Ann COOLSAET Advocaat Onbezoldigd navorser UAntwerpen, Onderzoeksgroep Overheid & Recht

Transcriptie

1 NAAR EEN WERKBAAR TUCHTRECHT Ann COOLSAET Advocaat Onbezoldigd navorser UAntwerpen, Onderzoeksgroep Overheid & Recht

2 INHOUD I. Tuchtrecht spreken: geen sinecure II. Niet alles valt te regelen : impact beginselen behoorlijk bestuur III. Enkele knelpunten en suggesties tot oplossing IV.Conclusies

3 I. Tuchtrecht spreken: geen sinecure moeilijk op vlak van: o rechtsbronnen oinhoud oprocedure otermijnen

4 I. Geen sinecure: bronnen! Regelgeving: - Gemeentedecreet - Uitvoeringsbesluiten (2 x Besl.Vl.Reg. 15 december 2006) inzake procedure en Beroepscommissie voor tuchtzaken - Intern reglement Beroepscommissie voor tuchtzaken dd. 21/08/2007 (BS 6/9/2007) - Algemene regelgeving: bv. Wet Motivering Bestuurshandelingen, Welzijnswet, Toepasselijke rechtspositieregeling: omschrijving beroepsplichten, deontologische code, Ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur Interpretatie door en evolutie in de rechtspraak

5 I. Geen sinecure: bronnen! Beginselen van behoorlijk bestuur! - Onpartijdigheidsbeginsel - Zorgvuldigheidsplicht bij de feitenvinding - Materiële motiveringsplicht - Gelijkheidsbeginsel - Redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel - Redelijketermijneis - Rechtszekerheidsbeginsel - Rechten van verdediging Aanvullend t.a.v. rechtsregels! Voorrang op strijdige reglementen!

6 I. Geen sinecure: inhoud! grote discretionaire bevoegdheid: Zijn bepaalde handelingen al dan niet tuchtfeiten? Is tuchtrechtelijke vervolging wel aangewezen? Moet worden gewacht op uitspraak strafrechter? Is voorlopige schorsing aangewezen? Welke tuchtstraf? grote zorgvuldigheid vereist!

7 I. Geen sinecure: procedure en termijnen! PROCEDURE rigide voorschriften soms onduidelijke/onvolledige voorschriften aangevuld door ongeschreven beginselen complex geregeld procedure volgens het boekje correcte procedure TERMIJNEN!!!

8 II. Niet alles valt te regelen : impact beginselen behoorlijk bestuur Niet te onderschatten Codificatie niet steeds mogelijk/wenselijk Voorbeelden: Straftoemeting: geen richtlijnen in regelgeving, maar evenredigheidsbeginsel Samenloop tuchtvordering-strafvordering: stuiting verjaring tuchtvordering redelijketermijneis

9 straftoemeting EVENREDIGHEIDSBEGINSEL = tuchtstraf moet in een redelijke verhouding staan tot tuchtfeiten Beoordeling in concreto Rekening houden met verzwarende en verzachtende omstandigheden Onredelijk = tuchtstraf waarvan het in redelijkheid ondenkbaar is dat enige tuchtoverheid ze voor die fout zou opleggen streng lichtere TS mogelijk

10 straftoemeting Strafbepalende elementen m.b.t. de FEITEN: - weerslag van de feiten op de werking van de dienst - ernst van de feiten - eenmalig/repetitief karakter van de feiten - weerslag van de feiten op het aanzien van de dienst bij het publiek

11 straftoemeting Strafbepalende elementen m.b.t. het PERSONEELSLID: - tuchtverleden ook doorgehaalde tuchtstraffen! - aard van de functie - al dan niet betuigen van spijt - gezondheidstoestand Straftoemeting is: - moeilijke evenwichtsoefening - niet in rigide voorschriften te vatten

12 Stuiting verjaring tuchtvordering redelijketermijneis Indien strafvordering: verjaringstermijn tuchtvordering gestuit tot kennisgeving gerechtelijke einduitspraak geen algemeen rechtsbeginsel dat tuchtoverheid moet wachten op uitspraak strafrechter! Gemeentedecreet verplicht evenmin om strafprocedure af te wachten discretionaire bevoegdheid, maar beperkt door redelijketermijneis!

13 Stuiting verjaring tuchtvordering redelijketermijneis Darvillerechtspraak (AV Raad van State): Gelet op redelijketermijneis moet tuchtoverheid tuchtonderzoek starten en zo ver mogelijk voeren: - indien tuchtoverheid feiten zorgvuldig kan bewijzen moet ze tuchtprocedure voortzetten; - enkel indien overheid feiten niet op zorgvuldige wijze kan bewijzen wachten op strafrechter zonder dat dit schending is van redelijketermijneis (RvS 20 februari 2009, nr , Darville; RvS 19 oktober 2009, nr , Van Haandel; sindsdien constante rechtspraak)

14 Stuiting verjaring tuchtvordering redelijketermijneis Verfijning van de Darvillerechtspraak Mogelijkheid om de tuchtvordering uit te stellen = uitzondering op de regel Controle RvS op vraag al/niet wachten? : - Is TO uitgegaan van juiste feitelijke gegevens? - Heeft TO die correct beoordeeld? - Is TO binnen perken van redelijkheid tot haar besluit gekomen? - TO gepaste initiatieven genomen om klaarheid in zaak te brengen? - Was het mogelijk eigen onderzoek te voeren? - Beschikte TO over voldoende gegevens om op correcte wijze tuchtvordering in te stellen?

15 Stuiting verjaring tuchtvordering redelijketermijneis Verfijning van de Darvillerechtspraak Slechts schending redelijketermijneis indien TO: inert is gebleven slechts pro-forma onderzoek nagelaten voor de hand liggende onderzoeken te doen TO kan lopende strafprocedure tot andere inzichten komen

16 Stuiting verjaring tuchtvordering redelijketermijneis Toepassing in concreto = Moeilijke afweging: zorgvuldigheidsplicht / redelijke termijn! In ieder geval eigen onderzoek voeren: - indien tuchtoverheid feiten kan bewijzen verplicht doorgaan met tuchtzaak op straffe van schending redelijketermijneis! (= regel) - indien tuchtoverheid feiten niet kan bewijzen wachten (wel geregeld informeren!) (= uitzondering)

17 III. Enkele knelpunten en een aanzet tot oplossing 1. Mogelijke tuchtstraffen 2. Tuchtonderzoek 3. Begrippen strafvervolging strafrechtelijk onderzoek als grondslag tot preventieve schorsing en oorzaak stuiting verjaringstermijn 4. Ziek/afwezig personeelslid 5. Werking tuchtcommissie 6. Schorsende werking beroep bij Beroepscommissie voor tuchtzaken 7. Preventieve schorsing

18 III. Enkele knelpunten: mogelijke tuchtstraffen Nulla poena sine lege: Blaam Inhouding van salaris Schorsing Ontslag van ambtswege (Afzetting) Nood aan tuchtstraf voor wie niet dezelfde functie kan blijven uitoefenen, maar ontslag te zware sanctie is: Terugzetting in graad? Herplaatsing in andere functie van dezelfde of lagere graad? Nood aan stok achter de deur bij lichtere feiten: Straf met uitstel? Opschorting van de uitspraak?

19 III. Enkele knelpunten: tuchtonderzoek Quid bij (schijn van) partijdigheid van tuchtonderzoeker? Tuchtoverheid wijst andere tuchtonderzoeker aan: wie? Enkel als gemeentesecretaris tuchtoverheid is moet tuchtonderzoeker minstens dezelfde of gelijkwaardige graad hebben Discussie in de praktijk: Bv. gemeentesecretaris is partijdig t.a.v. financieel beheerder Bv. voorzitter gemeenteraad is partijdig t.a.v. gemeentesecretaris

20 III. Enkele knelpunten: tuchtonderzoek Suggesties: Bij (schijn van) partijdigheid: Ander personeelslid als tuchtonderzoeker OF: Andere tuchtonderzoeker, eventueel buiten de personeelsleden van het bestuur Steeds minstens dezelfde of gelijkwaardige graad Indien het tuchtonderzoek wordt gevoerd lastens de gemeentesecretaris: andere mandataris als tuchtonderzoeker OF: secretaris van ander lokaal bestuur (gemeente- OCMW)

21 III. Enkele knelpunten: tuchtonderzoek Tijdens tuchtonderzoek soms nieuwe feiten, waarvoor geen tuchtonderzoek bevolen Gevolg: Verjaring niet geschorst Tuchtonderzoeker moet nieuwe feiten voorleggen aan tuchtoverheid zodat opdracht kan worden uitgebreid (maar vergeet dit vaak) Suggestie: In Uitvoeringsbesluit Tuchtprocedure opnemen dat tuchtonderzoeker nieuwe feiten kan voorleggen aan tuchtoverheid die opdracht tuchtonderzoeker kan uitbreiden

22 III. Enkele knelpunten: begrippen strafvervolging strafrechtelijk onderzoek Verjaring gestuit indien strafvordering ingesteld strafrechtelijk onderzoek als voorwaarde voor (verlenging) preventieve schorsing Vereist gerechtelijk onderzoek of dagvaarding voor strafrechter (RvS 24 mei 2012, nr , stad Damme) Suggestie: indien opsporingsonderzoek loopt of strafvervolging is ingesteld

23 III. Enkele knelpunten: ziek/afwezig personeelslid Langdurige ziekte, voorlopige hechtenis, hinderpaal voor horen Suggestie: In art. 6 Uitvoeringsbesluit Tuchtprocedure tweede alinea inlassen: Na een eerste uitstel te hebben verleend kan de tuchtoverheid een volgend uitstel weigeren met verwijzing naar de mogelijkheid voor het personeelslid om zich te laten vertegenwoordigen door een raadsman of om een schriftelijk verweer in te dienen.

24 III. Enkele knelpunten: werking tuchtcommissie Tuchtbevoegdheid gemeenteraad (t.a.v. gemeentesecretaris financieel beheerder) delegeerbaar naar tuchtcommissie werking onvoldoende geregeld op maat van tuchtbevoegdheid Suggestie: Huishoudelijk reglement specifieke regeling werking tuchtcommissie opnemen

25 III. Enkele knelpunten: schorsende werking beroep Beroepscommissie voor tuchtzaken Beroep tegen tuchtstraf schorsende werking tot kennisgeving beslissing Beroepscommissie voor tuchtzaken tuchtstraf kan niet worden uitgevoerd Gevolgen bij ontslag: personeelslid treedt terug in dienst personeelslid heeft het recht (en de plicht) om terug te komen werken personeelslid heeft recht op salaris

26 III. Enkele knelpunten:schorsende werking beroep Hoe om gaan met schorsende werking beroep bij ontslag? Volgens Beroepscommissie voor tuchtzaken is preventieve schorsing (voor dezelfde feiten) uitgesloten: er is geen tuchtvervolging meer, want tuchtbeslissing is genomen Praktijkoplossing: dienstvrijstelling met behoud van salaris precaire maatregel Inwerkingtreding tuchtstraf pas na verstrijken beroepstermijn of na kennisgeving beslissing over beroep wenselijkheid?

27 III. Enkele knelpunten:schorsende werking beroep Interpretatie schorsende werking:???? Inwerkingtreding tuchtstraf: vanaf kennisgeving beslissing Beroepscommissie voor tuchtzaken, ook bij verwerping van beroep geen terugwerkende kracht tot datum tuchtbeslissing salaris tijdens beroepsprocedure blijft verschuldigd Uitzondering: tuchtstraf aansluitend op preventieve schorsing met inhouding van salaris wel terugwerkende kracht, maar quid schorsende werking beroep?

28 III. Enkele knelpunten: schorsende werking beroep Suggestie: afschaffing schorsende werking beroep Waarom? - Bestuurlijk beroep in beginsel geen schorsende werking - Schorsende werking was logisch in combinatie met hervormingsbevoegdheid Beroepscommissie, maar die is afgeschaft - Wie (slechts) preventief is geschorst heeft minder rechtsbescherming, daar beroep tegen PS geen schorsende werking heeft - Schorsende werking in strijd met motieven voor ontslag: onherstelbare vertrouwensbreuk - Bijkomend voordeel: mogelijke verlichting werklast Beroepscommissie

29 III. Enkele knelpunten:schorsende werking beroep Suggesties bij behoud schorsende werking beroep: ook schorsende werking aan beroepstermijn verlenen geen opeenvolging van uit dienst treden en weer in dienst treden preventieve schorsing van rechtswege vanaf kennisgeving ontslag tot verstrijken beroepstermijn/kennisgeving eindbeslissing Beroepscommissie voor tuchtzaken om verwijdering uit dienst tijdens beroepsprocedure rechtsgrond te geven

30 III. Enkele knelpunten:preventieve schorsing Duur preventieve schorsing = maximum 4 maanden = kort Suggesties: Preventieve schorsing mogelijk maken voor maximaal zes maanden Mogelijkheid tot verlenging preventieve schorsing ook indien geen strafrechtelijk onderzoek

31 III. Enkele knelpunten: preventieve schorsing Termijnen onwerkbaar en onlogisch: Oproepingstermijn = 5 dagen termijn om PV van verhoor na te lezen is = 7 dagen Preventieve schorsing bij hoogdringendheid: - Beslissing - Hoorzitting binnen 8 dagen - Met inachtname oproepingstermijn van 5 dagen - Personeelslid heeft 7 dagen om PV verhoor na te lezen - Maar bevestiging moet binnen 15 dagen na hoorzitting Weinig flexibiliteit

32 III. Enkele knelpunten: preventieve schorsing Suggesties: Herinvoeren mogelijkheid tot opmaak PV verhoor, voorlezen + ondertekening op einde hoorzitting Na PS bij hoogdringendheid: hoorzitting binnen 15 (i.p.v. 8) dagen

33 IV. Conclusies Tuchtrechtspreken is geen sinecure! Tuchtrecht = regelgeving + ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur + (interpretatie en evolutie in) rechtspraak Discretionaire bevoegdheid willekeur Uitoefening tuchtbevoegdheid vereist grote zorgvuldigheid Werkbaar tuchtrecht volledig uitgeschreven in regelgeving

34 IV. Conclusies Tussenkomst decreetgever/vlaamse regering wenselijk: afschaffing schorsende werking beroep uitbreiding mogelijke tuchtstraffen vervanging partijdige tuchtonderzoeker beter regelen mogelijkheid tot uitbreiding tuchtonderzoek expliciet voorzien

35 IV. Conclusies stuiting verjaring en (verlenging) preventieve schorsing ook mogelijk maken bij opsporingsonderzoek mogelijkheid creëren om vertegenwoordiging of schriftelijk verweer op te leggen bij langdurige afwezigheid personeelslid termijnregeling preventieve schorsing werkbaar maken langere preventieve schorsing + verlenging steeds mogelijk

36 Zijn er nog vragen? Contactgegevens: Ann COOLSAET Tel.: