WABO EN OVERGANGSRECHT; EEN NADERE BESCHOUWING

Transcriptie

1 WABO EN OVERGANGSRECHT; EEN NADERE BESCHOUWING Dat het vaststellen van overgangsrecht bij nieuwe wet- en regelgeving niet altijd een gemakkelijke opgave is, bleek al met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in Er moesten enkele reparaties van de Invoeringswet Wro aan te pas komen om het overgangsrecht te voltooien tot een consistent geheel. Op 1 oktober 2010 trad de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking (Stb. 2010, 231). Ook het overgangsrecht met betrekking tot de Wabo bleek een ingewikkelde klus. In dit artikel zal ik enkele overgangrechtelijke aspecten bespreken. In paragraaf 1.2 van de Invoeringswet Wabo (Stb. 2010, 142) en hoofdstuk 8 van de Wabo zijn de overgangsrechtelijke bepalingen voor de Wabo opgenomen. Al snel bleek dat de hierin opgenomen overgangsbepalingen niet volledig waren. Bij wet van 29 april 2010 zijn er daarom twee artikelen toegevoegd aan het overgangsrecht. Het betreft de artikelen 1.2a en 1.2b van de Invoeringswet Wabo. In het eerste artikel is bepaald dat een milieuvergunning die onherroepelijk is, maar op grond van artikel 20.8 Wet milieubeheer nog niet van kracht omdat er nog geen bouwvergunning is verleend, wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Dit is van belang, nu er na invoering van de Wabo geen bouwvergunning meer kan worden verleend. Door invoering van deze bepaling kan de milieuvergunning alsnog van kracht worden door verlening van een vergunning voor de betrokken bouwactiviteit, oftewel een omgevingsvergunning voor bouwen. Het tweede artikel ziet op een besluit op grond van artikel 8.19 Wet milieubeheer dat is genomen vóór invoering van de Wabo. Op grond van het laatstgenoemde artikel kan het bevoegd gezag verklaren dat voor bepaalde milieu-neutrale veranderingen van een inrichting geen wijziging van de milieuvergunning vereist is, een melding van deze veranderingen volstaat. De bestaande milieuvergunning geldt dan ook voor de gemelde veranderingen. Op grond van artikel 1.2, eerste lid, onder e, van de Invoeringswet Wabo wordt een onherroepelijke en van kracht zijnde milieuvergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Artikel 1.2b van de Invoeringswet Wabo bepaald dat ook deze omgevingsvergunning net als de milieuvergunning tevens ziet op de voor de betrokken inrichting op grond van artikel 8.19 Wet milieubeheer gemelde veranderingen. Van projectbesluit naar omgevingsvergunning

2 Nu er een aantal besluitbevoegdheden van de Wro naar de Wabo is overgeheveld, zijn ook de Wro en het daarbij behorende Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) aangepast. Dit levert in enkele gevallen een ingewikkeld juridisch kader op. Zo is de bevoegdheid om bestemmingsplannen vast te stellen nog steeds gereguleerd in de Wro. De besluitbevoegdheden om in een concreet geval van een bestemmingsplan af te wijken bijvoorbeeld om het bouwen van kassen op niet als agrarisch bestemde grond mogelijk te maken zijn echter overgeheveld naar de Wabo. Het betreft hier onder meer het projectbesluit, vóór 1 oktober 2010 opgenomen in artikel 3.10 Wro en nu geïntegreerd in de omgevingsvergunning (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). Door het nemen van een projectbesluit konden burgemeester en wethouders voor een concreet geval afwijken van het geldende planologische regime. Voorwaarden voor het verlenen van een projectbesluit waren dat er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening en het projectbesluit is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing (artikel 3.10, tweede lid, van de Wro). De omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met (onder meer) het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) is voor het projectbesluit in de plaats getreden. Van belang is dat aan het begrip gebruiken in dit artikel een ruime uitleg moet worden gegeven. Hieronder valt dus ook het bouwen (aldus de nota van toelichting bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), Stb. 2010, 143, p. 124). Aan het verlenen van een dergelijke omgevingsvergunning zijn dezelfde voorwaarden verbonden als aan het verlenen van een projectbesluit, geen strijd met een goede ruimtelijke ordening en een goede ruimtelijke onderbouwing. Op dit punt verandert er inhoudelijk dus niets. Dit zou het overgangsrecht op dit punt tot een eenvoudige klus moeten maken. Aan het vastgestelde overgangsrecht kleven echter enkele complicaties waarvan ik er hierna één zal belichten. Overgangsrecht voor projectbesluiten Het overgangsrecht aangaande projectbesluiten is opgenomen in artikel 1.5 jo. 1.2, tweede tot en met vierde lid, van de Invoeringsweg Wabo en valt kort samengevat in twee delen uiteen. Ten eerste worden projectbesluiten die op 1 oktober 2010 van kracht en onherroepelijk zijn, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo de omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het planologische regime. Ten tweede is op projectbesluiten die vóór 1 oktober 2010 zijn aangevraagd, maar op die datum nog niet zijn vastgesteld, het recht zoals dat gold voor

3 invoering van de Wabo van toepassing. Deze op het oog duidelijke overgangsregeling levert bij het verlenen van een zogenaamd separaat projectbesluit echter problemen op. Hiaat bij seperate projectbesluiten Een projectbesluit wordt afgegeven met het oog op een activiteit die in strijd is met het planologisch regime. Niet zelden is die betreffende activiteit tevens bouwen. Artikel 46, zesde lid, van de Woningwet concentreert in een dergelijk geval de rechtsbescherming tegen het projectbesluit en de bouwvergunning. Een projectbesluit dat betrekking heeft op bouwvergunningplichtige activiteiten is pas appelabel in het kader van de bouwvergunningprocedure die voor de desbetreffende bouwactiviteiten wordt gevolgd. Pas na het doorlopen van deze procedure is het projectbesluit onherroepelijk. Nu komt het in de praktijk voor dat een projectbesluit genomen wordt op basis waarvan pas na verloop van enkele maanden een bouwvergunning wordt aangevraagd. Indien een dergelijk separaat projectbesluit is aangevraagd vóór 1 oktober 2010 en er is voor die datum geen bouwvergunning aangevraagd, dan kan het projectbesluit ingevolge het overgangsrecht nooit onherroepelijk worden. Op het projectbesluit is immers het recht zoals dat gold voor invoering van de Wabo van toepassing. Onder dit oude recht valt ook het genoemde artikel 46, zesde lid, van de Woningwet. Na 1 oktober 2010 is het echter niet meer mogelijk een bouwvergunning aan te vragen, deze is immers geïntegreerd in de omgevingsvergunning (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo). Doordat het aanvragen van een bouwvergunning niet langer mogelijk is, gaat er geen beroepstermijn tegen het projectbesluit lopen. Het projectbesluit kan hiermee niet onherroepelijk worden en zal derhalve ook niet in werking treden. Dit is van belang voor de praktijk. Is er bijvoorbeeld een projectbesluit afgegeven dat het telen van gewassen op grond met een andere dan agrarische bestemming mogelijk maakt, maar is er tot op heden nog geen aanvraag ingediend voor een bouwvergunning voor de benodigde kassen, dan kan het projectbesluit niet meer als basis dienen voor de benodigde omgevingsvergunning voor het bouwen van de kassen op grond van het recht zoals dat gold voor de invoering van de Wabo wordt het projectbesluit immers pas onherroepelijk na het doorlopen van de bouwvergunningprocedure voor de kassen. Om alsnog een bouwvergunning voor de kassen te verkrijgen zal er daarom tevens een aanvraag moeten worden ingediend voor een omgevingsvergunning die ziet op gebruik dat in strijd is met het planologische regime.

4 Voor gevallen waarin een projectbesluit is afgegeven en waarvoor geen bouwvergunning is aangevraagd vóór 1 oktober 2010, zal voor het bouwen nu een omgevingsvergunning moeten worden aangevraagd. Een eerder afgegeven projectbesluit is niet onherroepelijk en kan daarbij dus geen rol meer spelen. Er zal dus ook een omgevingsvergunning voor het planologisch strijdige gebruik aangevraagd moeten worden. Wellicht dat in enkele gevallen de inhoud van het genomen projectbesluit omgezet kan worden naar de omgevingsvergunning. Veranderingen in het recht of in de omgeving zullen een dergelijke integrale inhoudelijke inpassing van een projectbesluit in de omgevingsvergunning echter in veel gevallen onmogelijk maken. De oplossing? Als mogelijke oplossing voor het hierboven geschetste probleem kan wellicht gedacht worden aan een wettelijke regeling die inhoudt dat in het kader van een aanvraag om omgevingsvergunning voor bouwen de rechtmatigheid van het projectbesluit dat aan de aanvraag omgevingsvergunning ten grondslag ligt, in rechte aan de orde kan worden gesteld (Lam en Nijmeijer, Projectbesluit, Wabo en overgangsrecht, StAB 3/2010, p. 9 e.v.). Het projectbesluit wordt hiermee echter niet onherroepelijk. Een bepaling dat de omgevingsvergunning voor bouwen mag worden verleend als het projectbesluit het bouwplan toelaat is dan ook noodzakelijk. Of een dergelijke regeling er daadwerkelijk komt, en zo ja op welke termijn, is voorlopig nog afwachten. Het is echter de vraag of er gewacht moet worden op een aanpassing van het overgangsrecht. Bij brief van 9 augustus 2010 vroeg Tweede Kamerlid Koopmans aan de toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mevrouw Huizinga, of een soepele toepassing van het overgangsrecht tot de mogelijkheden behoort. Hierdoor zouden eerdere seperate projectbesluiten alsnog bruikbaar blijven. De minister antwoordde dat een dergelijke toepassing van het overgangsrecht in strijd is met de wet (Tweede Kamer , Aanhangsel van de Handelingen, 174). Hoewel een stikte uitleg van de wettekst inderdaad geen ruimte biedt het overgangsrecht soepel toe te passen, is een dergelijke toepassing wellicht wel in overeenstemming met het doel van het overgangsrecht. Het aan de orde zijnde probleem is in die zin vergelijkbaar met de problemen rond het overgangsrecht van de artikel 19 WRO-vrijstelling naar het projectbesluit. Naar de letter van de Invoeringswet Wro was het niet mogelijk een na 30 juni 2008 ingediende aanvraag om bouwvergunning te verlenen met toepassing van artikel l9 WRO. In de rechtspraak werd

5 echter geoordeeld dat een dergelijke strikte toepassing van het overgangsrecht niet strookte met de bedoeling van de wetgever (zie onder meer Vz. Rb. Utrecht 17 juli 2009, Gst. 2009/107 m.nt. T.E.P.A. Lam en P.P.A. Bodden). Voor een antwoord op de vraag of de bestuursrechter ook het overgangsrecht van Wro naar Wabo een ruimte uitleg zal geven, is het voorlopig wachten op de eerste procedures. Aanhoudingsplicht artikel 52 Woningwet Op grond van artikel 52, eerste lid, van de Woningwet zoals deze gold vóór invoering van de Wabo dienen burgemeester en wethouders een aanvraag om bouwvergunning aan te houden indien de bouwactiviteit tevens aan te merken is als de oprichting of verandering van een vergunning waarvoor krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer een vergunning is vereist. Door de invoering van de Wabo is het niet langer mogelijk een milieuvergunning aan te vragen, deze is immers vervangen door de omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Maar wat gebeurt er nu met aanvragen om bouwvergunning die dateren van vóór 1 oktober 2010 en op grond van artikel 52, eerste lid, van de Woningwet aangehouden moeten worden? Kunnen deze aanvragen bij het oud papier? Of komt ook hier een oplossing voor in de vorm van rechtspraak of een aanpassing van het overgangsrecht? Allemaal vragen waarop het antwoord nog niet te geven is, er valt de komende tijd dus genoeg te beleven in de wondere wereld van het overgangsrecht! VERWIJDERD WEGENS TEVEEL WOORDEN: Vrijstellingen op grond van de WRO Zoals vermeld is de omgevingsvergunning voor handelingen in strijd met het planologisch regime de opvolger van het projectbesluit. Het projectbesluit op zijn beurt is weer de opvolger van de vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) die op 1 juli 2008 vervangen werd door de Wro. Bovenstaande complicatie geldt dus ook voor vrijstellingen die zijn verleend op grond van artikel 19 van de WRO.