TIJD VOOR OPPORTUNITEIT

Transcriptie

1 TIJD VOOR OPPORTUNITEIT DE KORTE EN DE LANGE TERMIJN VERBONDEN Master Metropool Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Den Haag, juni 2011 Karen Arpad, Provincie Noord-Holland Roland de Bes, Gemeente Den Haag Marjolein Rours, Gemeente Den Haag Marleen Sanderse, Gemeente Almere

2 If the doors of perception were cleansed every thing would appear to man as it is, infinite. William Blake 1

3 INHOUD VOORWOORD INLEIDING... 5 Doel... 5 Opportuniteit nader bekeken... 6 Onderzoeksmethode... 6 Leeswijzer HET DECOR... 8 Dynamiek... 8 Onbalans DE HOEDER Vanzelfsprekend Iedereen is er van Het gelijk van de hoeder Het oog van de hoeder Niemand is ervan NU IS LATER, LATER IS NU Nu is later Later is nu De regel VAN PROFESSIONELE NAAR BETEKENISVOLLE RUIMTE Professionele ruimte Betekenisvolle ruimte Van professionele naar betekenisvolle ruimte VERBINDEND VERMOGEN Ter voorbereiding Opportuniteit als verbinding Goed toegerust Verbindend vermogen SLOT

4 Bijlage 1 Casus health care reform... Bijlage 2 Casus duurzame energie... Bijlage 3 Geraadpleegde literatuur... Bijlage 4 Interviews... Bijlage 5 Docenten... 3

5 VOORWOORD De afgelopen maanden zijn wij op zoek gegaan naar manieren waarop wij, als functionaris binnen het openbaar bestuur, de effectiviteit van de korte termijn kunnen vergroten om uiteindelijk de lange termijn te kunnen borgen. Dat betekent opportuniteit benutten en bedreigingen omzetten. Onze keuze voor dit onderwerp was snel gemaakt. De uitwerking daarvan bleek minder eenvoudig. Hoewel de begrippen momentum en window of opportunity in de bestuurskunde al jarenlang de aandacht hebben, verdiende volgens ons het benutten van opportuniteit in de dagelijkse praktijk ten behoeve van de langetermijnopgaven een nadere verdieping. Voor u ligt het resultaat van onze zoektocht en analyse. Met dit rapport beëindigen wij de opleiding Master Metropool. Een opleiding die ons de afgelopen twee en een half jaar heeft uitgedaagd, geïnspireerd, getest en aangespoord. Het was een unieke en uitdagende ontwikkelgang. Wat wij de afgelopen periode allemaal hebben gezien, gehoord en geleerd, is niet in woorden te vatten. Veel waardevolle inzichten en lessen reiken verder dan de scope van dit rapport en nemen wij mee in onze verdere loopbaan. Het opende deuren waarachter wij anders nooit hadden kunnen en mogen kijken. Maar bovenal heeft het onze gedachtewereld verrijkt en onze geest geopend. Onze dank gaat uit naar iedereen die heeft bijgedragen aan de totstandkoming van dit onderzoek: de geïnterviewden die tijd hebben gemaakt om ons betrokken en zonder terughoudendheid te woord te staan; onze werkgevers en collega s die ons deze kans hebben gegund; onze begeleiders en medestudenten voor hun kritische reflecties onderweg en daarbij in het bijzonder onze hoofdbegeleider Prof. dr. Mark van Twist. Bovenal bedanken wij het thuisfront en vrienden voor hun tomeloze geduld en onvoorwaardelijke steun. Wij zijn nu klaar met Metropool, maar nog lang niet met leren en ontwikkelen. Karen Arpad, Provincie Noord-Holland Roland de Bes, Gemeente Den Haag Marjolein Rours, Gemeente Den Haag Marleen Sanderse, Gemeente Almere 4

6 1 INLEIDING In de zomer van 2010 bespreken wij, vier ambtenaren bij de lokale en regionale overheid, onze gedeelde zorg over het borgen van, en de aandacht voor, langetermijnvraagstukken. De ouderen van morgen hebben recht op goede en betaalbare zorg. Onze kinderen en kleinkinderen moeten kunnen leven in een wereld waar veilig en gezond leven mogelijk is en welvaart heerst. Dat gaat in onze ogen niet vanzelf. Daar moet aan gewerkt worden. De aandacht van de samenleving, en daarmee ook van de politiek, focust zich steeds meer op het hier en nu, zo is onze stellige indruk. De keuzes om in de behoeften van vandaag te voorzien staan soms op gespannen voet met het werken aan de langetermijnopgaven. Gevoelsmatig komt hiermee de nadruk in ons werk meer te liggen op de korte termijn, de waan van de dag. Dossiers, die gaan over vraagstukken en opgaven voor de lange termijn, krijgen minder aandacht dan voorheen. De dynamiek in ons werk neemt toe. De op het oog nogal incidentgedreven interrupties in beleidsprocessen frustreren eerder, dan dat ze als een bijdrage worden gezien. Kan wat zich afspeelt in het hier en nu, niet doeltreffender worden verbonden met vraagstukken voor de lange termijn? Is er een manier om de effectiviteit van de korte termijn te vergroten? Doel Wij kiezen ervoor om geen onderzoek te doen naar de grote veranderingen in de politiek, zoals de veelvuldig verkondigde opkomst van het opportunisme of populisme. De toename van het belang van het kortetermijnmoment hebben we voor dit onderzoek als gegeven aangenomen. Wij richten ons op de kansen die kortetermijnmomenten de ambtenaar bieden, juist in het licht van een langetermijnperspectief. Het verzilveren van deze kansen, oftewel opportuniteit, zien wij als vehikel voor een adequate verbinding van kortetermijnmomenten met langetermijnopgaven. De centrale vraagstelling van ons onderzoek luidt: Hoe kan ik als ambtenaar opportuniteit benutten ten behoeve van de langetermijnopgaven? Deze vraag is uitgesplitst in de volgende deelvragen, die aan de orde komen in de verschillende hoofdstukken: Hoe ziet het spanningsveld tussen de korte en lange termijn eruit in de (bestuurlijke) praktijk? Wie is in de politiek-bestuurlijke omgeving de hoeder van de lange termijn? Wat zijn langetermijnopgaven en wat is de wisselwerking met de kortetermijnmomenten? Wat is de beweegruimte om als ambtenaar de waarde van een opportuniteit te benutten? Hoe kan ik als ambtenaar opportuniteit herkennen, inschatten en gebruiken? 5

7 Opportuniteit nader bekeken In dit rapport spreken wij veelvuldig over opportuniteit. Hier geven wij aan wat wij onder deze term verstaan. Een opportuniteit is een moment of gelegenheid waarop je een kans kunt verzilveren met gevolgen voor de toekomst of beleidskoersen kunt wijzigen. Ook wel aangeduid als window of opportunity of policy window. 1 Een opportuniteit is tijdelijk. Deze tijdelijkheid betekent dat er een bepaalde opening is waarbinnen opportuniteit benut kan worden. Opportuniteit kan een ogenblik zijn maar ook een langere tijdsspanne omvatten. Het begin en eind kunnen abrupt maar ook geleidelijk of sluipend zijn. Als je te lang wacht, is het moment, en daarmee de kans, voorbij. Opportuniteit kan toevallig ontstaan. Denk aan een spontane ontmoeting tussen twee politici op de markt en incidenten als een natuurramp. Wanneer een aantal gebeurtenissen samenkomt waaruit een unieke gelegenheid ontstaat, spreken wij van een coalitie van toeval. Een verhaal in de media of doorslaggevende Kamervragen kunnen natuurlijk ook vooraf zijn uitgedacht en bewust in gang gezet. Ze zijn dus minder spontaan dan ze op het eerste gezicht lijken. Er is ruimte om toeval en dus opportuniteit te arrangeren. Een opportuniteit kent bovendien verschillende verschijningsvormen: groot of klein, evident of minder voor de hand liggend. In sommige gevallen is er sprake van een opening voor een ander. Naast een objectieve wordt ook met een subjectieve blik naar opportuniteit gekeken. Je hebt pas oog voor een opportuniteit als je hem nodig hebt of wilt zien. Onderzoeksmethode Wij zijn ons onderzoek begonnen met het bestuderen van boeken, artikelen, essays en krantenberichten. Langs die weg vormden wij ons een beeld over de veranderende samenleving, de verbinding korte en lange termijn, de relatie bestuur-ambtenarij, de diverse overtuigingstechnieken en de begrippen populisme en opportunisme. Om de veranderende bestuurlijke dynamiek, het benutten van opportuniteit en mogelijke strategieën nader te beschouwen, hebben wij de binnenkant van de ambtelijke werkelijkheid bestudeerd door middel van interviews met deskundigen uit de politiek, ambtenarij en wetenschap. Om ons beeld nog verder aan te scherpen hebben wij twee casussen nader bekeken, namelijk de recente hervorming van het zorgstelsel in de Verenigde Staten en het stopzetten van de subsidieregeling Milieukwaliteit Energieproductie (MEP) in Nederland. Deze casussen worden gekenmerkt door actuele complexe langetermijnopgaven en een grote dynamiek met daarbinnen uiteenlopende momenten die met elkaar verbonden kunnen worden. Door middel van interviews 1 Hoogerwerf, A., Herweijer, M., 2008, Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan de Rijn, pagina 67 6

8 verkregen wij inzicht in hoe men binnen beide dossiers omgaat met incidenten en onverwachte ontwikkelingen en zo mogelijk zelf opportuniteit arrangeert. Hierbij hebben wij ons niet alleen beperkt tot het ambtelijk en politiek handelen, ook is gesproken met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. In dit rapport worden voorbeelden uit de casuïstiek gebruikt die in de gesprekken naar voren zijn gekomen. Om de lezer een beeld te geven van de achtergrond, de ontwikkelingen op hoofdlijnen en de betrokkenen bij het proces, is in de bijlagen een korte beschrijving van beide casussen opgenomen. Leeswijzer Het decor van de politiek-bestuurlijke wereld waarin wij werken, schetsen wij in hoofdstuk 2. Centraal staat het toegenomen spanningsveld tussen korte en lange termijn, en de consequenties daarvan voor bestuur en ambtenarij. Hoofdstuk 3 zoomt in op het borgen van de lange termijn door op zoek te gaan naar een hoeder. In hoofdstuk 4 zetten wij uiteen hoe de korte en lange termijn met elkaar verbonden zijn. Begrip van die wisselwerking is belangrijk bij het vergroten van het effect van de korte termijn. De ruimte die de ambtenaar heeft, krijgt en neemt om opportuniteit te benutten staat centraal in hoofdstuk 5. Daarbij wordt de spanning aan de randen van de ruimte weergegeven. In hoofdstuk 6 schetsen wij vervolgens een beeld van mogelijke strategieën om de aandacht voor de lange termijn te borgen en de korte met de lange termijn te verbinden. In hoofdstuk 7 blikken we terug op de oorspronkelijke verwachtingen en beschouwen wij de opbrengsten van ons onderzoek. 7

9 2 HET DECOR Mijn agenda leeg, mijn hoofd vol ideeën. Heerlijk, vandaag een werkdag zonder afspraken. Ik kan mij helemaal focussen op het schrijven van mijn nota Toekomstvisie Op mijn scherm verschijnt een met nieuwe schriftelijke raadsvragen. Of de antwoorden nog vandaag in concept door kunnen naar mijn directeur. De nota voor 2030 schuift naar de rand van mijn bureau... Soms lijkt het wel een wedstrijdje wie kan de meeste schriftelijke vragen stellen. Alsof men niets beters te doen heeft! Ze gooien de wekelijkse portie schriftelijke vragen over de schutting en roepen een paar ongenuanceerde kreten in de media. En wij mogen vervolgens Sherlock Holmes spelen op zoek naar cijfers en getallen waarvan je je soms werkelijk afvraagt wat het ertoe doet. Soms doet het er ook helemaal niet toe, geen haan die er naar kraait als de beantwoording eenmaal retour gaat. Ik kan mij niet voorstellen dat Thorbecke het ooit zo heeft bedoeld. Natuurlijk worden regelmatig hele goede en relevante schriftelijke vragen gesteld, maar met sommige schriftelijke vragen kun je met de beste wil van de wereld niks. Gelukkig schrijft mijn bestuurder op het voorblad af en toe ja/nee/nvt. Wat zoveel betekent als 'vooral niet teveel energie in de beantwoording stoppen'. Eerlijk is eerlijk, tot voor kort keek ik er vrij zwart-wit tegenaan. Ik merkte aan mijzelf dat ik mij er amper meer over verbaasde. En misschien was dat wel het meest zorgelijke aan dit alles. Laatst kwam tijdens een werkoverleg de frustratie ter sprake die verschillende collega s hebben vanwege deze kleine klusjes die hen voor hun gevoel weghouden bij het echte werk. En ik was een van hen. Was, want inmiddels kijk ik met een hele andere bril naar schriftelijke vragen. Dynamiek Werken bij de overheid betekent werken in een context waarbij de wisselwerking tussen de korte en de lange termijn aan de orde van de dag is. Het stellen van raadsvragen is een kans voor verandering van beleid morgen maar ook voor persaandacht vandaag. Voor een bestuurder betekent een succesverhaal in het nu het vergroten van de kans op herverkiezing. De overheid mag legitiem iedere vier jaar van mening veranderen. Ideeën over de toekomst veranderen dan ook met de wisselingen van bestuur. Tot zover niets nieuws onder de zon. Met de oriëntatie op zichtbaarheid en profilering van het bestuur wint de korte termijn echter aan invloed. Het afwegen van de langetermijnbelangen in de keuzes van nu staat onder druk. Het stellen van de vraag lijkt belangrijker dan het antwoord. Ferme taal lijkt te prevaleren boven de inhoudelijke afweging. Een aankondiging lijkt belangrijker dan de realisatie. Korte en lange termijn raken in onbalans. Over deze ontwikkeling is de laatste jaren veel gepubliceerd. In het rapport over parlementaire zelfreflectie uit noemt Ruud Lubbers het een 2 Verbeet, G., e.a., 2009, Parlementaire zelfreflectie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, pagina 49 8

10 bermudadriehoek. Daarmee bedoelde hij dat de kortetermijnbelangen in steeds grotere mate het bedrijfsleven, de media en de politiek overheersen. Bovendien versterken ze elkaar en bevinden ze zich in een houdgreep, een 'bermudadriehoek'. Paul Schnabel noemt vijf belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen en processen, te weten individualisering, informalisering, informatisering, internationalisering en intensivering, die volgens hem onvermijdelijk hun invloed zullen hebben op het overheidsbeleid van de toekomst. 3 Aanleidingen voor de toename van de eenzijdige oriëntatie op de korte termijn liggen in de ontwikkeling van de maatschappij als geheel. De twee ontwikkelingen die in dit kader voor ons in het oog springen zijn individualisering 4 en informatisering. De individualisering in de maatschappij zien we terug in de politiek. Voorheen bepaalde de zuil, waarbinnen iemand werd geboren, de politieke partij waarop hij zijn stem uitbracht. Vandaag de dag zijn er steeds meer kiezers die hun stem laten afhangen van wat de verschillende partijprogramma s hen op dat moment bieden. Zij stemmen met een opportunistische insteek. Dit betekent dat complexe opgaven die in de toekomst wel opgelost moeten worden maar nu geen stemmen trekken, minder prominent in partijprogramma s worden opgenomen. Zo is het klimaatbeleid in het huidige regeerakkoord flink in ambitie geslonken, terwijl de kennis over de opwarming van de aarde en de noodzaak tot handelen wel wordt aangetoond door de wetenschap. 5 Kiezers maken hun keus op basis van andere prioriteiten. Thema s die op dat moment dicht bij hen staan, zoals financiën en veiligheid. Individualisering zien we overigens niet alleen terug in de maatschappij en de politiek, maar ook binnen de organisaties waar wij werken. Ambtenaren zijn minder gebonden aan de overheid als werkgever en meer carrièregericht geworden. Wisseling van taken en doorstroming binnen de organisatie nemen toe. Deze ontwikkelingen zijn van invloed op de continuïteit van overheidsbeleid waardoor het borgen en de overdracht van kennis onder druk staat. Een tweede ontwikkeling die invloed heeft op de spanning tussen korte en lange termijn is de continue groei en behoefte aan informatie. Een smartphone maakt het mogelijk om overal s te lezen en op de hoogte te blijven van ontwikkelingen in de wereld. De soap in politiek Den Haag is vaak om van te smullen. En als er nog geen nieuws is, dan interviewen de journalisten elkaar om te kunnen zeggen dat er nog geen nieuws is. En zo is er altijd nieuws. Twitterende politici, sensatiebeluste journalisten en daadkracht eisende burgers houden elkaar in de 3 Centraal Planbureau en het Sociaal en Cultureel Planbureau, 2000, Trends, dilemma s en beleid, Essays over ontwikkelingen op langere termijn, Den Haag 4 Schuim staat voor fragiliteit, individualisme en pluralisme van de samenleving. Het ontstaat in de moderne massasamenleving waar mensen en dingen zeer dicht op elkaar leven. Het is een veelkamersysteem waarin men elkaar niet langer kan ontlopen. Door de wanden van iedere cel worden huishoudens tegelijkertijd met elkaar verbonden en van elkaar gescheiden. uit het interview met Peter Sloterdijk, Peter Sloterdijk pleit voor onbescheidenheid, door: Wouter Kusters en Dimphy Smeets, 5 Wisselwerking tussen kennis en beleid wordt bemoeilijkt door onder andere een gebrekkige benutting van beschikbare of zojuist geproduceerde kennis. uit In t Veld, R., 2010, Kennisdemocratie, opkomend stormtij, Den Haag, pagina 79 9

11 houdgreep met de nieuwste scoops en ontdekkingen. 6 Onder druk van de snelle mediajongens bieden zenuwachtige voorlichters amper nog ruimte om nieuw beleid bedachtzaam en overwogen naar buiten te brengen. In de casus over de gezondheidszorg in de Verenigde Staten werd door voor- en tegenstanders actief gebruik gemaakt van de media om mensen in beweging te krijgen. In korte nieuwsflitsen werden persoonlijke verhalen van burgers getoond, die argumenten moesten leveren voor of tegen de beoogde hervorming. 7 De Tea Party bijeenkomsten trokken veel media-aandacht met als gevolg dat het Witte huis de kansen zag slinken. Als tegenactie begon Obama met wekelijkse uitzendingen op YouTube om mensen bij te praten over de noodzaak van de beleidswijzigingen die hij op verschillende terreinen wilde doorvoeren. Onbalans Informatisering betekent ook dat bestuurders en politici de burger sneller en beter kunnen bereiken en andersom. Dit biedt kansen voor de overheid om dichter bij de burger te staan. Nieuwe vormen van participatie en het benutten van kennis worden ontdekt. De toename van de oriëntatie op de korte termijn heeft echter ook tot gevolg dat, in tegenstelling tot een aantal jaar geleden, een politicus niet langer in de beschutting van de fractie geschoold kan worden. Nu is het van belang om snel aansprekende boodschappen te verkondigen en zichtbaar te zijn bij het publiek. Complexe langetermijnopgaven agenderen, en daarvoor geduld vragen, past daar niet altijd in. Het electoraat verwacht een bestuur met daadkracht, dat problemen die op dat moment worden ervaren direct oppakt. En bestuurders profileren zich graag als zodanig. In onze dagelijkse werkomgeving ervaren wij net zo goed de focus op de korte termijn. Dit verandert en beïnvloedt het handelen van de ambtenaar. Het formuleren van nieuw beleid moet snel en lenig. De incubatietijd van beleid staat onder druk. De zichtbare resultaten van nieuw beleid mogen niet te lang op zich laten wachten omdat anders de aandacht van de burger en de politiek verschuift naar iets nieuws en het oude wordt afgeschreven. De tijd voor onderzoek en diagnose is beperkt met als gevolg het stapelen van beleid. Er blijft te weinig aandacht over voor het neerzetten van robuust beleid en de monitoring ervan. Komt het stimuleringsbeleid groengas net lekker op stoom, stapt minister-president Balkenende op een achternamiddag onverwacht in een elektrische auto. Het NOS-journaal besteedt er dezelfde avond vijf minuten aan. De hype rondom elektrisch rijden is gecreëerd en 6 Persoonlijkheden in plaats van programma s worden het voornaamste onderscheidende kenmerk van de politieke partij. Alleen via de massamedia is het mogelijkheden persoonlijkheden te verkopen. Zo groeit de structurele afhankelijkheid van de politieke partijen en politici ten opzichte van de massamedia aanzienlijk. Anderzijds hebben de media de politiek broodnodig voor die nieuwsproductie die hun een competitieve voorsprong verschaft ten opzichte van hun concurrenten. Structurele wederzijdse afhankelijkheid tussen politiek en media is daarmee een duurzaam kenmerk van onze samenleving geworden. ( Manuel Castells en Dahrendorf) uit In t Veld, R., 2010, Kennisdemocratie, opkomend stormtij, Den Haag, pagina 55 7 Westen, Drew, 2007, The political brain,the role of emotion in deciding the fate of the nation, New York 10

12 niemand legt meer prioriteit bij het groengas-beleid. Je bent zo weer twee jaar verder voor het weer op de agenda staat. De toename aan schriftelijke vragen is een ander voorbeeld van de focus op de korte termijn. Evenals de impact van nieuws op inhoudelijke dossiers en de ambtelijke organisatie. Dit wordt soms als hinderlijk en nutteloos gezien. Echter, een onderwerp dat in de schijnwerpers staat kan ook juist als spannend worden ervaren. De lijnen naar het bestuur zijn kort en brengt dynamiek en uitdaging in het werk. In de huidige dynamiek tussen burger, media en de politiek zijn de focus op de zichtbaarheid, de resultaten en de belangen van de korte termijn toegenomen. Het gevolg hiervan is dat de consequenties voor de lange termijn regelmatig niet goed doordacht zijn en uit het oog worden verloren. De tientallen schriftelijke vragen vergen op dit moment tijd en inspanning, terwijl de toekomstvisie 2030 ook aandacht en inzet verdient. Met de onbalans die hierdoor ontstaat wordt de verbinding tussen de korte en de lange termijn steeds belangrijker. 11

13 3 DE HOEDER Gelukkig, het is dinsdag. Dinsdag is de dag dat de verpleging mij komt wassen. De rest van de week hebben ze geen tijd. Dan zijn ze druk met andere bewoners of de achterstallige administratie. Niets aan te doen, maar wel erg vervelend. Vroeger mopperde ik vaak op de verpleging van mijn moeder. Maar dat was een zegen vergeleken met nu! Ik weet dat er jaren geleden al over gesproken werd. Iets met handen aan het bed? Toen zagen ze dus al aankomen dat er nu een tekort aan verplegend personeel zou zijn. Waarom is er in de tussentijd niets gedaan?! Ze waren zeker te druk met de waan van de dag en de volgende verkiezingen. Nu pas wordt geïnvesteerd in zorgopleidingen en het werven van personeel uit buurlanden. Voor mij is dat jammer genoeg te laat. Ik kan alleen maar wensen dat mijn dochter weer de zorg krijgt die mijn moeder genoot. Vanzelfsprekend Op de vraag Wie is de hoeder van de lange termijn? antwoordden de geïnterviewden overwegend met een sluitend antwoord: of de politiek, of de ambtenarij, of de markt. Wij ontvingen geen wedervraag over wat nu exact met deze vraag werd bedoeld. De vraag lijkt dus eenvoudig te beantwoorden, maar heeft een aantal veronderstellingen in zich. Blijkbaar vindt nagenoeg iedereen het hoederschap te beleggen bij één partij. En vindt iedereen de lange termijn belangrijk en ziet er de noodzaak van in dat deze wordt bewaakt. Het is voor iedereen schijnbaar duidelijk wat er behoed moet worden. Kennelijk heeft iedereen een beeld van de rol en legitimatie van de hoeder. Iedereen is er van Het woord hoeder brengt met zich mee dat het lijkt alsof je één persoon of organisatie daarvoor kunt aanwijzen. Dit deden nagenoeg alle geïnterviewden dan ook. In lijn met de theorie van socioloog Max Weber was volgens sommigen de politiek de hoeder omwille van haar democratische legitimiteit. 8 Eén van hen legt de verantwoordelijkheid voor de lange termijn nadrukkelijk neer bij de gevestigde grote politieke partijen. Ondanks dat de theorie van Weber breed gedragen wordt, blijkt deze in de praktijk geen recht te doen aan de situatie zoals die door een aantal geïnterviewden ervaren wordt. Vanuit een altruïstische rol of vanwege kwaliteiten als kennis, ervaring en continuïteit kozen zij voor de ambtenarij als hoeder. Ook de markt werd een enkele keer genoemd als de verantwoordelijke voor de lange termijn. De 8 De theorie van Max Weber over de klassieke bureaucratie beschrijft een ideaaltypische situatie waarin de rollen en verantwoordelijkheden van politieke bestuurders en aangestelde bestuurders duidelijk afgebakend en gescheiden zijn. De democratische gelegitimeerde politicus gaat over het wat (wat moet er gebeuren, welke waarden zijn van belang) en de niet-democratisch gelegitimeerde ambtenaar gaat over het hoe (hoe kan je dat bereiken). De ambtenaar is objectief en loyaal aan de politicus en geeft uitvoering aan wat hem gevraagd wordt, ook al is hij het niet eens met de gekozen koers. uit Reussing G.H., 1996, Politiek-ambtelijke betrekkingen en het beginsel van de machtenscheiding, (p59-71) 12

14 overheid kan wel een stip aan de horizon plaatsen, maar moet vervolgens niet willen invullen hoe daar te komen. Dit zou ze aan de markt moeten overlaten. Of zouden instituten als de Sociaal Economische Raad deze rol op zich moeten nemen? 9 Opvallend is dat burgers, het electoraat, in de interviews niet worden genoemd als hoeder van de lange termijn. Met hun stemrecht bepalen zij immers welke partijen hen vertegenwoordigen. Het gelijk van de hoeder Bij het woord hoeder kun je denken aan een bewaker, een beschermer. Iets of iemand die het als zijn verantwoordelijkheid ziet om dat wat van belang is te beschermen. Kennelijk is het één dus van belang om te beschermen en het ander niet. Het hoederschap van het langetermijnbelang impliceert dat er maar één langetermijnbelang is. Niets is minder waar. De lange termijn is immers geen gegeven, maar een weerspiegeling van een wens, idee, visie of overtuiging. Er zit als het ware al een normatief oordeel in verborgen. 10 De toekomst van de één is niet de toekomst van de ander. Dat geldt niet alleen voor de overheid versus andere partijen, maar ook binnen de overheid zelf. Of het nu gaat over verschillende politieke partijen met elk een eigen ideologie, over verschillende overheidslagen met elk een eigen belang of tussen verschillende sectoren met elk een eigen visie. De overheid dient meerdere belangen binnen het algemeen publiek belang, die onderling concurrerend of strijdig kunnen zijn. Het hoederschap, en daarmee het beschermen van het langetermijnbelang, betekent het beschermen van het eigen belang en daarmee het uitsluiten van een ander belang. Uit de interviews komt sterk het beeld naar voren dat men zichzelf het best in staat acht om de lange termijn te borgen. Dit herkennen wij in onze eigen werkomgeving. Vol overtuiging, maar vanuit eigen perspectief zijn er verschillende beelden over hoe de lange termijn er uit zou moeten zien en hoe die het beste te realiseren is. De beelden van anderen vormen dan ook een bedreiging waarvoor behoed moet worden. In de casus health care reform in de Verenigde Staten vindt het debat plaats op basis van verschillende waarden. De Democraten vinden dat de overheid de zwakkeren moet beschermen en de Republikeinen reageren fel op de aantasting van de vrijheid van de individu. Het gevolg is een totaal verschillend beeld over de gewenste langetermijnontwikkeling. De Bipartisan Policy Center neemt in dit krachtenveld een bijzondere positie in. Deze organisatie biedt politici van verschillende partijen een veilige, besloten omgeving om met elkaar inhoudelijke verschillen te overbruggen. 9 Interview met Mark Bovens, hoogleraar bestuurskunde Universiteit Utrecht, Lange termijn vaak ook ongestructureerde problemen waarvoor geen eenduidige of gezaghebbende oplossing voor handen is. Volgens de Bruijn, Ten Heuvelhof en in t Veld (2008) zijn hiervoor drie redenen: er is geen objectiveerbare informatie beschikbaar, er is geen consensus over de normen die bij de probleemoplossing gehanteerd moeten worden en de problemen en de oplossingen zijn dynamisch.; Bruijn, H. de, Ten Heuvelhof, E., In t Veld, R., 2008, Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming, Den Haag (p1-6) 13

15 Het oog van de hoeder Of het gewenste langetermijnbeleid al is vastgelegd of juist niet bepaalt de invulling van het hoederschap. Wanneer het gewenste beleid reeds is vastgesteld en andere belangen bedreigend zijn voor het eigen, en daarmee juiste, lange termijn perspectief, zal de aandacht van de hoeder gericht zijn op continuïteit en daarmee op het voorkomen van, en beschermen tegen opportuniteit van andere partijen. Wanneer echter het van kracht zijnde beleid geen recht doet aan de eigen en daarmee opnieuw juiste langetermijnbelangen, zal de aandacht van de hoeder gericht zijn op discontinuïteit en daarmee het herkennen, gebruiken en creëren van opportuniteit om vigerend beleid te wijzigen. Daarmee zit in het hoederschap de verbinding tussen de korte en de lange termijn besloten. Niemand is ervan Iedereen voelt zich verantwoordelijk voor de lange termijn. De beelden over de opgaven en de oplossingen lopen echter uiteen. Het borgen van de lange termijn is volgens ons niet aan slechts één partij toe te wijzen. Het ligt besloten in de afweging van de verschillende belangen en is verankerd in ons systeem van openbaar bestuur. Hierin schuilt een paradox. In dit systeem proberen alle partijen de ander te overtuigen van de juistheid van de eigen inzichten en beleidskoersen te wijzigen in de door hen gewenste lijn. Om dit te bereiken wordt gebruik gemaakt van een breed arsenaal aan instrumenten zoals media en lobby. Iedereen focust zich daardoor op de korte termijn en zo raakt de lange termijn buiten beeld. Want als iedereen in het hier en nu druk bezig is de ander te overtuigen, wie zorgt er dan ondertussen voor voldoende handen aan het bed in 2020? 14

16 4 NU IS LATER, LATER IS NU Alles wat in het hier en nu gebeurt of niet gebeurt, en alles wat je in het hier en nu doet of niet doet, heeft effect op de toekomst. En wat je in de toekomst wilt realiseren, vraagt doorgaans om een actie in het hier en nu. In de korte termijn zit als het ware de lange termijn besloten en andersom. Ambtenaren werken op het snijvlak van korte en lange termijn. Daarbij spelen voorziene kortetermijnbesluiten en -momenten een rol, bijvoorbeeld afspraken in een coalitieakkoord of de keuzes van een bestuurder. Maar ook onvoorziene kortetermijnbesluiten en -gebeurtenissen zoals incidenten, vragen om ambtelijk handelen. Gevoel bij, en inzicht in, die wisselwerking is belangrijk voor het herkennen en gebruiken van opportuniteit, voor het adequaat verbinden van de korte en lange termijn. Nu is later Dit kunnen ze niet menen, denk ik bij mezelf. Voor mij ligt een brief van het ministerie waarin wordt aangekondigd dat de MEP-subsidieregeling wordt afgeschaft. Dit had ik niet zien aankomen. De afgelopen twee jaar hebben we hard gewerkt aan, en geïnvesteerd in, plannen voor een windmolenpark in de gemeente. Er zijn afspraken gemaakt met partijen, er zijn concrete plannen ontwikkeld en grote voorinvesteringen gedaan. Daarbij hebben we steeds in ons achterhoofd gerekend op de MEP-subsidieregeling die nog vier jaar zou doorlopen. De subsidie zou de definitieve slag naar realisatie mogelijk maken. En nu, als donderslag bij heldere hemel komt dit bericht. Besluiten en maatregelen gericht op verandering op de korte termijn hebben altijd een effect op de lange termijn. Bedoeld of onbedoeld, positief of negatief, herleidbaar of niet direct herleidbaar. De afschaffing van de MEP-subsidieregeling in 2006 is een illustratie van een besluit dat, naast het beoogde resultaat op de lange termijn, ook een onbedoeld langetermijneffect heeft. De toenmalig minister van Economische Zaken zette de subsidie vanuit deze regeling op 18 augustus 2006 voor alle nieuwe aanvragen op nul. Volgens de berekeningen van het ministerie was de subsidieregeling niet langer nodig om de doelstellingen voor 2010 te behalen. Veel belanghebbenden, zoals gemeenten en marktpartijen, rekenden echter nog wel op een bijdrage via deze regeling. Het effect van de plotselinge stopzetting is nog steeds merkbaar. Organisaties en bedrijven die op het punt stonden een aanvraag te doen, zagen hun plannen en reeds gepleegde investeringen als sneeuw voor de zon verdwijnen. Hun vertrouwen in de overheid liep een flinke deuk op. Nog steeds zijn partijen sceptisch als het gaat om het overheidsbeleid ten aanzien van duurzame energie. 15

17 Het besluit tot stopzetting had echter ook onbedoelde positieve effecten. In de zomer van 2006 konden de toekomstige eigenaren van de geplande windmolens in de Eemshaven het maar niet eens worden over eigendom- en financieringsconstructies. De druk van het wegvallen van de regeling dwong partijen tot een snelle keuze en loste de eigendomsdiscussie als sneeuw voor de zon op. Kortetermijnbesluiten hebben niet alleen het vermogen om deuren naar de toekomst te openen, maar ook het vermogen om de deur naar andere, alternatieve, toekomstscenario s en ontwikkelingen te sluiten. Kiezen is ook iets niet kiezen. Een keuze voor windenergie is niet kiezen voor zonne-energie. Een keuze voor de elektrische auto is niet kiezen voor een auto op gas. Deze opportunity losses werken door in de verdere toekomst. Tot slot zijn er besluiten die, nadat ze zijn genomen, zo goed als onomkeerbaar zijn en daardoor de lange termijn beïnvloeden. De onomkeerbaarheid van deze besluiten heeft vaak te maken met een padafhankelijk traject van bestuurlijk aanzien, mega-investeringen of ingrijpende keuzes in de ruimtelijke inrichting. 11 Denk aan projecten als de Noord-Zuidlijn in Amsterdam en de tramtunnel in Den Haag. Later is nu De term lange termijn levert de nodige onduidelijkheid op. Lange termijn kan over 4 jaar, 10 jaar, 50 jaar of nog verder in de tijd zijn. Hebben we het over de opgaven zeer ver in de toekomst, dan zijn deze vaak groot en complex. De beelden over de toekomst en het oplossend vermogen veranderen met de tijd. Iedereen gaat erover en geen besluit is het besluit dat de oplossing biedt. 12 Om grote en complexe opgaven hanteerbaar te maken, knippen we als overheden de grote opgaven in behapbare doelen. Zo maken we ons in de wereld zorgen over de uitputting van de fossiele grondstoffen en de klimaatverandering. Er zijn verschillende theorieën die voorspellen hoe snel de klimaatverandering zal gaan en welke factoren daarop van invloed zijn. Wachten op duidelijkheid is geen optie. Er moet nu iets worden gedaan. Daarom maken landen tijdens klimaatconferenties onderling afspraken over te behalen doelstellingen. Deze klimaatafspraken zijn, gezien de spanning met de kortetermijnbelangen en de hoeveelheid partners, nog steeds moeilijk na te komen maar wel beter te overzien. Om meer inzicht te krijgen in de mogelijkheden tot beïnvloeding binnen deze complexe beleidsopgaven is het van belang om de werking nader te bezien. Roel in t Veld onderscheidt twee soorten langetermijnbeslissingen. De eerste categorie betreft de gevallen waarin een 11 Padafhankelijkheid wil zeggen dat actoren hun handelen vormgeven vanuit de positie die ze innemen. Deze positie is weer afhankelijk van het pad dat ze eerder hebben afgelegd., Teisman, G.R., 2005, Publiek management op de grens van chaos en orde, Den Haag, pagina Teisman, G.R., 2005, Publiek management op de grens van chaos en orde, Den Haag, pagina 2 16

18 relatief lange periode ligt tussen de maatregel en de daarmee beoogde effecten: een lange doorlooptijd. De tweede categorie langetermijnbeslissingen betreft gevallen waarin een voortdurende reeks maatregelen gedurende een lange periode noodzakelijk is om de gewenste effecten te bereiken (druppel-emmereffect). 13 Lange doorlooptijd Als je op tijd wilt zijn, moet je op tijd vertrekken. Dit principe geldt ook voor bepaalde langetermijnopgaven. Het zijn opgaven waarbij een maatregel of besluit een zekere tijd nodig heeft om het beoogde effect te bereiken. Bij dit soort besluiten moet rekening gehouden worden met de productivity trough 14. Wanneer een nieuw systeem geïmplementeerd wordt, kan de productiviteit eerst omlaag gaan voordat de positieve effecten zichtbaar worden. Het systeem moet zich de verandering eerst eigen maken om vervolgens tot verbetering te kunnen leiden. Bestuurders en ambtenaren moeten kunnen herkennen of de implementatie van het systeem zich in de productivity trough bevindt of dat de maatregel gewoon niet werkt. Dit vraagt adequaat en intuïtief handelen. Dat wil zeggen, niet te vroeg loslaten maar ook niet te lang vasthouden. Begin jaren negentig voerde de overheid een aantal onderwijsvernieuwingen door: de basisvorming, de tweede fase en het vmbo. Drie ingrijpende stelselwijzigingen waarmee de rijksoverheid de kwaliteit van het onderwijs op de lange termijn wilde verbeteren. Deze wijzigingen volgden elkaar zo snel op en ondergingen zoveel reparaties dat de oorspronkelijke doelstellingen op de achtergrond raakten. Geen van de ingezette onderwijsvernieuwingen kreeg de tijd om uitgevoerd te worden zoals bedoeld en daarmee het beoogde effect te bewerkstelligen. De hervorming van de gezondheidszorg in de Verenigde Staten bevindt zich op dit moment in een productivity trough. President Obama heeft de wetswijziging er doorheen gekregen, maar de baten van het nieuwe systeem zijn nog niet direct merkbaar voor de kiezers. Obama heeft tijd nodig om te laten zien welke positieve effecten zijn nieuwe wet heeft. Dit soort opgaven zijn tijdens de implementatie kwetsbaar voor kritiek van sceptici. Zij zullen in de tijd die nodig is om effect te sorteren het beleid proberen te beïnvloeden. Stapelen van besluiten en maatregelen Bij grote en complexe opgaven voor de toekomst herkennen we twee vormen van stapelen. Ten eerste het stapelen van besluiten van overheden en instanties om gezamenlijk te werken aan een langetermijnopgave. Ten tweede het stapelen van maatregelen die moeten bijdragen aan het bereiken van de doelen (druppel-emmereffect). Beide soorten van stapelen zijn terug te zien in de casus duurzame energie. In navolging van de mondiale en Europese afspraken besloot de rijksoverheid het milieu minder te belasten en de uitstoot van CO2 omlaag te brengen. Het doel is om in % minder CO2 13 In t Veld, R., 2010, Kennisdemocratie, opkomend stormtij, Den Haag, pagina 112, College van Harry Spence, Harvard University s Kennedy School of Government, Boston USA,

19 uit te stoten dan in Het stimuleren van de bouw van windmolens, projecten ten aanzien van zonne-energie, ondergrondse gasopslag en kernenergie zijn diverse soorten maatregelen die gezamenlijk moeten bijdragen aan het behalen van het gestelde doel op het vastgestelde tijdstip in de toekomst. De rijksoverheid heeft hiervoor echter een beperkt instrumentarium tot haar beschikking en is daarmee afhankelijk van inspanningen van provincies, gemeenten en markt. Het geheel is meer of minder dan de som der delen. Anders gezegd, in het stapelen van besluiten zit een kans maar ook een risico. Besluiten van verschillende betrokken partners bij een opgave kunnen elkaar versterken in de aanpak en realisatie. Het risico op afbreuk van de ambitie is echter ook duidelijk aanwezig. Denk bijvoorbeeld aan gemeenten die andere plannen hebben met de ruimtelijke ordening of de markt die het risico te groot vindt om te investeren. Bij alle partijen is draagvlak en momentum noodzakelijk om bij te dragen. Kijkende naar het stapelen van maatregelen om het beoogde doel te bereiken, zien wij een onderscheid in een koersvast of juist koersvrij traject. Met een koersvast traject bedoelen wij een vastgelegde, systematische opeenvolging van kortetermijnbesluiten en -acties. Het doel is bekend en de koers om het doel te bereiken is in grote lijnen duidelijk. De aanleg van de Betuwelijn is hier een voorbeeld van. De consistente reeks van besluiten, maatregelen en acties over een langere periode heeft geresulteerd in de railverbinding tussen Rotterdam en het Europese achterland. Kwalitatieve beleidsopgaven kunnen echter ook ingevuld worden met een flexibele invulling van kortetermijnmomenten. Het doel is duidelijk, maar de daar bijbehorende concrete maatregelen en acties kunnen variëren. Dit noemen wij een koersvrij traject. Er leiden als het ware meerdere wegen naar Rome en de keuze van de route hangt af van verschillende factoren. In het voorbeeld van duurzame energie kan de concrete invulling van de doelstelling variëren van het volledig inzetten op windenergie op land, tot het concentreren op zonne-energie, of het kiezen voor een combinatie van beide. Het onderscheid tussen deze trajecten is minder scherp dan het lijkt. Een beleidsopgave kan namelijk zowel vanuit een koersvast perspectief als vanuit een koersvrij perspectief worden bekeken. Wanneer we het voorbeeld van de Betuwelijn op een hoger schaalniveau bekijken, dan wordt de opgave bereikbaarheid en economische ontwikkeling van Nederland. Uitgaande van dat doel ontstaat een koersvrij traject en zijn in plaats van de Betuwelijn alternatieve oplossingen te verzinnen. Of het traject koersvast of koersvrij wordt beschouwd, bepaalt de waarde of juist de bedreiging van de opportuniteit. Bij een volledig uitgelijnd traject is immers geen ruimte voor verandering, terwijl het koersvrije traject juist niet zonder de ontwikkelingen van het moment kan bestaan. 18

20 De regel Bij aanvang van een nieuwe bestuursperiode kan een bestuurder plannen hebben om grootse veranderingen door te voeren. Echter, beleid kun je stopzetten maar de werkelijkheid niet. En veel van die werkelijkheid ligt stevig verankerd in geïnstitutionaliseerde systemen en processen wat de marge van beïnvloeden klein maakt. De politieke wens kan bestaan om het hoger onderwijs te reorganiseren, maar de onderwijsinstituten, de taken van leraren en de onderwijsmethodes kunnen niet van de een op de andere dag worden omgegooid. Rigoureuze stelselwijzigingen zijn misschien niet altijd even ingrijpend als zij op het eerste oog lijken. Slechts 20% van het beleid is makkelijk beïnvloedbaar. De andere 80% is als een mammoettanker waarvan de richting alleen met veel moeite te wijzigen is Interview met Stavros Zouridis, hoogleraar bestuurskunde Universiteit van Tilburg,