Argumentatie voor een keuze. Een pragma-dialectische analyse van gemotiveerde keuzes in overheidsbesluiten over m.e.r.-plichtige projecten I.M.

Transcriptie

1 Argumentatie voor een keuze. Een pragma-dialectische analyse van gemotiveerde keuzes in overheidsbesluiten over m.e.r.-plichtige projecten I.M. van der Geest

2 RGUMENTATIE AVOOR EEN KEUZE Een pragma-dialectische analyse van gemotiveerde keuzes in overheidsbesluiten over m.e.r.-plichtige projecten Ingeborg van der Geest

3 Samenvatting Het doel van deze studie is om het pragma-dialectisch analyse-instrument te preciseren voor de analyse van argumentatie voor een keuze in overheidsbesluiten waarvoor een milieueffectrapportage (m.e.r.) is uitgevoerd. Milieu-effectrapportage is een overheidsinstrument dat wordt toegepast bij het indienen van plannen van de overheid of particuliere initiatiefnemers die ernstige schade kunnen toebrengen aan het milieu, zoals een woningbouwproject, de aanleg van een windmolenpark of een groot infrastructureel project. De initiatiefnemer van een dergelijk plan moet parallel aan een van de verplichte besluitvormingsprocedures de m.e.r.-procedure doorlopen, waarin onderzoek wordt gedaan naar de mogelijke milieu gevolgen van het plan en van relevante alternatieven. Hiervan wordt verslag gedaan in een milieueffectrapport (MER). Bij het nemen van het besluit moet het bevoegd gezag (de besluitvormende overheidsinstantie) gebruik maken van de informatie in het MER en een keuze maken uit de onderzochte alternatieven. Het besluit wordt in een openbaar document bekendgemaakt en gemotiveerd, waarbij onder meer moet zijn aangegeven op welke manier met de alternatieven en de milieu-informatie rekening is gehouden. Het overheidsbesluit waarvoor een m.e.r. is uitgevoerd kort gezegd het overheidsbesluit op basis van m.e.r. is een document dat kan worden gezien als een argumentatief activiteitstype: een communicatieve situatie met een argumentatief karakter die geconventionaliseerd is doordat er bepaalde vaste institutionele eisen en beperkingen gelden. De besluiten vervullen een functie in de institutionele context van besluitvorming op basis van m.e.r., waarin aan de teksten specifieke eisen zijn gesteld. In een overheidsbesluit worden standpunten ingenomen met betrekking tot het genomen besluit en de daarbij gemaakte keuzes, en deze keuzes moeten volgens bepaalde regels worden gemotiveerd. Voordat een definitief besluit wordt genomen wordt in de regel eerst een ontwerp besluit gepubliceerd, waar inspraak op mogelijk is, zodat een ieder die dat wil op het voorlopige besluit kan reageren. Tegen het definitieve besluit kunnen belanghebbenden in een aparte procedure bezwaar of beroep aantekenen. Het is echter niet eenvoudig om een goede kritische reactie te formuleren. Ten aanzien van de motivering van keuzes bevatten besluiten namelijk veelal onduidelijkheden: standpunten met betrekking tot de gemaakte keuzes ontbreken in de tekst, uit de argumentatie blijkt niet duidelijk welke alternatieven in het geding zijn en welke voor- en nadelen zijn afgewogen, en al helemaal niet op welke manier dat precies is gebeurd. Dat is bezwaarlijk, want het gaat bij dit soort besluiten om projecten met een aanzienlijke maatschappelijke impact en vaak ingrijpende gevolgen voor de omgeving. Er is dan ook behoefte aan richtlijnen voor het kritisch beoordelen van argumentatie voor gemaakte keuzes. Daarnaast ontbreekt het aan richtlijnen voor het schrijven van dit soort teksten. Voordat dergelijke richtlijnen kunnen worden ontwikkeld, moet eerst duidelijk zijn hoe een gemotiveerde keuze in dit activiteitstype kan worden geanalyseerd. Een analyse van het standpunt, de argumenten en de onderlinge samenhang maakt het mogelijk de onder delen van de argumentatie nauwkeurig te beoordelen. Ook komt aan het licht op welke punten een tekst precies onduidelijk kan zijn voor lezers en kunnen op basis daarvan verantwoorde schrijfadviezen worden ontwikkeld. 1

4 Deze studie is gericht op de analyse van gemotiveerde keuzes in overheidsbesluiten op basis van m.e.r. Uitgegaan wordt van het analyse-instrument dat deel uitmaakt van de pragma-dialectische argumentatietheorie, ontwikkeld door Van Eemeren en Grootendorst (Van Eemeren en Grootendorst, 1984, 1992, 2004; Van Eemeren, 2010). Een pragma-dialectische analyse houdt in dat het betoog zo veel mogelijk wordt gereconstrueerd in termen van het ideaalmodel van een kritische discussie, dat hierbij als heuristisch en analytisch instrument fungeert. Een belangrijk resultaat is de gereconstrueerde argumentatiestructuur van het betoog. Omdat zich bij de analyse van overheidsbesluiten op basis van m.e.r. specifieke problemen voordoen, is het nodig het pragma-dialectisch analyse-instrument te verfijnen en toe te spitsen op het activiteitstype. In deze studie wordt een gecontextualiseerde precisering van het pragma-dialectisch analyse-instrument tot stand gebracht waarmee argumentatie voor een keuze in een op milieueffectrapportage gebaseerd overheidsbesluit op een verantwoorde manier kan worden geanalyseerd. Hiermee wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het pragma-dialectisch onderzoek naar argumentatie in institutionele contexten door te laten zien hoe het analyseinstrument op een effectieve manier kan worden gecontextualiseerd voor een specifiek argumentatief activiteitstype. Daarnaast kan een gepreciseerd analyse-instrument dienen als vertrekpunt voor de ontwikkeling van een beoordelingsmethode en schrijfadviezen voor de argumentatieve praktijk. In overheidsbesluiten worden meestal achtereenvolgens meer keuzes gemaakt en gemotiveerd; er worden dus meer standpunten met betrekking tot een keuze gepresenteerd. Deze studie beperkt zich tot de reconstructie van de afzonderlijke standpunten en de ondersteunende argumentatie. De manier waarop de standpunten deel uitmaken van een grotere argumentatiestructuur van het volledige besluit, blijft buiten beschouwing. Een andere beperking is dat de studie gericht is op besluiten waarvoor de oorspronkelijke m.e.r.-regeling uit 1986 (en de bijbehorende uitvoeringsregeling uit 1987) van kracht was. Het analyse-instrument is gecontextualiseerd voor de institutionele context volgens die wettelijke regeling. De gecontextualiseerde precisering wordt op twee manieren gerealiseerd. Eerst wordt in het theoretische deel (hoofdstuk 2-5) het pragma-dialectisch ideaalmodel gepreciseerd in de vorm van een analysestructuur voor argumentatie voor een keuze in overheidsbesluiten over m.e.r.-plichtige projecten die bij de analyse als leidraad kan fungeren. In het empirische deel (hoofdstuk 6-9) vindt een precisering plaats van de tools die in de pragma-dialectiek beschikbaar zijn voor de uitvoering van de analyse. De toepassing van de analysestructuur wordt hier kwalitatief onderzocht aan de hand van een corpus met overheidsbesluiten. In het theoretische deel wordt eerst nagegaan welke factoren die samenhangen met de institutionele context van besluiten op basis van m.e.r. moeten worden opgenomen in een gecontextualiseerd analyse-instrument (hoofdstuk 2). De institutionele context wordt gevormd door twee procedures, een besluitvormingsprocedure en de m.e.r.-procedure, die parallel aan elkaar en geïntegreerd met elkaar verlopen. Een argumentatieve karakterisering maakt duidelijk dat het activiteitstype een rol speelt in argumentatieve discussies die in de geïntegreerde procedure worden gevoerd tussen het bevoegd gezag en andere actoren, onder meer de initiatiefnemer, adviseurs en insprekers. Centraal staat de vraag of de voorgenomen activiteit al dan niet mag of moet worden uitgevoerd op een bepaalde plaats en volgens een bepaalde uitvoeringswijze. In het besluit (en ook al in het ontwerpbesluit) neemt het bevoegd gezag hierover een standpunt in, wat een (voorlopige) beslechting betekent van het verschil van mening 2

5 en tegelijkertijd de potentiële start van nieuwe discussies in bezwaar- of beroepsprocedures. De procedures stellen eisen aan het besluit, de daarin gepresenteerde keuzes en de argumentatie voor die keuzes. De keuzes kunnen betrekking hebben op het al dan niet doorgaan van de activiteit, de plaats van de activiteit en de uitvoeringswijze. In de argumentatie voor de gemaakte keuzes dient het bevoegd gezag onder meer aan te geven wat is overwogen ten aanzien van de milieugevolgen van de beschouwde alternatieven, zoals die zijn beschreven in het MER. Institutionele vereisten kunnen vanuit een discussieperspectief worden gezien als procedurele uitgangspunten, die bij de reconstructie van de argumentatie in acht moeten worden genomen. Deze vereisten en andere institutionele factoren moeten worden opgenomen in het analyse-instrument. Vervolgens wordt, uitgaande van de pragma-dialectische argumentatietheorie, een globale structuur opgesteld die bij de analyse van argumentatie voor een keuze als leidraad kan dienen (hoofdstuk 3). Het argumentatieschema voor pragmatische argumentatie biedt hiervoor aanknopingspunten. Van pragmatische argumentatie is sprake als er in een standpunt een bepaald doel of een bepaalde handelwijze wordt aanbevolen (of afgeraden) en de argumentatie bestaat uit het noemen van (on)gunstige effecten of consequenties van het te bereiken doel of van de uit te voeren handelwijze. In het argumentatieschema zelf is geen afweging opgenomen van positieve en negatieve effecten of van verschillende middelen. Schellens (1985) heeft in een uitgebreid standaardschema voor pragmatische argumentatie de mogelijkheid van een afweging in een aantal premissen uitgewerkt. Daarbij is uitgegaan van een gedragsregel die neerkomt op een kosten-batenanalyse: uit een gegeven aantal alternatieven verdient die actie de voorkeur die tegen de geringste kosten de hoogste baten oplevert; daarnaast moeten alternatieven uitvoerbaar en toelaatbaar zijn. Keuzes kunnen echter ook volgens andere gedragsregels of beslisregels worden gemaakt. Er kan bijvoorbeeld worden gekozen voor het alternatief dat op het grootste aantal criteria het meest gunstig is. In de globale analysestructuur die wordt opgesteld voor argumentatie voor een keuze, wordt daarom niet uitgegaan van één specifieke beslisregel, maar van de mogelijkheid om argumentatie op basis van verschillende beslisregels te reconstrueren. De structuur bestaat uit een hoofdstandpunt waarin een keuze uit alternatieven naar voren wordt gebracht, argumentatie met betrekking tot de afweging van alternatieven en de daarbij gehanteerde beslisregel, en subargumentatie met betrekking tot de voor- en nadelen van de alternatieven. De analysestructuur wordt nader gepreciseerd aan de hand van inzichten in systematisch beslissen, afkomstig uit de psychologische besliskunde (hoofdstuk 4). In de process tracingbenadering brengt men aan de hand van procedurele eigenschappen van het beslisproces de stappen in kaart die beslissers zetten bij het maken van een keuze. De procedurele eigenschappen van een beslisproces hangen op een systematische manier met elkaar samen. Uit onder meer de aard van de gebruikte informatie (het meetniveau), de hoeveelheid informatie die wordt verwerkt en de volgorde waarin dat gebeurt (per alternatief of per beoordelingscriterium), kan worden afgeleid welke strategie een beslisser volgt en welke beslisregel hij hanteert. Saris en Gallhofer (o.a. 1996) hebben dergelijke inzichten toegepast bij de analyse van teksten over politieke beslissingen, met als doel de gehanteerde beslisregel te reconstrueren. Hun aanpak biedt aanknopingspunten voor de uitwerking van de analysestructuur, maar maakt ook duidelijk dat de relatie tussen argumentatie en beslisinzichten moet worden verhelderd en dat preciezere, tekstanalytische aanwijzingen voor de reconstructie nodig zijn. Op basis van deze besliskundige inzichten wordt een algemene beslisprocedure opgesteld in de vorm van een model voor systematisch beslissen, die wordt geïntegreerd in de 3

6 analysestructuur. Argumentatie gebaseerd op de systematische toepassing van een bepaalde beslisregel kan een concrete invulling van deze structuur vormen. Vervolgens wordt de analysestructuur aan de hand van de eerder geïnventariseerde institutionele factoren uitgewerkt tot een analysestructuur voor argumentatie voor een keuze in overheidsbesluiten in de context van m.e.r. (hoofdstuk 5). De analysestructuur heeft de vorm van een schematisch overzicht met drie niveaus: het standpunt met betrekking tot de keuze, de argumentatie met betrekking tot de beslisregel en de subargumentatie met betrekking tot de voor- en nadelen van de afgewogen alternatieven. De argumentatie met betrekking tot de beslisregel bestaat uit een argument waarin de afweging wordt weergegeven in de vorm van een toetsingsresultaat en een verzwegen argument met een beslisregel die het verband aangeeft tussen het toetsingsresultaat en de gemaakte keuze. De subargumentatie met betrekking tot de voor- en nadelen bestaat uit verschillende onderdelen. Er is een argument waarin wordt aangegeven welke criteria worden gehanteerd en er zijn argumenten die betrekking hebben op de rol van die criteria: er kan een gewichtverdeling aan de criteria zijn toegekend of er kunnen ten aanzien van de criteria eisen zijn gesteld waaraan de alternatieven moeten voldoen. Een essentieel onderdeel vormen de argumenten waarin de beoordelingen van de alternatieven op de criteria kenbaar worden gemaakt. De beoordelingen worden weer ondersteund door sub(sub)argumentatie met betrekking tot informatie over de alternatieven. Per niveau zijn de relevante onderdelen uitgewerkt, evenals de wijze waarop de onderdelen en ook de argumenten op de verschillende niveaus kunnen samenhangen in een structuur. Per onderdeel zijn de samenstellende componenten onderscheiden en is een standaardvorm beschikbaar die het mogelijk maakt om het onderdeel op een eenduidige en uniforme manier te reconstrueren. De onderdelen zijn gepreciseerd aan de hand van de eerder geïnventariseerde relevante institutionele vereisten. Bij de te hanteren criteria wordt bijvoorbeeld aangegeven dat hiertoe in ieder geval milieu criteria behoren. De integratie van institutionele vereisten en andere factoren in de analysestructuur maakt het mogelijk om tot een precieze reconstructie te komen die recht doet aan de praktijk. In het empirische gedeelte van de studie wordt besproken op welke manier de analysestructuur kan worden toegepast op overheidsbesluiten uit de praktijk. De toepassing wordt onderzocht aan de hand van een corpus bestaande uit overheidsbesluiten over zeven projecten waarvoor een m.e.r. is uitgevoerd volgens de oorspronkelijke regeling. Het tekstmateriaal betreft besluiten over verschillende soorten activiteiten, op het gebied van infrastructuur, afvalverwerking, bedrijventerreinen, woningbouw en energiewinning. De besluiten maken deel uit van verschillende besluitvormingsprocedures en zijn genomen door diverse overheidsinstanties. In de besluiten staat steeds een ruimtelijke keuze centraal, dat wil zeggen een locatiekeuze (bijvoorbeeld voor een woningbouwproject of een bedrijventerrein) of een tracékeuze (bijvoorbeeld voor de aanleg van een weg of een spoorlijn). Daarnaast is gebruik gemaakt van documenten die in diezelfde institutionele context een rol spelen, waaronder het MER. De toepassing van de analysestructuur wordt geïllustreerd aan de hand van voorbeelden uit het tekstmateriaal. Per onderdeel van argumentatie voor een keuze worden procedurele aanwijzingen opgesteld die duidelijk maken hoe met de analysestructuur als leidraad de reconstructie op verantwoorde wijze kan worden uitgevoerd. Bij de reconstructie moet gebruik worden gemaakt van aanwijzingen uit diverse soorten bronnen: de tekst (de betogende passage waarin de keuze wordt gemotiveerd), de micro-context (de rest van het document), de macro-context (de 4

7 institutionele context, waarvan de institutionele vereisten in de analysestructuur zijn opgenomen) en de intertekstuele context (documenten gerelateerd aan de m.e.r.-procedure en aan de besluitvormingsprocedure). Daarnaast moet worden nagegaan op welke manieren er in een besluit strategisch wordt gemanoeuvreerd. Het bevoegd gezag maakt een strategische selectie uit het topisch potentieel, stemt de tekst zo goed mogelijk af op de voorkeuren van het publiek en past effectieve presentatiemiddelen toe. De mogelijkheden die het heeft om hierin keuzes te maken zijn specifiek voor het argumentatief activiteitstype overheidsbesluit op basis van m.e.r. De constatering dat het bevoegd gezag een strategische keuze maakt kan een bevestiging vormen van een gemaakte reconstructie of een reden zijn om die te verfijnen of aan te passen. Ook leidt het tot een betere en meer genuanceerde verantwoording van de reconstructie. In de analyse worden eerst de standpunten gereconstrueerd waarin een keuze uit alternatieven wordt uitgedrukt (hoofdstuk 6). Vastgesteld moet worden welke keuzes in de tekst worden gemaakt, waarbij rekening wordt gehouden met de procesmatige presentatie die besluiten kenmerkt. Verder moet worden vastgesteld met betrekking tot welke keuzes de schrijver precies een standpunt inneemt. De componenten van standpunten met betrekking tot een keuze kunnen worden gereconstrueerd met behulp van aanwijzingen in de tekst en de verschillende soorten context. Een tekstuele formulering als de voorkeur hebben is bijvoorbeeld een duidelijke indicatie dat er sprake is van een keuzecomponent. Aanvullend kan het herkennen van strategische manoeuvres aanwijzingen voor de reconstructie opleveren. Als bijvoorbeeld een keuze onduidelijk wordt gepresenteerd, kan dat soms worden gezien als een poging om te verhullen dat een bepaald alternatief is gekozen of dat bepaalde alternatieven in het proces zijn afgevallen. Met deze tactiek probeert een schrijver te voorkomen dat kritisch op de gemaakte keuze wordt gereageerd. De strategische presentatie vormt in dat geval een aanwijzing voor de reconstructie en leidt tot een betere verantwoording ervan. Als de keuzes zijn gereconstrueerd, moet vervolgens per keuze een reconstructie plaatsvinden van de subargumentatie met betrekking tot de voor- en nadelen van de alternatieven (hoofdstuk 7). De subargumenten worden net als de keuzes vaak op een procesmatige manier gepresenteerd, waarbij er stap voor stap naar een keuze wordt toegewerkt. Bij de reconstructie is de beslissystematiek zoals die is opgenomen in de analysestructuur leidend: er wordt uitgegaan van een beoordeling aan de hand van een vaste set criteria en volgens een systematische aanpak. Met behulp van aanwijzingen in de tekst en de context kan een reconstructie plaatsvinden van de verschillende onderdelen: de criteria, de beoordelingen van de alternatieven op de criteria en de ondersteunende informatie over de alternatieven. Als bijvoorbeeld voorin het besluit een vergelijkingstabel is opgenomen met de resultaten uit het MER, biedt deze tabel micro-contextuele aanwijzingen voor de reconstructie van de criteria en de informatie over de alternatieven. Daarnaast moet worden gelet op strategische manoeuvres. Mogelijke tactieken zijn onder meer het vergroten van een voordeel van het gekozen alternatief door een versterkende formulering te kiezen die een enigszins geflatteerde voorstelling van zaken geeft, en het verkleinen of verhullen van een voordeel van een niet-gekozen alternatief, bijvoorbeeld door dit voordeel impliciet te laten. Aanwijzingen voor dergelijke strategische keuzes kunnen bijdragen aan een preciezere en beter verantwoorde reconstructie. Het resultaat is een overzicht met de subargumenten in de vorm van beoordelingen voor- en nadelen per alternatief. Een precieze structuur van de subargumentatie kan pas worden opgesteld als ook de gehanteerde beslisregel is gereconstrueerd. 5

8 Na de reconstructie van standpunten en subargumentatie dient per keuze de argumentatie met betrekking tot de beslisregel te worden gereconstrueerd (hoofdstuk 8). De onderdelen van de argumentatie zijn in de besluiten veelal impliciet en de aanwijzingen voor de reconstructie weinig nauwkeurig. Dit leidt ertoe dat de reconstructie van de beslisregel stap voor stap tot stand moet komen op basis van een combinatie van aanwijzingen. Het overzicht met gereconstrueerde beoordelingen dient hierbij als vertrekpunt. Hieruit kunnen eigenschappen van de gevolgde beslisprocedure worden afgeleid. Vastgesteld wordt of de criteria een speciale rol spelen: er kan sprake zijn van een gewichtverdeling over de criteria of van een toetsing aan eisen. Ook wordt bepaald of de beslisregel al dan niet compensatorisch van aard is. Bij compensatorische beslisregels kunnen ongunstige beoordelingen van een alternatief door gunstige beoordelingen worden gecompenseerd; alle beoordelingen maken dan in principe deel uit van de subargumentatie. Bij niet-compensatorische beslisregels is de keuze gebaseerd op een bepaald type beoordeling dat een alternatief heeft op een bepaald type criterium; in dat geval maken de beoordelingen niet allemaal of niet allemaal op dezelfde manier deel uit van de subargumentatie. Aanwijzingen kunnen ten slotte ook uit strategische keuzes worden afgeleid. Als bijvoorbeeld een onderdeel van de argumentatie impliciet is of niet eenduidig is geformuleerd, kan dat worden verklaard als een tactiek om te verhullen hoe de afweging exact heeft plaatsgevonden. Een andere tactiek is de afweging wat rooskleurig voor te stellen, door ten onrechte te suggereren dat met alle belangen of alle voor- en nadelen rekening is gehouden. Uit een combinatie van aanwijzingen kan een beslisregel worden afgeleid waaraan de schrijver gebonden kan worden geacht. Vervolgens wordt aan de hand van de analysestructuur de definitieve argumentatiestructuur opgesteld. Ten slotte wordt de toepassing van het gepreciseerde en gecontextualiseerde analyseinstrument gedemonstreerd aan de hand van de casus Rijksweg 73-Zuid (hoofdstuk 9). Deze casus betreft de aanleg van een wegverbinding op de oever van de Maas tussen Venlo en Sint Joost. Er vindt een analyse plaats van twee besluiten van verschillende ministers van Verkeer en Waterstaat: de ene minister koos voor de aanleg van een snelweg op de oostoever van de Maas, de andere voor een snelweg op de westoever. De ministers baseerden hun besluit beiden onder meer op de projectnota/mer. Aan de hand van de analysestructuur worden de standpunten met betrekking tot een keuze, de subargumentatie met betrekking tot de vooren nadelen en de argumentatie met betrekking tot de beslisregel gereconstrueerd. Daarbij wordt gebruik gemaakt van zowel tekstuele aanwijzingen als aanwijzingen in de verschillende soorten context. De macro-contextuele aanwijzing dat het wettelijk verplicht is om het milieu gewicht te geven in de afweging is bij een van de besluiten bijvoorbeeld cruciaal voor de reconstructie van de beslisregel en de subargumentatie met de voor- en nadelen. Met behulp van het concept strategisch manoeuvreren zijn bepaalde onduidelijkheden te verklaren. In het ene besluit worden bijvoorbeeld nadelen verhuld, in het andere besluit worden voordelen sterker aangezet. Dit inzicht leidt tot een betere verantwoording van de analyse. De reconstructie van de argumentatie laat zien dat de ministers de beschikbare informatie ieder op een eigen wijze afwegen en daarbij verschillende beslisregels hanteren. De casus demonstreert hoe het gepreciseerde analyse-instrument moet worden toegepast bij de reconstructie van argumentatie voor een keuze in overheidsbesluiten op basis van m.e.r. De analysestructuur, de verschillende soorten aanwijzingen in tekst en context en daarnaast aandacht voor strategisch manoeuvreren maken het mogelijk om op systematische wijze tot een verantwoorde reconstructie van de argumentatiestructuur te komen. 6