Evaluatie van de wetgeving over gezinshereniging

Transcriptie

1 Evaluatie van de wetgeving over gezinshereniging Hoorzitting Commissie Binnenlandse Zaken, Algemene Zaken en Openbaar Ambt 10 MEI 2016 //////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// Het Agentschap Integratie en Inburgering ondersteunt het Vlaams integratiebeleid. In het Agentschap vind je alle diensten voor integratie, inburgering, sociaal vertalen en tolken, en de Huizen van het Nederlands (behalve de diensten in de steden Gent en Antwerpen, en het Huis van het Nederlands Brussel). Het Agentschap is een private stichting en werd in 2013 opgericht door de Vlaamse overheid als extern verzelfstandigd agentschap. Meer info vind je op //////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// Tour & Taxis, Koninklijk Pakhuis, Havenlaan 86c bus 212, 1000 Brussel

2 Inhoud 1. Inleiding 3 2. Wetgeving en praktijk: complex en niet transparant 3 3. Bestaansmiddelen 4 4. Gezinshereniging en intrafamiliaal geweld M E I Evaluatie van de wetgeving over gezinshereniging.2 / 7

3 1. Inleiding Het Agentschap Integratie en Inburgering is een extern verzelfstandigd agentschap van de Vlaamse overheid en ondersteunt, stimuleert en begeleidt het Vlaamse integratie- en inburgeringsbeleid. Een van onze decretale kerntaken is het ontwikkelen van expertise in het vreemdelingenrecht en het familiaal internationaal privaatrecht, en het aanbieden van ondersteuning aan het werkveld in Vlaanderen en Brussel. De Juridische Dienst Vreemdelingenrecht van het Agentschap doet dat door middel van informatieverstrekking (bv. de website en nieuwsbrieven vreemdelingenrecht), advies (via een telefonische juridische helpdesk), vorming en begeleiding. Onze juridische dienstverlening moet volgens het decreet onafhankelijk en kwaliteitsvol zijn. Dat betekent concreet dat deze tussenkomst niet voor goedkeuring is voorgelegd aan de raad van bestuur, maar wel interne kwaliteitscontrole heeft doorl o- pen. Op deze hoorzitting geven we onze juridische analyse van de Belgische wetgeving en administratieve praktijken over gezinshereniging. We focussen daarbij op enkele toepassingsproblemen en knelpunten die we kunnen staven met onze praktijkervaring. Dit is dus geen standpunt namens het Agentschap Integratie en Inburgering, maar een analyse gemaakt vanuit de juridische dienst zelf. 2. Wetgeving en praktijk: complex en niet transparant De wetgeving over gezinshereniging is zeer complex geworden sinds de wet van 8/7/11. Binnen de verschillende regimes gezinshereniging gelden verschillende voorwaarden, verschillende procedures en detaillistische uitzonderingen. Dit maakt de zaken zeer complex. Bovendien werden verschillende bepalingen van die wet achteraf vernietigd of kregen ze een andere invulling via interpretatie door het Grondwettelijk Hof (arrest nr. 121/2013 van 26/9/13). Deze ongrondwettigheden zijn nog niet allemaal geremedieerd, ook niet door het wetsontwerp diverse bepalingen dat op 28/4/16 is gestemd door de plenaire Kamer. Bv. er staat nog steeds een wachttijd van 12 maanden onbeperkt verblijf of vestiging in de wet, terwijl dit niet kan volgens het GwH. Daarnaast stellen we vast dat DVZ sommige voorwaarden voor gezinshereniging invult aan de hand van eigen, vaste administratieve praktijken. Deze praktijken worden echter niet bekend gemaakt aan de burger. Bijvoorbeeld: de buitenlandse ouder van een minderjarig Belgisch kind heeft volgens de Verblijfswet recht op gezinshereniging van zodra de ouder een gezinscel vormt met zijn kind. Een gezinscel vereist niet noodzakelijk samenwoonst. Maar als er geen samenwoonst is tussen de ouder en het Belgisch kind vereist DVZ in de praktijk naast het bewijs van affectieve banden, ook het bestaan van financiële banden. Deze bijkomende voorwaarde is niet voorzien in de Verblijfswet, en is ook niet algemeen bekend gemaakt. Door deze verschillende factoren is de wetgeving over gezinshereniging vandaag de dag zeer moeilijk leesbaar en niet transparant, hetgeen geen goede zaak is voor de rechtszekerheid. 1 0 M E I Evaluatie van de wetgeving over gezinshereniging.3 / 7

4 3. Bestaansmiddelen De belangrijkste wijziging die de wet van 8/7/11 doorvoerde was de invoering van een algemene bestaansmiddelenvoorwaarde. We willen hierbij vier opmerkingen maken Een eerste opmerking gaat over het feit dat de bestaansmiddelen volgens de wet toereikend en stabiel moeten zijn. De vereiste dat de bestaansmiddelen stabiel moeten zijn, wordt in de praktijk zo ingevuld door DVZ dat tijdelijke arbeidscontracten meestal niet aanvaard worden door DVZ, wegens onvoldoende stabiel. Hetzelfde geldt voor interimcontracten. Ook inkomsten afkomstig van een t e- werkstelling in het kader van artikel 60, 7 van de OCMW-wet worden niet aanvaard door DVZ, terwijl een dergelijke tewerkstelling steeds uitmondt, hetzij in een contract op de reguliere arbeidsmarkt, hetzij in een werkloosheidsuitkering (wat geen uitgesloten uitkering is krachtens de Verblijfswet). We stellen in de praktijk vast dat het voor Belgen en vreemdelingen geen evidentie is om onmiddellijk een contract van onbepaalde duur te bekomen. Dat is de huidige economische realiteit. De Europese Commissie spoort de lidstaten daarom aan om rekening te houden met de situatie op de arbeidsmarkt, nu permanente arbeidscontracten steeds minder gebruikelijk worden, zeker bij het begin van een a r- beidsrelatie of in bepaalde sectoren. Het gevaar bestaat bovendien dat een al te strenge interpretatie van het begrip stabiele bestaansmiddelen leidt tot een situatie waar de gezinshereniger aangemoedigd wordt om niet te werken en bv. verkiest om een uitkering van de sociale zekerheid te ontvangen om zo zijn kansen op een succesvolle gezinshereniging te vergroten. Dit lijkt ons niet de bedoeling geweest te zijn van de wetgever Een tweede opmerking is dat de Verblijfswet niet voorziet in een uitzondering op de bestaansmiddelenvoorwaarde voor de meest kwetsbare personen: mensen die omwille van hun ziekte, handicap of leeftijd geen inkomen kunnen verwerven uit arbeid en die een beroep doen op de sociale bi j- stand. Deze mensen kunnen in België de facto geen gezinshereniging doen. Dit vormt een indirecte discriminatie op basis van hun gezondheid, handicap of leeftijd, hetgeen strijdig is met Europees 1 en internationaal recht Zie artikel 21 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie: Iedere discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, kleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, een handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, is verboden.. Artikel 51 van het Handvest verduidelijkt dat het Handvest van toepassing is wanneer lidstaten bepalingen van het Unierecht ten uitvoer brengen: 1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld. ( ). In casu is artikel 21 van het Handvest van toepassing aangezien de bestaansmiddelenvoorwaarde in artikel 10, 5 Vw een tenuitvoerlegging betreft van artikel 7 Gezinsherenigingsrichtlijn. Het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd is een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, zie HvJ 22 november 2005, nr. C-144/04, Mangold. Zie tevens overweging 5 Gezinsherenigingsrichtlijn: De lidstaten passen deze richtlijn toe zonder onderscheid te maken op grond van ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Zie tot slot het algemeen non-discriminatiebeginsel in art. 2 Verdrag betreffende de Europese Unie. 2 Zie het algemeen discriminatieverbod in art. 14 EVRM, in samenlezing met artikel 8 en 12 EVRM: Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Zie ook het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, door België geratificeerd op 2 juli M E I Evaluatie van de wetgeving over gezinshereniging.4 / 7

5 Een eerste voorbeeld hiervan betreft personen met een handicap. België ratificeerde het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Dit verdrag is dus juridisch bindend voor ons land. De Staten die Partij zijn bij dit verdrag zijn verplicht te waarborgen en bevorderen dat alle personen met een handicap, zonder enige vorm van discriminatie op grond van hun handicap, ten volle alle me n- senrechten en fundamentele vrijheden, zoals het recht op een gezinsleven, kunnen uitoefenen. Door personen met een handicap aan exact dezelfde voorwaarden te onderwerpen als alle andere gezin s- herenigers, inclusief de bestaansmiddelenvoorwaarde, gaat de Belgische wetgeving voorbij aan de ongelijke situatie waarin deze mensen zich bevinden omwille van hun handicap. Bijgevolg komt België zijn internationale verplichtingen niet na. Een tweede voorbeeld hiervan betreft ernstig zieke vreemdelingen die medisch geregulariseerd zijn in ons land. Volgens de voorbereidende werken bij de wet gezinshereniging van 8/7/11 beschouwde de wetgever medisch geregulariseerde vreemdelingen nog als subsidiair beschermden, die tijdens het eerste jaar vrijgesteld zijn van de bestaansmiddelenvoorwaarde. Dit werd ook bevestigd door ons Grondwettelijk Hof, dat er anders een discriminatie in zag. Maar volgens het arrest M Bodj van het Hof van Justitie van 18/12/2014 is medische regularisatie geen subsidiaire bescherming. Ten gevolge daarvan verleent DVZ aan medisch geregulariseerde vreemdelingen geen vrijstelling meer van de materiële voorwaarden voor gezinshereniging tijdens het eerste jaar na de toekenning van hun status. Dit leidt in de praktijk tot inhumane en schrijnende situaties waarbij het bv. terminaal zieken onmogelijk gemaakt wordt hun laatste maanden/dagen door te brengen met hun dichte familie en afscheid te nemen. Voor hen is er nu geen oplossing: een visum voor kort verblijf is een gunst waarvoor ook een inkomensvoo r- waarde geldt. Een visum gezinshereniging is een recht, maar de Verblijfswet voorziet in dit geval niet in een uitzondering op de bestaansmiddelenvoorwaarde Een derde opmerking bij de bestaansmiddelenvoorwaarde is dat het de wil was van de wetgever, bij de totstandkoming van de wet van 8/7/11, om geen inkomenseis op te leggen in het kader van gezinshereniging, wanneer alleen een minderjarig kind zijn ouder komt vervoegen. Het was dus de bedoeling van de wetgever om alle minderjarige kinderen, zonder onderscheid, vrij te stel len van de bestaansmiddelenvoorwaarde 4. Toch zijn tot op de dag van vandaag niet alle kinderen vrijgesteld van... 3 Dat was ook de conclusie van de Franse HALDE ( Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité» ofwel de Franse tegenhanger van het CGKR) in zijn aanbevelingen aan de Franse Eerste Minister en Minister van Immigratie en Integratie m.b.t. de bestaansmiddelenvereiste voor gezinshereniging met derdelanders in Frankrijk. In zijn beraadslaging nr. 2010/64 van 1 maart 2010 stelt de Haute Autorité: Il résulte de ce qui précède que, pour être conforme au principe de non discrimination, la loi devrait fixer que la condition de ressources pour le bénéfice du regroupement familial ne soit pas opposable aux personnes dont le handicap, l état de santé ou l âge ne permet pas de s y conformer. Op advies van de HALDE wijzigde de Franse wetgever de wetgeving op gezinshereniging door de bestaansmiddelenvereiste niet meer op te leggen aan vreemdelingen met een arbeidsongeschiktheids- of gehandicaptenuitkering en een (arbeids)ongeschiktheidsgraad van tenminste 80% (wet Hortefeux van 2007). Met de omzendbrief van 7 januari 2009 werd deze uitzondering nadien nog uitgebreid naar een arbeidsongeschiktheidsgraad van tenminste 50% ( si les circonstances particulières de la demande le justifient ). Volgens de HALDE volstonden deze wijzigingen echter (nog) niet, zie 4 Opgemerkt kan worden dat een uitzondering op het hebben van voldoende bestaansmiddelen geldt voor de gevallen bepaald in art. 10, 2, vijfde lid (Gezinshereniging door familieleden van een vluchteling of vreemdeling die subsidiare bescherming geniet, en dit voor zover de aanvraag ingediend wordt binnen het jaar na de beslissing tot erkenning) en in de gevallen waar het niet de echtgenoot of partner is die gebruik maakt van gezinshereniging, maar waar enkel sprake is van minderjarige kinderen die een ouder komen vervoegen, MvT bij amendement nr Zie ook de verklaring van Mevrouw Lanjri bij de bespreking van het wetsvoorstel in de plenaire Kamer: Wij hebben er ook voor gezorgd dit is ook een vraag die u had gesteld, mevrouw Fonck dat bij het laten overkomen van de minderjarige kinderen geen inkomensvereiste wordt gesteld. Wij hebben dat gedaan voor iedereen, voor de Belgen en de anderen. Mevrouw Fonck, lees het wetsvoorstel opnieuw. Wij zijn ingegaan op uw voor- 1 0 M E I Evaluatie van de wetgeving over gezinshereniging.5 / 7

6 de inkomenseis. Zijn nog steeds niet vrijgesteld: 1) de minderjarige kinderen van een derdelander met een beperkt verblijfsrecht die niet de subsidiaire beschermingsstatus geniet en 2) de eigen kinderen van de partner van een derdelander met een onbeperkt verblijfsrecht (verbonden door een wettelijk geregistreerd partnerschap dat niet gelijkwaardig is met een Belgisch huwelijk) Onze vierde en laatste opmerking bij de bestaansmiddelenvoorwaarde is dat uit de praktijk van DVZ, hierin gevolg door de rechtspraak, blijkt dat de bestaansmiddelen afkomstig moeten zijn van de Belg zelf of de derdelander die men komt vervoegen. De eventuele bestaansmiddelen van het familielid dat gezinshereniging vraagt, komen niet in aanmerking. Het doel van de Verblijfswet is dat de refertepersoon over toereikende bestaansmiddelen beschikt om zichzelf en zijn gezinsleden te onderho u- den en om te voorkomen dat zij ten laste vallen van de openbare overheden. Het gebeurt dat een refertepersoon (bv. een Belg) zelf geen inkomen heeft (of onvoldoende) en financieel onderhouden wordt door zijn familielid dat gedurende de procedure gezinshereniging in België aan het werk is. DVZ zal deze aanvraag GH weigeren omdat de bewezen bestaansmiddelen niet afkomstig zijn van de Belg zelf, maar van het familielid. Door de weigeringsbeslissing kan het familielid niet meer legaal werken in ons land en zal hij de refertepersoon die hij kwam vervoegen, niet meer financieel kunnen onderhouden. Resultaat? Er vindt geen gezinshereniging plaats en de refertepersoon valt ten laste van de Belgische sociale bijstand, hetgeen de wetgever net wou vermijden. 4. Gezinshereniging en intrafamiliaal geweld... Als een familielid met gezinshereniging naar België komt is zijn/haar verblijf gedurende vijf jaar aan voorwaarden verbonden. Tijdens heel die periode moet het familielid een gezinscel blijven vormen met de persoon die het kwam vervoegen, zo niet dreigt hij/zij zijn/haar verblijfsrecht te verliezen. Dit creëert een machtspositie voor de persoon die het recht op gezinshereniging opent en kan soms leiden tot misbruiken, zoals intrafamiliaal geweld (IFG). De wetgever hield hiermee rekening en voorzag een bescherming in de wetgeving gezinshereniging voor slachtoffers van IFG. Maar familie van Belgen of Unieburgers, die slachtoffer zijn, moeten aan strenge, bijkomende, voorwaarden voldoen om te kunnen genieten van de bescherming in de wet: ze moeten bewijzen dat ze werken; ofwel voldoende bestaansmiddelen hebben en een ziekteverzekering; ofwel deel uitmaken van een familie waarvan een persoon voldoet aan die voorwaarden. Dit zijn randvoorwaarden waaraan de ergste slachtoffers van IFG moeilijk/niet kunnen voldoen: vaa k mogen ze de gezinswoning niet verlaten, krijgen ze geen enkele mogelijkheid tot integratie, spreken ze de taal niet.. waardoor het bijzonder moeilijk is voor hen om onmiddellijk te beginnen werken nadat ze de woning ontvlucht hebben en te voldoen aan de extra voorwaarden die de wet hen oplegt. Soms zien slachtoffers zich daardoor genoodzaakt het geweld te (blijven) ondergaan tot ze een autonoom ve r- blijfsrecht verwerven (na 5 jaar). Een ander specifiek probleem waarmee slachtoffers van IFG vaak te maken krijgen is dat de persoon die ze kwamen vervoegen uit rancune een klacht schijnhuwelijk indient bij de politie, van zodra het slachtoffer de woning ontvlucht. Wanneer het slachtoffer nadien zelf klacht neerlegt bij de politie voor het partnergeweld wordt het slachtoffer amper gehoord en ligt de focus van het onderzoek volledig op stel. Als men alleen zijn minderjarige kinderen laat overkomen, worden geen inkomensvoorwaarden gesteld., Parl.St. Kamer , 36, M E I Evaluatie van de wetgeving over gezinshereniging.6 / 7

7 het aspect schijnhuwelijk. Hierdoor krijgen slachtoffers soms niet de (verblijfsrechtelijke) besche r- ming die hen toekomt. Ik dank u voor uw aandacht. C O L O F O N Juridische dienst Vreemdelingenrecht & IPR Agentschap Integratie en Inburgering ///////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// /////////////////////////////////////////////////// Het Agentschap Integratie en Inburgering ondersteunt het Vlaams integratiebeleid. In het Agentschap vind je alle diensten voor integratie, inburgering, sociaal vertalen en tolken, en de Huizen van het Nederlands (behalve de diensten in de steden Gent en Antwerpen, en het Huis van het Nederlands Brussel). Het Agentschap is een private stichting en werd in 2013 opgericht door de Vlaamse overheid als extern verzelfstandigd agentschap. Meer info vind je op ///////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// /////////////////////////////////////////////////// 1 0 M E I Evaluatie van de wetgeving over gezinshereniging.7 / 7