Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht

Transcriptie

1 ADMINISTRATIEVE RECHTSBIBLIOTHEEK Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht Ingrid OPDEBEEK - Ann COOLSAET algemene reeks nr. 4.II die Keure

2 INHOUDSTAFEL INHOUDSTAFEL Woord vooraf Inleiding Lijst afkortingen Inhoudstafel V VII IX XIII Hoofdstuk 1. Ambtenarentuchtrecht: begrip, bronnen, toepassingsgebied en juridische kwalificatie van de tuchtbeslissing 1 1. Begrip tuchtrecht 1 2. Bronnen van het ambtenarentuchtrecht 4 I. Algemeen: fundamentele rechten en vrijheden als grenzen op de mogelijkheid tot tuchtrechtelijke bestraffing 4 II. Art. 6 EVRM als bron van het recht op toegang tot een rechter en een recht op een eerlijk proces 5 A. Toepassingsgebied artikel 6.1 EVRM 5 1. Kan een tuchtprocedure worden beschouwd als een strafvervolging in de zin van artikel 6.1 EVRM? 7 2. Kan een tuchtprocedure worden beschouwd als een geschil inzake burgerlijke rechten en plichten? 10 B. Gevolgen van de principiële toepasselijkheid van artikel 6.1 EVRM op tuchtprocedures tegen ambtenaren De bestuurlijke organen die de tuchtstraf opleggen of toezicht ter zake uitoefenen moeten niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 6.1 EVRM Wel moet er toezicht zijn door een rechterlijk orgaan met volle rechtsmacht dat voldoet aan alle waarborgen van art. 6.1 EVRM Is de Raad van State een rechter met volle rechtsmacht in de zin van het art. 6.1 EVRM? 12 III. Toepasselijke tuchtregeling 15 A. Diversiteit in de tuchtregelingen 15 B. Eenheid in de tuchtregelingen wat de beginselen betreft 16 IV. Beginselen van behoorlijk bestuur 18 XIII

3 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT A. Begrip 18 B. Functies van de beginselen van behoorlijk bestuur Aanvullende rol bij lacunes, tegenstrijdigheden of onduidelijkheden in de regelgeving Toetsing van discretionaire bevoegdheden 21 C. Plaats van de algemene rechtsbeginselen in de hiërarchie van de normen 21 D. Catalogus van de beginselen van behoorlijk bestuur 24 V. Beginselen van behoorlijk burgerschap Toepassingsgebied van het tuchtrecht 27 I. Enkel van toepassing op statutaire personeelsleden 27 A. Principe 27 B. Nuancering: beperkte vorm van tuchtrecht ten aanzien van contractanten 27 C. Quid bij twijfel tussen statutaire en contractuele aanstelling? 31 II. Enkel van toepassing zolang het statutair dienstverband blijft bestaan 31 III. Van toepassing op alle statutairen, ook de niet-vastbenoemden 32 IV. Bijzondere personeelscategorieën 33 A. Personeel dat tijdelijk niet werkt 33 B. Personeel dat gedetacheerd is 34 C. Beschermde personeelscategorieën? Juridische kwalificatie van de beslissing houdende het opleggen van een tuchtstraf aan een ambtenaar 34 I. Kwalificatie van de tuchtstraf als een eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling met individuele draagwijdte 34 II. Kwalificatie van de tuchtstraf als een (variant van de) bestuurlijke of administratieve sanctie 36 A. Algemeen 36 B. Kwalificatie van een tuchtsanctie tegenover een ambtenaar als een straf in de zin van artikel 6.1 EVRM? 38 C. Rechtsgevolgen van de kwalificatie van de tuchtstraf als een variant van de bestuurlijke sanctie Conclusies 40 xrv

4 INHOUDSTAFEL Hoofdstuk 2. Tuchtrecht versus strafrecht Onderscheid tussen tucht- en strafrecht 42 I. Doel 42 II. Toepassingsgebied: beperkt versus ruim 43 III. Toepasselijk recht: vaagheid versus precisie 44 IV. Aard van de beslissing: bestuurlijk versus jurisdictioneel 45 V. Strafbare gedraging: tuchtfeit versus misdrijf 46 A. Tuchtfeit en misdrijf vallen niet (noodzakelijk) samen 46 B. Nullum crimen sine lege 47 VI. Straf en straftoemeting 48 A. Aard van de straf 48 B. Keuzevrijheid bij het bepalen van de straf: nulla poena sine lege 49 C. Keuzevrijheid bij de straftoemeting Keuze van de straf Verzwarende omstandigheden, verzachtende omstandigheden en verschoningsgronden Modaliteiten van de straf Samenloop van strafbare feiten Gevolgen van het onderscheid tussen tucht- en strafrecht 53 I. Cumul is mogelijk van een strafrechtelijke sanctie en een tuchtstraf 53 II. Schorsend effect van de strafvordering op de tuchtvordering? 54 A. Principe: geen automatisch schorsend effect van de strafvordering op de tuchtvordering 54 B. Uitzonderingen Normatieve verplichting tot schorsing van de tuchtprocedure Verplichting tot schorsing voortvloeiend uit het zorgvuldigheidsbeginsel 58 C. Mag de tuchtoverheid wachten op de uitspraak van de strafrechter gelet op de redelijketermijneis? Redelijke termijn - algemeen Draagwijdte van de redelijketermijneis wanneer er een normatieve rechtsplicht bestaat om te wachten op de uitspraak van de strafrechter Draagwijdte van de redelijketermijneis bij facultatief wachten op de uitspraak van de strafrechter 61 D. Gevolgen van de schorsing van de tuchtvordering door de strafvordering 65 XV

5 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT 1. Mogelijkheid tot preventieve schorsing Rechtsplicht voor het bestuur om tijdig en geregeld te informeren naar de stand van zaken op strafrechtelijk vlak 66 III. De tuchtoverheid is enkel gebonden door de beslissingen van de strafrechter over het al dan niet bewezen zijn van de feiten en de schuldbekwaamheid van de betrokkene 66 A. Beslissingen van vonnisgerechten 66 B. Beslissingen van onderzoeksgerechten 70 C. Beslissingen van het openbaar ministerie 71 D. Amnestie, genade, eerherstel en uitwissing 72 IV. Wat bij tegenspraak tussen de tuchtrechtelijke beslissing en de strafrechtelijke uitspraak? Gevolgen van een voorlopige hechtenis Opslorping van de tuchtvordering door de strafrechtelijke veroordeling 76 I. Verlies van de burgerlijke en/of politieke rechten ten gevolge van een strafrechtelijke veroordeling 76 II. Afzetting uit het openbaar ambt ten gevolge van een strafrechtelijke veroordeling Conclusies en aanbevelingen 78 Hoofdstuk 3. Tuchtmaatregelen versus ordemaatregelen, maatregelen van inwendige orde en verkapte tuchtstraffen Onderscheid tussen tucht- en ordemaatregelen 81 I. Gelijkenissen 82 A. Doel 82 B. Inhoud 82 II. Verschillen 84 A. Motief 84 B. Schadeverwekkend effect 86 C. Nulla poena sine lege Onderscheid tussen ordemaatregelen en maatregelen van inwendige orde 88 I. Begrip maatregel van inwendige orde 88 XVI

6 INHOUDSTAFEL II. Onderscheid tussen maatregelen van inwendige orde enerzijds en orde- en tuchtmaatregelen anderzijds Gevolgen van het onderscheid tussen tuchtstraffen, ordemaatregelen en maatregelen van inwendige orde 91 I. Cumul is mogelijk van een tuchtstraf en een ordemaatregel of maatregel van inwendige orde 91 II. Rechten van de verdediging versus het recht om zijn standpunt op nuttige wijze naar voor te brengen (hoorplicht) 92 A. Begrippen Begrip hoorplicht Onderscheid met de rechten van de verdediging 94 a. Toepassingsgebied 94 b. Draagwijdte 95 c. Afwijkingsmogelijkheden 95 B. Bronnen van de hoorplicht Normatieve verplichting tot horen Het ongeschreven beginsel van behoorlijk bestuur 96 C. Doel en grondslag van de hoorplicht 97 D. Toepassingsgebied van de hoorplicht Algemene toepassingsvoorwaarden Uitzonderingen op de hoorplicht Voorbeelden van toepassingen van de hoorplicht in de relatie bestuur-ambtenaar 107 a. Preventieve schorsing 108 b. Beëindigen of wijzigen van een bepaalde functie 109 c. Overplaatsing 110 d. Ambtshalve ontslag bij wijze van ordemaatregel 111 e. Ontslag van een op proef benoemd personeelslid f. Diverse 4. Naar een verruiming van het toepassingsgebied van de hoorplicht? E. Modaliteiten van de hoorplicht 1. Algemeen 2. Uitnodiging om zijn standpunt naar voor te brengen 3. Tijdstip van het horen 4. Voorafgaande mededeling van de feiten 5. Voorafgaande mededeling van de voorgenomen beslissing en de juridische grondslag ervan Bijstand van of vertegenwoordiging door een raadsman naar keuze Redelijke termijn om het verweer voor te bereiden XVII

7 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT 8. Inzage van het dossier Schriftelijk of mondeling verweer Voorwerp van het verhoor Bevoegde instantie voor het verhoor Getuigenverhoor Proces-verbaal van verhoor Taalgebruik in overeenstemming met de Bestuurstaalwet 123 III. Motivering 123 A. Toepassingsgebied van de Wet Motivering Bestuurshandelingen 123 B. Draagwijdte van de formele motiveringsplicht 124 IV. Aanvechtbaarheid voor de Raad van State Verkapte tuchtstraffen 127 I. Begrip 127 II. Aanvechtbaarheid voor de Raad van State 127 III. Bewijslast 128 IV. Bewijsmiddelen 128 A. Bewijs van de intentie tot straffen Formulering van de beslissing of het verweer Stilzwijgen van het bestuur Context van het dossier Aan- of afwezigheid van een formele tuchtstraf 131 B. Bewijs van het berokkenen van meer schade dan nodig om de goede werking van de dienst te herstellen Schematisch overzicht Conclusies en aanbevelingen 135 Hoofdstuk 4. Tuchtfeiten Precieze, limitatieve omschrijving van de tuchtfeiten ontbreekt Algemene kenmerken van tuchtfeiten 139 I. Geen tuchtfeit zonder schuld 139 A. Vereiste van een schuldig gedrag of tekortkoming 139 B. Feiten die niet kunnen worden gekwalificeerd als tuchtfeiten omdat er geen schuldig gedrag is 140 XVIII

8 INHOUDSTAFEL 1. Feiten die verschoond zijn door de gezondheidstoestand van het personeelslid Feiten die voortvloeien uit een beroepsongeschiktheid van karakteriële aard: de grijze zone tussen evaluatie en tucht Feiten veroorzaakt door problemen van organisatorische aard Inbreuken op verplichtingen waarvan het personeelslid niet op de hoogte kon zijn Inbreuken op "ambtsplichten" terwijl men nog geen of niet langer ambtenaar was De wijze waarop het personeelslid zich tuchtrechtelijk verdedigt Het gebruik maken van het petitierecht of het recht een jurisdictioneel beroep in te stellen 151 II. Een tuchtfeit kan bestaan uit een precies feit dan wel uit een algemene houding 151 III. De lichtste fout volstaat 151 IV. Ook strafrechtelijke feiten 152 V. Ook feiten uit het privéleven Deontologie van het overheidspersoneel 152 I. Bronnen van de deontologie 152 II. Fundamentele rechten en vrijheden gelden ook voor het overheidspersoneel, maar beperkingen zijn mogelijk 154 III. Toepassingsgebied van de deontologie 155 A. Toepassingsgebied ratione personae 155 B. Toepassingsgebied ratione temporis 155 IV. Beknopte omschrijving van de deontologische plichten 156 A. Ambtsuitoefening op een loyale, zorgvuldige en integere wijze Algemeen Gehoorzaamheidsplicht 158 a. Principe 158 b. Uitzondering Geen onwettige afwezigheid Geen misbruik van stakingsrecht Loyauteit bij het uiten van kritiek op de overheid 165 B. Respect 166 C. Neutraliteit 166 D. Verbod van discriminatie en onpartijdigheid 168 E. Klantvriendelijkheid 168 XIX

9 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT F. Respect voor de waardigheid van het ambt. ook in het privéleven Principe: geen sanctionering van feiten uit het privéleven Uitzondering: bestraffing van feiten uit het privéleven Gevolgen voor de formele motiveringsplicht 173 G. Onomkoopbaarheid 173 H. Aangifteplicht Strafrechtelijke aangifteplicht Deontologische meldingsplicht Gevolgen van het uitoefenen van de aangifte- en/of meldingsplicht: (eventuele) bescherming als klokkenluider 176 I. Spreekrecht, spreekplicht en geheimhoudingsplicht Regel: vrijheid van meningsuiting Grenzen aan de vrijheid van meningsuiting 178 a. Strafrechtelijke geheimhoudingsplicht 179 b. Deontologische geheimhoudingsplicht 181 c. Verplichting om van de vrijheid van meningsuiting op een loyale en integere wijze gebruik te maken 182 d. Overzicht van de diverse vormen van spreekrecht en spreekplicht en hun begrenzingen 184 e. Beperkingen op de uitoefening van politieke rechten 186 J. Recht en plicht op informatie en vorming 187 K. Verbod van nevenactiviteiten die onverenigbaar zijn met het ambt Controle van de Raad van State over de kwalificatie als tuchtfeit Belang van preventie en een modern integriteitsbeleid Conclusies en aanbevelingen 191 Hoofdstuk 5. Tuchtstraffen en straftoemeting Limitatieve opsomming in de diverse ambtenarenstatuten Overzicht van de meest voorkomende tuchtstraffen 194 XX

10 INHOUDSTAFKL I. Opsomming in het APKB 194 II. Schematisch overzicht Omschrijving van de meest voorkomende tuchtstraffen 196 I. Waarschuwing, terechtwijzing, blaam 196 II. Inhouding van salaris 197 A. Inhouding van salaris als tuchtstraf Beperking qua duur van de inhouding Beperking qua bedrag van de inhouding 198 B. Inhouding van salaris als louter administratief gevolg van een onwettige afwezigheid 199 III. Verplaatsing bij tuchtmaatregel 201 IV. (Tucht)Schorsing 201 A. Beperking qua duur van de schorsing 202 B. Beperking qua inhouding van salaris 202 C. Andere gevolgen van de tuchtschorsing 204 V. Lagere inschaling / terugzetting in weddeschaal 204 VI. Terugzetting (in graad) 205 VII. Ontslag (van ambtswege), afdanking, afzetting 206 VIII. Specifieke tuchtsancties voor het onderwijzend personeel Straftoemeting 209 I. Non bis in idem 209 II. Slechts één tuchtstraf voor diverse feiten 212 III. Normen inzake de straftoemeting 213 IV. Evenredigheidsbeginsel 214 A. Algemeen 214 B. Strafbepalende elementen Gegevens met betrekking tot de tuchtfeiten 218 a. Weerslag van de feiten op de werking van de dienst 218 b. Ernst van de feiten 219 c. Eenmalig dan wel repetitief karakter van de feiten 219 d. Weerslag van de feiten op het aanzien van de dienst bij het publiek 219 e. Beoordeling van de feiten door een andere bestuursinstantie 220 f. Beoordeling van de feiten door de strafrechter 220 g. Seponering door het parket en strafbemiddeling Gegevens met betrekking tot het personeelslid 223 a. Tuchtrechtelijk verleden 223 b. Beklede functie 224 c. Gezondheidstoestand 226 XXI

11 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT d. Wijze van verdediging 228 e. Het al dan niet betuigen van spijt 229 f. Wijze van functioneren Gelijkheidsbeginsel? Omstandigheden waarmee geen rekening mag worden gehouden bij de straftoemeting 231 C. Enkele concrete voorbeelden Terugwerkende kracht 234 I. Principieel verbod om terugwerkende kracht te verlenen 234 II. Uitzonderingen 235 A. Terugwerkende kracht toegelaten door de norm 235 B. Terugwerkende kracht wanneer hierdoor geen verworven rechten worden geschonden Bij het opnieuw opleggen van een tuchtstraf na de vernietiging, niet-goedkeuring of intrekking ervan wegens een vormgebrek Bij de stopzetting van de uitoefening van het ambt, zonder dat het personeelslid preventief was geschorst Gevolgen van de tuchtstraffen 236 I. Algemene gevolgen van tuchtstraffen, ongeacht de aard van de straf 237 II. Specifieke gevolgen van tuchtstraffen met materiële gevolgen die het personeelslid niet definitief uit de dienst verwijderen 238 III. Specifieke gevolgen van tuchtstraffen die het personeelslid definitief uit de dienst verwijderen Conclusies en aanbevelingen 239 Hoofdstuk 6. Bevoegde overheden Algemene beginselen inzake de bevoegdheid 243 I. De bevoegde overheid is de door de norm aangewezen overheid 243 A. Algemeen 243 B. Quid wanneer de norm geen tuchtoverheid aanwijst? 244 C. Quid bij verhindering van het tuchtorgaan? 245 II. Verbod van delegatie van tucht-, onderzoeks- en adviesbevoegdheid 246 XXII

12 INHOUDSTAFEL A. Principe 246 B. Uitzonderingen Normatieve toelating tot delegatie van de tuchtbevoegdheid Andere gevallen waarin delegatie toegelaten is Invloed van de rechten van de verdediging en de beginselen van behoorlijk bestuur op de samenstelling van de tuchtorganen 249 I. Invloed van de rechten van de verdediging: verbod om deel te nemen aan de beraadslaging en de stemming voor de leden van het collegiale tuchtorgaan die het volledig verhoor niet hebben bijgewoond 250 II. Invloed van het onpartijdigheidsbeginsel: verbod om deel te nemen aan de beraadslaging en de stemming wegens (een schijn van) partijdigheid 252 A. Bron van het onpartijdigheidsbeginsel 252 B. Toepassingsgebied van het onpartijdigheidsbeginsel 253 C. Draagwijdte van het onpartijdigheidsbeginsel Algemeen Grens van het onpartijdigheidsbeginsel Schendingen van het onpartijdigheidsbeginsel 257 a. Een lid van de tuchtoverheid is slachtoffer van het tuchtvergrijp 257 b. Een lid van de tuchtoverheid is getuige van de tuchtfeiten 258 c. Een lid van de tuchtoverheid heeft zich reeds een mening gevormd over de tuchtzaak zodat het er niet meer op kan terugkomen zonder gezichtverlies te lijden 258 d. Verboden cumul van functies Geen schendingen van het onpartijdigheidsbeginsel 261 a. Door het louter ter kennis brengen van de feiten door een lid van de tuchtoverheid aan de tuchtoverheid 261 b. Door het louter ter kennis brengen van de feiten aan het gerecht, al dan niet met burgerlijke partijstelling 262 c. Door te trachten een schadevergoeding te verkrijgen voor de schade veroorzaakt door het tuchtfeit 262 d. Door zich meermaals uit te spreken over dezelfde zaak 263 e. Diverse 263 D. Gevolg van (een schijn van) partijdigheid Ambtshalve wraking of op verzoek Vervanging 265 xxm

13 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT E. Bewijs van de partijdigheid 266 F. Sanctie Organen met onderzoeksbevoegdheid Organen met adviesbevoegdheid 269 I. Toepassingsgebied van de adviesverplichting 269 A. Ten aanzien van bijzondere personeelscategorieën die bijzondere bescherming behoeven 269 B. Ten aanzien van bijzondere personeelscategorieën en/of wegens de aard van de feiten en/of de strafmaat 270 C. Adviesverlening als vorm van beroep tegen een strafvoorstel 271 II. Aard van de adviesverplichting: substantiële vormvereiste 272 III. Aard van het advies: bindend of niet 272 A. Principe 272 B. Uitzonderingen 273 IV. Vormvereisten van het advies Organen met beslissingsbevoegdheid 274 I. Benoemende overheid? 274 II. Orgaan belast met het toezicht op het personeel? 275 III. Specifieke organen voor het uitoefenen van de tuchtbevoegdheid? 275 A. Specifieke tuchtoverheden in eerste aanleg? 275 B. Specifieke tuchtoverheden in beroep? 276 IV. Een of meer bevoegde tuchtoverheden? 276 V. Een collegiaal orgaan of één persoon? 278 VI. Bevoegdheid ten aanzien van gedetacheerde personeelsleden Conclusies en aanbevelingen 280 Hoofdstuk 7. Termijnen in tuchtzaken Algemeen Overzicht van de diverse soorten termijnen 283 I. Indeling naargelang de bron van de termijnstelling 283 II. Indeling naargelang de aard van de termijn: termijnen van orde, termijnen van verval en verjaringstermijnen 284 XXIV

14 INHOUDSTAFEL 3. Termijn voor het instellen van de tuchtvordering: de verjaringstermijn 287 I. Begrip, ratio legis en toepasselijke regelgeving 287 II. Draagwijdte van de verjaringstermijn 289 III. Duur van de verjaringstermijn 291 IV. Aanvangspunt van de verjaringstermijn 291 A. Na de vaststelling of de kennisname van de tuchtfeiten 291 B. Na een voldoende nauwkeurige en bewijskrachtige vaststelling van de feiten 293 C. Na de vaststelling of de kennisname van de feiten door de tuchtoverheid 294 V. Schorsing of stuiting van de verjaringstermijn 296 A. Omstandigheden die geen stuitend of schorsend effect hebben 297 B. Strafrechtelijke samenloop Mag de tuchtoverheid wel wachten op het resultaat van de strafrechtelijke procedure? Impact van de ongeschreven redelijketermijneis Tucht- en strafprocedure moeten betrekking hebben op dezelfde feiten Het bestaan van een strafvordering of strafrechtelijke vervolging Kennisgeving van de eindbeslissing 300 C. Mogelijkheid tot voortzetting of herneming van de tuchtprocedure na vernietiging of intrekking van de tuchtstraf Algemeen Onderscheid tussen het verderzetten van een reeds ingeleide tuchtprocedure en het starten van een nieuwe tuchtprocedure 303 a. Na de vernietiging door de Raad van State of de toezichthoudende overheid 304 b. Na intrekking door de tuchtoverheid zelf 306 VI. Gevolgen van het overschrijden van de verjaringstermijn Termijnen voor het stellen van diverse procedurehandelingen 309 I. Overzicht 309 II. Termijn voor het voorafgaand (tucht)onderzoek 310 III. Termijn voor de diverse fasen in de tuchtprocedure 311 IV. Termijn voor het nemen van de beslissing 312 V. Termijn voor de kennisgeving van de tuchtstraf 314 VI. Termijn opgelegd aan het adviesorgaan of de beroepsinstantie 316 XXV

15 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT 5. Redelijke termijn 316 I. Begrip - bron 316 II. Toepassingsgebied van de redelijketermijneis 318 A. Residuaire termijnstelling bij afwezigheid van normatieve termijnen 318 B. Subsidiaire termijnstelling bij de schending van termijnen van orde 319 C. Alle domeinen van het bestuursrecht, maar het tuchtrecht in het bijzonder 319 D. Alle fasen van het overheidshandelen 321 E. Alle adviserende, beslissende en uitvoerende bestuursinstanties 322 III. Beoordeling van het al dan niet redelijk karakter van de termijn 322 A. Beoordeling in concreto 322 B. Al dan niet in aanmerking te nemen periodes 323 C. Beoordelingselementen Belang en/of dringend karakter van de zaak Complexiteit van de zaak Gedrag van het bestuur Gedrag van de bestuurde 331 D. Marginale controle? 333 V. Sancties bij schending van de redelijke termijn 334 A. Overzicht van de actiemogelijkheden bij schending van de redelijke termijn 334 B. Vereiste belang bij het inroepen van de schending van de redelijke termijn Schematisch overzicht van het onderscheid tussen de verjaringstermijn en de redelijke termijn Termijnen gesteld aan het personeelslid 337 I. Normatieve termijnen 337 A. Tijdens de tuchtprocedure 337 B. Na het opleggen van de tuchtstraf of de preventieve schorsing 339 II. Termijnen voortvloeiend uit ongeschreven beginselen van behoorlijk burgerschap Conclusies en aanbevelingen 339 XXVI

16 INHOUDSTAFEL Hoofdstuk 8. Tuchtprocedure en rechten van de verdediging Rechten van verdediging in tuchtzaken - algemeen 343 I. Toepassingsgebied van de rechten van verdediging 343 II. Belang van de rechten van verdediging 344 III. Openbareordekarakter - gevolgen voor het inroepen van een schending van de rechten van verdediging Vermoeden van onschuld - bewijslast 348 I. Bewijslast 348 II. Bewijsmiddelen 349 III. Sanctie bij het niet of onvoldoende bewezen zijn van de feiten Zwijgrecht versus medewerkingsplicht 351 I. Zwijgrecht voor het tuchtrechtelijk vervolgd personeelslid 351 II. Medewerkingsplicht voor de niet tuchtrechtelijk vervolgde personeelsleden 353 III. Geen afdwingbare medewerkingsplicht ten aanzien van derden Inleiding van de tuchtprocedure en (voor)onderzoek - het tuchtverslag 354 I. Onderzoek voorafgaand aan het tuchtverslag 354 A. Tuchtrechtelijk vooronderzoek vóór de officiële start van de tuchtprocedure Principe Bevoegde instantie 355 B. Tuchtonderzoek door een onderzoeker na de officiële start van de tuchtprocedure Principe Bevoegde instantie 356 II. Verloop van het onderzoek voorafgaand aan het tuchtverslag 358 A. Onderzoeksbevoegdheden 358 B. Onderzoekstermijn 359 C. Rechten van verdediging zijn niet van toepassing 360 III. Tuchtverslag 361 IV. Strafvoorstel? 362 V. Beslissing tot het al dan niet voortzetten van de tuchtprocedure Tuchtdossier 364 I. Rechtsplicht tot het opmaken van een dossier 364 A. Doel van het tuchtdossier 364 XXVII

17 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT B. Inhoud van het tuchtdossier 364 C. Inventaris van het tuchtdossier 366 II. Toevoeging van stukken uit een strafdossier 366 A. Enkel na voorafgaande machtiging van de procureurgeneraal 366 B. Sanctie 368 III. Inzage van het dossier en/of kopie van het dossier 369 IV. Vervollediging van het dossier 370 V. Verwijderen van stukken uit het dossier Bijstand en/of vertegenwoordiging door een verdediger naar keuze 372 I. Bijstand versus vertegenwoordiging 372 II. Bijstand of vertegenwoordiging door wie? 373 III. Bijstand of vertegenwoordiging in welk stadium van de procedure? 374 IV. Recht op bijstand van het bestuur Horen van het personeelslid 375 I. Draagwijdte van het recht om te worden gehoord 375 A. Recht om vooraf te worden gehoord 375 B. Recht om mondeling te worden gehoord 376 C. Recht om nuttig te worden gehoord 377 D. Recht om vrij de wijze van verdediging te kiezen 377 II. Grenzen aan de hoorplicht 378 A. Geen rechtsplicht om te verschijnen: mogelijkheid tot afstand van het hoorrecht 378 B. Grenzen aan de hoorplicht bij langdurige ziekte van het personeelslid 379 C. Impact van de voorlopige hechtenis op de hoorplicht 381 D. Normatieve regelingen om de continuïteit van de dienst te verzekeren bij onwil/ziekte van het personeelslid 381 III. Oproepingsbrief voor het verhoor 382 A. Inhoud van de oproepingsbrief 382 B. Vorm van de oproepingsbrief 385 C. Oproepingstermijn Duur van de termijn Berekenen van de termijn 387 IV. Bevoegde overheid voor het verhoor 388 A. Algemeen Bevoegde overheid aangeduid door een norm Bevoegde overheid bij afwezigheid van een norm 389 XXVIII

18 INHOUDSTAFEL B. De mogelijkheid om de wraking te vragen van één of meer leden van de tuchtoverheid/het orgaan dat hoort 390 V. Voorwerp van het verhoor 390 VI. Openbaarheid of gesloten deuren? 391 VII. Recht op het indienen van een schriftelijk verweer 392 VIII. Uitstel/voortzetten van de hoorzitting 393 IX. Proces-verbaal van het verhoor 395 A. Rechtsplicht tot het opstellen van een proces-verbaal van verhoor 395 B. Inhoud 395 C. Termijn 396 D. Kennisgeving en ondertekening 397 E. Bewijskracht Getuigenverhoor 399 I. Mogelijkheid tot het oproepen van getuigen 399 II. Rechtsplicht tot het verschijnen van de getuigen? 401 III. Tegensprekelijkheid van het getuigenverhoor 402 IV. Openbaarheid of gesloten deuren? 403 V. Proces-verbaal van het getuigenverhoor 403 VI. Recht op een aanvullend verweer na een getuigenverhoor? Beraadslaging en beslissing 404 I. Oproeping van de tuchtoverheid 404 II. Samenstelling van de tuchtoverheid 405 A. Quorum 405 B. Verbod om deel te nemen aan de beraadslaging en de stemming voor de leden van het collegiaal tuchtorgaan die het volledig verhoor niet hebben bijgewoond 405 C. Verbod om deel te nemen aan de beraadslaging en de stemming op grond van het onpartijdigheidsbeginsel 406 III. Beslissingstermijn 406 IV. Besloten vergadering 407 V. Stemming 408 A. Geheime stemming Bron en doel van de verplichting tot geheime stemming Toepassingsgebied van de verplichting tot geheime stemming 409 a. Toepassingsgebied ratione personae 409 b. Toepassingsgebied ratione materiae Bewijs van het geheim van de stemming Sanctie 411 XXIX

19 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT B. Stemming bij volstrekte meerderheid 412 C. Aantal stemmingen 413 VI. Formele motivering van de tuchtbeslissing 414 A. Bron van de formele motiveringsplicht 414 B. Doel van de formele motiveringsplicht 415 C. Toepassingsgebied van de formele motiveringsplicht 416 D. Draagwijdte van de formele motiveringsplicht Algemeen Verplichting tot motivering in de beslissing zelf 418 a. Principe 418 b. Uitzondering: de motivering door verwijzing naar andere stukken Verplichting tot het formuleren van een "afdoende" motivering 419 a. De motivering moet de beslissing verantwoorden 419 b. Omstandigheden die leiden tot een strengere motiveringsplicht 423 E. Sanctie Kennisgeving van de beslissing 425 I. Kennisgeving aan het personeelslid 426 A. Inhoud Beslissing Formele motivering Beroepsmogelijkheden 426 a. Bron van de rechtsplicht tot het vermelden van de beroepsmogelijkheden 426 b. Draagwijdte van de rechtsplicht tot het vermelden van de beroepsmogelijkheden Sanctie 428 B. Vorm 428 C. Termijn 430 D. Gevolg kennisgeving: de uitvoerbaarheid van de tuchtstraf Principe Afwijkingen Gevolgen van het instellen van het bestuurlijk beroep op de uitvoerbaarheid van de tuchtstraf 432 II. Kennisgeving aan derden 433 A. Kennisgeving aan adviserende organen 433 B. Kennisgeving aan de toezichthoudende overheid 433 C. Kennisgeving aan andere bevoegde tuchtoverheden 434 D. Kennisgeving aan bestuurlijke beroepsinstanties 434 XXX

20 INHOUDSTAFEL E. Kennisgeving aan andere instanties Taalgebruik in tuchtzaken Vertrouwelijk karakter van de tuchtprocedure Inwerkingtreding van de tuchtbeslissing Conclusies 439 Hoofdstuk 9. Impact van bijzondere beschermingsregimes Algemeen Bescherming van personen die een klacht hebben ingediend op grond van de Pestwet 444 I. Situering en toepassingsgebied van de Pestwet 444 II. Bescherming verleend door de Pestwet 446 III. Weerslag van de Pestwet op de tuchtprocedure Bescherming van klokkenluiders 451 I. Situering en definiëring van klokkenluiders 451 II. Bescherming van klokkenluiders 452 A. Algemene principes 452 B. Ontbreken van een federale klokkenluidersregeling 452 C. Klokkenluidersregeling voor het personeel van de Vlaamse Gemeenschap Inhoud van de klokkenluidersregeling Weerslag van de klokkenluidersbescherming op de tuchtprocedure 456 D. Klokkenluidersregeling voor de politiediensten en op het niveau van de lokale besturen Bescherming van bepaalde personeelsleden omwille van de functie die ze bekleden 458 I. Vakbondsafgevaardigden 458 II. Preventieadviseurs 460 III. Vertrouwenspersonen 460 IV. Ombudslieden 461 V. Godsdienstleerkrachten en leerkrachten niet-confessionele zedenleer 462 XXXI

21 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT VI. Leden van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur Conclusies 462 Hoofdstuk 10. Preventieve schorsing Begrip preventieve schorsing Juridische basis Voorwaarden voor het opleggen van een preventieve schorsing 467 I. Voorwaarden voorgeschreven door het toepasselijke statuut 467 A. Algemene principes 467 B. Alle statuten stellen het belang van de dienst centraal 467 C. Bijkomende voorwaarde in sommige statuten Algemeen Het bestaan van een tuchtrechtelijke vervolging Het bestaan van een strafrechtelijke vervolging, een strafrechtelijk onderzoek of een opsporingsonderzoek 470 a. Strafrechtelijke terminologie 470 b. Bestuursrechtelijke invulling van de strafrechtelijke terminologie 472 II. Evenredigheidsbeginsel 474 III. Tijdig preventief optreden Gevolgen van de preventieve schorsing 475 I. Gevolgen voor het personeelslid 475 A. Tijdelijk verbod het ambt uit te oefenen 475 B. Gedeeltelijke inhouding van salaris Geen automatische inhouding van salaris Inhoudelijke voorwaarden om tot de inhouding van salaris te kunnen overgaan Geen inhouding van het volledige salaris Specifieke procedurele voorwaarden om tot een inhouding van salaris te kunnen overgaan 479 C. Onmogelijkheid om elders rechtmatig door arbeid een inkomen te verwerven 479 D. Gevolgen inzake bevordering 480 II. Gevolgen voor de dienst 480 XXXII

22 INHOUDSTAFEL 5. Duur van de preventieve schorsing 481 I. Normatieve beperking van de duur van de schorsing 481 A. Maximumduur 481 B. Mogelijkheid tot verlenging Voorwaarden Duur Nieuwe beoordeling van de voorwaarden tot preventieve schorsing 484 II. Beperking van de duur van de preventieve schorsing voortvloeiend uit de redelijketermijneis Bevoegde overheid Procedure 488 I. Algemene beginselen eigen aan beraadslagende organen 488 II. Afspiegeling van de tuchtprocedure of specifieke procedure? 488 III. Hoorplicht 489 A. Rechtsgrond 490 B. Tijdstip van het verhoor Regel: vooraf horen Uitzondering 491 C. Voorwerp van het verhoor Preventieve schorsing op zich Begeleidende maatregelen (inhouding van salaris e.a.) Verlenging van de preventieve schorsing 494 D. Andere modaliteiten van de hoorplicht 494 IV. Onpartijdigheidsbeginsel 495 V. Redelijketermijneis Formele motivering van de beslissing tot preventieve schorsing 496 I. Algemeen 496 A. Toepassingsgebied van de formele motiveringsplicht 496 B. Draagwijdte van de formele motiveringsplicht 497 II. Formele motivering van de preventieve schorsing 499 III. Specifieke motivering van de begeleidende maatregelen 500 A. Formele motivering van de inhouding van salaris De ernst van de feiten waarvan het personeelslid wordt verdacht en hun weerslag op de dienst De functie die het personeelslid bekleedt De duur van de vermoedelijke preventieve schorsing Het feit dat het personeelslid geen prestaties meer moet leveren en als gevolg daarvan ook geen onkosten meer moet maken 503 XXXIII

23 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT 5. Het demotiverende effect op de andere personeelsleden Het zuinigheidsbeginsel De mogelijkheid om terugwerkende kracht te verlenen aan de eventuele, latere tuchtstraf De financiële situatie van het personeelslid 506 B. Formele motivering van de omvang van het ingehouden salaris Aanvang van de preventieve schorsing Einde van de preventieve schorsing 509 I. Einde van de preventieve schorsing door het opleggen van een tuchtstraf 510 A. Door het opleggen van een tuchtstraf waaraan terugwerkende kracht kan worden verleend Voorwaarden voor het verlenen van terugwerkende kracht aan de tuchtstraf 510 a. De terugwerkende kracht moet toegelaten zijn door een rechtsnorm 510 b. De beslissing tot preventieve schorsing moet rechtmatig zijn 512 c. De preventieve schorsing moet gepaard gaan met een inhouding van salaris 512 d. De tuchtstraf moet aansluiten op de preventieve schorsing Volledige versus gedeeltelijke opslorping van de preventieve schorsing 513 B. Door het opleggen van een tuchtstraf waaraan geen terugwerkende kracht kan worden verleend 514 II. Einde van de preventieve schorsing door het niet (tijdig) opleggen van een tuchtstraf 514 A. Automatisch einde van de preventieve schorsing of verval van de gevolgen van de preventieve schorsing 515 B. Verplichte intrekking van de preventieve schorsing 516 III. Einde van de preventieve schorsing door de vernietiging van de tuchtstraf door de Raad van State 516 IV. Gevolg van het verval of de intrekking: rechtsherstel Aanvechtbaarheid van de preventieve schorsing Schematische vergelijking van de preventieve schorsing in de diverse statuten 519 XXXIV

24 INHOUDSTAFEL 13. Schematisch overzicht van het onderscheid tussen een preventieve schorsing en een schorsing als tuchtstraf Conclusies en aanbevelingen 520 Hoofdstuk 11. Doorhaling van tuchtstraffen Begrip en doel Toepassingsgebied Gevolgen 526 I. Geen gevolgen voor de uitvoering van de straf 526 II. Enkel gevolgen voor de toekomst 527 A. Benoemingen en bevorderingen 528 B. Evaluatie 528 C. Straftoemeting bij nieuwe tuchtfeiten Modaliteiten 530 I. Termijn 530 A. Duur van de termijn 530 B. Aanvangspunt van de termijn Regel Uitzondering 532 II. Ambtshalve doorhaling of na verzoek van het personeelslid 532 III. Voorwaarden Conclusies en aanbevelingen 533 Hoofdstuk 12. Intrekking van tuchtstraffen Begrip intrekking en modaliteiten Toelaatbaarheid van de intrekking 536 I. Klassieke jurisprudentiële theorie inzake de intrekking van bestuurshandelingen 536 II. Toepassing van de klassieke leer op tuchtsancties 538 XXXV

25 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT 3. Motieven voor de intrekking 539 A. Intrekking op initiatief van het bestuur 539 B. Intrekking na een schorsing van de tuchtstraf door de toezichthoudende overheid of de Raad van State 539 C. Intrekking na een vrijspraak voor dezelfde feiten door de strafrechter Gevolgen van de intrekking 540 I. Gevolgen voor de tuchtbevoegdheid ratione materiae 541 II. Gevolgen voor de tuchtprocedure 542 III. Gevolgen voor de tuchtbevoegdheid ratione temporis (verjaringstermijn) 543 IV. Gevolgen voor de termijnregeling in tuchtzaken Conclusies en aanbevelingen 543 Hoofdstuk 13. Bestuurlijke rechtsbescherming Begrip bestuurlijke rechtsbescherming Begrip georganiseerd bestuurlijk beroep Georganiseerd bestuurlijk beroep: de standaardrechtsbescherming in tuchtzaken? Ontvankelijkheidsvereisten 550 I. Beroepstermijn - Ontvankelijkheid ratione temporis 550 II. Gemotiveerd verzoekschrift? 551 III. Andere ontvankelijkheidsvereisten? Gevolgen van het instellen van het georganiseerd bestuurlijk beroep 553 I. Devolutieve werking 553 II. Schorsend effect van het instellen van het georganiseerd bestuurlijk beroep op de tuchtstraf of op de preventieve schorsing? Behandeling van het beroep 556 I. Algemeen 556 II. Procedure - Hoorplicht voor het beroepsorgaan 556 XXXVI

26 INHOUDSTAFEL III. Rechtsplicht om uitspraak te doen binnen de voorgeschreven termijn of binnen een redelijke termijn 557 IV. Rechtsplicht tot motivering en kennisgeving van de beslissing over het beroep 55X 7. Gevolgen van de beslissing van de beroepsinstantie Overzicht van de georganiseerde bestuurlijke beroepen tegen preventieve schorsingen en tuchtstraffen 560 I. Rijkspersoneel 560 A. Preventieve schorsing 560 B. Tuchtstraffen 561 II. Personeel van de Vlaamse Gemeenschap 562 A. Preventieve schorsing 562 B. Tuchtstraffen 563 III. Onderwijspersoneel 564 A. Preventieve schorsing 564 B. Tuchtstraffen 565 IV. Personeel van de lokale besturen 566 A. Preventieve schorsing 566 B. Tuchtstraffen 567 V. Politiepersoneel 569 A. Preventieve schorsing 569 B. Tuchtstraffen Schematisch overzicht van de georganiseerde bestuurlijke beroepen tegen tuchtstraffen en preventieve schorsingen 571 I. Preventieve schorsing 571 II. Tuchtstraffen Conclusies 572 Hoofdstuk 14. Rechtsbescherming door de Raad van State Raad van State versus burgerlijke rechter Ontvankelijkheidsvereisten 577 I. Handelingen vatbaar voor beroep bij de Raad van State (ontvankelijkheid ratione materiae) 577 A. Geen voorbereidende handelingen 578 XXXVII

27 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT B. Geen uitvoeringsmaatregelen 580 C. Geen louter bevestigende beslissingen 580 D. Enkel definitief geworden tuchtstraffen 581 E. Ook alle tuchtstraffen opgelegd aan militairen 582 II. Beroepstermijn (ontvankelijkheid ratione temporis) 583 III. Belang (ontvankelijkheid ratione personae) 585 A. Algemeen 585 B. Gevolgen van de doorhaling van de tuchtstraf voor het belang 587 C. Gevolg van de pensionering voor het belang 587 D. Gevolgen van het indienen van ontslag 587 E. Verlies van belang voor het aanvechten van een preventieve schorsing 588 F. Belang in hoofde van de tuchtoverheid waarvan de beslissing na bestuurlijk beroep wordt hervormd Procedures voor de Raad van State 590 I. Procedure tot nietigverklaring 590 II. Procedure tot schorsing 590 A. Ernstig middel 591 B. Moeilijk te herstellen ernstig nadeel Preventieve schorsing Tuchtstraffen 595 a. Tuchtrechtelijk ontslag 596 b. Terugzetting in graad 597 c. Schorsing 598 d. Terbeschikkingstelling bij tuchtmaatregel 599 e. Overplaatsing 600 f. Inhouding van salaris 600 g. Louter morele sancties 601 III. Procedure tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid 601 A. Preventieve schorsing 603 B. Tuchtstraffen 603 IV. Procedure tot het opleggen van een dwangsom Bevoegdheid van de Raad van State - schorsings- en vernietigingsgronden 605 I. Uitsluitend wettigheidstoezicht 605 II. Wettigheidstoetsing als rechter met volle rechtsmacht in de zin van het EVRM 605 III. Overzicht schorsings- en vernietigingsgronden 606 XXXVIII

28 INHOUDSTAFEL A. Externe schorsings- en vernietigingsgronden Onbevoegdheid Schending van substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen 608 B. Interne schorsings-en vernietigingsgronden Het niet bewezen zijn van de tuchtfeiten Het ten onrechte kwalificeren van de feiten als tuchtfeiten Schending van het evenredigheidsbeginsel Schending van het beginsel van de niet-retroactiviteit van bestuurshandelingen Machtsafwending Gevolgen van de arresten van de Raad van State 615 I. Gevolgen van vernietigingsarresten 616 A. Algemeen 616 B. Gevolgen voor de (tucht)bevoegdheid van het bestuur Mogelijkheid om al dan niet een nieuwe tuchtstraf of preventieve schorsing op te leggen gelet op het vernietigingsmotief 616 a. Vernietiging wegens schending van bevoegdheidsregels 617 b. Vernietiging wegens schending van vormvereisten 617 c. Vernietiging wegens inhoudelijke gebreken Mogelijkheid om al dan niet een nieuwe tuchtstraf op te leggen gelet op het ondertussen al dan niet verbroken zijn van het statutair dienstverband Mogelijkheid om al dan niet een nieuwe tuchtstraf op te leggen gelet op de verjaringstermijn Termijn waarbinnen een nieuwe tuchtstraf of preventieve schorsing kan worden opgelegd Tijdstip vanaf wanneer de procedure moet worden overgedaan Terugwerkende kracht 621 a. Preventieve schorsing 622 b. Tuchtstraf Toepasselijke regelgeving 624 C. Gevolgen voor het te verlenen rechtsherstel 624 D. Gevolgen voor de actie tot schadeloosstelling voor de burgerlijke rechter 625 E. Gevolgen voor andere bestuurshandelingen 626 F. Gevolgen voor de uitoefening van het goedkeuringstoezicht 628 XXXIX

29 ALGEMENE BEGINSELEN VAN AMBTENARENTUCHTRECHT II. Gevolgen van schorsingsarresten 628 III. Gevolgen van verwerpingsarresten Publicatie van de arresten van de Raad van State Conclusies 630 Hoofdstuk 15. Eindconclusies en aanbevelingen Tuchtrecht spreken: geen sinecure 633 I. Inhoudelijk 633 A. Tuchtrecht: een domein van grote discretionaire bevoegdheden... maar niet van willekeur 633 B. Tuchtfeiten kunnen betrekking hebben op de uitoefening van fundamentele rechten en vrijheden en vereisen daarom een delicate e ven wichtsoefening 634 C. Interferenties met andere rechtstakken en regelgeving 635 D. Tuchtstraffen kunnen zwaarwichtige gevolgen hebben 635 II. Procedureel 636 A. Respect voor de geschreven rechtsregels en beginselen B.... en voor de ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur 636 III. Temporeel 637 IV. Bevoegde overheid 638 V. Rechtsbescherming Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht 640 I. Overzicht van de algemene beginselen van het ambtenarentuchtrecht 641 II. Overzicht van wat geen algemene beginselen zijn van ambtenarentuchtrecht Aanbevelingen voor de regelgever 645 I. Versober de regelgeving met aandacht voor de algemene beginselen 645 II. Schaf bepalingen af die mogelijk in strijd zijn met beginselen van behoorlijk bestuur 646 III. Werk lacunes weg 646 IV. Harmoniseer 647 XL

30 INHOUDSTAFEL V. Formuleer duidelijke en haalbare termijnregelingen met, indien nodig, duidelijke sancties 649 VI. Naar het einde van het onderscheid tussen statutairen en contractanten: de creatie van een enig statuut? 649 Selectieve bibliografie 651 XLI