Telefoon van het Burgerlijk Wetboek (BW) onderworpen, maar tevens

Transcriptie

1 ^ Ge meenfe SIEBEN&LONT oid^ k ZIIA* Gemeente Oldebroek T.a.v.: mevrouw M. Emming Postbus ZG Oldebroek Betreft: toestaan permanente bewoning recreatiepark Muiligen Groningen, 20 januari 2014 Geachte mevrouw Emming, De gemeente Oldebroek onderzoekt de mogelijkheden om permanente bewoning op het recreatiepark Muiligen mogelijk maken. Dit omdat de vier grootste partijen van de gemeenteraad van Oldebroek (ABO, CDA, SGP en Christenunie) in een gezamenlijke brief aan het college gevraagd hebben de mogelijkheden voor permanente bewoning op 'Muiligen' te onderzoeken. Het doel van het onderzoek is of permanente bewoning op Muiligen kan worden toegestaan en de daarbij behorende consequenties. Om dit in beeld te brengen zijn de volgende uitgangspunten geformuleerd: a) Behoudt bestaande ruimtelijke uitstraling van het 'park'; b) Wijziging van de bestemming mag geen beperkingen opleveren aan derden en omgekeerd; c) Wijziging van beleid moet voldoen aan de geldende regels op het gebied van het omgevingsrecht; d) Mogelijke waardevermeerdering ten goede te laten komen van de samenleving. Naar aanleiding van de vragen onder a en d heeft u enkele deelvragen geformuleerd en mij verzocht daar nader op in te gaan. Ik zal nader ingaan op de door u geformuleerde vragen. Deelvraag a: Is het juridisch gezien mogelijk is om via het privaatrecht het omgevingsvergunningsvrij bouwen niet toe te staan en welk risico's loopt de gemeente daarbij? I Ter uitvoering van hun overheidstaken kunnen Overheden zich niet alleen bedienen van de bevoegdheden die hun krachtens het publiekrecht zijn toegekend, maar ook dat zij privaatrechtelijke instrumenten kunnen aanwenden: dat is de kern van de zogenoemde tweewegenleer. De begrenzing volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 26 januari , NJ 1991, 393 (Windmill), waarin is bepaald dat in bepaalde gevallen het gebruik van Sieben&Lont Bestuursrechtadviseurs privaatrechtelijke bevoegdheden een onaanvaardbare doorkruising Pasteurlaan LE GRONINGEN (van de onderliggende publiekrechtelijke regeling) oplevert. Het privaatrechtelijke overheidsoptreden is aan de regels Telefoon van het Burgerlijk Wetboek (BW) onderworpen, maar tevens r.siebenu; siebenlont.nl aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zie daarvoor het arrest van de Hoge Raad van 27 maart 1 987, BTW NL B01 ING Bank KvK

2 Sl^BEN&LONJ NJ 1987, 727 (Amsterdam/Ikon). II Uit het arrest van de Hoge Raad van 18 Juli 1 991, NJ /691 (Kunst- en Antiekstudio Lelystad) volgt dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) er niet aan in de weg staat om in overeenkomsten gebruiksbepalingen op te nemen, ook niet als het gaat om gebruik van grond en/of bouwwerken dat op grond van het vigerende bestemmingsplan wél is toegestaan. Zo'n gebruiksbeperking levert geen onaanvaardbare doorkruising van de WRO op. Het staat een gemeente vrij om het ruimtelijke ordeningsbeleid uit te voeren met gebruikmaking van haar privaatrechtelijke bevoegdheden, in plaats van haar publiekrechtelijke bevoegdheden op grond van de WRO, zolang de wetgever zich niet uitdrukkelijk tegen deze praktijk heeft uitgesproken. De lijn van Kunst- en Antiekstudio Lelystad is (onder meer) bevestigd in arrest van de Hoge Raad van 24 december 2004, AB2005, 58 (Amsterdam/Chidda). IV In de casus Amsterdam/Chidda vorderde Chidda privaatrechtelijke medewerking (aanpassing van de erfpachtsvoorwaarden) van de gemeente Amsterdam. Ter plaatse van de gronden van Chidda vigeerde een bestemmingsplan met ruime industriële mogelijkheden. Chidda beschikte over een rechtsgeldige bouwvergunning die voorzag in de realisatie van bedrijfshallen. In privaatrechtelijke zin was zij echter gebonden aan een gebruiksbepaling uit het erfpachtcontract welke alleen zag op het gebruik als scheepswerf. Toen Chidda verzocht om aanpassing van de erfpachtvoorwaarden weigerde de gemeente Amsterdam dit met een beroep op de zwaarwegende financiële belangen die zij had bij handhaving van de privaatrechtelijke bestemming. Daarbij wees zij erop dat de privaatrechtelijke bestemmingsplanbepaling samenhing met een terugkooprecht en dat zij er de voorkeur aan gaf om het terrein, na terugkoop, zelf te ontwikkelen en de daarmee te genereren grondopbrengsten ten goede te laten komen aan de gemeente Amsterdam. V In het specifieke geval van Amsterdam/Chidda kwam de Hoge Raad tot de conclusie dat het ongewijzigde voortduren van een privaatrechtelijk beding niet in strijd was met het algemeen belang. Met het handhaven van de privaatrechtelijke bestemming streefde de gemeente Amsterdam ook andere dan planologische belangen na, onder meer de gemeentelijke grondexploitatie en het daarbij behorende financieel rendement van de uitgegeven grond. De Hoge Raad voegde daaraan toe dat het bij het algemeen belang kan gaan om uiteenlopende belangen van maatschappelijke aard. VI Ook onder de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (Wro) geldt deze jurisprudentie nog onverkort, zie daarvoor onder meer het arrest van het Hof 'shertogenbosch van 1 6 april 2013, O&A, 201 3/91 (Detailhandelsverbod Eindhoven). Overigens zijn er ook geen aanwijzingen dat de wetgever met de Wro een einde aan deze jurisprudentieleer heeft willen maken.

3 Sl^BEN&LONtf VII De conclusie kan dan ook zijn dat de tweewegenleer er niet aan in de weg staat om in een privaatrechtelijke overeenkomst gebruiksbeperkingen op te nemen die het gebruik van gronden ten opzichte van de gebruiksmogelijkheden in een bestemmingsplan verder inperken. De gemeente Oldebroek is echter niet voornemens een gebruiksbeperking op te leggen, maar om middels een privaatrechtelijke overeenkomst een bebouwingsverbod voor vergunningvrije bouwwerken te realiseren. Uit het arrest Amsterdam/Chidda komt naar voren dat een privaatrechtelijk beding dat de planologische (gebruiks)mogelijkheden verder inperkt dan een bestemmingsplan toestaat aanvaardbaar kan zijn, als daarmee een algemeen belang wordt gediend. Bij het algemeen belang kan het gaan om uiteenlopende belangen van maatschappelijke aard. Niet valt in te zien dat het algemeen belang ook gediend zou kunnen zijn bij het, via privaatrechtelijke weg, inperken van vergunningsvrije bebouwingsmogelijkheden. Daarbij merk ik wel op dat ik in de rechtspraak (nog) geen vergelijkbare gevallen ben tegen gekomen. VIII Het tegengaan van omgevingsvergunningvrije bouwwerken door middel van een privaatrechtelijke overeenkomst zal, om stand te houden bij de Rechter, een voldoende afweegbaar algemeen belang moeten dienen. Het algemeen belang van de gemeente Oldebroek in deze is gelegen in de ruimtelijke uitstraling van het park en de bedrijfsvoering van een nabij gelegen agrarisch bedrijf. Wanneer er ook nog andere, nietplanologische (gerechtvaardigde) belangen aan een dergelijke overeenkomst zouden kunnen worden verbonden zal dit de positie van de gemeente versterken. De gemeente zal zich ervan moeten vergewissen dat zij via het publiekrecht geen instrumenten heeft om de door haar gewenste ruimtelijke uitstraling en de bedrijfsvoering van het nabij gelegen agrarisch bedrijf te garanderen en dus is aangewezen op het privaatrecht. IX Conclusie deelvraag a Om middels de privaatrechtelijke weg vergunningsvrije bebouwingsmogelijkheden tegen te gaan zal daar een algemeen maatschappelijk belang mee moeten zijn gediend. Daarbij moet zeker zijn dat het specifieke algemeen maatschappelijk belang niet middels publiekrechtelijke mogelijkheden (zoals bijvoorbeeld de Wro) te realiseren is. Als aan deze overeenkomst ook nog andere, niet planologische belangen (gerechtvaardigde) belangen kunnen worden verbonden versterkt dit de positie van de gemeente. Wel wijs ik er (nogmaals) op dat het in de aangehaalde jurisprudentie gaat om de inperking van gebruiksmogelijkheden en niet om bebouwingsmogelijkheden. Indien de Rechter aan de jurisprudentie een "enge" uitleg geeft kan het zijn dat zij van mening is dat de gemeente misbruik van haar bevoegdheden maakt. Deze kans is reëel omdat de gemeente voor de onderwerpen ruimtelijke uitstraling en agrarische bedrijfsvoering over een publiekrechtelijk instrumentarium beschikt. Daarnaast is er in het Besluit omgevingsrecht (Bor) specifiek een verschil gemaakt tussen woningen en recreatieverblijven. Dat zou betekenen dat vanaf het moment van een Rechterlijke uitspraak er onbeperkt vergunningvrij gebouwd kan worden. Om middels privaatrechtelijke weg vergunningsvrije bouwwerken tegen te gaan zal door de gemeente Oldebroek aangetoond moeten worden dat het publiekrechtelijk

4 mm Sl^BEN&LONT instrumentarium niet volstaat en dat het algemeen maatschappelijk belang is gediend met een dergelijk beding. Daarnaast zou moeten worden gekeken of er met een privaatrechtelijk beding nog meer algemeen maatschappelijke belangen zijn gediend. Deelvraag d: Op welke wijze kunnen mogelijke waardevermeerderingen ten goede komen aan de samenleving. Het idee is om een fonds te openen waarin gelden worden gestort door de eigenaren die een wijziging krijgen waaruit de gemeente bijv. startersleningen kan verstrekken. Hoe zouden kan een dergelijke bijdrage worden gewaarborgd? Is het een optie om het via een structuurvisie te regelen? En is dit rechtmatig. X Met de inwerkingtreding van de Wro op 1 juli 2008 zijn ook de regels met betrekking tot exploitatie van gronden in werking getreden (afdeling 6.4 Wro). Artikel van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) geeft een lijst met bouwplannen welke, in samenhang met artikel lid Wro de mogelijkheden geven om een exploitatieplan op te stellen. Nu het in dit specifieke geval niet gaat om bouwplannen bestaat er geen mogelijkheid om een exploitatieplan vast te stellen. Dit heeft de gemeente Oldebroek zelf ook al onderkend. XI Uit de parlementaire geschiedenis van de Wro kan worden opgemaakt dat als uitgangspunt voor kostenverhaal geldt dat overheden en particuliere grondeigenaren op vrijwillige basis komen tot privaatrechtelijke afspraken over grondexploitatiekosten. Dit principe is vastgelegd in artikel 6.24 Wro. Lid 1 van artikel 6.24 Wro vormt de basis voor privaatrechtelijke afspraken en luidt als volgt: "Bij het aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie kunnen burgemeester en wethouders in de overeenkomst bepalingen opnemen inzake: a. financiële bijdragen aan de grondexploitatie structuurvisie, XII aan ruimtelijke alsmede op basis van een vastgestelde ontwikkelingen;" Uit de parlementaire geschiedenis kan verder worden opgemaakt dat er voor het opstellen van een grondexploitatieovereenkomst relatief grote contractvrijheid bestaat. Deze vrijheid is echter niet onbeperkt. Over de eerder genoemde kostensoorten kan sowieso worden gecontracteerd, lid 1 onder a van artikel 6.24 Wro biedt ook de mogelijkheid om buiten de kostensoortenlijst te treden. Lid 1 biedt een grondslag voor grondexploitatiekosten die niet op de kostensoortenlijsten staan en voor kwaliteitseisen met betrekking tot de grondexploitatie, die niet direct betrekking hebben op het bouwrijp maken, de inrichting van de openbare ruimte en de nutsvoorzieningen van de desbetreffende locatie. Daarbij dienen de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit in acht worden genomen. Financiële bijdragen voor gebruik of beheer lijken hier niet binnen te passen (MvA II, pag. 6). Daarnaast kan het niet zo zijn dat planologische ontwikkelingen gekocht kunnen worden. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan speelt een rol als randvoorwaarde.

5 SipEN&LÓhtr Artikel 6.24 Wro kan dan ook niet leiden tot een verkapte 'open ruimte heffing' (MvT, pag. 25). XIII Tijdens de totstandkoming van de Wro zijn door de SP en PVDA specifieke vragen gesteld over het afromen van planbaten en de wenselijkheid van het verrekenen van waardestijging van onroerend goed via de Grondexploitatiewet. De Minister heeft daar als volgt op gereageerd (MvA, pag. 20): "In het Nederlandse stelsel van ruimtelijke ordening worden waardestijgingen van grond en vastgoed tengevolge van planologische besluiten en plannen van de overheid niet afgeroomd. Wel zijn er mogelijkheden om kosten en opbrengsten te verevenen tussen concrete locaties". XIV Een financiële bijdrage op basis van ruimtelijke ontwikkelingen benoemd in een structuurvisie is mogelijk mits er een planologische relatie is te leggen tussen ontwikkelingen/plangebieden. Voor het opleggen van een financiële bijdrage in een fonds voor starterswoningen voor het wijzigen van de bestemming op het recreatiepark Muiligen zal een planologische relatie moeten worden aangetoond. Conclusie deelvraag d: XV XVI Ondanks het uitgangspunt van contractsvrijheid is het, gelet op het gestelde onder XII en XIV, niet rechtmatig om via privaatrechtelijke weg waardestijgingen en planbaten af te romen. Dat maakt dan ook dat welke constructie de gemeente Oldebroek ook kiest om de grondeigenaren van het recreatiepark Muiligen mee te laten betalen aan het omzetten van de bestemming, de gemeente het risico loopt dat de Rechter dit nietig acht omdat het niet geoorloofd is om planbaten af te romen of waardestijgingen van onroerend goed te verrekenen. Een storting in een fonds voor startersleningen, alvorens de bestemming te wijzigen, wekt in ieder geval al de suggestie dat planologische medewerking wordt gekocht. Een financiële bijdrage op basis van een structuurvisie is mogelijk, maar dan moet er wel een planologische relatie zijn tussen de plangebieden. In dit kader lijken bijdragen voor startersleningen te ver gezocht. Samenvatting Aan zowel een privaatrechtelijk beding met een verbod voor het bouwen van omgevingsvergunningsvrije bouwwerken als bijdragen van eigenaren voor startersleningen kleven juridische risico's. Hoewel het geoorloofd is om privaatrechtelijke afspraken te maken welke een verdere inperking geven dan wat op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, ziet de toepasselijke jurisprudentie op gebruiksmogelijkheden. Daarnaast komt uit de jurisprudentie naar voor dat er een (ander) specifiek maatschappelijk belang moet zijn gediend bij een privaatrechtelijk beding. Voor de gemeente Oldebroek is het maatschappelijk belang gelegen in de ruimtelijke uitstraling van het park en de bedrijfsvoering van een nabij gelegen agrarisch bedrijf. Daarvoor heeft zij ook de beschikking over de Wro en Wabo. De kans is aanwezig dat een Rechter van mening is dat dat het instrumentarium is wat de gemeente ten dienste staat voor de ruimtelijke uitstraling van het park en de bedrijfsvoering van het nabij gelegen agrarisch bedrijf. Uit de parlementaire geschiedenis komt naar voren dat waardestijgingen van grond en vastgoed tengevolge van planologische besluiten en plannen van de overheid niet

6 Sl^BEN&LONtr worden afgeroomd en dat planologische besluitvorming niet mag worden gekocht. Voor een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen op basis van een structuurvisie moet er een planologische relatie zijn tussen plangebieden. Dit maakt dat een financiële bijdrage voor startersleningen in samenhang met de bestemmingswijziging, omdat de waarde van het vastgoed stijgt, ver gezocht lijkt en dat bij dergelijke afspraken een succesvolle claim op basis onverschuldigde betaling mogelijk lijkt. Ik ga er vanuit hiermee uw vragen voldoende te hebben beantwoordt. Als er nog vragen zijn kun u contact met mij opnemen. Met vriendelijke groet,