Onderzoek Lokaal Armoedebeleid

Transcriptie

1 Onderzoek Lokaal Armoedebeleid augustus 2007

2 Rekenkamer Capelle aan den IJssel Onderzoek Lokaal Armoedebeleid Inhoudsopgave Deel I Nota van Conclusies en Aanbevelingen 1. Voorwoord 2 2. Inleiding 3 3. Onderzoekskader 4 4. Samenvatting bevindingen 5 5. Conclusies 7 6. Aanbevelingen 8 7. Reactie College 9 8. Nawoord 13 Deel II Nota van Bevindingen 27 juni 2007

3 Deel I Nota van Conclusies en Aanbevelingen 1. Voorwoord Wanneer in een stad een deel van de bevolking in armoede leeft, kan terecht gesproken worden van een groot sociaal probleem. Dat de lokale overheid zich met een dergelijk vraagstuk bezig houdt, lijkt dan ook niet minder dan voor de hand liggend. Hoe logisch dit ook lijkt, in de praktijk is het in een samenleving als de onze nog niet zo eenvoudig armoede concreet af te bakenen en daarop samenhangend beleid te richten. Immers al snel komen vragen op als: wanneer leeft een individu of een huishouding precies in armoede, is een achterstandspositie voldoende om van armoede te spreken, is het een louter materiële of (ook) een immateriële kwestie? Voor het beleid is wellicht de vraag interessanter hoe armoede te voorkomen is. Dat roept de vraag op of situaties te onderkennen zijn die als het ware voorsorteren voor armoede later, bijvoorbeeld schuldproblemen onder de jeugd. Evenals vele andere gemeenten is Capelle aan den IJssel de uitdaging aangegaan om de armoede op lokaal niveau te bestrijden. De Rekenkamer was benieuwd hoe dit armoedebeleid in de praktijk was vormgegeven en of de gemeente de effectiviteit van dit beleid in de greep heeft. Daarom heeft de Rekenkamer aan bureau Partners en Pröpper opdracht gegeven om een onderzoek te doen naar het armoedebeleid in de gemeente in de periode Het voorliggende rapport geeft de bevindingen van het onderzoek weer en ook het oordeel dat de Rekenkamer hieraan verbindt. De indeling en vormgeving van dit rapport is anders dan eerdere rapporten van de Rekenkamer. Het belangrijkste verschil is dat het rapport uit twee delen bestaat. Dit eerste deel is te beschouwen als het bestuurlijke rapport, waarin de kern van het onderzoek is beschreven. In dit deel zijn de belangrijkste bevindingen, de conclusies, de aanbevelingen, de reactie van het college van burgemeester en wethouders en het nawoord van de Rekenkamer opgenomen. Deel 2 is de nota van bevindingen, waarin de opmerkingen naar aanleiding van de ambtelijke verificatie zijn verwerkt. De Rekenkamer hoopt dat deze nieuwe indeling de leesbaarheid van haar rapport verder zal verhogen. In ieder geval is de opbouw en totstandkoming van het onderzoek meer transparant gemaakt. 2

4 2. Inleiding De Rekenkamer Capelle aan den IJssel heeft medio 2006 besloten een onderzoek te doen naar het lokale armoedebeleid in de gemeente. Uit de gemeenteraad van Capelle aan den IJssel had zij signalen opgevangen dat er onvoldoende zicht zou zijn op het lokale armoedebeleid en de effecten daarvan. Een overzicht over het armoedebeleid is om meerdere redenen van belang: het stelt de raad in staat prioriteiten te stellen in relatie tot andere onderwerpen die om aandacht vragen (kaderstelling); het biedt zicht op de totale effecten en op eventuele ongewenste beleidsaccumulatie (denk aan de armoedeval); het biedt de raad de mogelijkheid het armoedebeleid te controleren en zonodig bij te sturen; het biedt de mogelijkheid om afstemming met het Rijksbeleid te bewerkstelligen, daar waar het Rijk van oudsher het primaat op het inkomensbeleid heeft. De signalen over het gebrek aan overzicht en de mogelijkheid om bij te dragen aan een herijking van het armoedebeleid, waren voor de Rekenkamer de aanleiding om een onderzoek uit te voeren naar het armoedebeleid. 3

5 3. Onderzoekskader De doelstelling van het onderzoek is om een samenhangend overzicht te verschaffen van het gevoerde armoedebeleid in de jaren Doel van dit overzicht is om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken en aanbevelingen te formuleren met het oog op een mogelijke bijstelling van het armoedebeleid. De vraagstelling van het onderzoek richt zich op de volgende onderdelen: Beschrijving en inventarisatie van het lokale armoedebeleid Hierbij komt de definitie en afbakening van het armoedebeleid aan de orde. Tevens is geanalyseerd op welke doelgroep het beleid zicht richt, welke doelstellingen zijn geformuleerd, welke instrumenten worden ingezet en welke middelen daarmee zijn gemoeid. Uitvoering van het lokale armoedebeleid De organisatie van de uitvoering en het gebruik van de beschikbare middelen staan hierbij centraal. Effecten van het lokale armoedebeleid Hierbij moet de vraag worden beantwoord of de doelen zo zijn geformuleerd dat kan worden gemeten of ze gerealiseerd zijn. Dit betekent dat zij specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd moeten zijn. In bestuurskundig jargon wordt dit evalueerbaarheid genoemd. Verder is de vraag van belang of het beleid de beoogde doelgroep bereikt. Verantwoording van college over het gevoerde beleid Het gaat hierbij om de kernvraag of en hoe het college zich verantwoordt over het realiseren van de doelen van het armoedebeleid en de daarmee gemoeide uitgaven. Tevens is de vraag of de verantwoording sturing en controle door de raad mogelijk maakt. 4

6 4. Samenvatting bevindingen De nota Armoedebeleid van de gemeente formuleert als doelstellingen van het armoedebeleid: 1. Het bestrijden van sociaal en maatschappelijk isolement van alle minder draagkrachtige inwoners door het bevorderen van maatschappelijke en culturele participatie. 2. Het ontwikkelen van preventieve maatregelen, met name gericht op jongeren en minderheden om achterstanden te voorkomen en ontplooiing te bevorderen. Geconstateerd kan worden dat deze doelstellingen niet eenduidig zijn geformuleerd en de doelgroep van het beleid niet voldoende is afgebakend. Zo is bijvoorbeeld bij de tweede doelstelling onduidelijk of deze uitsluitend betrekking heeft op minder draagkrachtigen of op alle jongeren en minderheden die in een achterstandspositie verkeren. Ook is onduidelijk waaraan het al dan niet bereiken van de doelstelling kan worden afgemeten. Eenduidige normen (specifiek, meetbaar en tijdgebonden) waaraan kan worden getoetst ontbreken. De hoofddoelen van het beleid zijn uitgewerkt in subdoelen die evenmin evalueerbaar zijn. Het armoedebeleid is niet opgesteld vanuit een eenheid in visie en een analyse van de problematiek. Het armoedebeleid en de doelgroep zijn niet duidelijk afgebakend en op één plaats beschreven. Zo is bijvoorbeeld onduidelijk waarom bepaalde maatregelen wel in de nota Armoedebeleid zijn genoemd en andere soortgelijke maatregelen 1 niet. Daardoor is evenmin duidelijk uit welke beleidsinstrumenten het beleid precies bestaat en welk budget hiervoor beschikbaar is. De raakvlakken van het armoedebeleid met het beleid dat de gemeente voert voor doelgroepen (bijvoorbeeld minderheden, gehandicapten en jongeren) zijn niet scherp gemarkeerd, waardoor het risico van overlappingen bestaat. Het armoedebeleid in Capelle aan den IJssel omvat voornamelijk (inkomens)ondersteunende maatregelen met een hoger immaterieel doel. Te constateren is dat de samenhang in maatregelen ontbreekt. Er is geen inschatting gemaakt van de omvang van het probleem en de oorzaken. De precieze oorzaken van armoede blijven onduidelijk, waardoor het armoedebeleid niet wordt gericht en samenhang in maatregelen ontbreekt. Bij de uitvoering van het armoedebeleid spelen de afdelingen Welzijn en Educatie en Sociale Zaken en Werkgelegenheid de hoofdrollen. Er is geen gemeenschappelijke visie op (de uitvoering van) het armoedebeleid ontwikkeld om in samenhang en samenspel tussen de betrokken afdelingen maatregelen tot stand te brengen. Ook is te zien dat er geen duidelijke keuzes worden gemaakt, bijvoorbeeld tussen het voeren van armoedebeleid als facetbeleid of doelgroepenbeleid. Het is ook lastig de financiën in beeld te brengen. Daarvoor zijn immers een duidelijke definitie en daarmee voldoende afbakening van het armoedebeleid noodzakelijk. Het onderzoek laat zien dat, afhankelijk van de gekozen afbakening van het armoedebeleid het budget over 2006 varieert van minder dan 0,5 tot circa 31,5 miljoen. Met name het al dan niet meetellen van de budgetten voor bijstand maakt hierbij een groot verschil. Er is slechts een beperkt zicht op de effecten van het armoedebeleid in termen van armoedebestrijding. Oorzaken hiervoor zijn het ontbreken van inzicht in de doelgroep van het armoedebeleid, geen duidelijke definitie en onvoldoende evalueerbaarheid van de doelen. Tevens blijkt dat de gemeente weinig aandacht heeft voor beleidsevaluaties en weinig onderzoek doet naar bijvoorbeeld de maatschappelijke effecten van het armoedebeleid. Tot op zekere hoogte kan zichtbaar worden gemaakt hoeveel personen gebruik maken van de maatregelen. Niet duidelijk is of deze personen ook daadwerkelijk tot de doelgroep van het armoedebeleid behoren en welk deel van de beoogde doelgroep wordt bereikt door de maatregelen. Het college legt nauwelijks verantwoording af over de uitvoering en de effecten van het armoedebeleid. Aan de voorwaarden om een dergelijke verantwoording te kunnen afleggen is ook niet 1 Zoals kwijtscheldingen lokale belastingen, schuldhulpverlening en delen van het lokaal volksgezondheidsbeleid en jeugdbeleid 5

7 voldaan, zoals uit de eerder gepresenteerde bevindingen blijkt. De gemeenteraad doet wel pogingen om greep op de materie te krijgen, maar zet niet door als er onbevredigende antwoorden zijn. 6

8 5. Conclusies Op grond van de bevindingen concludeert de Rekenkamer dat het armoedebeleid in de onderzoeksperiode fundamentele tekortkomingen heeft. In simpele bewoordingen komt het erop neer dat onvoldoende duidelijk is waar het beleid over gaat, op wie het beleid zich richt, welke doelen er precies zijn, hoe die bereikt moeten worden en welke middelen daarvoor beschikbaar zijn. Voorts concludeert de Rekenkamer dat er te weinig zicht is op de effectiviteit van het armoedebeleid. De vraag of er door het beleid minder armoede is in de gemeente, kan niet worden beantwoord. Het college legt over de effecten van het beleid ook nauwelijks verantwoording af en kan dit ook eigenlijk niet, gelet op de hiervoor genoemde tekortkomingen in het beleid. Tot slot concludeert de Rekenkamer dat de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van het armoedebeleid niet goed kan vervullen en door het college daartoe ook niet in de positie wordt gebracht. Op cruciale momenten zet de raad niet door om het college het beleid te laten aanscherpen of beter te onderbouwen. 7

9 6. Aanbevelingen Gelet op de conclusies van het onderzoek acht de Rekenkamer het weinig zinvol gedetailleerde aanbevelingen te doen ter verbetering van het Armoedebeleid. De Rekenkamer wil volstaan met enkele aanbevelingen die beogen de kwaliteit van het armoedebeleid op hoofdlijnen wezenlijk te verbeteren. Als de gemeente erin slaagt deze aanbevelingen te implementeren, kan in een volgende fase een verdere verfijning van de effectiviteit van het beleid plaatsvinden. De Rekenkamer heeft de volgende aanbevelingen voor het college. 1. Maak een principiële keuze of armoedebeleid als themabeleid wordt ingezet of als onderdeel van doelgroepenbeleid. Als die keuze in het midden wordt gelaten, ontstaat er een te hoge beleidsdruk en ontstaat het risico van overlappingen en tegenstrijdigheden in beleid. 2. Definieer helder wat voor het beleid onder armoede wordt verstaan. Gaat het alleen om een inkomensgrens en zo ja welke dan, of ook om andere criteria? Als ook andere criteria meewegen, zullen deze objectiveerbaar moeten zijn, omdat er anders geen beleid op te voeren is. 3. (Her)formuleer het armoedebeleid voor de lopende collegeperiode zodat de kaders ervan duidelijk worden in termen van doelstellingen (specifiek, meetbaar en tijdgebonden), doelgroepen, afbakening, instrumenten en middelen. 4. Zet een systeem op van monitoring en beleidsevaluatie, zodat de effectiviteit van het beleid gevolgd kan worden en verantwoording kan worden afgelegd aan de gemeenteraad. De voornaamste aanbeveling van de Rekenkamer voor de gemeenteraad is de voorgaande aanbevelingen over te nemen en het college opdracht te geven deze uit te voeren en halfjaarlijks over de voortgang aan de raad te rapporteren. 8

10 7. Reactie College Graag maken wij gebruik van de geboden mogelijkheid op het conceptrapport onderzoek Lokaal Armoedebeleid van 1 mei 2007 te reageren. Wij geven onderstaand ons commentaar gericht op het rapport in het algemeen en de conclusies en aanbevelingen in het bijzonder. Het rapport in het algemeen Het rapport van de Rekenkamer behandelt het lokale armoedebeleid in de gemeente. Het onderzoek beoogt een samenhangend overzicht te verschaffen van het gevoerde armoedebeleid in de jaren 2004 tot en met Doel van dit overzicht is om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken en aanbevelingen te formuleren met het oog op een mogelijke bijstelling van het armoedebeleid. U concludeert dat het armoedebeleid in de onderzoeksperiode fundamentele tekortkomingen heeft. U geeft aan dat dit in simpele bewoordingen erop neerkomt dat het onvoldoende duidelijk is waar het beleid over gaat, op wie het beleid zich richt, welke doelen er precies zijn, hoe die bereikt moeten worden en welke middelen daarvoor beschikbaar zijn. Wij bestrijden uw conclusie dat er sprake is van fundamentele tekortkomingen. Vanuit een wetenschappelijk verantwoorde opzet en uitvoering van het onderzoek en redenerend vanuit een theoretisch conceptueel kader, komt u tot uw aanbevelingen. U gaat daarbij niet in op de feitelijk verrichte werkzaamheden en getroffen maatregelen gericht op het bereiken van de doelgroep, hoe breed of smal gedefinieerd dan ook. De raad heeft in de vorm van tweemaal een armoedewerkgroep getracht signalen uit de samenleving op te pakken. Dit heeft geleid tot concrete acties in de dagelijkse praktijk van armoedebestrijding. Wij zijn overtuigd dat onze inzet en middelen effecten hebben gehad. Het hoe en wat precies, is buitengewoon lastig te duiden. Ook voor u. Immers u kunt ook niet aangeven dat ons gemeentelijk beleid geen effect heeft gehad en dat het gemeenschapsgeld niet goed is besteed. Het lijkt erop dat er sprake is van twee belevingswerelden, twee niveaus waarin u en wij zich begeven. Wij roepen u op te komen tot uw aanbevelingen vanuit een positief kritische houding en gericht op de praktische vertaalslag voor ons als college maar ook voor de raad. Dan kunt u daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het verder verbeteren van ons armoedebeleid. De raad heeft zich in de eerste helft van 2003, samen met een vertegenwoordiging van de Cliëntenraad Sociale Zaken, van de Belangengroep Gehandicapten Capelle en met ambtelijke ondersteuning in de Werkgroep Armoedebeleid, gebogen over de mogelijkheden die er zijn om armoedebeleid verder te ontwikkelen. Als basis diende het armoedebeleid, zoals vastgelegd in de Armoedenota van april 2000 en de uitwerking Armoedenota eerste fase van februari De conclusie van de werkgroep was dat het armoedebeleid zich moest richten op: 1. het bestrijden van sociaal en maatschappelijk isolement van alle minder draagkrachtige inwoners door het bevorderen van maatschappelijke en culturele participatie, en 2. het ontwikkelen van preventieve maatregelen, met name gericht op jongeren en minderheden om achterstanden te voorkomen en ontplooiing te bevorderen. De werkgroep heeft, op basis van een totaaloverzicht en vanuit een directe en praktische insteek, die projecten en maatregelen gekozen die binnen de werkgroep het meeste draagvlak hadden. Duidelijk is daarbij aangegeven waar het beleid over gaat en is per project en maatregel aangegeven op wie het beleid zich richt, welke doelen er zijn, hoe die bereikt moeten worden en welke middelen daarvoor beschikbaar zijn. De raad heeft op 15 maart 2004 het armoedebeleid voor de periode 2003 tot en met 2006 vastgesteld en wij hebben het vervolgens uitgevoerd. Vorenstaande laat onverlet dat destijds inkomensondersteunende maatregelen op basis van de bijstandswet, de bijzondere bijstand en maatregelen als het gemeentelijke kwijtscheldingsbeleid en de langdurigheidtoeslag genoemd hadden kunnen worden als zijnde mogelijke sturingsinstrumenten voor 9

11 het armoedebeleid. Bij het formuleren van voorstellen lag de nadruk van de werkgroep echter op de ontwikkeling van (nieuwe) maatregelen waarvoor (nog) geen andere geldstromen beschikbaar waren. De raad is daarna periodiek geïnformeerd over de uitwerking van de vastgestelde maatregelen en hebben er discussies over het te voeren en uitgevoerde beleid plaatsgehad. Wij noemen enkele voorbeelden: november 2005, gemeenteraad behandelt de tussenrapportage over de stand van zaken van het Armoedebeleid ; oktober 2006, bestedingsvoorstel voor het Fonds Armoedebeleid; maart 2007, Dag van de Armoede. Zoals u weet, hebben wij geruime tijd voor het uitbrengen van uw rapport uitvoering gegeven aan een onderzoek naar de armoedeproblematiek in onze gemeente, ligt er een evaluatie van het gevoerde armoedebeleid en heeft er een werkconferentie de "Dag van de Armoede plaatsgevonden. Alle gemeenteraadsfracties en vele betrokkenen uit het veld waren bij deze dag aanwezig. Op basis hiervan wordt een Doorstartnotitie van het Armoedebeleid opgesteld, die wij binnenkort aan de raad zullen aanbieden. Wij vinden het dan ook spijtig dat u aan deze ontwikkelingen uit 2006 en begin 2007 voorbij gaat in uw rapport. Gelet op uw doelstelling om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken, zijn wij van mening dat, gelet op de werkgroep in 2003 vanuit de raad, de kaderstellende rol van de raad niet verder versterkt kan worden. Wij nodigen u, gelet op uw kennis en ervaring, uit de raad concrete handvatten aan te reiken teneinde de controlerende rol beter in te kunnen vullen. Als laatste merken wij op dat het in uw eindrapport één-op-één opnemen van uitspraken van individuele en/of een zeer beperkt aantal gesprekspartners er bij komende onderzoeken toe zou kunnen leiden dat er met meer terughoudendheid gesproken wordt. Onderstaand geven wij ons commentaar op de aanbevelingen weer. Reactie op de aanbevelingen Gelet op de conclusies van het onderzoek acht u het weinig zinvol gedetailleerde aanbevelingen te doen ter verbetering van het armoedebeleid. U wilt volstaan met enkele aanbevelingen die beogen de kwaliteit van het armoedebeleid op hoofdlijnen wezenlijk te verbeteren. Als de gemeente erin slaagt deze aanbevelingen te implementeren, kan naar uw mening in een volgende fase een verdere verfijning van de effectiviteit van het beleid plaatsvinden. Onderstaand geven wij uw aanbevelingen weer met onze reactie daarop. 1. Maak een principiële keuze: themabeleid of doelgroepenbeleid Uw aanbeveling luidt: Maak een principiële keuze of armoedebeleid als themabeleid wordt ingezet of als onderdeel van doelgroepenbeleid. Als die keuze in het midden wordt gelaten, ontstaat er een te hoge beleidsdruk en ontstaat het risico van overlappingen en tegenstrijdigheden in beleid. Onze reactie luidt: Wij zijn van mening dat er geen sprake is van een principiële keuze. Armoedebeleid betreft zowel het algemene beleid (thema) met betrekking tot het bestrijden van sociaal en maatschappelijk isolement en het verruimen van de bestedingsmogelijkheden van alle minder draagkrachtige inwoners, als het facet beleid als onderdeel van het bredere beleid gericht op de bestrijding van achterstanden en de bevordering van de participatie en integratie van specifieke doelgroepen. 2. Definieer helder wat voor het beleid onder armoede wordt verstaan Uw aanbeveling luidt: Definieer helder wat voor het beleid onder armoede wordt verstaan. Gaat het alleen om een inkomensgrens en zo ja, welke dan, of ook om andere criteria? Als ook andere criteria meewegen, zullen deze objectiveerbaar moeten zijn, omdat er anders geen beleid op te voeren is. 10

12 Onze reactie luidt: In de Kadernota Voor Waarden, Voor Zorg, Voor Doen, zijn de beleidsvoornemens geformuleerd voor deze collegeperiode. Daarin wordt onder andere ten doel gesteld om een beter inzicht te krijgen in de armoede-problematiek van specifieke groepen, om vervolgens gericht op hun situatie in te kunnen spelen. Op basis van de kadernota zijn in het Collegewerkplan tien specifieke actiepunten geformuleerd voor het armoedebeleid. De uitwerking van alle actiepunten is inmiddels in gang gezet en grotendeels gerealiseerd. Het onderzoek naar de armoedeproblematiek is gepubliceerd in de vorm van de Armoedemonitor Capelle aan den IJssel Ook is het Armoedebeleid beschreven en geëvalueerd door BMC. In maart 2007 vond de Dag van de Armoede plaats. Hierbij zijn de onderzoeken gepresenteerd en ideeën zijn uitgewisseld voor de vervolg-aanpak van armoede. Vertegenwoordigers van maatschappelijk werk, thuiszorg, ouderenwerk en kerkelijke organisaties traden in overleg met raadsleden en ambtenaren om het huidige beleid rond armoede te bespreken en nieuwe plannen te ontwikkelen. Alle gemeenteraadsfracties waren hierbij vertegenwoordigd. Op basis van de bevindingen van de Dag van de Armoede en een beter inzicht in de armoedeproblematiek zal binnenkort een Doorstartnotitie aan de raad worden aangeboden. Met uw aanbeveling wordt in de Doorstartnotitie rekening gehouden. 3. (Her)formuleer het armoedebeleid zodat de kaders duidelijk worden Uw aanbeveling luidt: (Her)formuleer het armoedebeleid voor de lopende collegeperiode zodat de kaders ervan duidelijk worden in termen van doelstellingen (specifiek, meetbaar en tijdgebonden), doelgroepen, afbakening, instrumenten en middelen. Onze reactie luidt: Het SMART-formuleren van doelstellingen, doelgroepen et cetera is niet alleen voor iedere gemeente, maar ook voor de rijksoverheid, een buitengewoon grote uitdaging. Onze gemeente heeft in dat kader ook ervaring opgedaan met het proberen de programmabegroting SMARTER te krijgen. Dit bleek geen onverdeeld succes. Toch is het ons continue streven hieraan zo goed als mogelijk invulling te geven. Rekening houdend met het vorenstaande, zullen wij bij het opstellen van de Doorstartnotitie zeker gebruik maken van uw suggestie. Ten aanzien van het beleid voor de komende periode is het standpunt van het nieuwe Kabinet uiteraard zeer van belang. Zo wordt bijvoorbeeld in het Bestuursakkoord rijk en gemeenten Samen aan de slag van 4 juni jongstleden aangegeven dat er afspraken zijn gemaakt over een voortvarende gezamenlijke aanpak op het terrein van de participatie, het armoedebeleid en de schuldhulpverlening. De gemeenschappelijke ambities behelzen vermindering van het beroep op de WWB, het vergroten van de participatie van niet-uitkerings-gerechtigden, het bestrijden van armoede, het verminderen van het aantal huishoudens met problematische schulden en het stimuleren van ondernemerschap. Om deze ambities te realiseren is een omvangrijk pakket maatregelen overeengekomen, die betrekking hebben op de inzet van verschillende instrumenten ten behoeve van uiteenlopende doelgroepen. De VNG stimuleert gemeenten om armoedebeleid zoveel als mogelijk in te vullen in de vorm van materiële voorzieningen gericht op participatie. Het streven is niet-gebruik voor alle gemeentelijke regelingen tegen te gaan. Wij geven hieraan met onze inkomensbrigade overigens al feitelijk invulling. 4. Zet een systeem op van monitoring en beleidsevaluatie Uw aanbeveling luidt: Zet een systeem op van monitoring en beleidsevaluatie, zodat de effectiviteit van het beleid gevolgd kan worden en verantwoording kan worden afgelegd aan de gemeenteraad. Onze reactie luidt: 11

13 De effectiviteit van het beleid is veelal lastig te meten. In uw rapport uit 2006 over de veiligheidssituatie gaf u ook al aan dat de causale relatie tussen de uitvoering van het beleid en het bereiken van de doelen niet aantoonbaar was. Dit in verband met de vele actoren (naast de gemeente onder andere politie en brandweer) in het veld. Ook bij de bestrijding van armoede zijn vele actoren actief. Armoede kent ook vele oorzaken. Net als toen geven wij aan dat dit ons niet ontslaat van de plicht ons beleid verder te ontwikkelen en mogelijk aan te scherpen en dat wij daarover graag met u van gedachten willen wisselen. Ook nu staan wij open voor goede suggesties en stellen het op prijs daarbij praktische handreikingen te krijgen voor het op een transparante wijze rapporteren over de gemeten effectiviteit van het beleid. Wij zijn dan ook zeer geïnteresseerd in uw nadere adviezen en tips in deze en zullen, mits bruikbaar, zeker ons voordeel mee doen. Uiteraard zullen wij, rekening houdend met het vorenstaande, ook onze eigen verantwoordelijkheid in deze nemen. 12

14 8. Nawoord In de reactie van het college van burgemeester en wethouders is een onderscheid gemaakt tussen het beleidskader, zoals de Rekenkamer dat heeft onderzocht, en de dagelijkse praktijk van de armoedebestrijding. Terecht merkt het college op dat er verschillende niveaus zijn te onderkennen in de benadering van het armoedebeleid. Het onderzoek van de Rekenkamer heeft zich inderdaad hoofdzakelijk gericht op het niveau van het overkoepelende armoedebeleid en minder op het uitvoerende niveau. Dat is ook de reden dat er op dat laatste niveau geen conclusies en/of aanbevelingen zijn geformuleerd. Het betekent echter niet dat de Rekenkamer het belang van een goede uitvoeringspraktijk onderschat. Integendeel, de Rekenkamer heeft begrip en waardering voor de toewijding en gedrevenheid van het gemeentebestuur om de positie van de kwetsbaren in de gemeentelijke samenleving te verbeteren. Het lijkt ook aannemelijk dat de instrumenten die de gemeente inzet positieve effecten sorteren. Het onderzoek van de Rekenkamer laat echter zien dat het beleid zo is vormgegeven dat de effecten en prestaties ervan niet goed inzichtelijk zijn te maken. Daarom meent de Rekenkamer dat ook de beleidsvragen die in haar onderzoek aan de orde zijn gesteld, de aandacht verdienen. Het college merkt op dat ook de Rekenkamer niet kan aangeven dat het gemeentelijk armoedebeleid geen effect heeft gehad. Dit is correct en houdt direct verband met de conclusie van het onderzoek dat het beleid beperkt evalueerbaar is. Zoals het college aangeeft kunnen precieze beleidseffecten soms lastig te duiden zijn. Het is echter primair aan het college om te verantwoorden dat publieke gelden goed zijn besteed en niet aan de Rekenkamer om het tegendeel aan te tonen. Het college verwijst naar de armoedemonitor die de gemeente door een extern bureau heeft laten opstellen en de Dag van de Armoede die in het voorjaar van 2007 is georganiseerd. Het onderzoek van de Rekenkamer betrof echter de periode tot eind 2006 en daarom zijn deze ontwikkelingen niet in haar onderzoeksrapport betrokken. De Rekenkamer kan zich echter voorstellen dat de monitor en de werkconferentie belangrijke impulsen geven voor de verdere ontwikkeling van het armoedebeleid. Hoewel het college van burgemeester en wethouders haar eerste aanbeveling niet overneemt, is de Rekenkamer in hoofdlijnen positief over de reactie op haar aanbevelingen. Zij hoopt dat de aanbevelingen kunnen bijdragen aan de verdere ontwikkeling van het armoedebeleid, mede gelet op de nieuwe impulsen die voortvloeien uit het recente Bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten. Tot slot ziet de Rekenkamer in de reactie van het college aanleiding om zich te beraden op de vraag hoe, anders dan door onderzoek, ingegaan kan worden op de uitnodiging van het college om handvatten te bieden voor kaderstelling en controle. Daarbij zal de Rekenkamer uiteraard moeten vermijden in een beleidsadviserende rol terecht te komen. De Rekenkamer heeft als voornaamste taak de beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid van de gemeente. Om deze rol goed te kunnen vervullen zal het gemeentelijk beleid dus aan eisen van evalueerbaarheid moeten voldoen. Als de Rekenkamer daar vanuit haar functie aan bij kan dragen, staat zij hier positief tegenover, omdat dit op termijn ook de bruikbaarheid van haar eigen onderzoeken kan verhogen. 13

15 Deel II Nota van Bevindingen 14

16 Deel II Nota van Bevindingen Lokaal Armoedebeleid Rekenkamer Capelle aan den IJssel 2 mei 2007

17 Inhoud 1 Inleiding 1 2 Beschrijving en inventarisatie van het armoedebeleid Armoede en Armoedebeleid Armoedebeleid in andere gemeenten Armoedebeleid in Capelle aan den IJssel 5 3 Analyse van het armoedebeleid in Capelle aan den IJssel Toetsingskader Beoordeling armoedebeleid in Capelle aan den IJssel Samenvatting bevindingen 13 4 Uitvoering en effecten van het lokale armoedebeleid Uitvoering van het lokale armoedebeleid Effecten van het lokale armoedebeleid De financiën Verantwoording van het college over het gevoerde armoedebeleid Samenvatting bevindingen 23 Bijlagen 24 Bijlage 1: Woordenboek Armoedebeleid 24 Bijlage 2: Bronnenlijst 25 Bijlage 3: Armoedebeleid: een overzicht van maatregelen in andere gemeenten 28 Bijlage 4: Maatregelen in de nota armoedebeleid inclusief aanpassing na tussentijdse evaluatie armoedebeleid Bijlage 5: Overig armoedebeleid niet afkomstig uit nota armoedebeleid 37 Bijlage 6: Totaalbeeld Armoedebeleid in Capelle aan den IJssel 43 Bijlage 7: Financieel overzicht armoedebeleid 45

18 1 Inleiding Doel- en vraagstelling van het onderzoek De doelstelling van het onderzoek is drieledig. 1 Het verschaffen van een samenhangend overzicht van het gevoerde armoedebeleid wat betreft de doelstellingen en de maatregelen, de uitvoering en de effecten van het beleid. 2 Het versterken van de controlerende en politiek sturende rol van de raad met behulp van dit overzicht. 3 Het formuleren van aanbevelingen met het oog op een nieuw te formuleren armoedebeleid na (E) Samenhangend overzicht van het armoedebeleid (A) Beschrijving en Inventarisatie beleid doelen, middelen, tijd budget evalueerbaarheid doelen (B) Beleidsuitvoering organisatie/ afstemming uitvoering conform besluit over- of onderbesteding (C) Effecten bereiking doelgroep doelbereiking en maatschappelijke effecten (D) Verantwoording Afbeelding 1: onderzoeksmodel De centrale vragen van het onderzoek luiden als volgt. A Hoe kan het lokale armoedebeleid worden geïnventariseerd en omschreven? B Hoe wordt het lokale armoedebeleid uitgevoerd? C Wat zijn de effecten van het lokale armoedebeleid? D Op welke wijze legt het college verantwoording af over de uitvoering en de effecten van het lokale armoedebeleid? Afbakening Het onderzoek heeft zich gericht zich op het armoedebeleid uit de periode en in het bijzonder op die onderdelen van het lokale armoedebeleid waarbij sprake is van een 1

19 geldelijke bijdrage aan de inwoners. De onderdelen van het armoedebeleid waarbij geen sprake is van een geldelijke bijdrage zijn uitsluitend geïnventariseerd en beschreven. 2

20 2 Beschrijving en inventarisatie van het armoedebeleid 2.1 Armoede en Armoedebeleid Wat is armoede? In de literatuur en beleidsnota s komen verschillende definities van armoede naar voren. 1 Armoede in de meest brede zin kan omschreven worden als een tekort aan financiën en goederen (materiële armoede) en/of een tekort aan sociale contacten, ontplooiing en ontwikkeling (immateriële of sociale armoede). In een veel voorkomende minder brede definitie betekent armoede dat mensen niet als een volwaardige burger kunnen deelnemen aan de maatschappij (= sociale uitsluiting) als gevolg van een tekort aan financiën of goederen. In deze omschrijving wordt er een causaal verband gelegd: het gaat om sociale armoede als gevolg van materiële armoede. In enge zin kan armoede worden gezien als een tekort aan financiële middelen gemeten aan een bepaalde inkomensgrens. In de praktijk zijn er in Nederland twee belangrijke inkomensgrenzen. Allereerst is er de lage inkomensgrens, waarbij de hoogte van de bijstandsuitkering uitgangspunt is. 2 Daarnaast kan een beleidsmatige inkomensgrens worden gehanteerd van 105% van het sociaal minimum, vastgelegd in een aantal belangrijke wetten (Wet Werk en Bijstand, AOW, Algemene kinderbijslagwet). Wat is armoedebeleid? De inhoud van het armoedebeleid omvat de doelen, de maatregelen en het tijdpad waarbinnen de doelen bereikt dienen te zijn. De doelen van armoedebeleid hebben betrekking op het bestrijden van tekorten aan geld, goederen, sociale contacten en/of ontplooiing/ontwikkeling. Maatregelen kunnen een rechtstreekse of indirecte (financiële) bijdrage voor burgers inhouden of zijn gericht op voorlichting en het bekend maken van burgers met de maatregelen. Daarnaast is een onderscheid te maken naar het soort armoede waarop de maatregelen aangrijpen: financiën, goederen, sociale contacten of ontplooiing/ontwikkeling Armoedebeleid in andere gemeenten In de taakverdeling tussen gemeente en Rijk is het algemeen generiek inkomensbeleid een verantwoordelijkheid van het Rijk. Dit betekent dat gemeenten alleen in aanvulling StimulanSZ&SGBO, gemeentelijk armoedebeleid, april SCP, Armoedemonitor 2005, november Algemene rekenkamer, Armoedebestrijding: de financiële ondersteuning, 10 februari Er wordt uitgegaan van bijstandsuitkering niveau Door inflatie is het sociale minimum lager dan de lage-inkomensgrens. Bron: Armoedemonitor 2005, SCP, p. 11. Zie schema 2.1 voor een overzicht van armoedebeleid in andere gemeenten en een indeling naar aangrijpingspunt. 3

21 op het rijksbeleid burgers met financiële problemen kunnen ondersteunen door lokaal maatwerk. Dit kan bijvoorbeeld door aan individuele personen bijzondere bijstand te verstrekken, indien uitgaven echt noodzakelijk zijn. Aan ouderen, gehandicapten en chronisch zieken kan in het kader van de Wet Werk en Bijstand (Wwb) bijzondere bijstand worden verleend zonder de noodzakelijkheid te toetsen. Dit worden categoriale regelingen genoemd. Op basis van een analyse van drie landelijk en negen gemeentelijke nota s over armoedebeleid 4, is voor dit onderzoek een schema opgesteld van maatregelen die doorgaans deel uitmaken van het armoedebeleid StimulanSZ&SGBO, gemeentelijk armoedebeleid, april SCP, Armoedemonitor 2005, november Algemene rekenkamer, Armoedebestrijding: de financiële ondersteuning, 10 februari Gemeente Bladel, Nota minimabeleid, Gemeente Waddinxveen, Kaderstellende nota minimabeleid, Gemeente Eemsmond, Minimabeleid gemeente Eemsmond, Gemeente Amstelveen, Minima? Alle minimaregelingen onder één paraplu, augustus Gemeente Lelystad, Minimabeleid Lelystad, juni Gemeente Ridderkerk, Beleidsnota Wet Werk en Bijstand in Ridderkerk, Gemeente Dordrecht, Armoedebeleid, januari Gemeente Almere, hoofdlijnennota minimabeleid WWB; Zorg en Zelfredzaamheid, juni Gemeente Nijmegen, Minimabeleidsplan 2003 en verslag 2002, februari In bijlage 3 is het schema eveneens opgenomen. Hier kunt u ook voorbeelden vinden van de genoemde maatregelen. 4

22 Typen Maatregel grijpt direct aan op: maatregelen Financiën Goederen Sociale contacten Ontplooiing/ ontwikkeling Bijdrage rechtstreeks aan burger Bijstand in natura. Cliëntenraden bijstand, gehandicapten. Bijdrage via intermediair Voorlichting en bekendmaking met beleid Bijstand. Bijzondere bijstand. Toeslagen. Kwijtschelding belastingen. Beperken woonlasten. Eenmalige uitkeringen. Aanpak achterstandswijken. Schuldhulpverlening. Collectieve (aanvullende) ziektekostenverzekering. Folders en brochures financiële maatregelen. Publieksbalie instellen (één loket). Voorzieningen maatschappelijke opvang dak- en thuislozen. Ruilwinkel. Subsidie voedselbank. Aanpak achterstandswijken. Jongerenloket of Jongereninformatiepunt. Zorgloket WMO. Participatie bevorderende maatregelen. Kortingspas. Sociale activering. Huiskamerproject. Buurthuizen. Kortingsbrieven participatiebevordering. Folders en brochures. Verplicht budgetbeheer. Toeleiding naar zorg, onderwijs en werk. Vrijwilligers vacaturebank. Preventie en tegengaan niet-gebruik maatregelen. Schema 2.1: een overzicht van maatregelen van armoedebeleid in andere gemeenten In veel gemeenten hebben financiële bijdragen aan burgers een hoger gelegen immaterieel doel. Door bijvoorbeeld een kortingspas aan burgers met een laag inkomen te verstrekken, kunnen zij deelnemen aan het maatschappelijke leven. Het doel is dan sociale contacten van minder draagkrachtige personen te bevorderen. Gemeenten voeren vaak doelgroepenbeleid (allochtonen, nieuwkomers, gehandicapten, ouderen, etc) dat raakvlakken heeft met het armoedebeleid. Hierin schuilt het gevaar van overlappingen (bijdragen verstrekken vanuit verschillende beleidsvelden met een vergelijkbaar doel) of een eenzijdige focus op een bepaalde doelgroep. 2.3 Armoedebeleid in Capelle aan den IJssel Capelle aan den IJssel hanteert een brede definitie van armoede. Het armoedebeleid is gericht op: 1 Het bestrijden van sociaal en maatschappelijk isolement van alle minder draagkrachtige inwoners door het bevorderen van maatschappelijke en culturele participatie. 2 Het ontwikkelen van preventieve maatregelen vooral gericht op jongeren en minderheden om achterstanden te voorkomen en ontplooiing te bevorderen. 6 6 Gemeente Capelle aan den IJssel, notitie Armoedebeleid , 4 februari 2004 p.1. 5

23 Minder draagkrachtige inwoners vormen de doelgroep (materiële armoede) en het bestrijden van sociaal en maatschappelijk isolement (sociale armoede) is het uiteindelijke doel. Maatregelen Het armoedebeleid in Capelle aan den IJssel is op meerdere plekken beschreven: a nota Armoedebeleid , inclusief aanvullende maatregelen naar aanleiding van de Tussenevaluatie armoedebeleid ; b overige beleidsdossiers. De werkgroep armoedebeleid heeft in de maatregelen die ten grondslag liggen aan het armoedebeleid een onderscheid gemaakt tussen: a preventieve projecten: projecten die er op gericht zijn om te voorkomen dat mensen in de armoede terecht komen; b projecten gericht op participatie; c ondersteunende maatregelen, waaronder ook inkomensondersteunende maatregelen vallen. De door het gemeentebestuur ingezette maatregelen zijn samengevat in schema Typen Maatregel grijpt direct aan op: maatregelen Financiën Goederen Sociale contacten Rechtstreekse Woonbeleid. bijdrage Bijdrage via intermediair Voorlichting en bekendmaking met beleid Bijstand. Bijzondere bijstand. Kwijtschelding. belastingen. Eenmalige langdurigheidstoeslag. Schuldpreventie. Schuldhulpverlening. Gehandicaptenbeleid. Brochure Bijzondere bijstand. Communicatietraject rondom invoering kortingsbrief. Budgetcursus schuldhulpverlening. Bijdrage Voedselbank. Woonbeleid. Indirecte studiekosten kinderen. Schema 2.2: typering armoedebeleid in Capelle aan den IJssel Ontplooiing en ontwikkeling Korting kosten sport- en culturele activiteiten/ kortingsbrief. Ouderbijdrage voor- en vroegschoolse educatie (VVE). Plan van aanpak voortijdig schoolverlaten. Vrijwilligers vacaturebank. Lokaal volksgezondheidbeleid. Reïntegratiebeleid. Subsidie Stichting Leergeld. Onderwijsachterstandenbeleid. Integratiebeleid. Jeugdbeleid. Lokaal volksgezondheidbeleid. Jeugdbeleid. 7 Zie bijlage 4 voor een uitgebreide weergave van het totaalbeeld Armoedebeleid in Capelle aan den IJssel. 6

24 De nota armoedebeleid gaat uit van drie typen maatregelen, te weten: preventieve, participatiebevorderende en (inkomens)ondersteunende maatregelen. Op basis van de tussenevaluatie van het armoedebeleid in 2005 heeft de gemeente het beleid aangevuld met drie extra maatregelen, namelijk een startsubsidie aan de Stichting Leergeld, een jaarlijkse bijdrage aan de Voedselbank en budgetcursussen. De maatregelen uit de nota armoedebeleid, aangevuld met de extra maatregelen, zijn voor het merendeel (inkomens) ondersteunende maatregelen met een hoger gelegen immaterieel doel. Zo is de ouderbijdrage Voor- en Vroegschoolse Educatie een financieel ondersteunende maatregel gericht op de ontplooiing en ontwikkeling van jonge kinderen. Naast het armoedebeleid uit de nota armoedebeleid voert het gemeentebestuur op meerdere terreinen beleid dat zich mede richt op mensen met een minimuminkomen. Voorbeelden hiervan zijn de maatregelen in het kader van kwijtscheldingen lokale belastingen, schuldhulpverlening en delen van het lokaal volksgezondheidsbeleid en het jeugdbeleid. 8 Doorgaans is er sprake van een expliciet verband met het armoedebeleid. Dat wil zeggen dat de maatregelen gericht zijn op de doelgroep van het armoedebeleid. Zo is een deel van het lokale volksgezondheidsbeleid specifiek gericht op mensen met een lage sociaal-economische status. Het onderwijsachterstandenbeleid richt zich onder andere op kinderen uit gezinnen afkomstig uit de lagere sociale milieus. Ook hier ligt een verband met het armoedebeleid. 8 Zie bijlage 5 voor een totaaloverzicht en analyse van het overige armoedebeleid. 7

25 3 Analyse van het armoedebeleid in Capelle aan den IJssel 3.1 Toetsingskader Het toetsingskader levert de beoordelingscriteria waaraan de praktijk van het armoedebeleid wordt getoetst. Ten aanzien van de formulering van het armoedebeleid hanteren we de volgende toetspunten/normen: Er ligt een adequate beleidstheorie ten grondslag aan het armoedebeleid Het armoedebeleid is opgesteld vanuit een eenheid in visie en een analyse van de problematiek. Het probleem is gedefinieerd en er is een inschatting gemaakt van de omvang van de problematiek en de belangrijkste oorzaken. Het armoedebeleid is wat betreft veronderstellingen op de analyse afgestemd en de middelen grijpen de oorzaken aan, om daarmee de doelen van het beleid te bereiken. Het armoedebeleid en de doelgroep zijn duidelijk afgebakend De doelgroep van het armoedebeleid is eenduidig afgebakend en de kenmerken van de doelgroep zijn helder omschreven. Daarnaast is duidelijk uit welke beleidsinstrumenten het beleid bestaat, welk budget hiervoor beschikbaar is en aan welke doelstellingen de instrumenten moeten bijdragen. Het armoedebeleid wordt op één plaats omschreven Er wordt op één plaats helder omschreven uit welke onderdelen het armoedebeleid bestaat. Met andere woorden: er is sprake van een totaaloverzicht van het armoedebeleid waaruit in één oogopslag alle onderdelen van het armoedebeleid zijn te halen. De beleidsdoelstellingen zijn evalueerbaar De doelstellingen van het armoedebeleid zijn specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd. 3.2 Beoordeling armoedebeleid in Capelle aan den IJssel Adequate beleidstheorie armoedebeleid ontbreekt Er is geen sprake van een gemeenschappelijk gedragen visie op het armoedebeleid binnen de ambtelijke organisatie en het bestuur van Capelle aan den IJssel. De verantwoordelijke portefeuillehouder ziet het armoedebeleid als een product van de raad en niet van het college. Vanuit de raad is er een ander beeld, namelijk dat vooral het college bepalend is voor de inhoud van het armoedebeleid: De discussie is erg gestuurd door college. We zijn als raad weinig kaderstellend bezig geweest. 9 9 Bron: groepsgesprek raadsleden. 8

26 Er is geen brede discussie over de diepgang en breedte van het armoedebeleid gevoerd. Uit de notitie Armoedebeleid en de verslagen van commissie- en raadsvergaderingen blijkt dat er voornamelijk wordt gesproken over maatregelen en hoe deze in te zetten. We constateren dat de portefeuillehouder wel een uitgesproken visie heeft, maar dat deze niet gemeenschappelijk is gemaakt en is doorvertaald naar het beleid. In deze visie staan twee trefwoorden centraal, namelijk werk en preventie : Voor het armoedebeleid heb ik twee lijnen. De eerste is dat werk de enige duurzame weg is om uit de armoede te komen en twee, armoede is soms erfelijk dus zul je ook moeten investeren in kinderen. Je hebt nu in sommige gezinnen drie generaties die werkloos zijn. Armoede is erfelijk en binnen de verdeling van de portefeuilles is daar aandacht voor. Het is ook utopisch te denken dat je een krachtdadig armoedebeleid kunt voeren zonder het te koppelen aan werk. Vroeger kon je mensen iets geven. De invoering van de Wet werk en bijstand heeft dat voor een groot deel onmogelijk gemaakt. Je wordt gedwongen via omwegen de nood te verlichten. Je zult daarom ook preventief moeten werken. 10 In het dossier is geen grondige probleemanalyse aangetroffen. Uit gesprekken met een betrokken ambtenaar blijkt dat eigen inschattingen en keuzen een grote rol hebben gespeeld in het samenstellen van de nota. 11 Het armoedebeleid in Capelle aan den IJssel is geformuleerd door de Werkgroep Armoedebeleid bestaande uit leden van de commissie Dienstverlening en vertegenwoordigers van de cliëntenraad en de Belangengroep Gehandicapten Capelle. 12 Op basis van de voorstellen uit de uitwerking armoedenota, 1 e fase en voorstellen van gemeenteraadsleden heeft de werkgroep een groot aantal mogelijke projecten en scenario s besproken. De werkgroep heeft een deel daarvan ambtelijk laten uitwerken in concrete voorstellen met financiële onderbouwing. Op basis hiervan heeft de werkgroep prioriteit gegeven aan een aantal maatregelen en projecten. 13 Criteria bij deze afweging waren de voor- en nadelen, urgentie en kosten. 14 Het armoedeprobleem in Capelle aan den IJssel is niet gedefinieerd. Er is geen inschatting gemaakt van de omvang van het probleem en de oorzaken.de precieze oorzaken van armoede blijven onduidelijk waardoor het armoedebeleid niet wordt gericht en samenhang in maatregelen ontbreekt. Het huidige armoedebeleid is een antwoord op een actueel en politiek probleem waarbij de politieke belangstelling hoofdzakelijk uitgaat naar concrete maatregelen. Ambtenaren bevestigen deze bevinding. We doen heel veel, maar het staat allemaal nog los van elkaar. In samenhang kan het veel effectiever zijn Bron: interview met verantwoordelijke portefeuillehouder. Bron: interview betrokken ambtenaar. Gemeente Capelle a/d IJssel, notitie Armoedebeleid , 4 februari Gemeente Capelle a/d IJssel, notitie Armoedebeleid , 4 februari 2004 p.1. Bron: interview betrokken ambtenaar. Bron: Groepsgesprek hoofd Welzijn en Educatie, hoofd Sociale Zaken en beleidsadviseur Armoedebeleid. 9

27 Eigenlijk zouden we de tijd moeten hebben om een goede analyse uit te voeren en dan beleid gaan ontwerpen. Maar armoede is een politiek item en dan heb je die tijd niet. Er is altijd een spanningsveld met betrekking tot de problematiek. Je vangt een signaal op dat er kinderen zonder ontbijt op school komen. Je moet dan gaan onderzoeken of het signaal juist is of dat mensen elkaar napraten. Maar van de politiek moet je daar op ingaan. Het gaat een eigen leven leiden. 16 Raadsleden geven aan dat herhaaldelijk is gesproken over het beter in beeld brengen van de doelgroep en dat er gepleit is voor meer onderzoek. 17 De verantwoordelijke portefeuillehouder geeft echter aan dat hij weinig vertrouwen heeft in allerlei onderzoeken. Zelf zie ik gewoon dat het wonen en reizen duur is en dat de energielasten hoog zijn, iedere Capellenaar ervaart dat. Dat zijn factoren die niet te veralgemeniseren zijn. Dat zit in mijn hoofd en die rechtvaardigen mij te knokken voor volledige kwijtschelding, een Rotterdampas en te lobbyen bij bedrijven voor stageplaatsen. [Is er ten behoeve van de effectiviteit van het beleid geïnvesteerd in het indiceren van de doelgroep?] Ik heb 2000 bijstandsgerechtigden, dus ook 2000 doelgroepen en 2000 files. Ik geloof niet in dit soort onderzoeken. 18 Ambtenaren bevestigen dit beeld: De wethouder heeft het analyseren van de problemen lange tijd tegengehouden. Hij had het gevoel dat we het probleem al kennen. Hij wilde actie, concrete maatregelen die ten goede kwamen van de mensen, maar wij hebben geld nodig voor onderzoek. Nu pas geeft de wethouder toe, maar het gaat niet van harte. 19 Ook heeft de raad het college geen opdracht gegeven om een grondige probleemanalyse te laten uitvoeren die inzicht geeft in de armoedeproblematiek. De raad heeft hierover wel vragen gesteld aan het college, maar zet bij het uitblijven van antwoorden niet door. 20 Geen duidelijke afbakening van het armoedebeleid en de doelgroep Het armoedebeleid wordt onvoldoende afgebakend. De vraag welke oorzaken wel of niet moeten worden meegenomen in het kader van het armoedebeleid is onvoldoende beantwoord. De doelstelling van het armoedebeleid richt zich onder andere op het voorkomen van achterstanden en het bevorderen van ontplooiing. 21 Vanuit het jeugdbeleid, onderwijsachterstandenbeleid en integratiebeleid wordt ook veel ingezet op Bron: groepsgesprek hoofd Welzijn en Educatie, hoofd Sociale Zaken en beleidsadviseur Armoedebeleid. Zie ook tekstkader paragraaf 4.4. Bron: interview met verantwoordelijke portefeuillehouder. Bron: groepsgesprek hoofd Welzijn en Educatie, hoofd Sociale Zaken en beleidsadviseur Armoedebeleid. Bron: groepsgesprek raadsleden. Gemeente Capelle a/d IJssel, notulen gemeenteraadsvergadering, 7 november Gemeente Capelle a/d IJssel, notitie Armoedebeleid , 4 februari 2004 p

28 het voorkomen van achterstanden en het bevorderen van ontplooiing. 22 Alle beleidsterreinen richten zich op verschillende oorzaken van achterstanden. Onduidelijk is welke oorzaken tot het armoedebeleid kunnen worden gerekend en welke tot de andere beleidsterreinen. Een gevolg hiervan is onduidelijkheid over de instrumenten die vallen onder het armoedebeleid. Zo vormt de ouderbijdrage Voor- en vroegschoolse educatie een onderdeel van de nota armoedebeleid, evenals het beleid ter bestrijding van voortijdig schoolverlaten. 23 Het onderwijsachterstandenbeleid (GOA), dat eveneens een belangrijke preventieve werking kan hebben voor doelgroepen van het armoedebeleid, blijft buiten beschouwing in de nota armoedebeleid. 24 Het ontbreken van een probleemanalyse werkt door in het afbakenen van de doelgroep van het armoedebeleid. Het totale armoedebeleid is gericht op meerdere groepen (ouderen, jongeren, allochtonen, kinderen uit gezinnen met een minimuminkomen). 25 De nota armoedebeleid noemt minder draagkrachtige inwoners, jongeren en minderheden als doelgroepen voor het beleid. 26 Onduidelijk blijft wat de kenmerken van deze doelgroepen zijn. Wanneer is iemand minder draagkrachtig? Vormen alle jongeren en minderheden de doelgroep of alleen jongeren en minderheden die minder draagkrachtig zijn? De nota armoedebeleid geeft per maatregel een indicatie van de doelgroep 27, maar dit leidt niet tot een overzicht van de totale doelgroep. Diverse betrokken ambtenaren bevestigen dit beeld. Het beleid struikelt over ideeën die te snel opgepakt en uitgevoerd worden. 28 Je moet eerst de vraag analyseren, wat is de problematiek en daar een antwoord op geven. Dan pas maatregelen nemen en het organiseren. Nu ontbreekt de vraag Gemeente Capelle a/d IJssel, contourennota: Visie op integratie van allochtonen in gemeente Capelle a/d IJssel, oktober Gemeente Capelle a/d IJssel, Nota Lokaal Jeugdbeleid, juli Gemeente Capelle a/d IJssel, tussentijds advies: Het Capels Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid. Een tussenstop en een doorstart, oktober Zie ook bijlage 5. Gemeente Capelle a/d IJssel, notitie Armoedebeleid , 4 februari 2004 p.2 en 3. Gemeente Capelle a/d IJssel, notitie Armoedebeleid , 4 februari Voor het totaalbeeld van het armoedebeleid verwijzen we u naar bijlage 6. Gemeente Capelle a/d IJssel, notitie Armoedebeleid , 4 februari 2004 p.1. Gemeente Capelle a/d IJssel, notitie Armoedebeleid , 4 februari 2004 p. 2 e.v. Voor een overzicht van de doelgroep per maatregel verwijzen we u naar bijlage 4. Bron: interview gemeentesecretaris. Bron: interview betrokken ambtenaar. 11