PROVINCIALE STATEN VAN OVERIJSSEL. Reg.nr. P5/2,Ó 12,/IOH 2, 30 NOV Reactie GS op rapport Rekenkamer Oost-Nederland "Driemaal budgetrecht"

Transcriptie

1 Luttenbergstraat 2 Postbus GB Zwolle Telefoon Fax overijssel.nl postbus@overijssel. nl PROVINCIALE STATEN VAN OVERIJSSEL Provinciale Staten van Overijssel Reg.nr. P5/2,Ó 12,/IOH 2, Dat. ontv.: 30 NOV 2012 RABO Zwolle Inlichtingen bij dhr P. Sanders telefoon P.Sanders@overijssel.nl Routing GS op rapport Rekenkamer Oost-Nederland "Driemaal budgetrecht" 1 Toezending aan Provinciale Staten met oogmerk: [X] ter informatie [ ] anders, en wel: Bijlagen Geen. In het voorjaar van 2012 heeft de Rekenkamer Oost Nederland bij Gelderland en Overijssel een follow-up onderzoek uitgevoerd naar een aantal financiële onderwerpen, waar zij in het recente verleden al eerder onderzoek naar heeft gedaan. In het rapport "Driemaal budgetrecht: beheren, besteden en bestemmen" heeft de Rekenkamer haar bevindingen aan uw Staten gerapporteerd. Het gaat om de onderwerpen Treasury (beheren), Onderbesteding (besteden) en Reserves/ Voorzieningen (bestemmen). In de commissie Financiën van 30 mei van dit jaar heeft de Rekenkamer het rapport gepresenteerd. Wij hebben daarbij toegezegd met een reactie te komen. In deze brief treft u onze reactie aan op dit rapport. Wij realiseren ons dat we daarmee met enige vertraging reageren op het betreffende rapport. Wij hebben gemeend dat op die manier de bevindingen van de Rekenkamer te kunnen plaatsen in het licht van onze ervaringen in het lopende jaar tot nu toe. Ten aanzien van het onderwerp Onderbesteding gaat het dan om de recent verzonden Monitor , op het vlak van Treasury de recente bijeenkomst van u met de vermogensbeheerders. Als algemene lijn lezen wij uit het rapport ondersteuning voor onze inspanningen van de afgelopen jaren op de onderwerpen die de Rekenkamer heeft onderzocht. De aanbevelingen en bevindingen uit de eerdere rapporten van de Rekenkamer hebben wij ter harte genomen, en een plaats gegeven in de aanpassingen en verbeteringen van de onderzochte gebieden. Op veel onderdelen is er uitvoering aan gegeven, op andere punten zijn wij nog bezig met de uitwerking. Op het vlak van Treasury hebben wij de lijn van voorzichtig en risicomijdend vermogensbeheer voortgezet. "Uit het onderzoek komt naar voren dat het vermogensbeheer van de provincie prudent en risicomijdend is vormgegeven", zo wordt in het onderzoek in dit verband gesteld. De informatievoorziening aan uw Staten over het vermogensbeheer en uw betrokkenheid bij dit onderwerp zijn versterkt. Er is een beschrijving gemaakt van de te zetten stappen bij crisissituaties. En wij hebben de verbetering van de liquiditeitsprognose in gang gezet. verzending 2?. NOV 2012 <Cl I

2 GS op rapport Rekenkamer Oost-Nederland "Driemaal budgetrecht" Wat betreft de beheersing van de bestedingen geeft de Rekenkamer aan dat wij het afgelopen jaar stappen hebben gezet om op dit punt beter te acteren. Wij hebben samen met u in het kader van het nieuwe beleid voor begrotingswijzigingen een nieuwe werkwijze, in 2012 voor het eerst van kracht, afgesproken rondom het investeringsprogramma Kracht van Overijssel. Ook is in 2012 voor het eerst gewerkt met een nieuw instrument in pilot-vorm op het vlak van voortgangsrapportage, de Monitor Overijssel. Daarmee zijn wij in staat om u eerder dan in het verleden, en via een digitale weg, te informeren over de voortgang op hoofdlijnen gedurende het jaar. Recent is de Monitor aan u voorgelegd. De evaluatie van deze manier van rapporteren is voorzien voor het voorjaar van Desondanks geven ook de inzichten uit de 2 e Monitor Overijssel aan dat onderbesteding een taaie materie blijft, ook in relatie tot de grote ambities zoals verwoord in het huidige investeringsprogramma. Ten aanzien van de beheersing rond reserves en voorzieningen hebben wij de interne beheersing versterkt. Onder andere door een betere control op nut en noodzaak van de aanwezige posten. 2 Wat betreft het onderwerp Treasury is sinds het opstellen van het rapport van de Rekenkamer de situatie veranderd door het voornemen van het kabinet, herbevestigd door het kabinet Rutte-II, om de decentrale overheden te verplichten te gaan bankieren via de schatkist. Over dit onderwerp hebben wij u recent geinformeerd via een Statenvoorstel, als begeleidend stuk bij de begroting. In deze reactie gaan wij niet nader in op de eventuele consequenties van deze voornemens voor onze provincie. Hieronder gaan wij in op de aanbevelingen van de Rekenkamer uit het rapport. Wij gebruiken hiervoor de aandachtspunten uit hoofdstuk 3 van het rapport, waarbij wij ook aangeven welk verband er ligt met de verbeterpunten uit hoofdstuk 2 "Resultaten" van het rapport. Treasynr Hoofdstuk 3.1 Beleids- en uitvoerinqskaders (zie ook Verbeterpunt 1, tweede punt) De beleggingsdoelstelling is in heel algemene termen geformuleerd, waardoor onduidelijk blijft wat de provincie nu precies met het vermogensbeheer wil bereiken en op welke wijze dit geborgd is in het huidige risicoprofiel. In de formulering van onze beleggingsdoelstelling geven wij aan dat behoud van hoofdsom de eerste en belangrijkste doelstelling van het beheer moet zijn. Dat komt tot uiting in de opbouw van de portefeuilles, die in haar geheel als voorzichtig kan worden beschouwd. Pas daarna komt rendement in beeld, waarbij met referentie-indices wordt gewerkt en niet met targets. Een referentie index geeft aan hoe een vergelijkbare marktportefeuille heeft gepresteerd en wordt door marktpartijen als een onafhankelijke benchmark geaccepteerd. Een target is echt een rendementsdoelstelling die een beheerder moet behalen. De beleggingsdoelstelling is met opzet niet direct gekoppeld met de beleidsdoelstellingen van de provincie, en met de investeringsimpuls in engere zin. De timing van de investeringsagenda was op het moment van het inrichten van het externe vermogensbeheer (eind 2009 / l e helft 2010) alleen op hoofdlijnen bekend. De huidige investeringsagenda Kracht van Overijssel heeft begin 2011 vorm gekregen bij de coalitieonderhandelingen. En ook daarna is door de aard van een groot deel van de voornemens de timing van de voorstellen voor een groot deel nog niet exact bekend. De beleggingsdoelstellingen zijn, wat horizon en rendement betreft, dus ook op hoofdlijnen gehouden. Verder heeft de provincie er voor gekozen om de beheerders geen targets mee te geven qua rendement. Wij hebben dat gedaan om het risico te beperken dat de beheerders vanuit een dergelijke rendementsdoelstelling de randen van het mandaat zouden gaan opzoeken.

3 GS op rapport Rekenkamer Oost-Nederland "Driemaal budgetrecht" (zie ook Verbeterpunt 1, eerste punt) Het besluit om wel of niet over te gaan tot tussentijdse verkoop van obligaties die niet meer aan de rating- en/of landeneisen voldoen, en daarmee af te zien van het buy-and-hold beleid, is bij de vermogensbeheerders belegd. Dit heeft tot verliezen geleid. Een duidelijke verankering en onderbouwing van het buy-and-hold beleid ontbreekt momenteel nog in het treasurybeleid. Bij de inrichting van de portefeuilles is er voor gekozen om een lange termijn horizon mee te geven aan de beheerders. Op dat moment (eind 2009 voor het tijdelijke beheer) was de investeringsagenda Kracht van Overijssel nog niet bekend, en kon daar nog geen rekening mee worden gehouden. Er is duidelijk aangegeven, dat er geen sprake was van een handelsportefeuille. De nadruk zou moeten liggen op "buy and hold" beleid, met ruimte voor aanpassing aan marktomstandigheden. Voor de jaren tot en met 2014 zal het naar huidige inzichten niet nodig zijn om delen van de portefeuille te verkopen om projecten uit Kracht van Overijssel te financieren. De doelstelling "buy and hold" is bedoeld om, buiten de eventuele noodzakelijke verkoop ter dekking van projecten, geen actief aan- en verkoopbeleid te voeren. Wij willen daarbij niet op de stoel van de vermogensbeheerder gaan zitten. 3 (zie Verbeterpunt 1, derde punt) In de beleids- en uitvoeringskaders zijn alleen financiële risico's uitgewerkt. Een volledig en overzichtelijk risicobeleid ontbreekt, waarin ook niet-financiële risico's met richtlijnen en limieten in beeld zijn. In de aanbestedingsprocedure voor het vermogensbeheer uit 2009 / 2010 is via de geschiktheideisen invulling gegeven aan risicobeheersing. In de geschiktheideisen zijn randvoorwaarden gesteld aan de vereiste vergunningen van de inschrijvers, de kwaliteit van het beleggingsteam en de beheersingsmaatregelen die de betreffende instelling zelf heeft getroffen. Daarnaast zijn voorwaarden gesteld aan de ervaring die inschrijvers moeten hebben met het beleggen in (Fido) obligatieportefeuilles. Verder is in de beleggingsmandaten duidelijk aangegeven, binnen welke limieten en richtlijnen de beheerders moeten blijven. De custodian (bewaarbedrijf, BNY Mellon) ziet toe op het naleven van de richtlijnen door de beheerders en rapporteert dagelijks aan onze treasury functie op afwijkingen van het mandaat. De vermogensbeheerders geven zelf invulling aan duurzaam beleggen en op welke wijze dit controleerbaar wordt gemaakt. De provincie zou in verband met reputatierisico's hier meer invloed over kunnen nemen. Wij sluiten aan bij de richtlijnen die de vermogensbeheerders zelf hanteren op dit gebied. Wij denken dat wij op deze manier voldoende aandacht voor dat element hebben ingebouwd in het vermogensbeheer. De status van de provincie als belegger (wel of niet professioneel) ontbreekt in het beleggingsbeleid en de afwegingen die daarover zijn gemaakt. Dit is echter wel van belang vanwege de juridische en financiële gevolgen van de kwalificatie. Voor de geldende overeenkomsten met BNG en Lombard Odier hebben wij voor de classificatie "professionele" belegger gekozen. Tijdens de EU aanbesteding van het vermogensbeheer bleek dat vrijwel alle professionele marktpartijen voor contracten met een omvang als bij ons het geval is, de vorm van "professionele" belegger hanteren. Om die reden hebben wij er voor gekozen om deze vorm te hanteren in het kader van de aanbesteding, teneinde een zo groot mogelijke groep potentiële partijen te kunnen interesseren voor het beheer van ons mandaat.

4 GS op rapport Rekenkamer Oost-Nederland "Driemaal budgetrecht" Daarbij is in de overeenkomst op een aantal punten de zorgplicht van de beheerder voor ons mandaat aangescherpt. Dat blijkt bv. uit de beleggingsrichtlijnen (uitsluiten van derivaten, uitsluiten van vreemde valuta's). Maar ook uit de wijze van informatievoorziening door de beheerders. Verder heeft dit punt in de gesprekken met de beheerders veel aandacht gekregen. Er is advies over ingewonnen bij onze juridische adviseurs, en in de overeenkomsten is de klantstatus opgenomen. Hoofdstuk 3.2 Organisatie (zie Verbeterpunt 2) Voor het vermogensbeheer zijn de processen nog niet beschreven. Dat is correct, dit gaan we in gang zetten. Hiertoe zullen in 2013 de nodige stappen gezet gaan worden. 4 (zie Verbeterpunt 2 en 4) Er is nog geen protocol voor crisissituaties, In de huidige onzekere economische tijden is het van belang dat deze er snel komt. Op advies van de Treasury Commissie hebben wij een procedure voor crisissituaties toegevoegd aan de Uitvoeringsregeling Treasury. U bent daar over geïnformeerd op 4 september 2012 (kenmerk 2012/ ). Verder is het zo, dat de eerstelijn beheersing in dergelijke situaties bij de vermogensbeheerders ligt. Zij hebben toegang tot de relevante informatie uit de markt en zijn in staat om indien nodig en binnen de beleggingsrichtlijnen te handelen. Ook onze onafhankelijke adviseur heeft hierbij een rol. Het ambitieniveau van de treasuryfunctie ligt door de huidige onzekerheid op de financiële markten erg hoog. De provincie huurt een extern adviseur in om met de treasurer het werk van de externe vermogensbeheerders te beoordelen. Het capaciteitsprobleem is daarmee opgelost, wel ontstaat hierdoor een grote afhankelijkheid van externen. Wij kiezen er bewust voor om de invulling van de treasury functie op deze manier vorm te geven. Daarbij is in de interne organisatie de maatregel genomen om naast de treasurer een andere medewerker te betrekken bij treasury. Wij hebben op deze manier de afhankelijkheid van 1 functionaris verminderd en kennisdeling en -spreiding geregeld. Wij besteden verder aandacht aan het op peil houden van de intern aanwezige treasury kennis, zodat wij in staat zijn tegenspel te bieden aan adviseurs en beheerders. De externe adviseur is een professionele partij, met veel ervaring op dit gebied en met voldoende capaciteit. Hoofdstuk 3.3 De beleggingsportefeuilles Uit de vergelijking van de portefeuilles van BNG Capital Management en Lombard Odier blijkt dat BNG Capital Management risicovollere keuzes heeft gemaakt dan Lombard Odier. We doelen hierbij op uitzettingen in bijvoorbeeld Portugal, Slovenië, Spanje, Ierland en Italië. Dit laat zien dat er tot de aanscherping van het beleid door de provincie in 2011 ruimte was binnen de Wet Fido en de Ruddo voor risicovollere keuzes. Gezien de huidige marktomstandigheden waarin veel ratings verlaagd worden, is het van belang om alert te zijn op overschrijdingen van de restricties en voorbereid te zijn op eventuele crisissituaties. De afgelopen periode zijn er tijdelijke beleggingsrichtlijnen opgelegd aan de vermogensbeheerders, juist vanwege de moeilijke marktomstandigheden. Hierdoor zijn de portefeuilles nog meer in de richting van AAA-papier aangepast. Wij hebben u hierover

5 GS op rapport Rekenkamer Oost-Nederland "Driemaal budgetrecht" geïnformeerd via de kwartaalbrieven over vermogensbeheer, het laatst op 22 oktober j.l. (kenmerk 2012/ ). Hoofdstuk 3.4 Liquiditeitsproqnose (zie Verbeterpunt 3) De liquiditeitsprognose kan verder geoptimaliseerd worden. Wij herkennen deze opmerking. Inmiddels zijn wij bezig om de liquiditeitsprognose te verbeteren en wordt er een model ontwikkeld om beter grip te houden op de meerjarige liquiditeitsprognose. De korte termijn liquiditeitsbehoefte wordt vooral gestuurd door een aanzienlijk bedrag beschikbaar te houden in spaarproducten en op de rekening courant. Wij zullen in de paragraaf Financiering van jaarverslag en begroting een toelichting op de ontwikkelingen op dit onderwerp opnemen. 5 Gelet op de huidige looptijden van obligaties in de beleggingsportefeuille valt ongeveer de helft van het totale benodigde bedrag voor het investeringsprogramma Kracht van Overijssel ( 992 miljoen) vrij tot en met Als er onvoldoende middelen uit andere bronnen beschikbaar zijn, loopt de provincie kans op liquiditeitsrisico's. We zijn ons hiervan bewust, maar wijzen tegelijkertijd op de beperkte mate van voorspelbaarheid van de investeringsuitgaven, zeker in de planvorming en voorbereidingsfasen. De in gang gezette verbetering van de liquiditeitsprognose, zoals hierboven aangegeven, moetbeheersing van de liquiditeitsbehoefte doen versterken. De mogelijkheid bestaat, dat wij op termijn een deel van de obligaties moeten verkopen om de uitgaven vanuit de investeringsagenda te dekken. De inrichting van onze portefeuille en de hoge mate van liquiditeit van de obligaties maakt dat mogelijk. Verbeterpunt 5. Vraag GS om in de treasuryparagraaf in de beleidsrekening het gerealiseerde rendement te vergelijken met het verwachte rendement (prognose uit de begroting) en het benodigde rendement (de rendementsdoelstelling). Wij merken nogmaals op, dat de beheerders geen rendementsdoelstelling hebben meegekregen. Bescherming van het vermogen is onze belangrijkste doelstelling, waarbij wij wel een gezond rendement nastreven in verhouding tot die doelstelling. De rentebaten uit onze uitzettingen zijn één van de dekkingsbronnen voor het investeringsprogramma Kracht van Overijssel. Op basis van de huidige ramingen zijn de baten tot en met 2015 hiervoor ingezet, zodat er pas weer vrije ruimte vanuit de rentebaten ontstaat na dat jaar. Ook in de afgelopen jaren hebben wij een toelichting gegeven in het jaarverslag op de daadwerkelijke ontvangen rentebaten in relatie tot de ramingen. Wij zullen in het komende jaarverslag de toelichting op dat punt waar mogelijk verbeteren. Onderyitpyttioq Wij constateren dat in dit rapport "Follow-up provinciale financiën" door de Rekenkamer geen nieuwe aanbevelingen zijn opgenomen ten opzichte van hun eerdere onderzoek. De aanbevelingen uit het vorige rapport van de Rekenkamer uit 2008 "Onderbesteding, wat is het probleem?" zijn grotendeels ter harte genomen en uitgevoerd. Wij hebben, deels samen met u, sinds 2010 een aantal acties ingang gezet om beter te sturen op (het voorkomen van) onderuitputting, vooral gericht op de diverse investeringsprogramma's:

6 GS op rapport Rekenkamer Oost-Nederland "Driemaal budgetrecht" «Een nieuwe werkwijze voor het plannen van bestedingen in het kader van Kracht van Overijssel ("investeringsvoorstellen");» Een nieuw beleid rondom begrotingswijzigingen, ook vooral toegespitst op Kracht van Overijssel; Interne maandrapportages over de bestedingen Kracht van Overijssel/110; «Een verscherpt toezicht door de programmamanager en de controllers; Sneller inzicht in onderuitputting door aanpassing van de planning & control-cyclus Verbeterpunten voor de komende jaren volgens de Rekenkamer zijn: Blijf als PS de ontwikkelingen binnen de investeringsprogramma's volgen via periodieke rapportages. Blijvende aandacht van GS en PS voor het opstellen en goedkeuren van realistische planningen voor projecten. 6 Wat dat betreft hebben wij, ook samen met u, in 2012 als pilot een nieuw instrument voor de voortgangsrapportage ingevoerd, de Monitor Overijssel ter vervanging van de Najaarsnota. In 2012 is twee keer een Monitor opgesteld. De l e Monitor is in juli aan PS aangeboden, de 2 e Monitor eind november. Op deze manier beogen wij PS vaker en sneller van informatie te voorzien over de voortgang in de uitvoering van de begroting, zowel voor het investeringsprogramma als voor de reguliere prestaties. De resultaten van de 2 6 Monitor 2012 laten zien dat er op het terrein van het opstellen van realistische projectprognoses door de organisatie nog een stap te zetten is. Ook als er uitgewerkte plannen onder de projecten liggen, blijft het lastig om onderuitputting volledig te voorkomen. Voor de investeringsprogramma's geldt dat middelen vrijwel altijd in cofinanciering worden ingezet. Hoe meer partijen er bij een project betrokken zijn, hoe complexer het wordt en hoe lastiger er op het voorkomen van onderuitputting gestuurd kan worden. En dan zien wij nog een relatie met afwijkingen tussen het voorgenomen besluitvormingstraject en de besluitvorming zoals die uiteindelijk tot stand komt. Vertragingen daarin kunnen leiden tot een latere start van planvorming en/of uitvoering. Wij willen de vorig jaar ingezette lijn ten aanzien van begrotingswijzigingen rondom Kracht van Overijssel blijven hanteren. Maar wel in afwachting van de evaluatie die rondom de Monitor is gepland en die tot heroverweging van de afspraken kan leiden. Reserves / voorzieningen Wij constateren dat de Rekenkamer vaststelt dat haar eerdere aanbevelingen op dit onderwerp grotendeels zijn ingevoerd. De Rekenkamer stelt dat het evaluatieformat voor reserves en voorzieningen nog niet consequent wordt toegepast, waardoor PS niet altijd zicht hebben op de eventuele vrije ruimte in een reserve of voorziening. Wij gebruiken het evaluatieformat wel consequent, maar de toelichtingen die daar op vermeld worden zijn niet altijd even scherp. Dat blijft een punt van aandacht, ook weer bij de voorbereiding van het jaarverslag over Gedeputeerde Staten van Overijssel, voorzitter, secretaris,