EINDSCRIPTIE MASTER ARBEIDSRECHT

Transcriptie

1 EINDSCRIPTIE MASTER ARBEIDSRECHT De rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen Consequenties na privatisering van het gevangeniswezen en na invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren Naam: Maud ten Bosch Administratienummer: Studentnummer: Datum: juli 2014

2 Algemene gegevens Naam: Maud ten Bosch Studentnummer: Mastervak: Scriptie Titel: De rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen Universiteit: Universiteit van Tilburg Faculteit: Rechtsgeleerdheid Accent: Arbeidsrecht Datum: juli 2014 Docent: Dhr. S.J. Rombouts 2 e lezer: Mevr. B.B.B. Lanting Pagina 2

3 Voorwoord Voor u ligt de eindscriptie die is geschreven ter afsluiting van de Master Rechtsgeleerdheid, accent arbeidsrecht aan de Universiteit van Tilburg. Sinds 2008 werk ik in de Penitentiaire Inrichting (PI) Arnhem als juridisch medewerker. Ik wilde mijn scriptie dan ook schrijven over een onderwerp dat dicht bij de directe werkvloer ligt. Vandaar dat ik heb gekozen voor het onderwerp de rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen. Dit werk kon slechts tot stand komen dankzij de steun en hulp van vele mensen. Bijzondere dank gaat uit naar de vestigingsdirecteur van de PI Arnhem, de heer A. Aarntzen die het mogelijk heeft gemaakt dat ik naast mijn werk mijn tweede master kon behalen. Ook mijn leidinggevende, de heer P. Reutelingsperger wil ik graag bedanken voor de mogelijkheid om deze studie te volgen. Daarnaast ook een gemeend woord van dank aan de heer F.J.T. Wittens, voor zijn begeleiding. Ik dank de heer Wittens voor het kritisch evalueren van de tekst en de begeleiding die ik, als zijn pupil, nodig had. Bijzondere dank gaat ook uit naar de voormalig hoofddirecteur DJI, de heer P. van der Sande. Ik ben hem zeer dankbaar voor de tijd die hij wilde maken voor mij, het interessante gesprek en het feit dat hij mij van nuttige informatie heeft voorzien. Tevens heeft de heer van der Sande mij in contact gebracht met de heer H. Nahapiet, een belangrijk man binnen Sodexo Justice Services. Ook de heer Nahapiet wil ik graag bedanken voor zijn boeiende input voor deze scriptie en zijn enthousiasme. Door de heer van der Sande en de heer Nahapiet heb ik de mogelijkheid gekregen om een zeer boeiend stuk te schrijven over privatisering van het gevangeniswezen in het Verenigd Koninkrijk. Tevens wil ik de heer J.A.M. de Groot bedanken voor zijn begeleiding, vooral bij de aanvangsfase van dit werk. Hierdoor kon de basis gelegd worden voor de structuur en de verdere uitwerking van het geheel. Ook wil ik graag mijn collega s van PI Arnhem bedanken voor hun hulp en inzet bij het invullen van de enquêtes en de gesprekken. Ook mijn scriptiebegeleider en 2 e lezer, de heer Rombouts en mevrouw Lanting wil ik graag bedanken voor de fijne manier van begeleiden, rekening houdend met de reisafstand en mijn werk. Tenslotte wil ik mijn vrienden, familie en vooral mijn ouders en vriend bedanken voor hun niet aflatende morele steun gedurende mijn studie en het feit dat ze altijd het volste vertrouwen hebben gehad in mij. Maud ten Bosch Pagina 3

4 Inhoudsopgave Hoofdstuk 1: Inleiding 6 Hoofdstuk 2: Overheid en ambtenaren Overheid Geschiedenis van de ambtenaar Rechtspositie van de ambtenaar Rechtsbescherming Tuchtrecht Integriteit Conclusie 13 Hoofdstuk 3: Wetsvoorstel Wet normalisatie rechtspositie ambtenaren Achtergrond Uitgangspunt wetsvoorstel Ontslagrecht Uitgezonderd van de Wet normalisatie rechtspositie ambtenaren Conclusie 21 Hoofdstuk 4: Het gevangeniswezen Het gevangeniswezen De Dienst Justitiële Inrichtingen Huidige bezuinigingsplannen Gevolgen van de bezuinigingsplannen voor DJI Conclusie 26 Hoofdstuk 5 : Privatisering Privatisering in Nederland Privatisering gevangeniswezen Rechtspositie van de ambtenaar na privatiseren Verzelfstandiging van het FPC Dr. S. van Mesdag Conclusie 36 Pagina 4

5 Hoofdstuk 6: Buitenland Verenigde Staten Verenigd Koninkrijk Conclusie 46 Hoofdstuk 7: PI Arnhem 48 Hoofdstuk 8: Slotconclusie 51 Literatuurlijst 55 Bijlagen 58 Pagina 5

6 Hoofdstuk 1. Inleiding De afstudeerscriptie die voor u ligt, betreft de rechtspositie van de rijksambtenaar. In maart 2013 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, F. Teeven zijn plannen gepresenteerd om een groot deel van de Nederlandse gevangenissen te sluiten vanwege de grote bezuinigingen. Door deze bezuinigingsplannen, verliezen 2000 ambtenaren hun baan. Naar aanleiding van deze plannen, is bij mij de vraag gerezen of er geen andere mogelijkheden zijn om te komen tot de bezuinigingen. Privatisering van het gevangeniswezen zou wellicht een alternatief kunnen zijn. Daarom heb ik mij verdiept in het gevangeniswezen en de voor- en nadelen van eventueel privatiseren. Hierbij heb ik mij voornamelijk gericht op de rechtspositie van de rijksambtenaar. Dit omdat na de privatisering, de ambtenaar werknemer zal worden en dat geeft verschillen in de rechtspositie. Ik wil onderzoeken welke verschillen dit zijn en of deze overgang voor- of nadelen met zich meebrengt voor het personeel dat werkzaam is in de gevangenis. Tevens is in februari 2014 het Wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren aangenomen door de Tweede Kamer. Ook dit wetsvoorstel heeft consequenties voor de rechtspositie van de ambtenaar. Bovenstaande heeft er toe geleid dat ik de volgende probleemstelling heb geformuleerd. Wat zijn de consequenties voor de rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen na de privatisering van het gevangeniswezen of na de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren? Ik zal mijn onderwerp afbakenen door me hoofdzakelijk te concentreren op de ambtenaar en wat de gevolgen zijn voor de rechtspositie van de ambtenaar ofwel na een eventuele privatisering, ofwel na de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. De ambtenaar en haar rechtspositie zullen uitvoerig aan bod komen. Hierbij zal ik de belangrijkste waarborgen van de ambtenaar de revue laten passeren en zullen de verschillen tussen de ambtenaar en de werknemer worden besproken. Vervolgens zal de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren uitvoerig worden besproken evenals de gevolgen van deze nieuwe wet voor de rijksambtenaar werkzaam binnen het gevangeniswezen. Het onderwerp privatisering zal ik vervolgens uitwerken en bespreken of dit in het gevangeniswezen kan worden toegepast. Ik zal in het kader van de privatisering een aantal voorbeelden bespreken uit zowel binnen- als buitenland. Om te komen tot een definitief en nader uitgewerkt standpunt omtrent bovenstaande probleemstelling ben ik zo vrij geweest om een eigen onderzoek in te stellen bij de Penitentiaire Inrichting (hierna PI) te Arnhem. Pagina 6

7 Hoofdstuk 2. Overheid en ambtenaren In Nederland kennen we twee soorten werknemers: 1. Werknemers met een gewone' arbeidsovereenkomst. De inhoud van deze arbeidsovereenkomst wordt bepaald door de werkgever en werknemer. 2. Werknemers met een ambtelijke aanstelling. De ambtelijke aanstelling is een besluit dat eenzijdig door de werkgever wordt genomen. Het private arbeidsrecht (1) en het ambtenarenrecht (2) zijn twee afzonderlijke rechtssystemen, zowel formeel als materieel. Beide rechtssystemen beogen hetzelfde: het reguleren van de arbeidsverhouding. Voor deze scriptie zal ik mij voornamelijk richten op het ambtenarenrecht en op de werknemers werkzaam binnen de overheid. Deze onderwerpen zullen in dit hoofdstuk besproken worden. Het is voor deze scriptie van belang om duidelijk te krijgen wat de huidige rechtspositie is van de ambtenaar. Aan de hand van de geschiedenis van de ambtenaar en de rechtspositie van de ambtenaar kan de alternatieve situatie (privatiseren en de invoering van het wetsvoorstel) worden afgezet tegen de huidige situatie. Wat gebeurt er met de rechtspositie van de ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? En wat verandert er bijvoorbeeld in de rechtsbescherming, het tuchtrecht of de integriteit; onderwerpen die voor een ambtenaar van groot belang zijn en daarom uitvoerig zullen worden besproken in dit hoofdstuk. En om een mening te kunnen vormen over het wetsvoorstel is het goed om te weten waarom de ambtenaar ooit is ontstaan. 2.1 Overheid Van de onafhankelijke beroepsbevolking in Nederland werken bijna een miljoen mensen in dienst van de overheid. De overheid is niet als één werkgever te beschouwen. Het begrip de overheid als werkgever is altijd een abstract begrip geweest, dat geen reëel beeld van de werkelijke verhoudingen geeft. In feite zijn er vele overheidswerkgevers die elk deel uitmaken van één van de verschillende sectoren binnen de overheid, zoals: Rijksambtenaren: in dienst van het Rijk en vallen onder één van de verschillende ministeries. Provincieambtenaren: in dienst van een provincie. Gemeenteambtenaren: in dienst van een gemeente. Ambtenaren in het onderwijs: de sector onderwijs is een bijzondere sector. Binnen het onderwijs zijn zowel gewone' werknemers als ambtenaren werkzaam. Het verschil in positie is gelegen in het verschil tussen het bijzonder onderwijs en het openbaar onderwijs. Het bijzonder onderwijs is het onderwijs op levensbeschouwelijke grondslag, zoals de katholieke en protestantse scholen. In het bijzonder onderwijs zijn werknemers werkzaam met een arbeidsovereenkomst. Dit zijn dus geen ambtenaren. In het openbaar onderwijs zijn ambtenaren werkzaam. Dit verschil is terug te vinden op alle niveaus binnen het onderwijs, dat wil zeggen het primair onderwijs (basisonderwijs), het voortgezet onderwijs, en het wetenschappelijk onderwijs. Overige sectoren: naast de hierboven genoemde sectoren is er nog een groep ambtenaren die ergens anders in dienst is. Pagina 7

8 De rechten en plichten van ambtenaren zijn vastgelegd in speciale regelingen, de zogenaamde rechtspositieregelingen. Afhankelijk van de vraag bij welk onderdeel van de overheid men werkzaam is, geldt een specifieke rechtspositieregeling. In Nederland kennen we dertien sectoren met elk een eigen rechtspositieregeling: Sector Rechtspositieregeling Rijk Het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) Provincie Gemeente Academische ziekenhuizen Defensie Gemeenschappelijke regelingen Hoger beroepsonderwijs Onderwijspersoneel Onderzoeksinstellingen Politie De Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP) De Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) De CAO Universitair Medische Centra (CAO- UMC) Het Burgerlijk Ambtenarenreglement Defensie (BARD) en het Algemeen Militair Ambtenarenreglement (AMAR) De Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) CAO Hoger Beroepsonderwijs (CAO HBO) (De CAO spreekt over werknemers. Strikt genomen zijn dit geen ambtenaren) CAO Primair Onderwijs (CAO PO), CAO Voortgezet Onderwijs (CAO VO), CAO Beroeps- en Volwasseneducatie (CAO BVE) CAO Onderzoeksinstellingen (CAO OI) Besluit algemene rechtspositie politie (BARP) en CAO Politie Rechtelijke macht Wet rechtspositie rechtelijke ambtenaren (WRRA) Universiteiten CAO Nederlandse Universiteiten (CAO NU) Waterschappen de Sectorale arbeidsvoorwaardenregeling waterschappen (SAW) De regels voor het ambtenarenontslagrecht bijvoorbeeld zijn niet helemaal gelijk voor een departementsambtenaar, een leraar in het openbaar onderwijs en een politiefunctionaris. Ook kunnen er binnen de sectoren nog verschillen optreden, bijvoorbeeld in de rechtspositieregelingen van verschillende gemeenten. Met betrekking tot bepaalde rechtspositionele aspecten, zoals het salaris, het pensioen, de hoofdlijnen van de regels voor Pagina 8

9 aanstelling en ontslag en de sociale zekerheid bestaat binnen de overheidsdienst een zekere gelijkvormigheid Geschiedenis van de ambtenaar Vooral staatsrechtelijke overwegingen hebben in het verleden geleid tot de bijzondere status van ambtenaren. In de 19 e eeuw was het arbeidsrecht nog nauwelijks ontwikkeld, maar werd al gewezen op het belang van een goede ambtelijke rechtspositie. Deze rechtspositie en de daaraan gekoppelde bezoldiging waren in eerste instantie bedoeld om de ambtenaren te vrijwaren van de dagelijkse zorgen van het bestaan en om de ambtenaren te beschermen tegen de gevolgen van politieke willekeur. Later is daar het argument bijgekomen dat een onafhankelijk ambtenarencorps, als constante factor in het openbaar bestuur, van fundamenteel belang is voor een stabiele staat en een onpartijdige handhaving van de rechtsorde. Vandaaruit kwam de gedachte, dat uit het overheidsgezag voortvloeide dat de overheidswerknemer niet op voet van gelijkheid met de overheid kan contracteren en dat om die reden de arbeidsovereenkomst met, in beginsel twee gelijkwaardige partijen, niet passend was. In 1958 is nogmaals bevestigd dat de publiekrechtelijke rechtspositie van de ambtenaar moest worden gehandhaafd. Belangrijkste overweging was toen dat de overheid niet op voet van gelijkheid kon onderhandelen met de ambtenaren en de ambtenarenorganisaties. Arbeidsvoorwaarden moesten naar het oordeel van de Staatscommissie-Kranenburg dan ook blijvend eenzijdig en publiekrechtelijk worden vastgesteld en het dienstverband van de ambtenaar moest blijvend worden gebaseerd op de eenzijdige aanstelling. Wel was er, net als nu, in 1958 al discussie over bovenstaande. Een minderheid van de staatscommissie was van mening dat de ambtenaar, net als iedere andere werknemer, primair een in ondergeschiktheid presterend mens is. Naar het oordeel van deze minderheid zouden voor werknemers en ambtenaren dezelfde regels moeten gelden, tenzij er sprake is van een aantoonbare rechtvaardigingsgrond. Lange tijd is het behoud van de ambtelijke rechtspositie ook verdedigd met het argument dat deze ambtelijke rechtspositie de ambtenaar zou beschermen tegen politieke willekeur. De gedachte hierbij was dat het gesloten stelsel van ontslaggronden en met name de rechterlijke toetsing daarvan, ervoor zouden zorgen dat ambtenaren niet het slachtoffer zouden worden van politiek gemotiveerde besluiten Rechtspositie van de ambtenaar Artikel 109 van de Grondwet (Gw) bepaalt dat de rechtspositie van de ambtenaren bij wet wordt geregeld. Deze bepaling kan worden gezien als een specialis van artikel 19 lid 2 Gw, waarin is bepaald dat de wet regels stelt met betrekking tot de rechtspositie van hen die arbeid verrichten. Onder wet wordt verstaan een wet in formele zin, in dit geval de Ambtenarenwet (AW). Artikel 125 lid 1 AW bepaalt dat voor ambtenaren, voor zover die onderwerpen niet bij of krachtens wet geregeld zijn, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften worden vastgesteld met betrekking tot een aantal belangrijke onderwerpen. De opsomming van art. 125 lid 1 AW is vrijwel uitputtend en biedt een wettelijke grondslag voor het bij 1 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 13 en 14 2 Kamerstukken II , 32550, nr. 6. Memorie van Toelichting bij het (gewijzigde) initiatiefwetvoorstel Wet normalisering rechtpositie Ambtenaren Pagina 9

10 besluit regelen van de rechtspositie van de ambtenaar. Zoals hierboven al is aangegeven is de materiële rechtspositie voor de rijksambtenaar nader uitgewerkt in het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Daarnaast komen in het ambtenarenrecht nog circulaires voor die van belang zijn voor de rechtspositie van de ambtenaar. Deze circulaires hebben als doel het bekendmaken van beleid en/of het verstrekken van informatie. 3 De status van de ambtenaren heeft een formeel en een materieel aspect. Het formele aspect houdt in dat de ambtenaar door zijn aanstelling in een rechtstoestand geraakt die hij zelf niet kan beïnvloeden. Dit komt, doordat de bepalingen over de rechtspositie van de ambtenaar zijn vastgelegd in de Ambtenarenwet. Het materiële aspect betreft de inhoud van de rechtspositie, dus de regels met betrekking tot bezoldiging, ontslag, pensioen, enz. Deze materiële rechtspositie is voor ambtenaren geregeld in algemeen verbindende voorschriften. 4 Hoewel wordt verondersteld dat de inhoudelijke verschillen in de rechtspositie van de werknemers en de ambtenaren steeds minder groot worden, is er nog steeds een aantal verschillen te noemen. 5 - De formeel eenzijdige aanstelling van de ambtenaar versus de tweezijdige arbeidsovereenkomst van de werknemer. Dit brengt met zich mee dat bij de uitleg en toepassing van de rechtspositie van de ambtenaar het burgerlijk overeenkomstenrecht niet van toepassing is en dat geschillen over de rechten en plichten van de ambtenaar niet door de burgerlijke rechter worden beslecht, maar door de bestuursrechter; - de ontslagbescherming van ambtenaren is gedetailleerder geregeld dan het gewone ontslagrecht, onder meer door een limitatieve opsomming van de gronden waarop een ambtenaar kan worden ontslagen. Deze ontslaggronden, die per sector kunnen verschillen, zijn opgenomen in de verschillende rechtspositieregelingen. De achterliggende gedachte is, dat bij een limitatieve opsomming van in objectieve termen omschreven gronden de overheidswerkgever een expliciete keuze voor een ontslaggrond moet maken, waarvan de juistheid aan de rechter ter beoordeling kan worden voorgelegd. Vaak wordt gezegd dat de ambtenaar beter beschermd is dan de particuliere werkgever, omdat voor het ontslag van de ambtenaar geen voorafgaande toestemming is vereist van het UWV WERKbedrijf (dit is bij werknemers wel het geval). De consequentie hiervan voor de overheidswerkgever is een vorm van verstarring en gebrek aan flexibiliteit binnen zijn organisatie; - de publiekrechtelijke regelingen waarin rechten en plichten van ambtenaren zijn vastgelegd (AW, ARAR, CAR/UWO, enz.) versus de privaatrechtelijke regelingen voor werknemers (BW, cao s, uitvoeringsregelingen, enz.). Het betreft hier regelingen met betrekking tot zaken als salariëring, vakantie en verlof, (bovenwettelijke) sociale zekerheid, discipline en ontslag; 3 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 16 & 17 4 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 20 & 21 5 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 23 t/m 26 Pagina 10

11 - de publiekrechtelijke versus privaatrechtelijke rechtsbescherming bij ontslag en arbeidsgeschillen. Het ambtenarenrecht biedt daarbij veel meer aangrijpingspunten voor rechtsbescherming dan de civiele arbeidsovereenkomst. 2.4 Rechtsbescherming Het ambtenarenrecht kent de mogelijkheid dat een ambtenaar een geschil voorlegt aan de rechter. Dit sluit aan bij wat op andere deelgebieden van het sociaal recht, bijvoorbeeld het socialezekerheidsrecht, het stakingsrecht of het civiele ontslagrecht, geldt; partijen kunnen een beroep doen op de rechter bij een (onoplosbaar) conflict. Toch zijn er verschillen tussen de ambtenaar en de civielrechtelijke werknemer die in dienstbetrekking werkt. Als typerend voor het administratieve procesrecht voor ambtenaren worden beschouwd: - Een relatief grote toegankelijkheid; - De niet-lijdelijkheid van de rechter; - Het zogenaamde vrije bewijsbeginsel; - Geen verplichte procesvertegenwoordiging; - Openbaarheid; - Rechtspraak in twee instanties Tegen handelingen en besluiten van de overheidswerkgever staat voor de ambtenaar, na de interne bezwaarschriftenprocedure van de Algemene wet bestuursrecht, beroep open bij de (sector bestuursrecht van de) arrondissementsrechtbanken en hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. Het procesrecht waarvan een ambtenaar gebruik kan maken omvat het beroep op een redelijk toegankelijk en niet-lijdelijke rechter die geen verplichte procesvertegenwoordiging kent. Tevens bestaat voor de individuele ambtenaar slechts een beperkt risico veroordeeld te worden in de proceskosten van de wederpartij. De civiele werknemer daarentegen, die bijvoorbeeld tegen een ontslag wenst op te komen, heeft te maken met een lijdelijke rechter bij wie verplichte procesvertegenwoordiging en het risico van kostenveroordeling wel een rol spelen. Daarbij moet bovendien worden onthouden dat de ambtenarenrechter niet alleen bijvoorbeeld een ontslag toetst aan de vraag of het gegeven ontslag in overeenstemming is met de desbetreffende bepalingen uit het toepasselijke ambtenarenreglement, maar dit ook toetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Vooral deze toets, in combinatie met een niet-lijdelijke opstelling van de rechter, verschaft de ambtenaar een betere rechtspositie dan de civielrechtelijke werknemer Tuchtrecht Het verrichten van arbeid in georganiseerd verband brengt meestal met zich mee dat de noodzaak bestaat om voorschriften en aanwijzingen te geven inzake de orde op het werk, de uitvoering en het gedrag van het personeel. Het arbeidstuchtrecht is een van de middelen om te bevorderen dat deze voorschriften en aanwijzingen worden opgevolgd. Het tuchtrecht bepaalt onder meer welke sancties de werkgever kan toepassen op werknemers die zich niet aan de regels houden. Ook in het ambtenarenrecht kan de werkgever bepaalde 6 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 203 t/m 205 Pagina 11

12 sturingsmiddelen inzetten om zijn werkgeverstaak uit te oefenen. Zo kan de ambtenaar schriftelijk worden medegedeeld dat hij in een bepaald geval onjuist heeft gehandeld en de grenzen van het betamelijke heeft overschreden. Het arbeidstuchtrecht voor rijksambtenaren is redelijk gedetailleerd uitgewerkt in art. 80 t/m 84 ARAR. Het ambtenarentuchtrecht heeft als doel het gedrag van ambtenaren te corrigeren met het oog op het goede functioneren van de openbare dienst. De disciplinaire strafopleggingen zijn een bestuurlijke maatregel en geen gerechtelijke veroordeling. De disciplinaire straf kan door het bevoegd gezag worden opgelegd. Dit heeft tot gevolg dat er een toetsing kan plaatsvinden in een administratiefrechtelijke procedure, waarbij onder meer de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een rol spelen. Op grond van art. 80 lid 1 ARAR kan een ambtenaar disciplinair gestraft worden als hij de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt. Lid 2 geeft aan dat onder plichtsverzuim wordt verstaan: zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Deze vage norm maakt dat het lastig is te bepalen welke gedragingen als plichtsverzuim moeten worden aangemerkt. Dit wordt duidelijk gemaakt in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep. Wat betreft de normen inzake eerlijkheid en onkreukbaarheid blijft de jurisprudentie strenge eisen stellen aan ambtenaren. In artikel 81 lid 1 ARAR zijn de straffen vermeld die kunnen worden opgelegd in geval van plichtsverzuim. De straffen zijn opgesomd in volgorde van de lichtste straf (schriftelijke berisping) tot de zwaarste straf (ontslag). Vrijheidsstraffen komen in het ambtenrarentuchtrecht niet voor. Conform art. 82 ARAR moet de ambtenaar in de gelegenheid worden gesteld zich te verantwoorden, voordat een straf wordt opgelegd Integriteit De overheid streeft naar een integere organisatie. In dit kader speelt het klokkenluiden een belangrijke rol. Met klokkenluiden wordt bedoeld dat de ambtenaar een misstand die hij ontdekt binnen de organisatie waarin hij werkzaam is, bekend maakt met de bedoeling de misstand te laten wegnemen. Hoewel klokkenluiden er voor kan zorgen dat misstanden worden weggenomen en positief kan bijdragen aan de samenleving, zit er ook een negatieve kant aan klokkenluiden. De motieven van de klokkenluider zijn niet altijd zuiver en het kan ook onevenredige schade aanbrengen aan de organisatie. Art. 125quinquies lid 1 onder f AW stelt dat overheidswerkgevers verplicht zijn een procedure vast te stellen voor het omgaan met een bij een ambtenaar levend vermoeden van een misstand. In art. 125quinquies lid 1 AW is verder de melding en registratie van nevenwerkzaamheden, het verbod op het verrichten van nevenwerkzaamheden en de openbaarmaking geregeld. In art. 61 ARAR is voorzien in een regeling voor het verrichten van nevenwerkzaamheden door ambtenaren. De ambtenraar is verplicht nevenwerkzaamheden die het belang van de dienst kunnen raken, te melden aan het bevoegd gezag. Krachtens lid 3 van dit artikel is het de ambtenaar verboden nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van 7 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 134 t/m 141 Pagina 12

13 zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Deze bepaling hangt samen met de integriteit. Doel van de melding van de nevenactiviteit is dat het bevoegd gezag kan toetsen of sprake is van een belangenverstrengeling of botsing van dienstbelangen met de belangen die betrokken zijn bij de nevenwerkzaamheid. 8 Aan een ambtenaar worden in het algemeen strengere eisen gesteld waar het gaat om correct gedrag in vergelijking met een civielrechtelijke werknemer. Een ambtenaar vervult een voorbeeldfunctie en er worden dan ook hoge eisen gesteld waar het gaat om integriteit. Een aantal bijzondere verplichtingen die in het algemeen voor ambtenaren gelden zijn bijvoorbeeld: - De verplichting om een eed of belofte af te leggen (art. 125quinquies lid 1 onder a AW jo art. 51 onder 1 ARAR)); - de verplichting tot geheimhouding van informatie die de ambtenaar in het kader van zijn functie bekend geworden is; - het verbod om giften van derden aan te nemen (art. 64 onder 1 ARAR); - de verplichting om eventuele nevenwerkzaamheden te melden (art. 125quinquies lid 1 onder b AW jo art. 61 onder 1 ARAR); - het verbod om nevenwerkzaamheden te verrichten als daardoor de goede vervulling van zijn functie of het goede functioneren van de openbare dienst in gevaar komt (art. 125quinquies lid 1 onder d AW jo art. 61 onder 4 ARAR); - de verplichting om de uit zijn functie voortvloeiende plichten nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen zoals een goed ambtenaar' betaamt. Het schenden van deze verplichting leidt tot plichtsverzuim (art. 50 onder 1 ARAR); - de verplichting om eventueel dienstkleding te dragen (art 65 ARAR). 2.7 Conclusie In de 19 e eeuw was het arbeidsrecht nog nauwelijks ontwikkeld, maar werd al gewezen op het belang van een goede ambtelijke rechtspositie. Vanuit de gedachte, dat uit het overheidsgezag voortvloeide dat de overheidswerknemer niet op voet van gelijkheid met de overheid kan contracteren en dat om die reden de arbeidsovereenkomst met, in beginsel twee gelijkwaardige partijen, niet passend was, is de ambtenaar ontstaan. Deze ambtelijke rechtspositie, zou de ambtenaar beschermen tegen politieke willekeur. De rechtspositie van de ambtenaar is inhoudelijk anders dan de rechtspositie van de werknemers. Genoemd zijn de formeel eenzijdige aanstelling van de ambtenaar versus de tweezijdige arbeidsovereenkomst van de werknemer, de ontslagbescherming, de publiekrechtelijke regelingen waarin rechten en plichten van ambtenaren zijn vastgelegd (AW, ARAR, CAR/UWO, enz.) versus de privaatrechtelijke regelingen voor werknemers (BW, cao s, uitvoeringsregelingen, enz.) en de publiekrechtelijke versus privaatrechtelijke rechtsbescherming bij ontslag en arbeidsgeschillen. 8 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 125 t/m 127 Pagina 13

14 De rechtsbescherming en het tuchtrecht zijn binnen het ambtenarenrecht anders geregeld dan in het private arbeidsrecht. Het ambtenarentuchtrecht heeft als doel het gedrag van ambtenaren te corrigeren met het oog op het goed functioneren van de openbare dienst. Integriteit is binnen het ambtenarenrecht van groot belang en weegt zwaarder dan in het private arbeidsrecht. Aan een ambtenaar worden in het algemeen strengere eisen gesteld waar het gaat om correct gedrag in vergelijking met een civielrechtelijke werknemer. Een ambtenaar vervult een voorbeeldfunctie en er worden dan ook hoge eisen gesteld waar het gaat om integriteit. Pagina 14

15 Hoofdstuk 3. Wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren In dit hoofdstuk zal het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren centraal staan. De achtergrond en uitgangspunten van dit wetsvoorstel zullen uitgebreid worden besproken om een goed beeld te kunnen vormen waarom dit wetsvoorstel is ingediend en wat de gevolgen van deze wet zijn. Tevens zullen de uitzonderingen op deze wet worden besproken. 3.1 Achtergrond Vanaf 1980 zijn er door opeenvolgende kabinetten stappen ondernomen, gericht op het omvormen van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen bij de overheid. Toen al is een begin gemaakt aan het normaliseringsproces. Doel van dit proces was om de arbeidsverhoudingen bij de overheid te modelleren naar de voorwaarden en verhoudingen in de private sector. Bestaande wetten werden nu ook van toepassing verklaard op de arbeidsrelatie bij de overheid en nieuwe wetten werden bij introductie al meteen van toepassing op zowel werknemers als ambtenaren. Zoals gezegd zijn er vanaf 1980 verschillende stappen gezet in het normaliseringsproces. De belangrijkste zijn de volgende: - De invoering in het arbeidsvoorwaardenoverleg van het overeenstemmingsvereiste (1989) en van het sectorenmodel (1993); - de in het midden van de jaren 90 gestarte OOW-operatie: het gefaseerd brengen van het overheidspersoneel onder de werking van de wettelijke werknemersverzekeringen (WW, ZW, WAO, enz.); - het brengen van overheidsdiensten onder de werking van de Wet op de Ondernemingsraden (1995) en de Arbeidstijdenwet (1996); - de privatisering in 1996 van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds; - de vervanging per 1 januari 2006 van de Ziekenfondswet door de Zorgverzekeringswet; - het opnemen van een algemene norm voor goed werkgeverschap en goed ambtenaar schap, ontleend aan art. 7:611 BW (2005). In 1994 heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer laten weten ook de statuskwestie in het normaliseringsproces te betrekken. Daarbij ging het over de toen nog resterende verschillen tussen de publiekrechtelijke rechtspositie van de ambtenaar en de civielrechtelijke rechtspositie van de werknemer: de eenzijdige aanstelling en ontslag, de publiekrechtelijke rechtsbescherming en het georganiseerde proces van arbeidsvoorwaardenvorming. Echter, in juni 1997 laat de minister van Binnenlandse Zaken weten het toch niet wenselijk te vinden om de ambtelijke status van ambtenaren overheidsbreed af te schaffen. De belangrijkste reden hiervoor was dat er materieel niet zoveel verschillen meer bestonden en dat met de contractsvrijheid die het gevolg is van volledige normalisering de overheid iedere vorm van coördinatie op het gebied van arbeidsvoorwaardenvorming uit handen geeft. Op 3 november 1997 is er een motie aangenomen waarin de regering werd verzocht om na te gaan onder welke voorwaarden de ambtelijke status afgeschaft kon worden. Eind 1998 werd door de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) geconcludeerd dat het natuurlijke moment voor de Pagina 15

16 afschaffing van de ambtelijke status nog niet was aangebroken, maar dat de ROP voorstander was van het proces van geleidelijke normalisering. 9 Pas in 2004 werd het normaliseringsproces weer verder bekeken, doordat er een interdepartementaal beleidsonderzoek naar de voor- en nadelen van verdere normalisatie werd aangekondigd. Naar aanleiding van dit onderzoek werd de volgende conclusie getrokken: de eenzijdige aanstelling kan voor het overgrote deel van de ambtenaren vervallen en worden vervangen door de tweezijdige privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst. 10 Ten aanzien van het ambtenarenontslagrecht werd geconcludeerd dat het met het oog op o.a. de bescherming tegen eventuele politieke willekeur het niet strikt noodzakelijk is om een gesloten stelsel van ontslaggronden te hebben. Het ontslagrecht in de sector bedrijven kent een toetsing aan de redelijkheid en billijkheid die (in combinatie met een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) voldoende bescherming biedt tegen mogelijke politiek willekeurig genomen besluiten. 11 Na verschillende discussies heeft de regering in 2008 het standpunt ingenomen dat de bijzondere status van de ambtenaar behouden dient te blijven. Als reactie hierop is het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren ingediend. 12 Het wetsvoorstel beoogt het proces van normalisatie van de arbeidsverhoudingen bij de overheid af te ronden. Volgens prof. mr. L.C.J. Sprengers (bijzonder hoogleraar, gespecialiseerd in o.a. arbeidsverhoudingen bij de overheid en ambtenarenrecht) is dit een keuze die wat hem betreft een logisch gevolg is van normalisatie zoals dat in de jaren tachtig van de vorige eeuw in gang is gezet Uitgangspunt wetsvoorstel De vraag of ambtenaren een bijzondere rechtspositie moeten behouden dan wel onder het civiele arbeidsrecht moeten vallen, speelt al decennia in het politieke en wetenschappelijke debat over het ambtenarenrecht. De discussie over het ambtenarenrecht is in een stroomversnelling terecht gekomen door twee gebeurtenissen. In het regeerakkoord van het kabinet-rutte staat: Ambtenarenrecht wordt gelijk getrokken met het arbeidsrecht. Voor de overgang van werk naar werk voor ambtenaren moeten dezelfde voorwaarden gelden als voor werknemers in de private sector. 14 De tweede ontwikkeling is bovengenoemd wetsvoorstel. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. Alleen in dat geval zouden de voor ambtenaren afwijkende bepalingen dienen te worden gehandhaafd. Het voorstel houdt in hoofdzaak in, dat het publiekrechtelijke en 9 Kamerstukken II , 32550, nr. 6. Memorie van Toelichting bij het (gewijzigde) initiatiefwetvoorstel Wet normalisering rechtpositie Ambtenaren 10 Buitengewoon normaal. Rapport van de werkgroep Normalisering rechtspositie overheidspersoneel. Interdepartementaal beleidsonderzoek , nr. 6, het OBO- rapport, p Buitengewoon normaal. Rapport van de werkgroep Normalisering rechtspositie overheidspersoneel. Interdepartementaal beleidsonderzoek , nr. 6, het OBO- rapport, p Kamerstukken II , 32550, nr. 6. Memorie van Toelichting bij het (gewijzigde) initiatiefwetvoorstel Wet normalisering rechtpositie Ambtenaren 13 L.C.J. Sprengers, Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p Regeerakkoord VVD-CDA, Vrijheid en verantwoordelijkheid, 30 september 2010, p. 43 Pagina 16

17 eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden worden vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst, waarop in de meeste gevallen een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is. Daarmee wordt ook de publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen handelingen en besluiten ten aanzien van ambtenaren beëindigd. Rechtsbescherming zal nog slechts privaatrechtelijk van karakter zijn. Dit heeft als gevolg dat een ambtenaar niet langer bezwaar, beroep en vervolgens hoger beroep tegen besluiten (en gelijkgestelde feitelijke handelingen) kan instellen. Bij een geschil met zijn werkgever zal hij zich direct tot de kantonrechter moeten wenden. Een belangrijk gevolg van het wetsvoorstel is dat de rechtsbescherming (zoals besproken in hoofdstuk 2.4) van ambtenaren niet meer op grond van de Awb zal zijn geregeld, maar op grond van het civiele arbeidsrecht. De introductie van een preventieve ontslagtoets biedt de ambtenaar, die van mening is dat het ontslagvoornemen gebaseerd is op politieke willekeur, de mogelijkheid om daartegen verweer te voeren, waardoor de ontslaggronden vooraf getoetst worden, voordat het ontslag daadwerkelijk een feit is. Het civiele recht biedt meer mogelijkheden voor de rechter om een arbeidsgeschil in zijn geheel te beschouwen en op te lossen dan het bestuursrecht. 15 Daar staat tegenover dat de overheidswerkgever voortaan niet meer eenzijdig tot het ontslag van de ambtenaar kan overgaan, maar hiervoor eerst toestemming van het UWV nodig heeft dan wel de kantonrechter moet verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden (verder in hoofdstuk 3.3). Het wetsvoorstel beoogt niet een eind te maken aan het eigen karakter van het ambtenaarschap, noch de benaming ambtenaar in de ban te doen. Ook dient de ambtelijke integriteit te worden gewaarborgd om bijvoorbeeld belangenverstrengeling te voorkomen. Als gevolg hiervan is besloten dat de aparte status van ambtenaren in de Ambtenarenwet vastgelegd blijft. Daarom zal de Ambtenarenwet gehandhaafd blijven, die nog slechts die onderdelen van de ambtelijke status zal regelen, die nauw verbonden zijn met het bijzondere karakter van het werken bij de overheid en daarmee uitstijgen boven de zaken die tot het echte arbeidsvoorwaardenoverleg behoren. Hierbij kan worden gedacht aan bepalingen omtrent integriteit, de ambtseed/belofte en de inperking van de vrijheid van meningsuiting. De arbeidsvoorwaarden van ambtenaren zullen niet worden veranderd door de wet. Wel zullen er, in overleg met de bonden, cao s voor ambtenaren tot stand dienen te komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Uitgangspunt is dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid gelijk worden aan die in het bedrijfsleven. Hierop wordt titel 10 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek onverkort van toepassing voor het overgrote deel van de huidige ambtenaren. Alleen in uitzonderingsgevallen worden de voor ambtenaren afwijkende bepalingen gehandhaafd. De Ambtenarenwet wordt wel op een aantal punten gewijzigd. Zo zal de definitie van een Ambtenaar als volgt gaan luiden: Ambtenaar in de zin van deze wet is degene die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is. Uit het wetsontwerp blijkt dat de rechtspositionele kant van de arbeidsverhouding zal worden uitgewerkt in sector-cao s en de regeling van de kerncompetenties van de ambtenaar, aangeduid als de ambtelijke integriteit en status, zal worden uitgewerkt in de Ambtenarenwet. Ook het onderscheid dat daarbij wordt gemaakt 15 L.C.J. Sprengers, Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p Pagina 17

18 tussen hetgeen van publiek belang is en derhalve wetgeving vergt, tegenover hetgeen meer tot de arbeidsvoorwaarden behoort en in het cao-overleg uitgewerkt kan worden, is een goed handvat voor de scheiding van de petten van de overheid: de pet van wetgever en die van werkgever, aldus prof. mr. L.C.J. Sprengers. 16 Tijdens de bespreking in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren heeft de heer Van Weyenberg van D66 het volgende gezegd: Ik hecht er toch aan om, na het debat dat net heeft plaatsgehad, te benadrukken dat het belang van ambtenaren en het belang dat zij hebben voor onze overheid ook door de indieners ten volle wordt onderschreven, op waarde wordt geschat en ook volledig in stand wordt gehouden. De Ambtenarenwet geldt en de Ambtenarenwet benadert de bijzondere status met de eed. De Ambtenarenwet regelt ook allerlei zaken waarvoor wij een bijzondere integriteit van ambtenaren verwachten. Het feit dat wij iets veranderen aan de arbeidsrechtelijke positie, de aanstelling, doet daar naar de stellige overtuiging van de indieners niets aan af Ontslagrecht Met het wetsvoorstel wordt beoogd de positie van de overheidswerknemers, ambtenaren op grond van de Ambtenarenwet, volledig recht te trekken met die van de overige werknemers. Dit betekent dat zowel de preventieve ontslagtoets bij het UWV werkbedrijf als de mogelijkheid tot ontbinden van de arbeidsovereenkomst bij de kantonrechter van toepassing zullen worden. Daarmee zal onder meer art. 2 lid 1 sub a BBA vervallen, dat nu nog bepaalt dat het BBA niet van toepassing is op werknemers bij een publiekrechtelijk lichaam. De indieners van het wetsvoorstel hebben gesteld dat wat er ook zij van een privaat ontslagrecht, kan onmogelijk zo kan zijn, dat een stelsel dat al decennia functioneert in de private sector, ongeschikt zou zijn voor het ontslaan van ambtenaren. 18 Dit standpunt heeft als gevolg dat bij deze ingrijpende wijziging in de arbeidsverhoudingen bij de overheid op een belangrijk onderwerp als het ontslagrecht, er sprake is van een tussenfase. Een tussenfase naar een andere wet normalisering rechtspositie ambtenaren ontslagrecht, dat voor de hele publieke en civiele sector zou moeten gelden (in deze scriptie wordt verder niet ingegaan op het nieuwe ontslagrecht). De preventieve ontslagtoets kan van groot belang zijn voor de rechtsbescherming van de ambtenaren. Het stelsel van gesloten ontslaggronden wordt vervangen door een open stelsel, maar wel met een preventieve ontslagtoets. 19 Op het moment van schrijven van deze scriptie heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel, de Eerste Kamer moet nog akkoord gaan. Vooralsnog wordt ervan uitgegaan dat de wet op 1 januari 2017 in werking zal treden. Bij de inwerkingtreding van de wet zullen bestaande aanstellingen van rechtswege worden omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, conform art. 133 lid 1 AW. De arbeidsovereenkomst bevat de rechten en plichten van ambtenaren, zoals die golden voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van die wet. Individuele rechten uit publiekrechtelijke rechtspositieregelingen gaan deel uitmaken van de arbeidsovereenkomst. De ambtenarenvakbonden zullen daarnaast aan de slag 16 L.C.J. Sprengers, Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p Kamerstukken II , , nr Kamerstukken II , , nr. 3, p L.C.J. Sprengers, Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p Pagina 18

19 moeten om cao s af te sluiten. Indien er nog geen cao s zijn afgesloten op het moment dat de nieuwe wet inwerking treedt, blijft de bestaande publiekrechtelijke regeling nog gelden. Tegen besluiten die zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de nieuwe wet kan nog bezwaar, beroep en hoger beroep worden ingesteld. 3.4 Uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren Op 4 februari 2014 heeft de Tweede Kamer gestemd over het initiatiefvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren : het initiatief wetsvoorstel om bijna alle ambtenaren dezelfde rechtspositie te geven als de werknemers in het bedrijfsleven in Nederland. Het oorspronkelijke initiatiefvoorstel werd in november 2010 ingediend door het CDA-Tweede Kamerlid Van Hijum en het toenmalige D66-Tweede Kamerlid Koser Kaya. In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie. De Tweede Kamer heeft met een grote meerderheid van stemmen ingestemd met dit voorstel. Er is een amendement aangenomen dat regelt dat het burgerpersoneel van Defensie, in navolging van het militair defensiepersoneel, onder de uitzonderingen van de vernieuwde Ambtenarenwet 201. valt. 20 Ook is het amendement aangenomen dat regelt dat de politieambtenaren zijn uitgezonderd van het wetsvoorstel. 21 De nadere specificatie die in de tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel Koşer Kaya en Van Hijum wordt gemaakt maakt onderscheid tussen het uitvoerende en ondersteunende deel van de politie. Dit onderscheid doet echter geen recht aan de praktijk op de werkvloer. Zo voeren sommige politieambtenaren, die formeel behoren tot de ondersteunende categorie, in de praktijk vaak vrijwel alleen uitvoerende taken uit. Daarnaast is een dergelijke scheiding niet wenselijk omdat dit de arbeidsmobiliteit tussen het uitvoerende en ondersteunend personeel zou bemoeilijken. Het amendement verruimt de betrokken passages daarom tot het volledige artikel 2 van de Politiewet Hiermee worden alle politieambtenaren uitgezonderd op basis van het voorgestelde artikel 3 van de Ambtenarenwet 201. Andere amendementen over o.a. het uitzonderen van personeel bij de Belastingdienst en de Buitengewoon opsporingsambtenaren (Boa s) zijn niet aangenomen danwel ingetrokken. Ook voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen is een amendement ingediend 22, waarin werd voorgesteld dat deze ambtenaren ook werden uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Voor de politie en defensie waren er uitzonderingen gemaakt en de indiener van dit amendement was van mening dat ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen, net als ambtenaren bij de politie en defensie het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Daarin is ook voorgesteld om voor de ambtenaren in het gevangeniswezen dezelfde uitzondering te maken. Tijdens de bespreking van het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren geeft mevrouw Van Toorenburg van het CDA aan dat zij van mening is dat de ambtenaren werkzaam in het gevangeniswezen niet moeten worden uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Zij zegt hierover het volgende: Wij als CDA hebben niet voor niets al in een vorige periode aangegeven dat 20 Kamerstukken II , , nr Kamerstukken II , , nr Kamerstukken II , , nr. 54 Pagina 19

20 wij willen dat het gehele gevangeniswezen een particulier regime krijgt. Wij willen dus af van publieke gevangenissen, en naar private gevangenissen gaan. In de tijd dat ik gevangenisdirecteur was, heb ik gezien dat mijn collega's in de particuliere jeugdinrichtingen en in de particuliere tbs-sector veel meer ruimte hadden om zaken goed te kunnen organiseren. Ik heb de ChristenUnie nooit horen zeggen dat alle particuliere tbs-klinieken moeten worden omgezet naar rijksklinieken. Ik heb de ChristenUnie er nooit over gehoord dat de rijksinrichtingen allemaal gelijk moeten worden gemaakt, en dus ook niet dat van alle particuliere inrichtingen die fantastisch functioneren en heel goed zijn voor hun medewerkers, rijksinrichtingen moeten worden gemaakt. Het is dan wel gek als er ineens wordt gezegd dat de ambtenarenstatus moet worden gehandhaafd voor de mensen die deze nu hebben. Het beeld is dat er niet voor je gezorgd wordt als je niet in dienst van het Rijk bent. Die deken ligt hierover. Ook in de rijksinrichtingen, gevangenissen, werkt particulier personeel, bij allerlei onderdelen. Er wordt met een bepaalde bril gekeken: wij hebben een geweldsmonopolie en daarom moet het personeel van het gevangeniswezen ambtenaar blijven. Nu wordt er echter een specifiek amendement ingediend om een groep uit te zonderen omdat deze groep anders aan willekeur onderhevig zou zijn en omdat het niet goed zou zijn dat deze groep geen ambtenaar meer is. Kijkend naar de Dienst Justitiële Inrichtingen, de tbs-klinieken en de jeugdinrichtingen, zie ik dat die argumentatie niet opgaat. 23 De heer Slob van de ChristenUnie vindt dat de ambtenaren binnen het gevangeniswezen wel moeten worden uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: Het gaat om ambtenaren. Mensen in het gevangeniswezen zijn ambtenaren, die in de problemen zouden kunnen komen als dit voorstel echt wet wordt. We hebben het gehad over een aantal groepen die te maken hebben met het geweldsmonopolie. Het amendement van de Partij van de Arbeid, gesteund door de VVD en waar ook de naam van de ChristenUnie onder staat, betrof politie en leger. Maar die groepen leken er eigenlijk een beetje tussen te vallen; vandaar dat hiervoor een amendement is gemaakt. Als het CDA daar niet voor wil stemmen omdat het alles wil privatiseren en dergelijke, laat het dan gerust zijn gang gaan, maar laat het ons dan niets verwijten en de discussie helemaal opnieuw willen voeren als het gaat om andere instellingen die niet onder dat regime vallen en waarbij we dus niet van ambtenaren spreken. 24 De heer Van der Linde van de VVD geeft het volgende aan: Ik zeg heel kort iets over het uitzonderen van groepen. Defensie en politie laten wij erbuiten. Ik begrijp dat dat ondersteund wordt door het kabinet. Maar dat betekent niet dat wij vervolgens een gatenkaas van het wetsvoorstel gaan maken en allerlei groepen die een geweldsmonopolie hebben of die belasting innen of die wat dan ook doen, erbuiten laten. Als er zo veel groepen met een geweldsmonopolie zijn, dan is het geen monopolie meer. Daar zijn wij het snel over eens. Het gaat om een redelijk technische exercitie Kamerstukken II , , nr Kamerstukken II , , nr Kamerstukken II , , nr. 48 Pagina 20

21 De heer Van Weyenberg van D66 neemt nadrukkelijk afstand van het beeld dat de indieners elke groep die in amendementen wordt uitgezonderd, geen warm hart zouden toedragen: Ik zou bijna een wedervraag willen stellen aan sommige indieners, namelijk of zij iedereen die zij niet willen uitzonderen minder belangrijk vinden. Wat ons betreft zijn alle ambtenaren van buitengewoon groot belang en is er voor een specifiek aantal ambtenaren een reden hen uit te zonderen van de normalisatie, zoals militairen, politie, rechters en het Openbaar Ministerie. In dat verband ontraad ik het amendement van de heer Slob als het gaat om het gevangenispersoneel. De Penitentiaire beginselenwet heeft het nu al in één adem over ambtenaren en medewerkers. Mevrouw Van Toorenburg noemde ook al allerlei voorbeelden waarin privaat en publiek, zelfs nu al, door elkaar lopen. Deze initiatiefwet laat alle mensen die nu ambtenaar zijn, in de toekomst nog steeds ambtenaar zijn. Het enige is dat zij een arbeidsovereenkomst krijgen, dat zij vanzelfsprekend onder de Ambtenarenwet vallen en dat voor hen bijvoorbeeld het ontslagrecht uit het Burgerlijk Wetboek gaat gelden. 26 Prof. mr. L.C.J. Sprengers geeft aan niet te begrijpen waarom een aantal groepen wordt uitgezonderd van de nieuwe Ambtenarenwet: Juist als wordt gekozen om het eigene van ambtenaarschap, het werken voor de publieke zaak, te onderkennen en te waarborgen door het opnemen van bijzondere bepalingen in de Ambtenarenwet, valt niet in te zien waarom deze voorschriften ook niet zouden gelden voor bijvoorbeeld de rechterlijke ambtenaren of de militaire ambtenaren. Mijns inziens zou dit probleem te ondervangen zijn door in art. 1 AW aan te geven dat ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet enerzijds de overheidswerknemers die een arbeidsovereenkomst zijn aangegaan met een overheidswerkgever zijn en anderzijds de in art. 1 lid 3 AW opgesomde bijzondere groepen ambtenaren. 27 Dit amendement met nummer 54 is op 4 februari 2014 verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de Tweede Kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. Voor het personeel van het gevangeniswezen zou dit betekenen dat het publiekrechtelijke en eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden worden vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst, waarop in de meeste gevallen een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is. 3.5 Conclusie Vanaf 1980 zijn er door opeenvolgende kabinetten stappen ondernomen, gericht op het omvormen van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen bij de overheid. Vanaf dat moment is er al een begin gemaakt met het normaliseringsproces. Doel van dit proces was om de arbeidsverhoudingen bij de overheid te modelleren naar de voorwaarden en verhoudingen in de private sector. De belangrijkste stappen in dit proces zijn besproken in hoofdstuk 3.1. Om het proces van normalisatie van de arbeidsverhoudingen bij de overheid af te ronden, is 26 Kamerstukken II , , nr L.C.J. Sprengers, Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p Pagina 21