de periode woningen. Voor de gehele periode wordt de voorraad dus met woningen uitgebreid. Het wensbeeld voor de regio is in 2020 een economisch en sociaal vitale ongedeelde regio te zijn. Dat wil zeggen een regio met een heterogene bevolking in meerdere opzichten, zowel als wat leeftijd als wat betreft inkomen en herkomst dat komt door een gevarieerde opbouw van de voorraad en variatie in woonmilieus, met een nadruk op het lagere middensegment. De woningmarkt is in beweging en kansen voor nieuwbouw en herstructurering worden ten volle benut (Regionale Woonvisie Gooi- en Vechtstreek, 2009, Regio Gooi- en Vechtstreek RAP , 2012). Procesconstructie van totstandkoming en uitvoering van het RAP Proces van totstandkoming van het RAP De start van het RAP traject kwam voor de regio Gooi en Vechtstreek op een gunstig moment. De nieuwe provinciale woonvisie en de al oudere regionale woonvisie vertoonden een grote mate van overeenkomst. Provincie en regio konden elkaar al snel vinden in een gezamenlijke focus op kwalitatieve opgaven voor de regio. De eerste opgave hierin is de betaalbaarheid van het wonen, nodig voor de sociaaleconomische vitaliteit van de regio. De tweede opgave is de toegankelijkheid van de van de woningvoorraad, nodig in verband met de transities en de extramuralisatie in de zorg. In Gooi en Vechtstreek wordt door de Regio het voortouw genomen in het opstellen van het RAP. De negen gemeenten hebben samen met de woningcorporaties en met hulp van RIGO de grote lijnen uitgezet. Het RAP wordt besproken in de reguliere overleggen, ambtelijk en bestuurlijk. 48

49 Tijdens de totstandkoming van het RAP zijn de corporaties ook goed betrokken door de overleggen waar de corporaties bij aangesloten zijn en door aparte bijeenkomsten. Juni 2011 ligt er een eerste concept RAP, opgesteld in samenwerking met adviesbureau RIGO. De concrete invulling van afspraken en projecten en de bestuurlijke vaststelling verliepen daarna relatief vlot. Natuurlijk kost dat met zoveel partijen en informatie-en besluitvormingstrajecten wel de nodige tijd en energie. Hierin hielp de lange traditie van regionale samenwerking, zeker op het terrein van wonen. Eind 2011 vinden consultatieronden over het RAP plaats onder meer met raadsleden en organisaties van woonconsumenten. Maart 2012 vindt de definitieve vaststelling van het RAP in de regio plaats en in mei 2012 stellen ook GS het RAP vast. Proces van uitvoering van het RAP Na vaststelling van het RAP gaat de regio aan de slag met de voorgestelde projecten. Omdat het RAP nauw aansluit op de uitvoeringsagenda van de regiovisie konden de projecten snel van start. Inmiddels zijn zowel het betaalbaarheidsonderzoek als diverse onderzoeken en trajecten op het terrein van toegankelijkheid van de woningvoorraad en de verbinding tussen wonen en zorg uitgevoerd. In de regio vindt nog steeds regulier overleg plaats op ambtelijk en bestuurlijk niveau. In deze overleggen worden de projecten besproken. De uitkomsten van de eerste RAP periode gebruikt de regio om de regiovisie te herijken' dat wil zeggen meer in haar uitwerking aan te scherpen op betaalbaarheidsaspecten en op de relatie wonen-zorg. De ontwikkelingen rond de transities in de zorg gaan zo snel dat een goede verbinding tussen sociaal en fysiek domein en daarmee ook tussen gemeenten en corporaties nadrukkelijke aandacht verdient. Opbrengsten Inhoud Algemeen naar aanleiding van (afspraken) RAP In het RAP wordt geconstateerd dat met de afspraken uit de bestaande regionale Woonvisie wordt voldaan aan de door de provincie geformuleerde opgave. Met de beschikbare plancapaciteit kan worden voldaan aan de kwantitatieve vraag. Vastgelegd is de intentie 55% van de nieuwbouw als nultreden te realiseren. 49

50 In onderstaande tabel wordt de opbrengst van de RAP-afspraken weergegeven (bron: jaarlijkse evaluatie). Thema Opbrengst Toelichting 1. Kwantitatieve toevoeging Op schema 72% doelstelling gerealiseerd t/m Aandeel betaalbaar Op schema Maakt 42% van de nieuwbouw uit tegen een doelstelling van 3. Nultredenwoningen Op schema 200% doelstelling in planning. 33%. 4. Duurzaamheid Op schema Project verduurzaming bestaande voorraad gestart. 5. Voorzieningen Op schema Corporatiehotel in voorbereiding. 6. Maatwerkafspraken Vier onderwerpen benoemd, herbestemmen, woningaanpassing, doorstroming senioren en procesleider RAP. Op één na op schema of actie ondernomen. Bevorderen van woningaanpassing senioren heeft nog geen invulling gekregen, doorstroming e.a. in uitvoering. Projecten uit het Woonfonds Alle projecten die zijn gehonoreerd vanuit het Woonfonds zijn uitgevoerd, dan wel hebben een vervolg gekregen (binnen de gemaakte afspraken): Zicht op de betaalbaarheid van wonen (2012). Duurzaamheid (2013). Toegankelijkheid en zorggeschiktheid van de gehele voorraad (2012). Haalbaarheidsverkenning en business case corporatiehotel (2014). Procesbegeleiding uitvoering RAP (2012). Beoordeling opbrengsten inhoud Het RAP is in de regio Gooi en Vechtstreek vooral gebruikt om focus te geven aan het uitvoeringsprogramma van de regionale woonvisie, de uitgangspunten uit de regionale woonvisie te herijken, nieuwbouwplannen tegen het licht te houden en projectvoorstellen voor het Woonfonds te formuleren. Er zijn niet vrijblijvende afspraken gemaakt. 50

51 Echter de belangrijkste discussie over het bouwen van 30% sociale woningbouw en vooral de verdeling (en verevening) hiervan is nog niet gevoerd. De uitkomsten van het onderzoek naar de betaalbaarheid van het wonen vormen aanleiding deze discussie wel te voeren. Proces Regionaal ambtelijk perspectief Score procesfactoren door ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeenten over het proces van totstandkoming van het RAP: De openheid wordt door de gemeenten verschillend ervaren; enerzijds geven de regio en de grotere gemeenten aan dat iedereen evenveel kans/mogelijkheid heeft gehad om zijn inbreng te geven in het (proces van totstandkoming van het) RAP. Anderzijds wordt door een kleinere gemeente aangeven dat een klein groepje de regie had gedurende het proces en dat het daar gebeurde. Daarbij ging het proces erg snel, waardoor soms het gevoel heerste dat het proces niet bij te houden was. De corporaties hebben aan de totstandkoming van het RAP en de projecten meegewerkt en zijn goed betrokken. De structuur voor de samenwerking, ook met de corporaties, was er al en zorgde ervoor dat het goed mogelijk was hen in het proces te betrekken. Ten aanzien van draagvlak (het herkennen van de eigen inbreng en de mate waarin het eindresultaat onderschreven wordt), wordt aangegeven dat het RAP, naast de herijking van de eigen regionale woonvisie, eigenlijk van niemand is, het eigenaarschap van het RAP is niet duidelijk. Is het RAP van de gemeenten, de Regio of de provincie? Onduidelijkheid hierover draagt in negatieve zin bij aan het draagvlak voor (het proces van totstandkoming van) het RAP. In de regio bestond ten aanzien van de rol van de provincie wel de vraag wat de meerwaarde was: de regio was al verder dan werd gevraagd en had actuelere cijfers dan waar de provincie hen in voorzag (ABF prognoses). Regionaal bestuurlijk perspectief Het bestuurlijke beeld wijkt weinig af van het ambtelijk perspectief. Nogmaals wordt bevestigd dat alle gemeenten uitgenodigd zijn om deel te nemen aan het proces en inbreng te leveren. Aangegeven wordt dat er goede samenwerking is; zowel bestuurlijk als ambtelijk. Het instrument RAP geeft druk van buiten de regio om tot actie over te gaan. Daarnaast zijn er financiële middelen aan verbonden door middel van het Woonfonds. Het RAP heeft een aanjaagfunctie en is daarmee nuttig voor het realiseren van concrete acties. 51

52 Perspectief van derden Het RAP werd door veel gemeenten en de woningcorporaties beschouwd als iets wat van de provincie moest gebeuren ( verplicht nummer ). De provincie heeft daarentegen benadrukt dat de regio werd uitgenodigd om nieuwe projecten te doen. De betrokkenheid van corporaties was goed, meewerkend in de beleidsontwikkeling en door het geven van inzicht in bijvoorbeeld hun huurbeleid. De corporaties zitten regelmatig aan tafel en zijn een volwaardige partner in de regio. Aandachtspunt voor vervolg is het aan de voorkant beter benadrukken van het belang en de mogelijkheden van een RAP. Wat volgens derden onvoldoende is gebeurd en waarvoor geen instrument voor handen was, is de afspraak uit de regionale woonvisie dat 30% sociaal zou worden gebouwd en verevend door middel van een vereveningsfonds. Hierop is in het RAP niet doorgepakt. De regio is niet goed in staat elkaar aan te spreken, terwijl het een afgesproken regionaal belang is. Perspectief van de provincie Het proces van totstandkoming van het RAP is in de ogen van de provincie in de regio Gooi- en Vechtstreek soepel verlopen, met name door de bestaande samenwerkingsorganisatie. Het proces wordt ook gekenmerkt door goede betrokkenheid van corporaties en zorginstellingen en regionale consultatieronden. Er was veel aandacht voor kwalitatieve aspecten en er zijn veel projecten aangevraagd en uitgevoerd. De regio was bereid mee te doen. Er was goed contact met de regio, maar minder met de individuele gemeenten. Beoordeling opbrengsten proces Door de reeds bestaande, goed georganiseerde samenwerking in de regio is het proces van totstandkoming van het RAP goed en soepel verlopen. De regio kon bouwen op de bestaande relaties en vanuit bestaande samenwerking het document opstellen. De betrokkenheid van corporaties in de bestaande overlegstructuur heeft er voor gezorgd dat ook zij in het proces van totstandkoming van het RAP betrokken zijn. Andere kant van de medaille is dat, omdat de regio het proces organiseerde en er serieus aan trok, het gevoel ontstond bij enkele gemeenten dat het RAP niet van hen was. De meerwaarde van het RAP is dat hernieuwde gemeenschappelijke focus is ontstaan die de basis legt voor de herijking van de regionale woonvisie. 3.7 Regiobeschrijving Alkmaar Contextbeschrijving De regio Alkmaar bestaat uit zeven gemeenten, te weten Langedijk, Heerhugowaard, Heiloo, Schermer, Castricum, Graft-De Rijp, Alkmaar, Bergen. De regio kent een duidelijke centrumgemeente met Alkmaar en daarnaast kernen van verschillende grootte. De regio wordt gekenmerkt door gemeenten die weinig met elkaar concurreren en gemeenten die wel concurreren op de woningmarkt. 52

53 De prognose van de provincie Noord-Holland van 2010 geeft aan dat de regio in ieder geval tot aan 2040 in aantal huishoudens zal blijven groeien. De grootste groei vindt plaats tot 2020/2025. Ten tijde van start van het RAP-proces heeft de regio in zijn totaliteit ongeveer tot woningen in de planning. Tegenover een behoefte op basis van huishoudensontwikkeling van bijna woningen is er (uitgaande van noodzakelijke overplanning van 30% 2 ) nauwelijks sprake van overplanning, volgens de regio. Er zijn echter wel verschillen binnen de regio wat betreft de planning in relatie tot de bevolkingsgroei. Er zijn gemeenten die veel meer (willen) bouwen dan volgens de eigen groei nodig zou zijn, maar er zijn ook gemeenten die minder (willen) bouwen. Ook kwalitatief ligt er een (regionale) opgave: in zijn totaliteit kent de regio een forse overplanning aan appartementen, met aan de andere kant een tekort aan (grondgebonden) nultredenwoningen. In de regio Alkmaar was voorafgaand aan het RAP-proces succesvol ingezet op het Faseren en Doseren van woningbouwplannen. Deze aanpak kwam voort uit het urgentiegevoel van gemeenten en marktpartijen om onderling afspraken te maken over reële woningbouwproductie op lokaal en regionaal niveau (RAP regio Alkmaar, 2011). Het bestuurlijk overleg in de regio op het dossier wonen vindt plaats in het PORA, ambtelijk is er de Werkgroep Wonen die om de twee maanden bij elkaar komt. Vanuit de provincie is er een contactpersoon en de provincie is agendalid van de werkgroep. 2 30% overprogrammering wordt (of werd) algemeen in de woningbouwprogrammering gehanteerd om tegenvallers (uitvallende of uitgestelde projecten) op te vangen. De 30% is een ervaringsgetal wat in vele delen van het land wordt gehanteerd. 53

54 Procesconstructie van totstandkoming en uitvoering van het RAP Proces van totstandkoming van het RAP Het RAP kwam in de regio Alkmaar in beeld toen de regio succesvol bezig was met het programma Faseren en Doseren van woningbouwplannen. November 2010 wordt het plan van aanpak RAP besproken. Adviesbureau Companen is door de regio gevraagd het RAP op te stellen. In 2011 krijgt het RAP vorm en worden verschillende versies van het RAP besproken in de ambtelijke en bestuurlijke overlegorganen. Het vallen van het college van B&W van Alkmaar is een te markeren moment in het proces. Het zorgt voor vertraging en compliceert het proces. In oktober 2011 organiseert de provincie een belangrijke bijeenkomst met betrokkenen bij de RAP s, zoals corporaties en ontwikkelaars, om met de drie regio s in Noord-Holland Noord de RAP s te bespreken en de klokken gelijk te zetten. December 2011 wordt het RAP in het PORA vastgesteld, en in april 2012 wordt het RAP door de gemeenten en de gedeputeerde ondertekend. Proces van uitvoering van het RAP Na vaststelling van het RAP in het voorjaar van 2012 gaat de regio aan de slag met het opstellen van een regionale woonvisie. Ook wordt gestart met de verschillende projecten zoals aangekondigd in het RAP. Daarnaast is in oktober 2012 het onderzoek Vraaggestuurd Bouwen (uitgevoerd door Companen) naar buiten gebracht. GS hebben besloten aan de hand van het onderzoek regionale procesvoorstellen te maken per regio om tot meer vraaggestuurde woningbouwprogrammering te komen. 54

55 Voordat die stap tot zo n regionaal procesplan kon worden genomen, wordt in december 2012 eerst met de werkgroep wonen een workshop georganiseerd om meer zicht te krijgen hoe het onderzoek in elkaar stak en grip te krijgen op de onderliggende onderzoeksmethodiek (waarom welk woonmilieu waar?). Gedeputeerde Geldhof heeft vervolgens op bestuurlijk niveau in het PORA (februari 2013) een toelichting gegeven op de nut en noodzaak van een vraaggestuurde programmering. Gebleken is dat een regionaal procesplan zoals op dat moment voor de Kop van Noord-Holland en West-Friesland in de maak was, een stap te ver was. Wel is in het voorjaar 2013 afgesproken om een bestuurlijke werkconferentie te houden om zicht te krijgen op de plannen die er spelen, concurrerende plannen met elkaar te bespreken, de samenwerking op te zoeken en tot een afwegingskader te komen. De bestuurlijke werkconferentie is op 11 oktober 2013 gehouden waarbij gemeenten, corporaties en marktpartijen bijeen waren. De conferentie heeft geresulteerd in een zeven puntenplan inclusief uitvoeringsprogramma (door alle onderscheiden colleges ondertekend). Dit plan behelst afspraken op regionaal en lokaal niveau. Voorjaar 2013 is de Regionale Woonvisie vastgesteld waarbij naast afspraken over sociale nieuwbouw de focus met name op de bestaande voorraad is gelegd en voor het eerst integratie tussen Wonen-Welzijn-Zorg beleidsmatig is vastgelegd. De kwalitatieve afspraken uit de regionale woonvisie vormen de bouwstenen voor het RAP Opbrengsten Inhoud Algemeen naar aanleiding van (afspraken) RAP Het huidige RAP is vooral kwantitatief van aard. In het RAP waren de kwalitatieve thema s als (zorg) voorzieningen en duurzaamheid nog onvoldoende regionaal uitgewerkt. Bij de vaststelling van het RAP is de afspraak gemaakt om die kwalitatieve aspecten nader uit te werken in de toen nog op te stellen regionale woonvisie. In het RAP zijn de thema s uit het Plan van Aanpak opgenomen, waarbij opvalt dat voor het thema duurzaamheid geen afspraken zijn opgenomen. De onderlegger van het ABF is gevolgd in de kwantitatieve doelstellingen. De regio benadrukt dat voorkomen moet worden dat percentages en aantallen leiden tot dogmatische interpretaties zonder dat een discussie gevoerd wordt over woningmarktontwikkelingen op het betreffende moment. De regio heeft diverse maatwerkafspraken opgenomen die moeten worden geconcretiseerd in de Regionale Woonvisie. 55

56 In onderstaande tabel wordt de opbrengst van de RAP-afspraken weergegeven (bron: jaarlijkse evaluatie) Thema Opbrengst Toelichting 1. Kwantitatieve toevoeging Blijft achter Verwacht wordt dat ca. 75% van de doelstelling in 2015 is gerealiseerd. 2. Aandeel betaalbaar Op schema Helft van de doelstelling tot 2020 in de planning tot Nultredenwoningen Op schema Afspraak is 60% van de nieuwbouw; in de planning tot 2015 lijkt meer dan 60% opgenomen. 4. Duurzaamheid N.v.t. Verlegd naar Regionale Woonvisie. 5. Voorzieningen N.v.t. Verlegd naar Regionale Woonvisie. 6. Maatwerkafspraken Veel onderwerpen benoemd: vraaggestuurd en zelfbouwen, middelduur en duur, wonen boven winkels werken aan huis, ruimtelijke kwaliteit, herstructurering, doorstroming senioren, aanpak bestaande voorraad. Deels op schema of actie ondernomen. Verlegd naar Regionale Woonvisie. Hierin zijn in dit kader afspraken opgenomen over CPO, senioren en inventarisatie van de bestaande voorraad en middelduur ( doelgroep van beleid ). Projecten uit het Woonfonds Digitaal Levensloopbestendig (2013). Werkconferentie Regionaal Kwalitatief Woningbouwprogramma; De bijeenkomst heeft een zeven puntenplan voor beweging op de woningmarkt in de regio Alkmaar opgeleverd (2013). Investeren in levensloop bestendig wonen (2013). Overige opbrengsten De regio heeft in het kader van het RAP bewust de keuze gemaakt aan het thema duurzaamheid minder aandacht te besteden en dit op een later moment op te pakken. 56

57 Beoordeling opbrengsten inhoud Het RAP in de regio Alkmaar heeft vooral algemene, redelijk vrijblijvende afspraken opgeleverd. Er is geen sprake van echte afstemming en het verdelen van de pijn. Er zijn veel onderwerpen en discussies doorgeschoven naar de regionale woonvisie. Proces Regionaal ambtelijk perspectief gemeenten Score procesfactoren door ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeenten over het proces van totstandkoming van het RAP: Er was onduidelijkheid over van het doel en eigenaarschap van het RAP. Het voelde als door de provincie opgelegd en de regio moest het gaan doen. Er was geen gevoel van gezamenlijkheid met de provincie. Ten aanzien van het betrekken van andere partijen in het proces wordt aangegeven dat daar niet voldoende tijd voor was. Men voelde druk om snel een product op te leveren. Zo is het RAP alleen ter kennisname naar de raden gestuurd, maar zij konden er toen eigenlijk niets meer van vinden. Dat de voortgang positief wordt ervaren, ondanks de snelheid, komt doordat men trots is op wat men in korte tijd heeft gerealiseerd. Met betrekking tot de factor kwaliteit is men positief. Men geeft aan dat er sprake was van het gebruik van onderzoeksgegevens die voor iedereen herkenbaar en beschikbaar waren (joint fact finding). Maar het RAP geeft volgens de ambtelijke werkgroep onvoldoende antwoord op de veranderende context en nieuwe cijfers over de woningmarkt (Laagland 2011). Er heerst daarom ook ontevredenheid over het eindresultaat: Het zijn boterzachte afspraken. Toch wordt het RAP als belangrijk instrument gezien; het heeft inzicht opgeleverd in elkaars belangen en opgaven. Vooral ambtelijk was er een goede samenwerking. Ook de rol van de provincie wordt als positief gezien: die levert de noodzakelijke druk en legitimatie op. Regionaal bestuurlijk perspectief Het RAP heeft enerzijds gezorgd voor extra actie op het dossier wonen, door de projecten uit het Woonfonds. De vraag wordt wel gesteld of dit zonder RAP niet was gebeurd en of het met bijvoorbeeld een nieuwe regionale woonvisie ook had gekund. 57

58 Het bereiken van echte afstemming is maar zeer beperkt geweest. De woningmarkt is daarvoor ook te lokaal, vindt men. Er zou meer aandacht moeten zijn voor concurrerende gebieden. Nu is met het RAP vooral inzichtelijk gemaakt welke plannen er allemaal zijn, maar daarop acteren als regio is moeilijk. De vraag is ook in hoeverre dat moet of dat de markt zichzelf reguleert. Daarbij wordt ook het belang benoemd van actuele stukken en cijfers. In de regio is men voorstander van Faseren en Doseren, wat eigenlijk ook op lokaal niveau zou moeten plaatsvinden. Het proces werd gekenmerkt door goede aanwezigheid van de verschillende gemeenten en een evenwichtige inbreng. Perspectief van derden Aangegeven wordt dat er een sterke lokale component in de woningmarkt zit, waardoor er niet veel mis gaat als er geen echte regionale afstemming is. De markt reguleert zichzelf voor een groot deel. Om tot echte afstemming te komen is volledige openheid in het proces nodig, bij alle partijen in het proces. Dit ontbreekt nog in de regio Alkmaar. Perspectief van de provincie De provincie heeft weinig begrip voor de rol van de provincie ervaren in het proces. Echt tot gezamenlijke programmering komen is in het proces niet gelukt. De blijvende discussie over locaties buiten BBG verstoorde de discussie over de programmering. Het RAP had benut kunnen worden om Faseren en Doseren door te zetten. Beoordeling opbrengsten proces In de regio Alkmaar heeft het proces van totstandkoming van het RAP geleid tot inzicht in de belangen en opgaven van de individuele gemeenten en daardoor tot meer begrip. Het RAP kwam in de regio op een moment dat in de regio goed samengewerkt werd rond Faseren en Doseren, waardoor er voor het RAP gezien de timing minder draagvlak was. Opvallend is het ontbreken van het gezamenlijk optrekken van provincie en regio, terwijl beiden welwillend stonden tegenover de inhoudelijke doelstelling van het regionaal afstemmen (faseren/doseren). De onduidelijkheid over de rollen, doel en eigenaarschap van het RAP is daar waarschijnlijk debet aan. 3.8 Provincie Contextbeschrijving In de kaderstellende Provinciale Woonvisie (2009) zijn voor het eerst Regionale actieprogramma s (RAP s) benoemd als instrument om bestuurlijke afspraken over kwalitatieve afstemming op regioniveau vast te leggen. Verder is vastgesteld dat de bestaande WGR regio-indeling gevolgd wordt voor de uitwerking van de RAP s. De provincie gaf aan het proces na de vaststelling van de provinciale woonvisie verder te ondersteunen door een faciliterende rol op zich te nemen bij de totstandkoming van de RAP s, indien dit gevraagd werd. Ook wilde de provincie kennis en kunde inbrengen. 58

59 In 2010 stellen Provinciale Staten de Provinciale Woonvisie Goed wonen in Noord-Holland vast waarin als hoofddoelstelling is opgenomen: In 2020 beschikken de inwoners van Noord-Holland over voldoende woningen met een passende kwaliteit en in een aantrekkelijk woonmilieu. Samen met gemeenten zal de provincie in RAP s de woonvisie uitwerken tot concrete afspraken op maat. Het realiseren van voldoende woningen met de juiste kwaliteit is volgens de provincie alleen mogelijk als er op regionaal niveau een goede afstemming komt tussen alle partijen die zijn betrokken bij het bouwen van woningen. De provincie heeft hierbij vooral een rol als kennismakelaar en wil regionale partijen bij elkaar brengen. In 2010 stellen partijen met elkaar een Concept Plan van Aanpak RAP s op dat na een ambtelijke consultatieronde in september en een bestuurlijke consultatieronde in oktober, in november 2010 is vastgesteld als Plan van aanpak Regionale actieprogramma s Wonen (RAP s) in de steigers. Hierin is het doel van de RAP s omschreven als het komen tot regionale woningbouwprogrammering, waarbij op regionaal niveau afstemming tussen vraag en aanbod centraal staat. In de RAP s dienen in ieder geval naast het aantal te bouwen woningen kwalitatieve afspraken te staan over: Aantal te bouwen sociale koop- en huur woningen. Aantal te bouwen nultredenwoningen. Duurzaamheid. Voorzieningen. Naast deze primaire afspraken kunnen de gemeenten in de regio s ook afspraken maken over andere items die in de regio spelen (maatwerkafspraken). De RAP afspraken moeten in nauwe samenwerking tussen de provincie en de regio s tot stand komen. De Provinciale Woonvisie beslaat 10 jaar. Binnen deze periode wordt twee keer een ronde van RAP s doorlopen. Elke ronde beslaat 5 jaar, met halverwege een evaluatie. 59