Proxytoezicht. Ervaringen met de wisselwerking tussen extern en intern toezicht. Leonie Schakel 4 februari 2016

Transcriptie

1 Proxytoezicht Ervaringen met de wisselwerking tussen extern en intern toezicht Leonie Schakel 4 februari 2016

2 Agenda 1. Introductie van het onderzoek 2. Definitie proxytoezicht 3. Theorie Literatuur over proxytoezicht Politiek over proxytoezicht 4. Praktijk Interviews met externe toezichthouders 2

3 Introductie van het onderzoek Op vrijwel elke zorginstelling wordt toezicht gehouden door zowel een interne als een externe toezichthouder. Je zou verwachten dat beide toezichthouders elkaar regelmatig spreken teneinde hun taak efficiënt uit te kunnen voeren. Niets is minder waar: contact blijkt de uitzondering in plaats van de regel. Mijn hypothese luidt dat hier voor beide toezichthouders winst te behalen is. 3

4 Definitie proxytoezicht Ko de Ridder Proxytoezicht = de uitoefening van extern toezicht door een interne instantie Ko de Ridder, TvT (4)1, De interne instantie = de interne toezichthouder = de raad van toezicht of raad van commissarissen - De Ridder licht toe dat het gaat om toezicht waarbij de interne toezichthouder: - de borging van een publiek belang geheel of gedeeltelijk van een externe toezichthouder overneemt; of - concreet een toezichtstaak van een externe toezichthouder overneemt - Proxytoezicht heeft elementen van systeemtoezicht 4

5 Theorie Voorwaarden voor proxytoezicht Aan de hand van drie verkennende casus identificeert De Ridder voorwaarden waaraan voldaan moet zijn, wil proxytoezicht levensvatbaar zijn. De interne toezichthouder moet: 1. Een duidelijk omschreven taak hebben 2. Zich publiek verantwoorden over de wijze waarop het publieke belang is behartigd 3. Het werk van de interne toezichthouder dient ondersteund te worden door een sterke externe toezichthouder. 5

6 Wat zeggen anderen: Rienk Goodijk - Het is opmerkelijk dat interne toezichthouders nogal eens gepasseerd worden door externe toezichthouders als er ingegrepen moet worden. - Extern en intern toezicht elkaar kunnen aanvullen en versterken, ieder vanuit de eigen doelstelling, positie en expertise, maar - Er is vaak nog geen duidelijkheid over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden - Waar Van Wijmen in zijn artikel Goed toezicht in ziekenhuizen (TvT, 2011 (2) 1), juist van de externe toezichthouder enige activiteiten om samenwerking te ontwikkelen verwacht, stelt Goodijk dat ook de interne toezichthouder het initiatief kan nemen en raadt hij hen aan om te bedenken wat ze van externe toezichthouders verwachten en welke verhouding zij met de externe toezichthouder wensen. - Interne toezichthouder moeten verantwoording afleggen aan de overheid. De overheid zou hier kaders voor kunnen stellen. Falend toezicht in semipublieke organisaties? Zoeken naar verklaringen (2013) 6

7 Wat zeggen anderen: Annetje Ottow - Bij het voorkomen van overtredingen, zou een betere combinatie plaats moeten vinden van extern en intern toezicht, bijvoorbeeld door resultaten van interne toezicht in het externe toezicht te integreren. - Dit vereist maatwerk, passend bij de omstandigheden in de betrokken markt, de aard van de risico s en de kenmerken van de onder toezicht gestelde. - Het vergt voor de externe toezichthouder balanceerkunst: Voldoende rechtswaarborgen dienen te worden geïncorporeerd die deze keuze voor de toezichtstijl legitimeren en de onafhankelijkheid van de toezichthouder onder alle omstandigheden garanderen. Capture ligt op de loer. Blijkt dat de betrokken onderneming het overleg misbruikt of dat de horizontale instrumenten niet effectief zijn, dan rest de toezichthouder niets anders dan terug te vallen op zijn klassieke handhavinginstrumenten. Toezicht door private partijen: panacee voor alle kwalen? Verslag van het Erasmus Instituut Toezicht & Compliance Symposium 29 maart

8 Wat zeggen anderen: de WRR I - Het vormgeven van de relatie tussen intern en extern toezicht past bij de reflectieve rol van de externe toezichthouder, die ervoor moet zorgen dat hij tijdig de juiste signalen opvangt en systeemrisico s agendeert. - Interne en externe toezichthouders kunnen elkaar helpen hun werk beter te doen door zich te spiegelen aan elkaar, van elkaar te leren en te fungeren als elkaars vreemde ogen of tegenwicht. - Interne en externe toezichthouders dienen incident gedreven toezichtrelaties op organisatieniveau om te vormen tot preventie en kwaliteit gedreven leerprocessen op sectorniveau. - Onder normale omstandigheden is de interne bestuurder het aanspreekpunt voor de externe toezichthouder en alleen bij dreigende misstanden en crisissituaties dient er ook contact te zijn met de interne toezichthouder. - Interne en externe toezichthouders kunnen op sectorniveau meer kennis uitwisselen, normen ontwikkelen en leerprocessen organiseren om incidenten te voorkomen. WRR-Policy Brief 3, Van incident naar preventie, oktober

9 Interne toezichthouder ziet toe op het instellingsbelang, dat publieke belangen en belangen van direct betrokkenen omvat Als werkgever van bestuurders zorgen voor evenwichtige en diverse samenstelling van het bestuur, stimulering van een responsieve bestuurscultuur (ontwikkeling, beoordeling, beloning) en bewaking van integer gedrag (schorsing en ontslag). Als financiële toezichthouder controleren dat de financiën, de bedrijfsvoering en het risicomanagement op orde zijn (auditcommissie). - Als kwaliteitsbewaker kwaliteitsontwikkeling van de dienstverlening monitoren (kwaliteitscommissie). - Als koersbewaker de langetermijnstrategie vaststellen, het beleid daaraan toetsen en het draagvlak daarvoor bewaken (strategiebewaking). - Als draagvlakbewaker erop toezien dat dienstverlening aansluit bij de behoeften van de dienstafnemers en zorgen voor interne checks and balances (stakeholdersbeleid, omgevingsbewustzijn, lokale inbedding). Externe toezichthouder ziet toe op publieke belangen in brede zin Als toezichthouder namens de minister of vanuit eigen mandaat wetgeving handhaven en toezien op uitvoering van wettelijke taken (nalevings- en uitvoeringstoezicht). Als financiële toezichthouder controleren of aan de bekostigingsvoorwaarden is voldaan en financiële risico s onderkend worden. Als kwaliteitstoezichthouder prestatieafspraken en kwaliteitseisen bewaken en stimuleren (kwaliteitsnormen ontwikkelen, kwaliteitsgegevens openbaar maken, bekostiging laten intrekken). Als reflectieve toezichthouder systeemrisico s signaleren en agenderen en knelpunten in wetgeving terugkoppelen Als borger van publieke belangen toezien op maatschappelijke taak, legitimiteit en governance (effectief en passend stelsel van checks and balances). Bron: WRR 9

10 Wat zeggen anderen: de WRR III Risico s bij contact tussen intern en extern toezicht: - Rolvermenging - Binnen de instellingen moeten mensen vrijuit met elkaar kunnen praten over risico s en (bijna-) fouten (het zogenoemde blame free reporting), om daar maximaal van te kunnen leren - Als externe toezichthouders vooral gericht zijn op voorkomen en opsporen van risico s en misstanden, dan kan dat een open communicatie met interne toezichthouders belemmeren en in de organisatie een angstcultuur bevorderen - Het botsen van belangen - interne en externe toezichthouders geven een verschillende invulling aan de term publieke belangen en hebben verschillende opvattingen over welke publieke, sectorale en organisatiebelangen zij in welke situatie moeten laten prevaleren. 10

11 WRR: Mogelijke vormgeving van relaties van extern naar intern toezicht 11

12 WRR: Mogelijke vormgeving van relaties van intern naar extern toezicht 12

13 Wat zegt de politiek Brief Financieel beheer en toezicht semipublieke sector (33 822, nr. 4) het [is] van belang dat de externe toezichthouder ook voldoende zicht heeft op wat er binnen instellingen gebeurt, door onder meer ook medezeggenschapsorganen en de raad van toezicht bij het toezicht te betrekken. Intern toezichthouders dienen primair het publieke belang en de dienstverlening aan de burger, niet de instelling De externe toezichthouder voorziet de interne toezichthouder van dezelfde informatie als de bestuurder. Uitgewerkt in bijv. Brief Governance in de zorgsector II (32 012, nr. 23) IGZ [moet] goed bestuur en de normen van de zorgbrede governancecode meer bij het reguliere toezicht op instellingen betrekken Indien instellingen zelf over effectieve checks en balances beschikken in hun interne organisatie is daarmee immers ook de kwaliteit en veiligheid van de geleverde zorg beter geborgd. De IGZ zal bovendien Raden van Toezicht vaker betrekken rondom hun toezichthoudende rol op kwaliteit en veiligheid van de zorg. 13

14 De praktijk Wat zeggen: externe toezichthouders Interviews met: - AFM - Belastingdienst - DNB - IGZ (verslag nog in de maak) - ILT - NZa - NVWA - Onderwijsinspectie 14

15 Wat zeggen: externe toezichthouders Drie situaties waarin een externe toezichthouder (een deel van de) taken kan overlaten aan interne toezichthouders: 1. Bij incidenten 2. Bij regulier toezicht op de naleving van wet- en regelgeving 3. Bij het vormgeven van publieke belangen Niet alle toezichthouders kennen toezicht in deze drie situaties. - Bijv. NZa treedt alleen op tegen zorgaanbieders bij incidenten - Bijv. ILT weet door haar reguliere (systeem)toezicht op luchtvaartmaatschappijen of zij een goed protocol hebben voor het omgaan met incidenten, dus ILT treedt nooit op bij incidenten (maar treedt wel op als het protocol niet goed is of niet goed gevolgd wordt). 15

16 Incidenten: gesprekken tussen extern en intern toezicht - Voor alle externe toezichthouders is de raad van bestuur het eerste aanspreekpunt. - DNB gaat soms daarna in gesprek met de RvC om ons toezichtdoel te bewerkstelligen (DNB). - Bij de NZa en de Onderwijsinspectie komt het voor dat besturen er zelf voor kiezen om (een afvaardiging van) de RvC mee te nemen naar het gesprek met de externe toezichthouder. Het is natuurlijk een teken dat de raad van bestuur het niet voor zichzelf houdt. (NZa) - Bij de NZa en de Onderwijsinspectie is het voorgekomen dat slecht functioneren van een bestuur de aanleiding vormde om de interne toezichthouder aan te spreken. Als het gaat over handelen van de organisatie is het toch in eerste instantie aan de raad van bestuur om die verantwoordelijkheid te nemen. Als het gaat óver de raad van bestuur, dan is die verantwoordelijkheid eerder bij de raad van toezicht. (NZa) 16

17 Incidenten: andere contacten tussen extern en intern toezicht Externe toezichthouders vragen geen documenten op over het functioneren van de interne toezichthouder, behalve de Onderwijsinspectie op het moment dat een bestuurder echt onder verscherpt toezicht is, dan wordt het bestuur ook gevolgd. Dan hebben we elke drie maanden contact. Dan worden stukken opgevraagd (Onderwijsinspectie) Externe toezichthouders maken bij incidenten geen gebruik van publieke verantwoording door interne toezichthouders Interne toezichthouders melden incidenten bij de externe toezichthouder: - Bij DNB en IGZ komt dit voor - Voor het onderwijs wordt dit bij wet verplicht (NB. Amendement Bruins) - Bij de overige toezichthouders komt dit niet voor 17

18 Proxytoezicht bij incidentgedreven toezicht: - De externe toezichthouder doet nooit een stap terug: op het moment dat dat toezicht intern goed werkt zal er minder snel een situatie zich voordoen waarbij wij langskomen. Maar het feit dat er functionerend intern toezicht is, betekent niet dat wij niet zullen langskomen als er een incident is. (NZa) - Sommige externe toezichthouders passen wel hun toezicht aan: op het moment dat wij signaleren dat zo n raad van commissarissen zijn rol pakt, dan zullen we monitoren dat ze kwalitatief iets goed doen Dus het is niet zo dat wij dan helemaal niet meer acteren dat dubbele werk dat willen we niet doen. We zullen kijken wat er gebeurt en dat op waarde schatten en eventueel ons toezicht daarop aanpassen Dat noemen wij responsief handhaven. (Belastingdienst) Als zij aangeven [dat ze maatregelen nemen] dan willen wij na drie maanden zien ze zijn heel actief en ons vertrouwen stijgt [dan] ook. Maar in die tussenperiode : neem afstand, neem afstand. We gaan niet zeggen hóe ze het moeten doen. We gaan alleen vragen: hoe doe je het? En is dat voldoende, is dat genoeg? (Onderwijsinspectie) 18

19 Regulier toezicht: gesprekken tussen extern en intern toezicht - NVWA, NZa en Onderwijsinspectie spreken i.h.k.v. regulier toezicht nooit met een intern toezichthouder c.q. kennen geen regulier toezicht. - DNB voert jaarlijks een gesprek met de RvC s van zorgverzekeraars met de RvC kijken we of een instelling op een goede manier gerund wordt. Wat goed gaat, wat daarin beter kan, wat zij ook doen om zich er van te vergewissen. Eigenlijk hoe ziet hun toezicht er uit. Ook een beetje met het idee: als hun toezicht goed is en bepaalde dingen doen die wij ook doen, dan kan je misschien gaan kijken om die dubbeling te voorkomen (DNB) - AFM, de Belastingdienst, IGZ, ILT voeren soms een gesprek met de RvC; of eerst de RvB, daarna de RvC (AFM, IGZ, ILT); of tegelijkertijd (Belastingdienst, IGZ, ILT). als wij een audit gaan doen bij zo n corporatie hebben we nu even in de pilot audits twee varianten gedaan. De eerste is: ik ga eerst naar de directeur op gesprek, dan naar de raad van commissarissen op gesprek en dan een gezamenlijke debriefing. Tweede variant is ze zitten samen in één zaaltje. Ik ben er nog niet helemaal uit wat handig is. Die tweede kan je gelijk al een beetje die relatie zien, maar ik vind ze wat minder vrij uit spreken (ILT) - Externe toezichthouders hebben geen richtlijnen wanneer een gesprek met de RvC gepast is of wat de inhoud van het gesprek kan/moet zijn. De een heeft misschien al die ervaring met een RvC, die pakt hem sneller uit de kast om er weer wat mee te doen (AFM) 19

20 Regulier toezicht: andere contacten tussen extern en intern toezicht Externe toezichthouders maken af en toe gebruik van verantwoordinginformatie van interne toezichthouders over hun functioneren; alleen DNB en ILT maken bij sommige sectoren vaker gebruik van verantwoordinginformatie - AFM, NVWA en NZa: maken hier nooit gebruik van - Belastingdienst: Ze moeten die monitorfunctie goed hebben ingericht, dat vragen we op voor compliance gesprekken - DNB: bij pensioenen rapporteert de RvT verplicht in het jaarverslag, dat vragen we op - ILT: wat we in de praktijk doen is dat we allereerst alle documentatie, alle registraties opvragen voordat we gaan inspecteren, over de commissarissenverslagen, de bestuursverslagen, de jaarverslagen, alles - NZa: we zijn bezig met een onderzoek naar wat ze in hun maatschappelijke verantwoordingen zeggen over compliance en dat soort zaken - Onderwijsinspectie: als we risico s zien, dan maken we een expertanalyse en vragen documentatie op 20

21 Proxytoezicht bij regulier toezicht: - De meeste toezichthouders doen geen stap terug als de interne toezichthouder zich voldoende actief toont. Uitzonderingen: - De Belastingdienst: Mogelijk in het kader van responsief handhaven - DNB: we [gebruiken] de RvC vaak om in ieder geval informatie op te doen of ze in te zetten voor als voor onze toezichtagenda belangrijke dingen voor elkaar willen krijgen En kijken van waar je inderdaad elkaar werk uit handen kunt nemen, zodat je ook je toezichtcapaciteit beter kunt inzetten. Maar nogmaals, die dubbeling zit er nog in. (DNB) - ILT: als jij vertrouwt op een systeem dat jouw data geeft, of dat nou een raad van toezicht is of een raad van commissarissen of een intelligent systeem of ICT-systeem, dan kijk je wel of dat systeem op zich betrouwbaar opereert. Nou dat doen we bij corporaties ook. En wat je dus verwacht is, als we vragen en wat we ook krijgen, is de verslagen van de raad van commissarissen, maar ook van de directie. Juist om te kijken hoe zich dat verhoudt en of dat goed gaat. Als je dan vertrouwen hebt in het systeem, dan kom je er vier jaar niet meer (ILT) 21

22 Vormgeven publieke belangen is onontgonnen gebied - Externe en interne toezichthouders hebben geen contact over het vormgeven van publieke belangen. Uitzondering: AFM Jaarlijks halen we de voorzitters van de raden van commissarissen bij elkaar om hen te betrekken bij het toezichtsthema Klantbelang centraal. Het is echt begonnen vanuit de gedachte dat de raden van commissarissen veel te weinig bij het thema Klantbelang centraal zijn betrokken. Dus als wij willen dat zij daar een rol in vervullen, dan zullen wij ze daar actief bij moeten halen, want blijkbaar gebeurt het binnen de ondernemingen niet heel erg actief. je wil vooral niet dat die raad van commissarissen belemmerend is. Stel dat die RvB wil dat klantbelang centraal staat. Dat kost geld, dat kost tijd en allerlei middelen. Je wilt niet dat die RvC tegenwerkt, van wat maak je me nu, waar ben je mee bezig. Dus dat is denk ik een beetje wat we proberen te voorkomen, maar het is toch aan de RvB om het te doen. Want de RvC kán het niet doen, die kan zeggen ga een beetje meer, maar dit soort dingen kan je alleen maar als je er zelf in gelooft. Niet als er een interne toezichthouder een beetje de druk opvoert. (AFM) 22

23 Extern en intern toezicht versterken elkaar I - Externe toezichthouders en (een vereniging van) interne toezichthouders zijn elkaars sparringpartner Ik weet wel dat onze bestuursvoorzitter wel jaarlijks ofzo met voorzitters van raden van commissarissen bijvoorbeeld spreekt. En toevallig heb ik wel gehoord dat de behoefte ook vanuit de commissarissen is uitgesproken dat het eigenlijk heel gek is dat dat zo weinig frequent gebeurt (AFM) - Geen enkele externe toezichthouder stuurt / krijgt sector- en instellingsrapporten naar / van interne toezichthouders (Vgl. brief Financieel beheer en toezicht semipublieke sector). - Iedereen verwacht dat RvB relevante rapportages doorstuurt (en bespreekt) met de interne toezichthouder. - Alleen AFM toetst af en toe of dat daadwerkelijk gebeurt. - Versterken kan ook inhouden dat het extern toezicht functionarissen of functioneren van de interne toezichthouder beoordeelt. - AFM, DNB en ILT hebben een wettelijke taak en voeren die uit - De overige externe toezichthouders niet 23

24 Extern en intern toezicht versterken elkaar II - Extern toezicht reikt soms handvatten aan voor self-assessment of best practices We zijn echt op zoek naar good practice. En die willen wij niet zozeer delen als inspectie. Die willen we wel bespreekbaar maken binnen de sector zodat [raden van toezicht] dat met elkaar gaan delen. Daarin hebben wij wel een initiërende, met name aanjagende, functie. (Onderwijsinspectie) Wat wij doen is eigenlijk een vertaling geven van het beleidskader wat VWS al heeft gemaakt, waar ze eigenlijk in vrij algemene termen aangeven wat ze verwachten van partijen als het gaat om goed bestuur. Wij proberen dat vervolgens te vertalen in een toezichtkader. echt normen stellen is erg lastig wij proberen wel een soort totaalplaatje te maken van wat er nu al ligt aan veldnormen, aangevuld met wat je vanuit de wet eigenlijk allemaal zou kunnen verwachten dat een raad van bestuur en een raad van toezicht allemaal zou doen en dat op zo n manier te vertalen dat dat voor hun ook wat handvatten biedt. Dat ze ook begrijpen dat stel dat je ooit als extern toezichthouder daarover het gesprek zou aangaan, dat ze ook weten wat voor ons dan de belangrijke punten daarin zijn. En voor de rest is natuurlijk wel het uitgangspunt dat we zoveel mogelijk willen dat het veld zelf aan de slag gaat. En dat ook raden van bestuur en raden van toezicht vooral zelf hun eigen verantwoordelijkheid in pakken. (NZa) Die sessie [met de voorzitters van de RvC s van de elf grote banken en verzekeraars] is eigenlijk een soort groepsgesprek. Dus je gaat proberen aan de hand van een thema ervaringen op tafel te krijgen en al pratende proberen good practices op tafel te krijgen waar anderen door geïnspireerd kunnen raken (AFM) 24

25 Ten slotte - Externe toezichthouders geven aan de wens te hebben om interne toezichthouders meer te betrekken bij het externe toezicht. - Externe toezichthouders hebben het idee dat dat nu te weinig gebeurt en dat ze er iets mee zouden moeten - Externe toezichthouders weten niet goed wat ze zouden kunnen doen om interne toezichthouders meer te betrekken. - Het nadenken over het betrekken van interne toezichthouders staat bij bijna alle externe toezichthouders op de agenda, maar niet bovenaan: het heeft zelden prioriteit. - Er is koudwatervrees om interne toezichthouders aan te spreken: - de RvB is ten slotte toch het eerste aanspreekpunt - De gepercipieerde eigen verantwoordelijkheid van organisaties voor goed bestuur lijkt contact in de weg te staan - Verschillende toezichthouders betrekken interne toezichthouders op verschillende manieren doe inspiratie op bij elkaar! 25

26 Vragen? 26