Economisch beleid aan banden? De strijd om de EMU. Alman Metten Bart van Riel

Transcriptie

1 Economisch beleid aan banden? De strijd om de EMU Alman Metten Bart van Riel

2 Inhoudsopgave Inleiding 7 1 De noodzaak van een Economische en Monetaire Unie 9 De emu en de interne markt 9 Lessen uit de ems-crises ( ) 12 Naar mondiale wisselkoersstabiliteit 15 2 Strijd om de beleidsvrijheid 21 Is aanscherping van Maastricht noodzakelijk? 23 Alternatieven voor het stabiliteitspact 27 Prijsstabiliteit en de Europese Centrale Bank 30 Beleidsruimte en de internationale financiële markten 35 3 De nieuwe contouren van een sociaal Europa 37 Een gecoördineerde kapitaalbelasting op Europees niveau 38 Zet integratie de sociale bescherming onder druk 42 Verhoging van de Europese begroting? 45 4 Europa en de wereldeconomie 49 Samenvatting 53 Noten 55 Bibliografie 63

3 Inleiding Met de komst van de Europese muntunie1 staat er meer op het spel dan het invoeren van een gemeenschappelijk betaalmiddel in Europa. Het gaat ook om grondslagen en richting van het sociaal-economisch beleid. Met name de Duitse en Nederlandse centrale bankiers betogen dat de Europese muntunie het noodzakelijk maakt om de beleidsvrijheid van lidstaten op begrotingsgebied verder in te perken, om prijsstabiliteit tot de belangrijkste macro-economische doelstelling te verheffen, en om de monetaire politiek voortaan geheel over te laten aan de van de politiek onafhankelijke Europese centrale bank. Hierdoor dreigt de muntunie geassocieerd te raken met een conservatief, monetaristisch geïnspireerd beleid, waarin werkgelegenheid en economische groei hooguit als afgeleide beleidsdoelstellingen worden gezien, de publieke sector moet worden teruggedrongen, en waarin belangrijke beslissingen aan democratische controle worden onttrokken. Dit gevaar is de aanleiding geweest tot het schrijven van dit boekje. Wij zijn van mening dat er in de muntunie ruimte moet blijven voor een op groei en werkgelegenheid gericht macro-economisch beleid en er mogelijkheden moeten blijven om de richting van het beleid langs democratische weg te beïnvloeden. Als prijsstabiliteit en het terugdringen van de overheidsschuld als beleidsdoelstellingen verabsoluteerd worden, zal dit ten koste gaan van de economische groei. Hierdoor zal de werkloosheid in Europa verder stijgen en zullen regionale ongelijkheden toenemen. Dit is niet alleen sociaal onverantwoord; het zal op den duur, samen met een eventuele afname van de democratische controlemogelijkheden, ook de legitimiteit van de muntunie ondergraven. Onze stelling is vervolgens dat het ook mogelijk is om in de Europese muntunie ruimte voor een op economische groei en werkgelegenheid gebaseerd beleid te behouden. Het is niet nodig een pijnlijke keuze te maken tussen verdere monetaire integratie en het behoud van nationale beleidsruimte. De Europese muntunie is noodzakelijk om het voortbestaan van de interne markt, het vrije verkeer van goederen en diensten, te garanderen en wenselijk omdat de emu Europa minder gevoelig maakt voor mondiale valutaonrust en de kansen op stabielere mondiale wisselkoersen vergroot. Het niet doorgaan van de muntunie daarentegen zal ons inziens tot desintegratie leiden. De indeling van dit boekje is als volgt. In het eerste hoofdstuk komt de noodzaak van een Europese muntunie aan de orde. Het tweede hoofdstuk behandelt de vraag hoe en op welk niveau beleidskeuzes in de monetaire unie behouden kunnen blijven. In het derde en vierde hoofdstuk gaat het tenslotte om de relatie tussen integratie, belastingen en sociale bescherming, resp. om de plaats van Europa in de mondiale economie. Verwijzingen naar de omvangrijke literatuur zijn, evenals de meer technische onderwerpen, zoveel mogelijk in voetnoten ondergebracht. Met behoud van onze verantwoordelijkheid danken we tenslotte al degenen, en met name Henk Aben, die commentaar op eerdere versies van dit boekje hebben geleverd. Overveen, augustus 1996 Alman Metten Bart van Riel

4 De noodzaak van een Economische en Monetaire Unie In de discussie over de voor- en nadelen van verdere Europese integratie lijkt zich een wending te voltrekken. Werd de voltooiing van de interne markt nog door de meeste opiniemakers als een gepast antwoord op de veranderingen in de internationale concurrentieverhoudingen gezien, als een manier voor Europese staten om samen sterker te staan en daardoor een bepaalde beleidsruimte te behouden, met de Economische en Monetaire Unie (emu) ligt dat anders. De emu dreigt zelf geassocieerd te raken met een inperking van die beleidsruimte1. Deze inperking zou volgens tegenstanders niet opwegen tegen de voordelen van een gemeenschappelijke munt. Verdere Europese integratie vormt volgens ons echter nog steeds het beste antwoord op de beperkingen die een steeds meer vervlochten en tegelijkertijd vrijere wereldeconomie aan het beleid van afzonderlijke staten oplegt. Wat afzonderlijke landen zelf niet kunnen doen (het zorgen voor wisselkoersstabiliteit, het tegengaan van beleidsconcurrentie en belastingvlucht) moeten en kunnen ze samen wel doen. Is een inperking van de macro-economische beleidsvrijheid van de lidstaten de prijs die hiervoor betaald moet worden? Zo wordt dat wel gepresenteerd, maar in de volgende hoofdstukken hopen wij aan te tonen dat dit niet het geval hoeft te zijn mits het beleid de kansen op dit gebied daadwerkelijk benut. Eerst zullen we echter de noodzaak van een monetaire unie beargumenteren zowel met het oog op de Europese interne markt, als met het oog op stabielere wisselkoersverhoudingen in de wereld. De EMU en de interne markt De monetaire unie vormt een noodzakelijk onderdeel van het Europese integratieproces. Zonder een monetaire unie kan de duurzaamheid van het vrije verkeer van goederen en diensten, en dus van de interne markt, niet gegarandeerd worden. De reden hiervoor is dat de interne markt stabiele wisselkoersen behoeft, maar dat het vrije kapitaalverkeer, onderdeel van de interne markt, het handhaven van die stabiele wisselkoersen ernstig bemoeilijkt, zo niet onmogelijk maakt. Dit maakt het noodzakelijk de wisselkoersen door het aangaan van een monetaire unie te elimineren. Voor de emu bestaat dus wel degelijk ook een economische, en niet alleen een politieke noodzaak2. De interne markt stelt als voorwaarde dat er gelijke concurrentievoorwaarden in de lidstaten heersen. Zou een lidstaat zijn bedrijven direct of indirect bevoordelen, dan kan dit beschermende reacties van andere lidstaten oproepen, waardoor het principe van het vrije verkeer van goederen en diensten in gevaar komt. Wanneer een bepaalde lidstaat dan ook besluit zijn munt te devalueren kan dit beschermende reacties van andere lidstaten oproepen. Devaluaties, ook al zijn deze door de financiële markten afgedwongen, kunnen immers opgevat worden als een middel waarmee lidstaten hun bedrijven een voordeel in de internationale concurrentie verschaffen. Initiatieven om de interne markt te voltooien en om grotere stabiliteit van de wisselkoersen op Europees niveau te bewerkstelligen zijn historisch gezien dan ook sterk met elkaar verbonden3. Men kan zich zelfs afvragen of het interne-marktprogramma ooit verwezenlijkt had kunnen worden zonder de stabilisatie van de wisselkoersen die door het Europese Monetaire Stelsel teweeg gebracht werd4. Maar daarmee is de noodzaak van invoering van één Europese munt nog niet aangetoond. Waarom zouden we niet met minder vergaande vormen van monetaire coördinatie kunnen volstaan? En waarom zouden de lidstaten niet zelf, door het voeren van een gezond-geldpolitiek 5, tot stabilisatie van hun wisselkoersen kunnen komen?

5 Daarvoor moeten we een van de centrale onderdelen van de interne markt in ogenschouw nemen: de liberalisatie van het kapitaalverkeer. Sinds 1990 is sprake van een volledige liberalisatie van de kapitaalstromen in de Europese Unie. De beslissing hiertoe werd twee jaar eerder genomen in het kader van het interne-marktprogramma, en was mogelijk doordat Frankrijk en Italië hun verzet daartegen opgaven. In deze landen waren tot in de jaren tachtig nog beperkingen op de uitvoer van kapitaal aanwezig. Dit in tegenstelling tot onder andere Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, die al eerder tot volledige liberalisatie waren overgegaan. Hoewel de Franse en Italiaanse beperkingen op kapitaaluitvoer niet in staat waren op lange termijn devaluaties van deze munten tegen te houden, waren ze wel essentieel om de aanpassingen van de spilkoersen in het ems, welke in de periode vóór 1987 nog herhaaldelijk plaatsvonden, in goede banen te leiden6. De kapitaalcontroles stelden deze landen in staat zich op korte termijn te weren tegen speculatieve aanvallen op hun munten. De liberalisatie van het kapitaalverkeer vormt de schakel tussen het internemarktprogramma en de emu7. In Franse en Italiaanse ogen zou de liberalisatie op lange termijn een monetaire unie onvermijdelijk maken, als men tenminste vast wilde houden aan vaste wisselkoersen binnen de Unie. Ondersteund door het Padoa-Schioppa-rapport voor de Europese Commissie, argumenteerden de Fransen en Italianen dat het op lange termijn niet mogelijk zou zijn vrij kapitaalverkeer, vaste wisselkoersen en een zelfstandig monetair beleid te combineren. De conclusie die hieruit getrokken werd, was dat het monetaire beleid gecoördineerd en uiteindelijk vergemeenschappelijkt zou moeten worden in een monetaire unie. Coördinatie van het beleid zou betekenen dat de Bundesbank haar beleid niet uitsluitend zou afstemmen op de Duitse binnenlandse situatie, en de verplichting zou hebben tot onvoorwaardelijke bijstand bij steuninterventies op de valutamarkten mochten andere Europese munten onder druk komen te staan. Vanuit het standpunt van de Nederlandse en Duitse centrale bankiers was de liberalisatie van het kapitaalverkeer een voorwaarde voor het bespreekbaar maken van een monetaire unie, maar maakte ze een monetaire unie niet noodzakelijk. Het opheffen van de kapitaalcontroles zou de beleidsruimte van landen door de discipline van de financiële markten kunnen inperken en hen dwingen tot het vooropstellen van lage inflatie en beheersbare overheidsfinanciën. Deze convergentie van beleidsdoelstellingen werd door hen als sine qua non voor de aanvaarding van een monetaire unie gezien, omdat alleen op deze manier wisselkoersstabiliteit en, uiteindelijk, een voldoende harde gemeenschappelijke munt zouden kunnen worden gewaarborgd9. De coördinatie van het beleid dat de Duitsers en de Nederlanders voor ogen stond, bestond in een afspraak over regels die individuele landen zouden moeten volgen met betrekking tot het monetaire en begrotingsbeleid. De Europese Ministerraad zou vervolgens toezicht moeten houden op de naleving van deze regels10. De hieruit voortvloeiende convergentie van beleid zou het mogelijk maken om vaste wisselkoersen en vrij kapitaalverkeer met elkaar te combineren. Een monetaire unie zou eerst verwezenlijkt kunnen worden bij een voldoende mate van convergentie. Het Verdrag van Maastricht wordt vaak gezien als een compromis tussen deze twee zienswijzen: aan de ene kant werd door het stellen van een datum waarop de monetaire unie zou moeten ingaan, de onvermijdelijkheid van een monetaire unie onder een regime van vrij kapitaalverkeer impliciet erkend; aan de andere kant werden er voorwaarden gesteld aan de economische politiek voor de toetredende landen. Wat het vaste tijdstip van invoering van de monetaire unie betreft werd de Bundesbank waarschijnlijk voor een voldongen feit gezet door

6 de regering van Helmut Kohl. Deze bleek in Maastricht tot concessies bereid, omdat ze hoge prioriteit stelde aan het dichterbij brengen van de politieke unie in Europa teneinde het herverenigde Duitsland vaster in Europa te verankeren en de angst voor een Alleingang weg te nemen. Het is echter verkeerd om hieruit de conclusie te trekken dat de emu een puur politiek project is. Ten eerste omdat, zoals later in dit hoofdstuk zal worden aangetoond, Duitsland wel degelijk een groot economisch belang heeft bij Europese wisselkoersstabiliteit. Ten tweede omdat verwacht kan worden dat het alternatief voor een monetaire unie een systeem van vaste maar aanpasbare wisselkoersen met de Duitse munt als anker op den duur niet te handhaven is met vrij verkeer van kapitaal. Dit laatste zullen we in het onderstaande nader uitwerken. De verwachting was dat de opzet van de emu, zoals deze in Maastricht tot stand is gekomen, samen met de in het Europees Monetair Stelsel reeds bestaande steunverplichtingen en mogelijkheden voor gezamenlijke interventie op de valutamarkten, bestand zou zijn tegen speculatieve aanvallen van de financiële markten. De korte-termijnkredietmogelijkheden en het gezond-geldbeleid, waaraan de lidstaten zich in Maastricht gecommitteerd hadden, zouden hiervoor zorg dragen. Deze verwachting is niet uitgekomen. Nog voordat het Verdrag van Maastricht geratificeerd was, was een aantal valuta zodanig onder druk komen te staan dat devaluaties onontkoombaar waren11. Als reactie hierop is een tweetal belangrijke systeemcorrecties doorgevoerd: het ems is eerst in 1992 kleiner geworden toen het Britse pond en de Italiaanse lire uit het wisselkoersmechanisme werden teruggetrokken12, en daarna zachter toen in 1993 de bandbreedtes voor de resterende munten in het ems, behalve de gulden, werden opgerekt tot 15%. De ems-crises bewijzen volgens ons het gelijk van de stelling van Padoa-Schioppa, die aantoont dat op termijn vaste wisselkoersen en vrij kapitaalverkeer niet met elkaar te verenigen zijn, waardoor een monetaire unie noodzakelijk wordt13. Zoals de Fransen, Denen en Ieren moesten ondervinden is convergentie naar een gezond-geldbeleid geen voldoende voorwaarde voor het uitblijven van speculatieve aanvallen. We zullen deze stelling verder ontwikkelen aan de hand van een kritische bespreking van de gangbare visie op de ems-crises. In die visie wordt het beleid van de individuele lidstaten, en niet de structurele instabiliteit van een systeem van vaste maar aanpasbare wisselkoersen onder vrij kapitaalverkeer, voor het uiteenvallen van het ems verantwoordelijk gehouden. Lessen uit de EMS-crises ( ) De gangbare visie op de ems-crises kent twee varianten. Volgens een eerste variant hadden de spilkoersen van Spanje, Italië en het Verenigd Koninkrijk, gezien de inflatieverschillen sinds 1987 met Duitsland, al eerder moeten worden aangepast. Door dit niet te doen zouden deze landen aan concurrentiekracht hebben ingeboet14. In een tweede variant hadden de spilkoersen aangepast moeten worden in anticipatie op de te verwachten effecten van de Duitse eenwording. Een revaluatie van de mark zou de bestedingsimpuls en de hieruit voortvloeiende inflatie, die de Duitse eenwording met zich mee zou brengen, hebben kunnen beteugelen. Ook zou de Bundesbank na een revaluatie meer ruimte hebben gehad de rente te verhogen om de economie af te remmen, zonder het beleid van de andere landen in het ems verder onder druk te zetten. Het probleem met deze verklaringen van de ems-crises is ten eerste dat ze onvolledig zijn. Het is moeilijk vol te houden dat de gebeurtenissen rond de Franse frank in augustus 1993 nog het gevolg zouden zijn geweest van de Duitse eenwording (de Duitse rente was toen al weer aan het dalen), of van oplopende inflatieverschillen (de Franse inflatie lag onder de Duitse). Ook de druk in 1992 op de Franse en Belgische frank, het Ierse pond of de Deense

7 kroon is niet terug te voeren op opgelopen inflatieverschillen met Duitsland. Het is zelfs de vraag of de Britse concurrentiepositie in 1992 zodanig verslechterd was dat een devaluatie van het Britse pond onontkoombaar was15. Zou men in het geval van de ems-crisis van 1992 nog kunnen twisten over de vraag of hier sprake was van zichzelf waarmakende speculatieve aanvallen, bij de ems-crisis in 1993 is het beeld nog duidelijker. Toen de markten eenmaal door hadden dat het ems verzwakt was en dat de verdediging ervan een kostbare zaak was, konden verkeerd uitgelegde opmerkingen, of de indruk van meningsverschillen tussen de beleidsmakers, al snel door de markt worden opgeblazen en aanleiding geven tot zichzelf waarmakende speculatieve aanvallen, zoals de Fransen moesten ondervinden16. Volgens de president van de Nederlandsche Bank Duisenberg (1994:7) is de hoofdoorzaak van de valutacrisis in 1993 echter niet de vrije werking van de financiële markten, maar de economische beleidsvoering zelf. Zijn opmerking impliceert dat de landen die niet onvoorwaardelijk bereid waren het Duitse monetaire beleid te volgen, hiervoor in 1993 de rekening gepresenteerd kregen. Tegen deze zienswijze kunnen twee argumenten worden ingebracht. Het eerste is dat het bij geloofwaardigheid niet alleen gaat om de bereidheid om de Duitse politiek te volgen, maar ook om de kosten die hieraan verbonden zijn17. En juist deze kosten zouden in een recessie volgens de financiële markten in sommige landen wel eens te hoog kunnen zijn. Ten tweede waren er op de markten twijfels ontstaan over de onvoorwaardelijke bereidheid van de Bundesbank om het ems te verdedigen18. In onze ogen zijn deze geloofwaardigheidsproblemen, die duiden op een structurele instabiliteit van het ems in een situatie van vrij kapitaalverkeer, de werkelijke oorzaken van de valutacrises. Door deze structurele instabiliteit kunnen geringe aanleidingen voor zichzelf versterkende crises zorgen. Deze aanleidingen moeten achteraf echter niet als oorzaken worden aangemerkt. Het tweede probleem met de gangbare visie op de ems-crises is dat ze te veel een verklaring achteraf is. Dit betreft vooral de Duitse eenwordingsthese. Terugkijkend is het misschien logisch dat het niet aanpassen van de spilkoersen na de Duitse eenwording tot problemen moest leiden (zie bijvoorbeld Krugman 1995), maar vastgesteld moet worden dat dit voor veel economen op het moment zelf niet gold19. Ook is er tot juni 1992 geen aanwijzing dat de financiële markten de mening toegedaan waren dat de toenmalige pariteiten in de toekomst onhoudbaar zouden zijn. Ze waren, in de verwachting dat de emu er zou komen, juist bereid veel geld te investeren in de ems-munten20. Pas in de aanloop naar het Deense referendum gingen de markten twijfelen of de emu er kwam en begon de overtuiging post te vatten dat handhaving van de koersen, en het volgen van de Duitse rentebeweging, in een aantal landen te veel werkloosheid en daardoor politieke kosten teweeg zouden brengen hetgeen een beleidswijziging in deze landen onvermijdelijk zou maken. De markten herontdekten het valutarisico21. De juiste vraag is niet zozeer of vroegtijdige herschikking de ems-crises had kunnen voorkomen, maar waarom deze herschikking niet tot stand kwam. Een eerste factor is, zoals gezegd, dat vóór juni 1992 behalve de Bundesbank maar weinig partijen van de noodzaak hiervan overtuigd waren. Het voorstel van de centrale bankiers in mei 1993 om uit de recente ervaringen de les te trekken dat er in de toekomst vaker herschikkingen zouden moeten plaatsvinden, werd door de ecofin (de Raad van Ministers van Financiën) niet geaccepteerd, met als argument dat hiermee weer de weg naar competitieve devaluaties geopend zou kunnen worden22. Een tweede factor hangt samen met het vrije kapitaalverkeer. Dit bracht op twee manieren een verstarring van het ems teweeg. Enerzijds omdat bij het ontbreken van

8 kapitaalcontroles een ordentelijke herschikking moeilijker te organiseren is en anderzijds omdat in een omgeving van vrij kapitaalverkeer regeringen er op gespitst zijn om hun geloofwaardigheid tegenover de financiële markten te behouden. Dan ontstaat al gauw angst dat een devaluatie wordt opgevat als een zwaktebod, dat een moeizaam opgebouwde reputatie gemakkelijk teniet zou kunnen doen23. De ems-crises tonen, met andere woorden, het gelijk aan van de stelling van Padoa-Schioppa (1987) dat op termijn vaste wisselkoersen en vrij kapitaalverkeer niet met elkaar te verenigen zijn, en dat een monetaire unie voor het voortbestaan van de interne markt noodzakelijk is. Het probleem met de Duitse en Nederlandse visie dat vaste wisselkoersen in het ems wél te combineren zouden zijn met vrij kapitaalverkeer, mits alle landen maar een gezond-geldbeleid volgen, is dat de markten zich niet alleen laten leiden door de feitelijk gevoerde politiek, maar ook door verwachtingen voor de toekomst. De geloofwaardigheid van regeringen speelt daarbij een rol, en financiële markten oordelen daar vaak zeer subjectief over. Nederland bezit deze geloofwaardigheid, zodat het voor ons geen probleem is de Duitse mark te volgen en vrij kapitaalverkeer te handhaven24. Maar landen die deze geloofwaardigheid niet of minder hebben, blijven, zeker in een recessie, zeer kwetsbaar voor het uittesten van hun standvastigheid. Als maar genoeg marktpartijen aan de standvastigheid van landen en aan de bereidheid van de centrale banken om de munten te steunen, twijfelen, dan maakt de aanval zichzelf waar: het wordt dan, zeker in een recessie, moeilijk de munt te verdedigen en men zal moeten devalueren. Zoals Wellink en Knot (1996:488) terecht stellen, wordt geloofwaardigheid jegens de financiële markten moeilijk verdiend maar gemakkelijk verloren. Het is de hieruit voortvloeiende instabiele situatie die in onze ogen een monetaire unie noodzakelijk maakt. Naar mondiale wisselkoersstabiliteit Het is echter niet alleen de interne markt als zodanig die tot invoering van een muntunie dwingt. Introductie van een gemeenschappelijke munt zal Europa minder gevoelig zal maken voor mondiale valutaonrust en bij kunnen dragen aan mondiale wisselkoersstabiliteit. Alvorens deze stelling toe te lichten, zullen we ingaan op de effecten van mondiale valutaonrust op de intra-europese wisselkoersen en op de economische groei. Niet alleen zijn na het loslaten van het Bretton Woods - stelsel van vaste wisselkoersen de korte-termijnuitslagen van de mondiale wisselkoersen sterk toegenomen; ook op middellange termijn waren er forse koersbewegingen te signaleren, zoals het verloop van de dollarkoers in de jaren tachtig bewijst. De onmacht, of onwil, van de Amerikaanse regering om de dollarkoers te stabiliseren is een belangrijke impuls geweest voor monetaire samenwerking in Europa. Ten tijde van mondiale valutaonrust fungeert de Duitse mark, vanwege de reputatie van de Bundesbank, als een vluchtvaluta, waardoor de dollarkoers van de Duitse mark stijgt. Dit zet de intra-europese wisselkoersen (verder) onder druk. Een verzwakking van de dollar tegenover de Duitse mark kan namelijk gezien worden als een asymmetrisch valutaschok voor Europa: sommige Europese landen, waaronder Nederland, zien hun dollarkoers met de Duitse mark meestijgen, terwijl de dollarkoers in andere Europese landen minder stijgt, in weer andere gelijk blijft, en in sommige zelfs daalt. Zo werden de herschikkingen in het Europese wisselkoersstelsel die in de jaren tachtig plaatsvonden, vaak voorafgegaan door een verzwakking van de dollar tegenover de mark25. Ook de depreciaties van het Britse pond en de Italiaanse lire in 1992 (zie vorige paragraaf) vielen samen met een verzwakking van de dollar tegenover de Duitse mark26. Door de stabiliteit van het Europese wisselkoersmechanisme in de jaren tachtig is het effect van de bewegingen van de dollar en de mark op de intra-europese wisselkoersen in deze

9 periode afgenomen. In het begin van de jaren zeventig, dus vóór de vorming van het ems, leidde een toename van de dollarkoers van de Duitse mark met één procent nog tot een afname van de Duitse prijsconcurrentiepositie met 0,56 procent, wat voor een substantieel deel toe te schrijven was aan een verlies tegenover de Europese concurrenten27. Door de stabiliteit van de Europese wisselkoersen in de jaren tachtig, waardoor de Europese munten meer met de Duitse mark meebewegen, is dit cijfer teruggelopen tot 0,33 procent. Na de ems-crises van 1992 en 1993 loopt het cijfer echter weer op tot 0,58 procent. Dit illustreert het Duitse belang bij stabiele Europese wisselkoersen. Het meest recente voorbeeld van de wijze waarop mondiale valutaonrust de intra- Europese wisselkoersen onder druk zette, betreft de Mexicaanse pesocrisis van begin 1995, die een verzwakking van de dollar tegenover de Duitse mark tot gevolg had28. Hierdoor ontstonden spanningen binnen het ems die uitmondden in aanpassingen van de koersen van de Spaanse peseta en de Portugese escudo. De Europese Commissie heeft berekend dat hierdoor de groei in Europa in 1995 tenminste een half procent lager is uitgevallen29. Ook Nederland heeft de gevolgen van de hierboven beschreven bewegingen van dollar en mark ondervonden. Na 1985 is de Duitse mark met grote regelmaat tegenover de dollar geapprecieerd. Door de koppeling aan de Duitse mark is ook de Nederlandse gulden sterk in waarde gestegen. Hierdoor is de Nederlandse concurrentiepositie, ondanks loonmatiging, de laatste tien jaar nauwelijks verbeterd volgens sommige cijfers zelfs verslechterd30. De waardestijging van de gulden heeft door lagere invoerprijzen bijgedragen aan een lagere binnenlandse inflatie. Op zichzelf genomen was dat een positieve ontwikkeling. Maar dat positieve effect werd op twee manieren geneutraliseerd. In de eerste plaats was de frequentie van de appreciaties sinds 1985 hoog. Het doorwerken van lagere invoerprijzen, via lagere consumptieprijzen en lonen, in de binnenlandse inflatie kost tijd. Als nu, voordat lagere invoerprijzen zich volledig in lagere inflatie vertaald hebben, de gulden weer apprecieert, dan kan het effect van lagere invoerprijzen langdurig bij de appreciatie-effecten achterlopen. In de tweede plaats steeg de koers van de gulden tegenover de leveranciers minder dan tegenover de concurrenten, waardoor het effect van de koersstijging op de invoerprijzen geringer is dan het effect op de exportprijzen. Volgens Donselaar en Knoester (1995:196) is dit met name bij de dollar het geval. De achtergrond hiervan is dat meer dan de helft van de wereldexporten in dollars wordt afgerekend31. Hierdoor heeft een appreciatie of depreciatie van de dollar grote gevolgen voor de concurrentiepositie. Zoals gezegd heeft na 1985 de loonmatiging, vanwege de appreciatie van de gulden, nauwelijks een positief effect gehad op de concurrentiepositie van Nederland. Dit kan ook worden omgedraaid. Loonmatiging heeft er voor gezorgd dat het effect van de appreciatie van de gulden op de buitenlandse concurrentiepositie beperkt is gebleven. De keerzijde hiervan is dat loonmatiging een rem zet op de binnenlandse bestedingen. Tot nu toe zijn de binnenlandse bestedingen in Nederland nauwelijks uit de pas van het Europese gemiddelde gelopen. De sterke groei van de werkgelegenheid in de afgeschermde sector van de economie heeft het effect van loonmatiging op de inkomenssituatie beperkt. Hieraan heeft, vooral in de tweede helft van de jaren tachtig, ook lastenverlichting voor de burgers bijgedragen. Tenslotte heeft de daling van de spaarquote in de jaren negentig het effect van de magere inkomensgroei op de consumptieve bestedingen opgevangen. Voor de toekomst is een verdere daling van de spaarquote, evenals een substantiële daling van de lasten voor de burgers, echter onwaarschijnlijk en zal de groei van de consumptieve bestedingen eerder de magere groei van de inkomens volgen (tenzij de groei van het aantal inkomens kan worden volgehouden). Nederland heeft in onze ogen dan ook baat bij een stabilisatie van de wisselkoers. Voortdurende appreciatie gaat ten koste van de concurrentiepositie, of (als de appreciaties

10 gecompenseerd worden door een matiging van de reële lonen) van de binnenlandse expansiemogelijkheden, en vormt dus een belemmering voor de economische groei. Dit laatste zou kunnen verklaren waarom landen als Duitsland en Nederland, die vanwege hun lage inflatie en betalingsbalansoverschotten beloond worden met harde munten, ondanks deze lage inflatie en een lagere reële rente dan hun Europese buren, niet in staat zijn geweest harder te groeien dan andere landen32. Een muntunie, zo luidt nu onze stelling, zal Europa om drie redenen minder gevoelig maken voor mondiale valutaonrust. De eerste reden ligt voor de hand: door een gemeenschappelijke munt verdwijnen de onderlinge wisselkoersen. De tweede reden is dat steeds meer goederen en diensten die Europa in- en uitvoert zonder tussenkomst van de dollar direct op de wereldmarkt in euro s zullen worden afgerekend. Zoals hierboven is opgemerkt, vindt nog steeds meer dan de helft van de wereldexporten in dollars plaats, wat in geen verhouding staat tot het aandeel van de Amerikaanse exporten in de totale wereldhandel. De derde reden is dat, als gevolg van de grotere omvang van de markt voor euro s, een eventuele vlucht uit de dollar in de euro tot minder koersbewegingen van de euro zal leiden dan voorheen bij een dollarvlucht in de Duitse mark het geval was. Collignon (1996) noemt dit het badkuipeffect : een worp van een steentje in een theekopje zal voor meer deining zorgen dan een worp van hetzelfde steentje in een badkuip. Hoewel Europa door de euro op zichzelf beter beschermd zal zijn tegen de effecten van mondiale valutaonrust, mag verwacht worden dat door de verdere groei en verwevenheid van de financiële markten de potentiële effecten van valutaonrust groter zullen worden. De bedragen waarmee de vlucht uit (of in) bepaalde valuta s gepaard gaan, zullen nog groter zijn dan nu reeds het geval is. Om dezelfde beeldspraak als zoëven te gebruiken: terwijl het theekopje een badkuip geworden is, wordt er nu geen steentje maar een straatklinker geworpen, zodat de deining toch aanzienlijk zou kunnen blijven. Vandaar dat mondiale coördinatie om de koersen van de dollar, euro en yen tegenover elkaar te stabiliseren ook in de toekomst hard nodig zal blijven. Deze coördinatie zal door de monetaire eenwording van Europa vergemakkelijkt worden, omdat die eenwording tot een vermindering van het aantal acteurs in het mondiale overleg leidt33. Daarnaast zullen de veranderde machtsverhoudingen in Europees voordeel het voor de Verenigde Staten moeilijker maken een houding van benign neglect tegenover de koers van de dollar in te blijven nemen. Een cruciale voorwaarde hiervoor is wel dat de Europese Centrale Bank haar eigen beleidsdoelstellingen niet verabsoluteert, en eventueel ter wille van de mondiale stabilisatie van de wisselkoersen bereid is tot valuta-interventies of renteaanpassingen. Hierop zal in het volgende hoofdstuk uitgebreider worden ingegaan. Een mogelijkheid om de korte-termijnwisselkoersfluctuaties tussen de dollar en de euro te beperken en sterke uitslagen van de wisselkoers op de middellange termijn (zoals dat het geval was in de jaren tachtig) tegen te gaan is het aangaan van een wisselkoersarrangement tussen beide munten. Het Verdrag van Maastricht biedt hiertoe, weliswaar met een hoge drempel, enige ruimte. Van die ruimte zal gebruik moeten worden gemaakt. Om te voorkomen dat een dergelijk wisselkoersarrangement uit elkaar valt, is het noodzakelijk dat periodieke aanpassingen van de spilkoersen mogelijk blijven, dat hiervoor duidelijke regels worden opgesteld, dat de bandbreedtes voldoende ruim blijven, en dat er coördinatie van de monetaire politiek plaatsvindt34. De in de vorige paragraaf beschreven ervaring met het ems heeft bovendien geleerd dat wisselkoersarrangementen door het vrij verkeer van kapitaal op den duur instabiel worden. Daarom is het noodzakelijk dat er een beperking komt op het speculatieve kapitaalverkeer.

11 Die zou bijvoorbeeld de vorm aan kunnen nemen van een mondiale belasting op elke internationale valutatransactie, de zogenaamde Tobin-tax. De Tobin-tax is een kleine belasting (bijvoorbeld 0,5 procent) over de waarde van een internationale financiële transactie. Een dergelijke belasting zal vooral het kortlopende kapitaalverkeer treffen, omdat de jaarlijkse kosten van deze belasting afnemen met de looptijd van de financiële belegging. Als een land op eigen houtje een dergelijke belasting zou gaan heffen, zou het al snel geconfronteerd worden met de vlucht van kapitaal naar een goedkoper oord. Om effectief te zijn zal een Tobin-tax in alle landen moeten worden ingevoerd, onder toezicht van het imf of de bib (Bank voor Internationale Betalingen). Een dergelijke belasting zou meer ruimte scheppen voor het monetaire beleid en zichzelf waarmakende speculatieve aanvallen op het wisselkoersarrangement tegengaan.

12 Strijd om de beleidsvrijheid Zowel voor- als tegenstanders van de emu lijken er van overtuigd te zijn dat de emu tot een beperking van de macro-economische beleidsruimte moet leiden. Tegenstanders en/of sceptici beoordelen dit negatief: door de emu zouden landen hun wisselkoersinstrument kwijtraken zonder hiervoor afdoende gecompenseerd te worden, en de begrotingscriteria zouden tot extra bezuinigen en zelfs tot een afbraak van de sociale voorzieningen in Europa leiden. Kortom, opgave van de beleidsruimte is een te groot offer voor de monetaire unie, waarvan de voordelen sowieso twijfelachtig zouden zijn1. Veel voorstanders van de emu beoordelen het veronderstelde verlies aan beleidsruimte in de emu daarentegen positief. De begrotingscriteria en de onafhankelijke centrale bank zouden een noodzakelijke beleidsdiscipline aan de beleidsmakers kunnen opleggen, die voorheen niet in alle landen aanwezig was. Deze beleidsconvergentie in de richting van een gezond-geldpolitiek zou noodzakelijk zijn om een stabiel kader te scheppen voor investeringen en groei en om de verwachtingen van de financiële markten te stabiliseren2. Wij achten inperking van de keuzemogelijkheden door een steeds strakkere, regelgebonden monetaire politiek in emu-verband echter noodzakelijk noch gewenst. Het speelveld van de macro-economische politiek wordt er veel te sterk door ingeperkt. De reden dat de emu geassocieerd wordt met zo n monetaristische politiek is zonder twijfel terug te voeren op de prominente rol die de Duitse en ook de Nederlandse centrale bankiers in het monetaire eenwordingsproces spelen. Onder het motto if you can t beat them, join them hebben de centrale bankiers al in een vroegtijdig stadium, en met veel succes, geprobeerd de discussie over de beleidsmogelijkheden in de emu te bepalen3. In hun ogen behoeft de monetaire unie een verandering van de spelregels in de economie, een verandering van de economische orde. De verandering van de spelregels van het macro-economisch beleid, zoals voorgesteld door de centrale bankiers, bevat drie elementen. Ten eerste moet de invloed van politici op het economisch beleid worden teruggedrongen. Voor de monetaire politiek betekent dit dat de Europese Centrale Bank onafhankelijker dan de nu reeds bestaande centrale banken in Europa moet worden. Verder moet de begrotingspolitiek van de afzonderlijke lidstaten aan bindende, restrictieve regels worden onderworpen. Ten tweede moet het monetaire, maar ook het begrotingsbeleid gericht zijn op het verwezenlijken van prijsstabiliteit. Het bereiken van een hoog werkgelegenheidsniveau en een duurzame groei worden als afgeleide doelstellingen gezien. Ten derde moet de omvang van de publieke sector worden teruggedrongen. Dit laatste wordt meestal niet hardop uitgesproken, maar volgt uit de doelstelling om vooral door beperking van de publieke uitgaven de omvang van de schuldquote te reduceren4. In onze ogen is zo n verandering van de economische spelregels in de monetaire unie ongewenst. Ze zal ten koste gaan van de democratische controle op het economisch beleid en nadelig zijn voor de economische groei en werkgelegenheid. Door de verandering van de spelregels die de centrale bankiers voorstaan wordt als het ware een restrictief net over het macro-economisch beleid gespannen, hetgeen een anticyclisch beleid en het opvangen van landspecifieke schokken ernstig bemoeilijkt. Een regelgebonden politiek mag dan wel de voorspelbaarheid van het beleid vergroten, maar daarmee is de stabiliteit van het macroeconomisch kader nog niet gegarandeerd. Zo kan verabsolutering van de prijsstabiliteit ten koste gaan van stabiele wisselkoersen en in bepaalde gevallen de conjuncturele instabiliteit versterken en zal verabsolutering van de begrotingscriteria ten koste gaan van de stabiliserende functie van overheidstekorten.

13 Of, in economenjargon uitgedrukt: zonder discretionaire handelingsmogelijkheden zal er geen optimale policy-mix voor het bereiken van voldoende economische groei, en daarmee van werkgelegenheid, tot stand kunnen komen. In onze ogen wordt daarmee in de huidige discussie over een Europees werkgelegenheidsbeleid onvoldoende rekening gehouden. Werkgelegenheidsbeleid wordt eenzijdig gereduceerd tot arbeidsmarkt- en scholingsbeleid. Dat geldt ook voor sociaal-democraten als Geelhoed (1995:105cf.), die een drastisch verlies aan beleidsruimte onvermijdelijk achten en daarom het marktmechanisme een veel grotere plaats in het sociaal-democratisch programma willen geven5. Wij willen ruimte open houden voor een meer op groei en werkgelegenheid gericht beleid. Onze centrale boodschap is dat er geen pijnlijke keuze gemaakt hoeft te worden tussen verdere monetaire integratie en het behoud van nationale beleidsvrijheid op het gebied van begrotingspolitiek. In het onderstaande zullen we eerst aangeven waarom wij voorstanders van het behoud van keuzemogelijkheden in het macro-economisch beleid zijn. Daarna hopen we duidelijk te maken waarom dat zeer wel met een muntunie te verenigen is. Tenslotte gaan we kort in op de vraag of, los van de emu, de internationale financiële markten landen überhaupt nog wel keuzemogelijkheden laten wat betreft hun macro-economisch beleid. Is aanscherping van Maastricht noodzakelijk? De verdieping van de Europese integratie in de jaren tachtig kwam mede voort uit de behoefte een gezamenlijk antwoord te vinden op de groeiende concurrentiedruk van met name Amerikaanse en Japanse bedrijven, en op de wisselkoersschommelingen van de dollar als gevolg van het uiteenvallen van het stelsel van vaste wisselkoersen (Bretton Woods). Monetaire samenwerking in het kader van het Europese Monetaire Stelsel (ems) zou Europa minder gevoelig moeten maken voor de instabiliteit van de dollar. Het garanderen van vrij verkeer van goederen en diensten in Europa, door de voltooiing van de interne markt, zou tot schaalvergroting en verbetering van de doelmatigheid van het Europese bedrijfsleven moeten leiden en zodoende de concurrentiepositie van Europese bedrijven op de wereldmarkt moeten versterken. Ook verdere Europese samenwerking op technologisch gebied zou aan deze doelstelling bijdragen. Monetaire samenwerking zou, zoals we in het vorige hoofdstuk gezien hebben, de marktintegratie moeten voltooien. De verdieping van de Europese integratie impliceert op een aantal terreinen een overdracht van nationale beleidsinstrumenten naar het Europese niveau. Zo is vrij verkeer van goederen en diensten in Europa niet mogelijk als landen voor goederen en diensten verschillende kwaliteitsnormen hanteren. Het wederzijds erkennen van kwaliteitsvoorschriften en technische normen is niet in alle gevallen mogelijk en ook niet in alle gevallen wenselijk. Hieruit is de behoefte ontstaan om de nationale voorschriften te vervangen door Europese voorschriften en regels. Bij de overdracht van beleidsruimte van het nationale naar het supranationale niveau kan per saldo ook beleidsruimte verloren gaan. Dit is het geval als het verlies van het nationale beleidsinstrumentarium onvoldoende gecompenseerd wordt op het Europese vlak. De Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid heeft hierop in zijn rapport De onvoltooide integratie (wrr 1986) met betrekking tot de interne markt gewezen. Dit verlies aan beleidsruimte ontstond in de ogen van de wrr door een asymmetrie tussen de moeizame formulering van Europees beleid op het gebied van marktregulatie (waarvoor vaak unanimiteit tussen de lidstaten vereist was), en de voortvarende wijze waarmee het Europese Hof van Justitie nationale regels en voorschriften die het integratieproces belemmeren ongeldig kan verklaren en dat ook veelvuldig gedaan heeft6. Met het doorvoeren van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid lijkt deze asymmetrie verminderd te zijn. De laatste jaren is er op tal van gebieden Europese

14 marktregulatie met betrekking tot consumenten-, arbeids- en milieubescherming tot stand gekomen, terwijl het beleid op het gebied van de marktordening (mededinging, fusies e.d.) geïntensiveerd is. De marktintegratie heeft dus niet alleen geleid tot deregulatie op nationaal niveau maar ook tot herregulatie op Europees niveau, al kan de balans per beleidsterrein verschillen7. Het interne-marktprogramma is zonder veel politieke tegenstand in Europa doorgevoerd. Het eventuele verlies van beleidsruimte heeft nauwelijks een rol in de publieke discussie gespeeld. Het besef dat er op Europees niveau iets gaande was dat voor de lidstaten van groot belang was, leefde dan ook nauwelijks. Dit kan zowel te maken hebben gehad met de herregulatie op Europees niveau die het verlies van beleidsruimte beperkt heeft gehouden, als met het technische karakter van de materie en met het liberalere klimaat in de jaren tachtig, waarin vermindering van marktregulatie eerder geaccepteerd werd. Nu de consequenties van de interne markt langzamerhand duidelijk worden en de discussie over de voor- en nadelen van Europese integratie eindelijk op gang is gekomen, spelen de mogelijke effecten van de emu op de macro-economische beleidsruimte een veel prominentere rol. Dat is begrijpelijk omdat het om belangrijke economisch-politieke instrumenten en om keuzes gaat die de economische groei en de werkgelegenheid direct raken. Maar in welke mate bedreigt de emu nu werkelijk de beleidsvrijheid van de lidstaten van de Europese Unie? Dwingt het Verdrag van Maastricht hen om overheidsschuld en financieringstekort verder terug te dringen met alle gevolgen (bezuinigingen) van dien? Het terugdringen van de staatsschuld is, zo moeten we om te beginnen vaststellen, in Nederland al vóór de ondertekening van het Verdrag van Maastricht in gang gezet. Deze beleidswijziging was noodzakelijk om een halt toe te roepen aan de snelle stijging van de staatsschuld in de jaren tachtig. Ofschoon bezuinigingen toen steeds hoog op de Nederlandse politieke agenda stonden, bleef de staatsschuld stijgen. De oorzaak hiervan was de combinatie van een relatief lage groei en hoge financieringstekorten. Door het aantrekken van de groei na 1984 verminderde het financieringstekort weliswaar, maar het bleef structureel te hoog en droeg zo verder bij aan de groei van de staatsschuld. Terugdringing van de lastendruk had in de tweede helft van de jaren tachtig kennelijk een hogere prioriteit. De omslag in het Nederlandse beleid rond 1990 is onzes inziens noodzakelijk geweest. Het gevaar dreigde dat de stijgende rentelasten een sneeuwbaleffect teweeg zouden brengen, waardoor de groei van de staatsschuld moeilijk meer in de hand te houden zou zijn en op den duur alleen nog zeer drastische maatregelen uitkomst zouden bieden. De huidige structurele begrotingspolitiek mikt erop het financieringstekort onder de drie procent te houden, waardoor bij een nominale groei van vijf procent de staatsschuld uiteindelijk naar zestig procent van het bruto nationaal product zal dalen. Deze beleidswijziging zou ook zonder Maastricht noodzakelijk zijn geweest, en in zoverre kan Maastricht in Nederland niet als een breuk in het beleid worden gezien of als een verdere inperking van de beleidsruimte. Daarbij speelt ook de flexibiliteit van de in het Verdrag van Maastricht vastgelegde criteria een belangrijke rol. De begrotingscriteria overheidsschuld en financieringstekort zijn de belangrijkste van de vijf criteria die in het Verdrag van Maastricht voor toetreding tot de muntunie worden opgesomd (de andere drie betreffen: inflatie, deelname aan het wisselkoersmechanisme van het ems en lange rente). Van de overheidsschuld zegt het Verdrag van Maastricht dat die de zestig procent bbp niet mag overschrijden, tenzij de schuld voldoende afneemt en de zestig procent bbp in een bevredigend tempo nadert. Bij het begrotingstekort noemt het Verdrag een voorzien of feitelijk tekort dat de drie procent bbp niet overschrijdt, tenzij het in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en de drie procent nadert, of alternatief tenzij de overschrijding van de drie procent slechts

15 uitzonderlijk en tijdelijk is en dichtbij de drie procent blijft. Bij de beoordeling of een land aan de criteria voldoet moet voorts nog een flink aantal andere overwegingen worden betrokken (zie Metten 1996). Een breuk met het huidige beleid zou echter wel optreden als, anders dan in het Verdrag van Maastricht gebeurt, het tempo waarin de staatsschuld moet worden teruggedrongen zou worden vastgelegd. In onderstaande tabel is het gemiddelde financieringstekort aangegeven dat nodig is om de schuld bij verschillende groeivoeten van het nationaal inkomen in een bepaald aantal jaren terug te dringen tot zestig procent. 60% in % in % in 2036 nominale groei 4% nominale groei 5% Bron: European Economy, Reports and studies, 1995 (1), eigen berekeningen. Van pogingen om het Verdrag van Maastricht verder aan te scherpen, is inderdaad sprake. Op 10 november 1995 stelde minister van financiën Waigel namens de Duitse regering een zg. stabiliteitspact voor. De bedoeling hiervan was om de begrotingscritera na de start van de derde fase van de emu nog strikter te formuleren dan in het Verdrag van Maastricht is voorzien. De deelnemers zouden zich onder andere moeten verplichten tot: daling van de overheidsuitgaven als percentage van het bnp; een maximumbegrotingstekort van één procent bbp onder normale omstandigheden; een verder terugdringen van de overheidsschuld tot onder de zestig procent bnp. Overschrijding van het in het Verdrag van Maastricht vastgelegde begrotingstekort van drie procent bbp zou tot automatische sancties van 0,25 procent bbp per procent overschrijding moeten leiden. Het huidige Verdrag voorziet wel in sancties, maar slechts als mogelijkheid na een expliciet besluit van de Raad van Ministers. Daarnaast vragen de criteria van het Verdrag om interpretatie en zijn zij geenszins absoluut of exact. Aangezien de Duitse wensen een verandering van het Verdrag zouden vergen, stuurt de Duitse regering mogelijk op een Schengen-achtig intergouvernementeel verdrag aan. De Duitsers staan op dit punt weliswaar geïsoleerd, maar om hen toch tevreden te stellen (zij het binnen het kader van het Verdrag) is de Europese Commissie een model aan het uitwerken dat weliswaar een nieuw Schengen en automatische sancties vermijdt, maar aan de andere kant nog gevaarlijker dan het Duitse voorstel dreigt te worden. Onder aanvaarding van de Duitse lezing dat een begrotingstekort van drie procent bbp nimmer overschreven mag worden, wenst de Commissie, met instemming van de Europese regeringsleiders, dat elke lidstaat naar een nagenoeg evenwichtige begrotingssituatie of naar een overschot op de middellange termijn streeft. Voor Nederland betekent dat circa achttien miljard gulden extra bezuinigen binnen vier tot vijf jaar. Door procedures en beoordelingstermijnen wil zij voorts de sancties een quasi-automatisch karakter geven. Is wijziging c.q. een strengere interpretatie van het Verdrag van Maastricht (hetzij in vorm van een stabiliteitspact, hetzij in de door de Europese Commissie bepleite variant) noodzakelijk? Dat valt ernstig te betwijfelen. Voor de financiële markten staat vooral de houdbaarheid van het begrotingsbeleid voorop. Die is in Nederland sinds het begin van de jaren negentig en met de overstap naar een structureel begrotingsbeleid door het huidige kabinet gegarandeerd. Van een lager tekort hoeft daarom geen daling van de lange rente in Nederland verwacht te worden. Ook zg. crowding in 8 door vertrouwenseffecten, waardoor een lager tekort de economische groei stimuleert, zal zich in Nederland niet voordoen9. Zo dergelijke effecten al enige

16 empirische relevantie bezitten, zullen ze alleen daar optreden waar er op dit moment geen vertrouwen meer is in de begrotingssituatie. Er is geen reden om aan te nemen dat dit in Nederland het geval is10. Daarnaast bestaat het gevaar dat een versneld terugdringen van het financieringstekort plaatsvindt in een periode van lagere economische groei, waardoor er een procyclisch beleid tot stand komt11. Dit zal nog versterkt worden als ook andere Europese landen gedwongen worden hun tekorten versneld terug te dringen en er een deflatoire tendens ontstaat, waardoor de werkgelegenheid terugloopt12. Het argument dat in het Duitse voorstel voor een stabiliteitspact wordt aangehaald (en dat in Nederland door onder anderen Duisenberg verdedigd wordt), dat bij een structureel begrotingstekort van één procent er onder een strikte interpretatie van de begrotingscriteria nog altijd twee procent voor de stabilisatie van de conjunctuur overblijft, is alleen geldig als het begrotingstekort al tot één procent is gereduceerd13. Vanuit deze optiek is het wenselijk om zich niet bij voorbaat te binden aan een vast tijdschema voor het terugdringen van de staatsschuld en om vast te houden aan de huidige ruime formulering van de convergentiecriteria van het Verdrag. Dit neemt overigens niet weg dat, als de groei dat toelaat, gekozen kan worden voor een lager financieringstekort in plaats van lastenverlichting of beleidsintensiveringen, zodat de overheidsschuld alsnog eerder terugloopt. Alternatieven voor het stabiliteitspact Voorstanders van een strenge interpretatie van de criteria wijzen echter niet zozeer op de economische voordelen hiervan, alswel op de politiek-economische gevaren die ontstaan bij een ruime interpretatie van de criteria. In deze visie moet het Verdrag van Maastricht aangescherpt worden omdat het onvoldoende garanties biedt tegen een onverantwoord begrotingsbeleid van landen die aan de muntunie deelnemen. Hoewel het Verdrag de Europese Centrale Bank verbiedt om begrotingstekorten monetair te financieren en er een clausulering in het Verdrag is opgenomen die een overname van de schulden door de ecb moet voorkomen, zou dit toch onvoldoende zijn. De ecb zou in de praktijk wel degelijk tot overname gedwongen kunnen worden, namelijk wanneer de begrotingspolitiek van een land de stabiliteit van het monetaire systeem dreigt te ondermijnen. Kortom, de landen die tot de muntunie willen toetreden, moeten zich, op straffe van een forse boete, verplichten tot een versnelde afbouw van hun schuld binnen tien jaar. Die redenering is echter niet steekhoudend. Het probleem van de afdwingbaarheid van afspraken is binnen de huidige communautaire structuur uiteindelijk niet op te lossen; daarvoor is een politieke unie nodig. Er is dan ook geen waterdichte maatregel te bedenken die een onverantwoord begrotingsbeleid voorkomt. Bovendien zijn er alternatieven voor het Duitse stabiliteitspact. Het voordeel van deze alternatieven is dat ze de begrotingspolitiek van de lidstaten waarvan wél verwacht mag worden dat ze een verantwoord begrotingsbeleid voeren, niet in een te strak keurslijf dwingen. Ze laten beleidskeuzes open en hoeven geen deflatoire gevolgen te hebben. De door ons voorgestelde alternatieven voor het stabiliteitspact zijn: a) beperkingen op het afnemen van schuldtitels. Deze beperkingen zouden twee vormen aan kunnen nemen14. Ten eerste zou er een maximum gesteld kunnen worden aan de hoeveelheid schuldpapier van een land dat financiële instellingen in handen hebben. Op deze manier wordt een spreiding van risicovol schuldpapier in de hand gewerkt. Ten tweede zou er een verplichting kunnen komen om tegenover de bezittingen aan risicovol schuldpapier een percentage eigen kapitaal aan te houden. Hierdoor

17 zullen landen met een onhoudbare begrotingssituatie eerder gedwongen worden een hogere rente te betalen. Onder de huidige internationale regels van de Bank voor Internationale Betalingen hebben financiële instellingen de verplichting om hun risicovolle activa af te dekken met een bepaald percentage eigen kapitaal15. Leningen aan oecd-landen worden hierbij echter per definitie als risicovrij gezien. Dit is onlogisch want als een land in de derde fase van de emu in een zg. excessieve tekorten -procedure verwikkeld raakt, zullen leningen aan dit land niet langer als risicovrij worden beoordeeld. Deze maatregel zal tot een meer geleidelijke rentestijging bij een verhoogd risico leiden, in plaats van een snelle stijging van de rente als gevolg van verlies van marktvertrouwen, en kan zo een totaal faillissement helpen voorkomen. De hogere rente zal leiden tot een grotere discipline en zo uitvretersgedrag tegengaan. b) nadere toetsing van de begrotingsprocedures van lidstaten. Een tweede alternatief voor het stabiliteitspact betreft het stellen van kwalitatieve voorwaarden aan de begrotingsprocedures van lidstaten, die moeten helpen voorkomen dat de begroting van een lidstaat uit de hand loopt.16 In het protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten hebben de lidstaten zich verplicht ervoor zorg te dragen dat de nationale procedures op begrotingsgebied hen in staat stellen hun verdragsversplichtingen op dit gebied na te komen. Nederland heeft aan deze verplichting voldaan door over te gaan tot een trendmatig begrotingsbeleid, waarin voor de gehele kabinetsperiode een tijdpad voor de reële uitgaven en een plafond voor het financieringstekort worden vastgelegd. Voor landen die dergelijke maatregelen nog niet genomen hebben zou de verplichting uit het protocol nader gespecificeerd kunnen worden aan de hand van aanbevelingen zoals die bijvoorbeeld zijn opgesteld door Von Hagen en Harden (1994). Deze aanbevelingen komen op het volgende neer: geef de minister van Financiën meer mogelijkheden om het debat over de begroting te structureren; maak bindende afspraken aan het begin van de begroting over jaarlijkse uitgaven; stel strikte eisen aan de mogelijkheid om uitgaven boven het vastgelegde tijdpad te doen toenemen; verbied aanvullende begrotingen. In het algemeen moet gezorgd worden voor een meer structureel begrotingsbeleid. Zoals in het verleden gebleken is, wordt in tijden van opgaande conjunctuur vaak te weinig gedaan om het tekort van de overheid te reduceren, waardoor er moeilijkheden ontstaan in tijden dat de groei afneemt en het tekort automatisch stijgt. Zo verspelen landen de mogelijkheid om, als het nodig is, de economie te stimuleren. Goodhart en Smith (1993:434) stellen terecht dat stabilisatie van de conjunctuur voorlopig vooral door automatische stabilisatoren moet plaatsvinden, omdat de besluitvormingsen implementatievertragingen van een actieve Keynesiaanse politiek op Europees niveau nu nog te lang zijn. Voordat het besluit genomen en uitgevoerd is, is de crisis waarschijnlijk al weer voorbij. In onze ogen zou de coördinatie van het begrotingsbeleid op Europees niveau er juist op gericht moeten zijn om die vertragingen terug te dringen zodat, als de omstandigheden dat vereisen, een Europees anticyclisch beleid mogelijk wordt. Geen van deze voorstellen sluit uit dat landen in een monetaire unie een onverantwoorde begrotingspolitiek zullen voeren. Maar zoals eerder aangegeven, geldt dit voor alle voorstellen op dit gebied. Men kan alleen hopen dat deze maatregelen, samen met de afspraken zoals die in het Verdrag van Maastricht zijn gemaakt, dergelijk gedrag en de eventuele gevolgen ervan zoveel mogelijk voorkomen. Er zijn echter ook redenen om hierover niet al te somber te zijn. Eén daarvan is de ervaring die in de Verenigde Staten met begrotingspolitiek op het niveau van de afzonderlijke

18 staten is opgedaan. In een monetaire unie, zo blijkt, kunnen uiteenlopende interestvoeten bestaan17. De financiële markten eisen van staten of lagere overheden met een grotere schuld een hogere vergoeding. Dit werkt uitvretersgedrag tegen18. Het draagt er verder toe bij dat als lokale overheden (New York City, Orange County) in grote betalingsproblemen komen, de uitwerking op de markten als geheel beperkt blijft omdat die markten het onderscheidingsvermogen tussen goede en slechte overheidsobligaties redelijk weten te bewaren. Ook in de Europese context mag verwacht worden dat de markten daartoe in staat zullen zijn. Toch lijkt het ons niet verstandig om geheel en al op het beoordelingsvermogen van de financiële markten te vertrouwen. Vandaar bovenstaand voorstel om het voor de afnemers van schuldtitels onaantrekkelijker te maken zwakke regeringen te blijven steunen. Bij de faillissementen van Orange County en New York City was een bail out 19 door een hogere overheid niet nodig, omdat uiteindelijk extra inkomsten door lokale belastingverhogingen konden worden gegenereerd. Hierdoor konden de schulden aan banken en aan de federale overheid worden terugbetaald. Het gevaar dat anderen voor de kosten van een onhoudbare begrotingspolitiek moeten opdraaien, ontstaat pas bij een te smalle belastingbasis20. Zolang Europese landen hun belastingsoevereiniteit (zie hoofdstuk 3) behouden, valt er in dit opzicht dus weinig te vrezen. Verder wijzen we er op dat de ecb als lender of last resort 21 kan optreden als een deel van de sterk in waarde gedaalde overheidsobligaties zich in handen van het eu-b banksysteem bevindt. Er zullen dan kosten gemaakt moeten worden door degenen die de schuldtitels in handen hebben, maar het is weinig aannemelijk dat dit tot inflatie zou leiden22. Prijsstabiliteit en de Europese Centrale Bank Naast evenwichtige overheidsfinanciën vormt prijsstabiliteit de andere poot van het gezond-geldbeleid in de emu. De stabiliteit van de prijzen moet in de emu gegarandeerd worden door de ecb. Hiertoe heeft de ecb een eenzijdige opdracht gekregen en zal zij een hoge mate van onafhankelijkheid bezitten. Voor Nederland lijkt er op het eerste gezicht weinig te veranderen met de komst van de ecb. De Nederlandsche Bank scoort immers hoog bij internationale vergelijkingen van de autonomie van centrale banken. Ze heeft bovendien een solide reputatie op het gebied van de prijsstabiliteit. Maar bij een meer nauwkeuriger inspectie blijkt dat de ecb onafhankelijker wordt dan de Nederlandsche Bank. In het navolgende zal eerst worden besproken waarom voor deze oplossing gekozen is. Vervolgens zullen we aangeven wat er tegen een te onafhankelijke positie van de ecb pleit en wat eraan gedaan kan worden. De onafhankelijkheid van centrale banken heeft twee dimensies: onafhankelijkheid met betrekking tot het instrumentarium en onafhankelijkheid met betrekking tot het doel23. Bij onafhankelijkheid van het instrumentarium gaat het ten eerste om de controle over de monetaire politiek. De bepaling dat de ecb geen overheidstekorten zal financieren of niet verantwoordelijk is voor de schulden van de overheid garandeert controle over de monetaire politiek. Op dit punt zal de ecb niet meer of minder onafhankelijker worden dan De Nederlandsche Bank (of de Bundesbank). Het verschil tussen de ecb en de Nederlandsche Bank (of de Bundesbank) zit in de doelonafhankelijkheid. De ecb dient regelmatig over haar werkzaamheden te rapporteren, maar is niet verplicht om rekenschap en verantwoording af te leggen over haar beleid24. In Nederland bestaat altijd nog de ultieme mogelijkheid van het geven van ministeriële aanwijzingen. Bovendien draagt de minister de parlementaire verantwoordelijkheid voor het monetaire beleid25. De verantwoordingsverplichting van de Bundesbank tegenover de

19 Bundestag vloeit voort uit de mogelijkheid dat de laatste per wet de rechten en plichten van de Bundesbank kan amenderen. Waarom zou een te onafhankelijke positie van de ecb een probleem vormen? Ten eerste zal door het ontbreken van effectieve controle op het handelen van een politiek zo belangrijke instelling als de centrale bank het democratisch tekort in Europa toenemen. Dit vinden wij op zichzelf al onwenselijk. Een te onafhankelijke positie van de Europese Centrale Bank kan bovendien legitimiteitsproblemen veroorzaken. De ecb kan gemakkelijk afgeschilderd gaan worden als de boeman uit Frankfurt, wat op langere termijn ook voor de ecb zelf nadelig is. Ten tweede is het gevaar reëel dat een te onafhankelijke Europese Centrale Bank de doelstelling van prijsstabiliteit verabsoluteert. Dit zal, zeker op korte termijn, ten koste gaan van andere beleidsdoelstellingen, zoals stabilisatie van de conjunctuur, werkgelegenheid en wisselkoersstabiliteit. De angst voor inflatie kan een verlammend effect hebben op het economisch beleid in de emu. Er moeten daarom garanties komen voor evenwicht tussen de verschillende beleidsdoelstellingen. Een te grote nadruk op prijsstabiliteit kan, als de economie in conjuncturele problemen verkeert, procyclisch gaan werken. Aanbodschokken zoals olieprijsverhogingen leiden er toe dat de inflatie stijgt en de reële groei vertraagt. De groeivertraging zal op lange termijn de inflatie doen afnemen. Maar als de centrale bank onmiddellijk met een verkrappend beleid op de stijging van de inflatie reageert, dan zal de vermindering van de groei versterkt worden. De centrale bank van Nieuw Zeeland opereert daarom met een inflatiedoelstelling die voor ruilvoetveranderingen gecorrigeerd is26. Maar ook zonder aanbodschokken is het gevaar groot dat de centrale bank achter de conjunctuur aanholt. Prijzen reageren immers vertraagd op de conjuncturele ontwikkeling. Indien hiermee geen rekening wordt gehouden, omdat de centrale bank de prijsstabiliteit verabsoluteert, dan zal het beleid de conjuncturele uitslagen eerder versterken dan verzwakken, met alle negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid van dien. Te grote onafhankelijkheid van de centrale bank kan verder ten koste gaan van wisselkoersstabiliteit. Wanneer de centrale bank exclusieve zeggenschap zou krijgen over de uitgangspunten van het interne én het externe monetaire beleid, dreigt het wisselkoersbeleid uiteindelijk ondergeschikt te worden gemaakt aan de doelstelling van prijsstabiliteit27 Centrale banken zullen de appreciatie van hun munt positief beoordelen omdat een appreciatie lagere inflatie en een lagere risicopremie op de reële rente met zich meebrengt, en als teken van sterkte en vertrouwen gezien wordt. Voortdurende appreciatie gaat echter ten koste van de concurrentiepositie, of (als de appreciaties gecompenseerd worden door matiging van de reële lonen) van de binnenlandse expansiemogelijkheden, en vormt dus een belemmering voor de economische groei (zie hoofdstuk 1). Een overgewaardeerde euro is niet in het belang van de Europese industrie. Sir Michael Perry, voorzitter van de raad van bestuur van Unilever, merkt hierover op: Clearly we would be worried about an over-valuing Euro which might be a consequense, in British eyes, of too strong a focus of Bundesbank criteria on the position of the Euro 28. Ook voor een stabilisatie van de wisselkoersen op mondiaal niveau, tenslotte, is het van belang dat de ecb haar beleidsdoelstelling niet verabsoluteert. Monetaire coördinatie op wereldniveau legt de verplichting op aan deelnemende partijen om, waar nodig, rekening te houden met de situatie in andere landen. Een volstrekt onafhankelijke centrale bank zal huiverig zijn voor interventies op de valutamarkt die nodig kunnen zijn om de koers van de euro tegenover, bijvoorbeeld, de dollar te stabiliseren. Zo is van Duitse zijde verzet gerezen tegen interventieverplichtingen van de Europese Centrale Bank ten opzichte van andere valuta, omdat die ten koste zouden kunnen gaan van de doelstelling van prijsstabiliteit29.

20 Het kader voor het wisselkoersbeleid binnen de Unie is vastgelegd in artikel 109 van het Verdrag van Maastricht. De formuleringen in dit artikel zijn het resultaat van een moeizaam verkregen compromis. Aan de ene kant worden immers mogelijkheden geschapen voor de Raad om een wisselkoersarrangement met munten buiten de Europese Unie aan te gaan (in de praktijk de dollar of de yen), en bij gebrek daaraan algemene oriëntaties voor het wisselkoersbeleid vast te stellen. Aan de andere kant worden deze mogelijkheden aan een aantal forse beperkingen onderworpen. Zo is voor het aangaan van wisselkoersarrangementen unanimiteit in de Raad vereist. Verder kunnen de spilkoersen in een dergelijk systeem alleen ingevoerd, gewijzigd of afgeschaft worden na raadpleging van de ecb ten einde een consensus te bereiken over de doelstelling van prijsstabiliteit. Ten aanzien van de algemene oriëntaties geldt dat ze het hoofddoel van de ecb, prijsstabiliteit, onverlet moeten laten, zonder dat overigens aangegeven wordt wie dit uiteindelijk beoordeelt of hoe dat moet gebeuren. Met name door de unanimiteitsverplichting in de Raad voor het aangaan van een wisselkoersarrangement mag verwacht worden dat dit er niet snel zal komen. De Europese Centrale Bank zal zeker de behoefte hebben zich te bewijzen als hoedster van een harde munt en proberen haar beleidsvoorkeuren door te zetten. Het is echter niet op voorhand beslist of de ecb hierin ook zal slagen. Want hoewel aan beperkingen onderhevig, voorziet het Verdrag wel degelijk in de mogelijkheid van het vaststellen van de genoemde algemene oriëntaties voor het wisselkoersbeleid. Dit biedt mogelijkheden om een al te restrictief beleid van de ecb te corrigeren. Samenvattend: gezien de onwenselijkheid van een nog groter democratisch tekort, het gevaar van een procyclisch beleid, en het gevaar dat door een eenzijdige fixatie op prijsstabiliteit de realisatie van wisselkoersstabiliteit binnen Europa en op mondiaal niveau bemoeilijkt zal worden, moeten de Europese Commissie en het Europees Parlement meer invloed kunnen uitoefenen op de doelstellingen van het monetaire beleid (en dus niet op de uitvoering van het monetaire beleid of op het daarvoor in te zetten instrumentarium). Dit zou ten eerste kunnen gebeuren door de verantwoordingsplicht van de ecb tegenover het Europees Parlement, als enig gekozen democratisch orgaan in Europa, te versterken30. Hiertoe zou het Europees Parlement een instemmingsplicht moeten krijgen bij de benoeming van directieleden voor de ecb en een initiatiefrecht wat betreft het voorstellen van amenderingen van het ecb-statuut (welke dan uiteindelijk wel door de Raad met unanimiteit zouden moeten worden goedgekeurd en ter ratificatie aan de lidstaten zouden moeten worden voorgelegd)31. Hoewel dit de kans van een amendering van de ecb-statuten in de praktijk niet sterk zal vergroten, zal het de ecb wel prikkelen om meer rekening te houden met de standpunten van het Europees Parlement en om zich voor dit beleid te verantwoorden. Maar ook zonder het Verdrag te wijzigen zou men de positie van het Europees Parlement kunnen versterken, namelijk door zijn adviezen, bijvoorbeeld met betrekking tot aanwijzing van de president van de ecb, zonder meer te honoreren. Ten tweede zou meer evenwicht geschapen moeten worden tussen de doelstellingen van het externe en interne monetaire beleid. Men zou kunnen beginnen met de unanimiteitsverplichting uit artikel 109 lid 1 te vervangen door een beslissing bij gekwalificeerde meerderheid, wat het aangaan van een wisselkoersarrangement gemakkelijker maakt32. Aldus neemt ook de noodzaak toe om doelstellingen, beperkingen en procedures van het wisselkoersbeleid scherper (dan nu voorzien in art. 109) te omschrijven. Bij gebrek aan een extern wisselkoersarrangement zal, zoals eerder betoogd, de Europese Centrale Bank proberen haar beleidsvoorkeur door te zetten. In de praktijk zal dit ertoe leiden dat de ecb weinig zal doen om een appreciatie van de euro tegen te gaan, of zelfs zal streven naar een appreciatie omdat die als teken van vertrouwen en kracht geldt. Het