Non bis in idem en verjaring van de tuchtvordering in het gemeentelijk tuchtrecht

Transcriptie

1 Non bis in idem en verjaring van de tuchtvordering in het gemeentelijk tuchtrecht Pierre Lefranc Advocaat Frans Baert & Vennoten, Gent Wetenschappelijk medewerker Centrum voor Milieurecht, U. Gent (noot in het Algemeen Juridisch Tijdschrift, ) Raad van State, arrest nr van 13 november 2001 NON BIS IN IDEM TWEE TUCHTSTRAFFEN - MATERIELE GRONDSLAG ZELFDE FEITEN VERNIETIGING TWEEDE TUCHTSTRAF ARTIKEL 317 NIEUWE GEMEENTEWET INWERKINGTREDING BEGINPUNT VERJARING TUCHTVORDERING TIJDSTIP TUCHTVORDERING VERJARING TUCHTVORDERING VERNIETIGING EERSTE TUCHTSTRAF De feiten waarop de tweede tuchtstraf onder meer steunt houden verband met bepaalde feiten waarop de eerste tuchtstraf is gesteund. Deze onwettigheid, bij toepassing van het algemeen rechtsbeginsel non bis in idem, maakt de materiële grondslag van de tweede tuchtstraf grotendeels, en dus beslissend, gebrekkig. Artikel 317 van de Nieuwe Gemeentewet is op 1 september 1991 onverkort in werking getreden. De tuchtprocedures die geleid hebben tot de twee tuchtstraffen zijn niet gewoon de voortzetting van de tuchtprocedure voor het vernietigingsarrest, maar twee totaal nieuwe tuchtprocedures. Het beginpunt van de verjaring van de tuchtvordering voor drie van de vier ten laste gelegde feiten moet in elk geval in 1986 worden gesitueerd. De tuchtvordering was op 13 januari 1995 verjaard. Deze onwettigheid tast de materiële grondslag van de eerste tuchtstraf decisief aan. A. Het algemeen rechtsbeginsel non bis in idem in het (ambtenaren)tuchtrecht 1. Volgens de rechtspraak van de Raad van State houdt dit beginsel in dat een zelfde feit geen twee maal of meer mag gesanctioneerd worden met sancties van dezelfde aard. Eenzelfde feit mag dus geen tweemaal tuchtrechtelijk gestraft worden. 1 De Raad van State onderzoekt ter dege de materiële grondslag van de tuchtstraffen wanneer de schending van dit beginsel wordt aangevoerd. 2 1 R.v.St., De Clercq, nr , 24 juni Het non bis in idem-beginsel wordt niet geschonden door het opleggen van een (nieuwe) tuchtstraf na de niet-goedkeuring of vernietiging door de toezichthoudende overheid of de Raad van State van de (eerdere) tuchtstraf: R.v.St., Horie, nr , 12 januari 1988; R.v.St., Verstraete, nr , 17 januari 1996; R.v.St., Van Rompuy, nr , 8 januari Twee straffen van dezelfde orde voor verschillende feiten schendt het non bis in idem-beginsel niet: R.v.St., Vertongen, nr , 23 januari

2 2. Toepassing van dit beginsel belet evenwel niet dat maatregelen of sancties van verschillende aard worden opgelegd voor dezelfde feiten. 3 Dat betekent dat een tuchtstraf kan gecombineerd worden met een penale sanctie 4, een ordemaatregel 5 of een ander administratief gevolg 6. De toepassing van het non bis in idem-beginsel belet evenmin dat de tuchtoverheid rekening houdt met eerder gesanctioneerde feiten, niet om een tweede maal te bestraffen, maar wel om vast te stellen dat de nieuwe tuchtfeiten wijzen op een volgehouden foutieve gedraging en om de strafmaat te bepalen De Raad van State houdt in bovenstaand arrest op een rigide wijze vast aan dit beginsel. De feiten die de materiële grondslag hebben uitgemaakt voor de beide bestreden tuchtstraffen werden grondig geanalyseerd door de Raad van State die tot de bevinding kwam dat twee van de drie tenlasteleggingen die geleid hebben tot de strafrechtelijke veroordeling van de verzoeker, die op zijn beurt de materiële grondslag vormde voor de tweede tuchtstraf, verband hielden met één van de vier tenlasteleggingen die geleid hebben tot de eerste tuchtstraf. De Raad van State besluit dan dat bij toepassing van het non bis in idem-beginsel deze onwettigheid de materiële grondslag van de tweede tuchtstraf grotendeels, en dus beslissend, gebrekkig maakt. B. De verjaring van de tuchtvordering: artikel 317 van de Nieuwe Gemeentewet. 2 R.v.St., Vandenberghe & Vander Eeckt, nr , 28 juni 1994; R.v.St., Govaerts, nr , 8 mei 1995; R.v.St., Bogaerts, nr , 4 juli 1996; R.v.St., Verhamme, nr , 4 oktober 1999; R.v.St., Bolsens, nr , 11 april 2000; R.v.St., Ranson, nr , 22 januari R.v.St., Van Criekingen, nr , 8 juli 1965; R.v.St., Bougard, nr , 17 februari 988; R.v.St., De Clercq, nr , 24 juni R.v.St., Callens, nr , 11 mei 1971; R.v.St., Marinus, nr , 19 oktober R.v.St., Ruys, nr , 19 juli 1956; R.v.St., Mahy, nr , 15 september 1959; R.v.St., Vekeman, nr ; R.v.St., Delporte, nr , 14 december 1984; R.v.St., Van Nuffel, nr , 25 oktober 1995; R.v.St., Vlasselaerts, nr , 27 juni 1996; R.v.St., De Clercq, nr , 24 juni 1997; R.v.St., Vanden Breeden, nr , 13 januari 1998; R.v.St., Maecke lberghe, nr , 9 oktober 2000; R.v.St., Ros, nr , 11 juni 2001; 6 R.v.St., Bosman, nr , 3 februari 1959; R.v.St., Despiegeleer, nr , 6 juni 1979; R.v.St., Wuilmart, nr , 11 maart R.v.St., Kushi, nr , 7 december 1988; R.v.St., De Jaeger, nr , 15 december

3 4. Het artikel 317 van de nieuwe gemeentewet, dat zo blijkt onverkort in werking is getreden op 1 september 1991, is in de praktijk het voorwerp van felle discussies die beslecht worden hetzij door de Raad van State hetzij door de wetgever. 5. Het bevat de verjaringsregeling voor het instellen van de tuchtvordering. In het eerste lid is bepaald dat de tuchtoverheid geen tuchtrechtelijke vervolging meer kan instellen na verloop van een termijn van zes maanden na de vaststelling of de kennisname van de strafbare feiten. Volgens de Raad van State moet de term tuchtoverheid in dat artikel gelezen worden in samenhang met het gehele hoofdstuk IV van titel XIV van de nieuwe gemeentewet, waar voor de bestraffing van dezelfde feiten verschillende organen bevoegd worden gemaakt en dus in die zin dat de verjaringstermijn aanvangt op het ogenblik dat gelijk welk orgaan waaraan de wet de bevoegdheid heeft verleend een tuchtstraf aan de betrokken ambtenaar op te leggen kennis krijgt van de tuchtrechtelijke strafbare misdraging. 8 De gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen hebben de volheid van tuchtbevoegdheid, respectievelijk een beperkte tuchtbevoegdheid. 9 Nog volgens de Raad van State kunnen de feiten maar als vastgesteld worden beschouwd en bijgevolg de verjaringstermijn beginnen lopen, op het moment dat de tuchtoverheid voldoende nauwkeurige bewijskrachtige gegevens heeft verzameld. 10 Met het bovenstaand arrest van de Raad van State blijkt nu ook dat deze verjaringsregel - met succes - kan worden ingeroepen wanneer uit het dossier blijkt dat 1) de materiële grondslag voor de bestreden tuchtstraf gesteund is op feiten die gepleegd zijn voor de inwerkingtreding van deze bepaling, 2) dat de tuchtoverheid daarvan kennis had voor die inwerkingtreding en 3) dat de tuchtvordering werd ingesteld na de inwerkingtreding van 8 R.v.St., Van Rompuy, nr , 24 april 1996 & nr , 8 januari Art. 287 en 288 nieuwe gemeentewet. Artikel 298 bepaalt dat de provinciegouverneur de tuchtstraffen vermeld in artikel 283 aan de gewestelijke ontvanger kan opleggen. Zie tevens artikel 14 van het decreet van 24 juli 1991 houdende regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de handelingen betreffende tucht- en sommige ordemaatregelen genomen ten opzichte van het gemeentepersoneel bedoeld in de nieuwe gemeentewet waarin is bepaald dat indien de gemeenteraad weigert zich uit te spreken over het opleggen van een tuchtstraf aan de secretaris, de adjunct-secretaris en de ontvanger, wegens handel drijven, die bevoegdheid uitgeoefend wordt door de Vlaamse regering. 10 R.v.St., Smeets, nr , 26 juni 1995; R.v.St., De Boeck, nr , 4 december

4 deze verjaringsregel. De omstandigheid dat de toepassing van deze verjaringsregel in de concrete omstandigheden van de zaak meebrengt dat de verjaring al is ingetreden bij het in werking treden van de regel, i.e. 1 september 1991, noopt de Raad van State niet tot een andere conclusie. 6. Het tweede lid van datzelfde artikel regelt de aanvang van de verjaringstermijn wanneer dezelfde feiten het voorwerp zijn van een strafrechtelijke vervolging en de tuchtoverheid van oordeel is haar beslissing te moeten uitstellen tot na de definitieve uitspraak van de strafrechter. 11 In dat geval begint de verjaringstermijn te lopen de dag dat de tuchtoverheid door de gerechtelijke overheid ervan in kennis wordt gesteld dat er een onherroepelijke beslissing is uitgesproken of dat de strafrechtelijke procedure niet voortgezet wordt. Er is niet bepaald binnen welke termijn de gerechtelijke overheid deze kennisgeving aan de tuchtoverheid moet doen. In die omstandigheden meent de Raad van State dat de tuchtoverheid er zich niet kan van ontslagen achten bij het parket te informeren naar de stand van de strafrechtelijke procedure. Het behoort bijgevolg tot de taak van de tuchtoverheid zelf om zorgvuldig de strafrechtelijke vervolging op de voet te volgen. 12 Bovendien kan volgens de Raad van State in redelijkheid aangenomen worden dat in de gevallen waarin de tuchtoverheid niet in de strafzaak betrokken is, of wanneer de gerechtelijke overheid niet de verplichting heeft om haar te verwittigen van het uiteindelijke gevolg dat aan de strafvordering is gegeven, de verjaringstermijn ook kan ingaan doordat de tuchtoverheid op een andere wijze van het resultaat van de strafvordering wordt ingelicht, dan wel doordat haar voldoende elementen worden aangereikt die haar ertoe verplichten, in het kader van de algemene zorgvuldigheidsverplichting die op haar rust, zelf op nader onderzoek uit te gaan naar het bestaan van een eindbeslissing over de strafvordering De tuchtoverheid is niet verplicht haar beslissing uit te stellen tot het resultaat van de strafrechtelijke vervolging gekend is, tenzij een bepaling dit voorschrijft: R.v.St., Bauwens, nr , 28 april 1967; R.v.St., Everaert, nr , 19 februari 1973; R.v.St., Nihard, nr , 14 februari De nieuwe gemeentewet bevat niet zo n bepaling. 12 R.v.St., Vancolen, nr , 20 september 1994 & nr , 22 maart R.v.St., Vermeulen, nr , 2 juni

5 7. Bij wet van 22 mei werd artikel 317 met een derde lid aangevuld: Wanneer het besluit van de tuchtoverheid wordt vernietigd door de Raad van State dan wel wordt vernietigd of niet wordt goedgekeurd door de toezichthoudende overheid, kan de tuchtoverheid vanaf de kennisgeving van het arrest van de Raad van State of van het besluit van de toezichthoudende overheid, de tuchtrechtelijke vervolging hernemen gedurende het gedeelte van de in het eerste lid bedoelde termijn dat overbleef bij het instellen van die vervolging.. Deze aanvullende bepaling impliceert volgens de minister in zijn inleidende uiteenzetting in de Kamer van Volksvertegenwoordigers dat de voor de tuchtprocedure geldende verjaringstermijn van zes maanden die ingaat op de dag waarop de tuchtoverheid de feiten heeft vastgesteld of daarvan kennis heeft genomen wordt geschorst zodra de tuchtrechtelijke vervolging wordt ingesteld en opnieuw begint te lopen vanaf de betekening van het arrest van de Raad van State of vanaf de datum van de beslissing van de toezichthoudende overheid die de door de tuchtrechtelijke overheid genomen beslissing vernietigt. 15 Deze nieuwe regel heeft het voordeel meer rechtszekerheid te bieden tegenover de vroegere regel die er volgens de Raad van State in bestond dat in zo n geval de tuchtoverheid het tuchtdossier met bekwame spoed moet hernemen. 16 Deze nieuwe regel gaat gepaard met een overgangsbepaling waarin is voorzien dat deze nieuwe bepaling van toepassing is op tuchtrechtelijke vervolgingen bedoeld in artikel 317 van de nieuwe gemeentewet voor zover op de datum van haar inwerkingtreding geen zes maanden zijn verstreken na de vaststelling of de kennisname van de strafbare feiten door de tuchtoverheid. 17 Bijgevolg zal de nieuwe regel van toepassing zijn op de beslissingen van de tuchtoverheid waartegen op 8 juli 2001 bij de Raad van State dan wel bij de toezichthoudende overheid een procedure loopt, op voorwaarde dat de feiten op grond waarvan de aangevochten tuchtstraf werd opgelegd, niet verjaard zijn op die datum, 14 tot aanvulling van artikel 317 van de nieuwe gemeentewet, B.S., 28 juni 2001 (inwerkingtreding: 8 juli 2001). 15 Parl. St., Kamer, , nr. 1174/002, R.v.St., Van Rompuy, nr , 8 januari Art. 3 wet van 22 mei 2001 tot aanvulling van artikel 317 van de nieuwe gemeentewet. 5

6 m.a.w. voor zover op 8 juli 2001 geen zes maanden verstreken zijn na de vaststelling of de kennisname door de tuchtoverheid van deze feiten. Omgekeerd, in alle tuchtzaken die hangende zijn hetzij voor de Raad van State, hetzij voor de toezichthoudende overheid, waarvan de vaststelling of kennisname van de feiten meer dan zes maanden voor 8 juli 2001 is geschied, geldt de oude verjaringsregel, d.w.z. de herneming van de tuchtprocedure zal dan door de tuchtoverheid met bekwame spoed moeten gebeuren. 8. Tot slot kan aangenomen worden dat met het begrip instellen van de tuchtrechtelijke vervolging bedoeld wordt het officieel kennis geven door de tuchtoverheid aan de betrokkene dat hij ervan verdacht wordt een tuchtvergrijp te hebben gepleegd en dat een tuchtonderzoek is ingesteld. Uit het bovenstaand arrest blijkt impliciet dat de Raad van State aanneemt dat deze kennisgeving geschiedt bij de oproepingsbrief bedoeld in artikel 301 van de nieuwe gemeentewet. De vraag of de verjaringstermijn in artikel 317 van de nieuwe gemeentewet in een eerdere fase kan geschorst worden, is naar ons weten nog niet beantwoord. 6